Élargissement de l'OTAN

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Élargissement de l'OTAN
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Chronologie des élargissements successifs de l'OTAN.
Chronologie (1949 - 1999)
Signature du traité de l'Atlantique nord
Accord Gorbatchev-Kohl sur l'appartenance de l'Allemagne réunifiée à l'OTAN
Charte de Paris pour une nouvelle Europe
Clinton déclare que l'Alliance acceptera de nouveaux membres
Eltsine obtient de Clinton de temporiser l'élargissement de l'Alliance
Signature de l'Acte fondateur sur les relations entre l'OTAN et la Russie
La Hongrie, la Pologne et la Tchéquie sont officiellement invitées à adhérer à l'OTAN
L'OTAN bombarde la République fédérale de Yougoslavie, jusqu'au 10 juin
L'OTAN ouvre l'adhésion aux Pays baltes et à six pays d'Europe du Sud

Chronologie (2000 - )
Instauration du Conseil OTAN-Russie
Six pays ayant appartenu à l'URSS ou au bloc de l'Est européen, et la Slovénie rejoignent l'OTAN
Poutine déclare que l'extension de l'OTAN est une « sérieuse provocation »
Sommet de Bucarest, annonce que la Géorgie et l'Ukraine deviendront à terme membres de l'OTAN
Intervention militaire russe en Géorgie

Crise ukrainienne, gel de toute coopération OTAN-Russie
La Russie demande à l'OTAN de renoncer à toute nouvelle adhésion

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L'élargissement de l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN) est le processus d'inclusion de nouveaux États membres dans l'alliance politique et militaire fondée en 1949 par les douze États signataires du traité de l'Atlantique nord. Actuellement, elle compte vingt-huit pays européens et deux pays nord-américains autour d'un système de défense collective, de missions et d'objectifs communs (civils et militaires) et de normalisation des armées.

Le processus d'adhésion est régi par l'article 10 du traité de l'Atlantique nord qui limite les futurs membres aux seuls « États européens ». Les pays qui souhaitent adhérer doivent satisfaire à certaines exigences et mener à bien un processus impliquant le dialogue politique et l'intégration militaire, ce processus d'adhésion est supervisé par le Conseil de l'Atlantique nord, organe directeur de l'OTAN.

Critères et processus d'adhésion au traité de l'Atlantique nord

L'article 10 du traité

Les critères de base fixant l'accession de nouveaux membres à l'Alliance atlantique sont définis par l'article 10 du traité de l'Atlantique nord[1] :

« Les parties peuvent, par accord unanime, inviter à accéder au traité tout autre État européen susceptible de favoriser le développement des principes du présent traité et de contribuer à la sécurité de la région de l'Atlantique nord. Tout État ainsi invité peut devenir partie au traité en déposant son instrument d'accession auprès du gouvernement des États-Unis d'Amérique. Celui-ci informera chacune des parties du dépôt de chaque instrument d'accession. »

— Article 10 du traité de l'Atlantique nord.

Cet article fixe un critère géographique, en visant exclusivement les États européens (étendu de facto au Caucase avec la reconnaissance du statut de candidat officiel à la Géorgie), mais aussi des critères politiques et stratégiques tenant aux principes fondamentaux de l'Alliance, tels que la démocratie, le respect des libertés individuelles et de l'état de droit, et au renforcement de la sécurité de la région nord-atlantique[2].

Il conditionne l'adhésion d'États non membres à l'atteinte d'un consensus de tous les alliés pour les candidats reconnus. L'adhésion de nouveaux membres doit être formellement ratifiée par tous les pays signataires actuels du traité[3] La Turquie s'oppose à la participation de la République de Chypre aux institutions de l'OTAN tant que le différend chypriote n'est pas résolu[4].

Plan d'action pour l'adhésion

L'OTAN en Europe Et les partenariats dans le monde

La plus grande étape dans la formalisation du processus d'élargissement de l'OTAN est venue au sommet de Washington de 1999, lorsque le mécanisme du Plan d'action pour l'adhésion (MAP) a été approuvé pour permettre aux membres actuels d'examiner régulièrement les demandes formelles des membres aspirants. La participation d'un pays au MAP implique la présentation annuelle de rapports concernant ses progrès sur cinq volets définis[5],[6] :

  • politique et économie : volonté de régler les différends internationaux, ethniques ou territoriaux extérieurs par des moyens pacifiques, engagement en faveur de l'état de droit et des droits de l'homme et contrôle démocratique des forces armées[7] ;
  • militaire et défense : capacité de contribuer à la défense et aux missions de l'organisation ;
  • ressources : dévotion de ressources suffisantes aux forces armées pour pouvoir honorer les engagements des membres ;
  • sécurité : sécurité et sauvegarde des informations sensibles ;
  • juridique : compatibilité de la législation nationale avec la coopération de l'OTAN.

L'OTAN fournit des commentaires et des conseils techniques à chaque pays et évalue ses progrès individuellement ; une fois qu'un pays est répond aux exigences, l'OTAN peut adresser à ce pays une invitation à entamer des négociations d'adhésion. Actuellement, trois pays ont un plan d'action pour l'adhésion : la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine et le Monténégro, leur statut de « pays invité » leur permet de prendre part aux réunions de l'Alliance en qualité d'observateur[8]. Le processus d'adhésion comporte alors cinq étapes avant la signature des protocoles d'adhésion et la ratification de ces protocoles par les gouvernements des membres actuels de l'OTAN[9].

Dialogue intensifié

Le « dialogue intensifié », un statut spécifique de partenariat avancé, a été introduit pour la première fois en avril 2005 lors d'une réunion informelle des ministres des Affaires étrangères à Vilnius en réponse aux aspirations ukrainiennes à l'adhésion à l'OTAN et aux réformes connexes menées par le président Viktor Iouchtchenko. Depuis le sommet de Madrid de 1997, les pays de l'OTAN sont convenus de poursuivre un dialogue privilégié avec les nations qui aspirent à l'adhésion.

En , la Géorgie est devenue le second pays à se voir offrir ce statut, à la suite d'un changement rapide de politique étrangère sous le président Mikheil Saakachvili. Le Monténégro, la Bosnie-Herzégovine et la Serbie ont également reçu un statut similaire lors du sommet d' à Bucarest ; alors que les deux premiers ont entamé un « plan d'action pour l'adhésion », l'offre de la Serbie a été présentée pour garantir la possibilité de futurs liens du pays traditionnellement proche de la Russie avec l'Alliance[10].

Historique des élargissements de l'OTAN

Après sa formation le avec douze membres fondateurs, l'OTAN s’élargit en incluant la Grèce et la Turquie en 1952 et l'Allemagne de l'Ouest en 1955 (accords de Paris), puis l'Espagne en 1982. À la fin de la guerre froide, durant laquelle l'Alliance s'opposait au pacte de Varsovie mené par l'URSS, l'Allemagne réunifiée en 1990 choisit de demeurer membre de l'OTAN, avec l'accord des Quatre puissances[a].

La disparition de son « ennemi héréditaire »[11] implique que l'OTAN se réinvente. De nouveaux objectifs lui sont assignés : maintien de la paix dans les Balkans, guerre contre le terrorisme, cybersécurité, etc.[12]. Le Partenariat pour la paix et le Dialogue méditerranéen (1994) permettent à l'OTAN d'utiliser son influence pour soutenir les transformations politiques et militaires hors de ses frontières[13]. La décision d'élargir vers les pays d'Europe de l'Est par vague successive est prise par l'administration Clinton au milieu des années 1990[14].

En 1999, la Pologne, la Hongrie et la République tchèque rejoignent l'organisation dans un contexte de nombreux débats internes et avec une forte opposition russe. Une autre vague d'expansion est venue parallèlement aux élargissements de l'UE en 2004 et 2007 avec sept pays d'Europe centrale et orientale et riverains de la Baltique. Ces pays ont d'abord été invités à entamer des discussions sur l'adhésion au sommet de Prague en 2002 et ont rejoint l'OTAN peu de temps avant le sommet d'Istanbul deux ans plus tard. Les membres les plus récents : l'Albanie et la Croatie, ont rejoint l'Alliance le , avant le sommet Strasbourg-Kehl de 2009. Le Monténégro a rejoint l'Alliance le .

En 2011, l'OTAN a officiellement reconnu quatre membres aspirants : la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, la Macédoine et le Monténégro. L'adhésion du Monténégro est effective depuis , et celle de la Macédoine du Nord depuis . L'expansion future est actuellement un sujet de débat dans plusieurs pays en dehors de l'Alliance : dans des pays comme la Suède[15], la Finlande[16] et la Serbie ont un débat politique ouvert sur le thème de l'adhésion, tandis que dans des pays comme l'Ukraine et la Géorgie, elle s’insère dans un contexte régional dans lequel la Russie joue un rôle prépondérant[17].

Date Pays Élargissement A map of Europe with eight colors that refer to the year different countries joined the alliance.
Drapeau de la Grèce Grèce Premier
Drapeau de la Turquie Turquie
Drapeau de l'Allemagne Allemagne Deuxième
Drapeau de l'Espagne Espagne Troisième
Drapeau de l'Allemagne Réunification allemande
Drapeau de la Tchéquie Tchéquie Quatrième
Drapeau de la Hongrie Hongrie
Drapeau de la Pologne Pologne
Drapeau de la Bulgarie Bulgarie Cinquième
Drapeau de l'Estonie Estonie
Drapeau de la Lettonie Lettonie
Drapeau de la Lituanie Lituanie
Drapeau de la Roumanie Roumanie
Drapeau de la Slovaquie Slovaquie
Drapeau de la Slovénie Slovénie
Drapeau de l'Albanie Albanie Sixième
Drapeau de la Croatie Croatie
Drapeau du Monténégro Monténégro Septième
Drapeau de la Macédoine du Nord Macédoine du Nord Huitième

Appartenance de l'Allemagne réunifiée à l'OTAN

Pour un article plus général, voir Géopolitique des années 1990.

L'appartenance de l'Allemagne réunifiée à l'OTAN est l"une des questions les plus débattues durant les négociations entre les Quatre puissances[a]. L'URSS y est initialement hostile et voudrait une Allemagne neutre, mais elle est affaiblie par les évènements qui la secouent et la chute des régimes communistes en Europe de l'Est. Le président américain George H. W. Bush déclare le lors d'une conférence de presse commune avec François Mitterrand que « le président Mitterrand et moi-même croyons tous les deux qu'une Allemagne unie devrait demeurer membre à part entière de l'OTAN, comme l'a d'ailleurs réclamé le chancelier Kohl ; tous nos alliés et plusieurs pays d'Europe de l'Est sont de notre avis »[18]. Mikhaïl Gorbatchev finit par l'accepter lors d'une rencontre avec Helmut Kohl les et , aux conditions que « les structures de l'OTAN ne seront pas étendues en RDA tant que des troupes soviétiques y seront stationnées » et que « l'Allemagne unifiée renoncera à la fabrication et à la possession d'armes chimiques et sera partie au traité de non prolifération nucléaire »[19].

Ces dispositions sont reprises dans le traité portant règlement définitif concernant l’Allemagne signé à Moscou le par les Quatre puissances et les deux États allemands en voie de réunification[20],[b]. L'article 6 de ce traité prévoit que « le droit de l'Allemagne unie d'appartenir à des alliances, avec tous les droits et obligations qui en découlent, n'est pas affecté par le présent traité »[21]. L'article 5, relatif aux aspects militaires, stipule notamment « qu'après l'achèvement du retrait des forces armées soviétiques du territoire de l'actuelle RDA, [...] des forces armées et des armes nucléaires ou des vecteurs d'armes nucléaires étrangers [n'y] seront pas stationnés »[21]. Le traité porte exclusivement sur l'Allemagne et ne comporte aucune clause relative à l'évolution de l'architecture de sécurité en Europe.

En 1990 et 1991, de très nombreux échanges diplomatiques ont lieu entre les dirigeants soviétiques et occidentaux, dans lesquels les questions de sécurité en Europe occupent une place importante. Des documents déclassifiés vingt ans après montrent que des leaders politiques américains et européens se sont exprimés sur le fait que l'OTAN ne devait pas s'étendre vers l'Est. À cet égard, la formule du secrétaire d'état américain James Baker disant que « la juridiction militaire actuelle de l’OTAN ne s’étendra pas d’un pouce vers l’est » est l'une des plus fréquemment citée[22],[23].

Avec la chute du rideau de fer, les initiatives de rapprochement de l'Europe de l'Ouest et de l'Europe de l'Est et la dissolution du pacte de Varsovie, la recomposition de l'Europe post-guerre froide passa par un basculement de la plupart des pays est-européens vers les organisations occidentales (OTAN, UE, OMC, etc.)[13]. La diplomatie russe s'est de nombreuses fois insurgée contre l'expansion de l'OTAN, relevant les promesses faites lors de la réunification de l'Allemagne comme une faute morale. En 1996, Mikhaïl Gorbatchev écrivait dans ses mémoires que : « pendant les négociations sur l'unification de l'Allemagne, ils [notamment George H. W. Bush et Helmut Kohl] ont donné l'assurance que l'OTAN ne devait pas étendre sa zone d'opération [plus] à l'est ».

Groupe de Visegrád

Article connexe : Groupe de Visegrád.

Le , la Hongrie, la Pologne et la Tchécoslovaquie[c] forment le groupe de Visegrád pour promouvoir leur intégration dans l'OTAN et les Communautés européennes (l'Union européenne est instituée en 1992)[24]. Le sentiment interne dans l'OTAN vis-à-vis des anciens pays du pacte de Varsovie est initialement négatif, mais au sommet de Rome de novembre 1991, ses membres se mettent d'accord sur une série d'objectifs préalables à l'adhésion de ces pays, tels que la libéralisation des marchés, l'installation de régimes politiques démocratiques multipartistes. Au cours des années suivantes, des forums de coopération régionale entre l'OTAN et ses voisins de l'Est sont créés, notamment le Conseil de coopération de l'Atlantique Nord (plus tard, le Conseil de partenariat euro-atlantique) et le Partenariat pour la paix.

L'intérêt de la Hongrie à adhérer à l'OTAN a été confirmé par un référendum (en) en 1997 durant lequel 85,3 % des votants se sont prononcés en faveur de l'adhésion, les actions de la Russie lors de la guerre de Tchétchénie ont également été un facteur de motivation pour plusieurs pays qui avaient subi la domination soviétique durant plus de cinquante ans[25].

Alors que les autres membres de Visegrád étaient invités à rejoindre l'OTAN lors de son sommet de Madrid en 1997[26],[27], la Slovaquie a été exclue sur la base de ce que plusieurs membres considéraient comme des actions antidémocratiques par le Président du gouvernement nationaliste Vladimír Mečiar[28]. La Roumanie et la Slovénie ont toutes deux été invitées en 1997 et chacune avait le soutien d'un membre éminent de l'OTAN, respectivement la France et l'Italie.

Groupe de Vilnius

Réunion lors du 50e anniversaire de l'OTAN, à Washington.

Au sommet de Washington de 1999, où la Hongrie, la Pologne et la République tchèque ont officiellement adhéré, l'OTAN a également publié de nouvelles lignes directrices pour l'adhésion avec des plans d'action individualisés pour l'Albanie, la Bulgarie, l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Macédoine, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie. En , ces pays se sont joints à la Croatie pour former le groupe de Vilnius afin de renforcer leur coopération et de faire pression pour une adhésion commune à l'OTAN. Sept d'entre eux ont été invités au sommet d'Istanbul en 2004 afin de finaliser leur adhésion.

La Russie a été particulièrement réticente à l'adhésion des trois pays baltes à l'OTAN et à l'UE ; ce faisant, ces pays sortaient encore davantage de son espace d'influence[29]. La Croatie a également lancé un plan d'action en 2002, ce qui a débouché sur un débat national sur la nécessité de tenir un référendum sur l'adhésion à l'OTAN. Le Premier ministre croate Ivo Sanader a finalement accepté en , dans le cadre de la formation d'un gouvernement de coalition de ne pas en proposer officiellement. L'Albanie et la Croatie ont été invitées à adhérer à l'OTAN au sommet de Bucarest en [30].

Monténégro

Le Monténégro acquiert son indépendance en 2006. Dans la foulée, le pays est invité lors du sommet de l'OTAN à Riga de à rejoindre le Partenariat pour la Paix (PPP). Faisant suite au sommet de Bucarest d', l'OTAN et le Monténégro, qui confirme aspirer à l'adhésion, concluent un plan d'action de partenariat. Une nouvelle étape est franchie fin 2009 quand les ministres des Affaires étrangères des pays de l'OTAN invitent le Monténégro à participer au Plan d'action pour l'adhésion (MAP) qui marque le début du processus préparatoire à l'adhésion. Le Monténégro contribue en 2010 à l'engagement de l'OTAN en Afghanistan (FIAS).

L'adhésion du Monténégro suscite des débats au sein du pays, où les bombardements effectués par l'OTAN en 1999 ont laissé une empreinte encore forte dans certaines fractions de la population : les sondages d'opinion montrent que la fraction d'origine serbe est très hostile à l'adhésion, tandis que d'autres origines ethniques y sont favorables[31]. Cette adhésion rencontre aussi l'hostilité de la Russie, qui de manière générale s'oppose à toute extension de l'OTAN. La France exprime des réserves sur la poursuite d'une politique d'élargissement de l'OTAN. Lors du sommet de Newport au Pays de Galles en , le compromis trouvé consiste à repousser à fin 2015 au plus tard l'ouverture des négociations finales en vue de l'adhésion et à inviter « le Monténégro à poursuivre ses efforts pour relever les défis qui subsistent en vue de l'adhésion à l'OTAN ».

Ces négociations s'ouvrent finalement en , et s'achèvent le avec la signature du protocole d'accession par les ministres des Affaires étrangères des pays de l'OTAN, ce qui confère au Monténégro le statut de « pays invité » et marque le début du processus de ratification dans les capitales des pays de l'Alliance[32].

La question de l'adhésion à l'OTAN est un des sujets de débat principaux du scrutin législatif d'octobre 2016 remporté de justesse par le parti du premier ministre, pro-occidental et poussant à l'adhésion du pays à l'OTAN et à l'UE, dans un pays où le courant proserbe et prorusse y est traditionnellement fort et où Moscou ne ménage pas ses efforts pour tenter de contrer cet élargissement programmé. Le gouvernement monténégrin issu de ces élections propose une simple ratification par voix parlementaire, tandis que l’opposition, qui regroupe des formations tant prorusses que pro-occidentales, préconise un référendum au dénouement incertain[33].

Le , le président des États-Unis Trump signe l'instrument de ratification du protocole d'adhésion de ce pays[34]. Le , le Monténégro dépose l'instrument de son accession à l'Alliance, dans une cérémonie au département d'État américain. Il devient officiellement le 29e État membre de l'Alliance atlantique[35].

Macédoine du Nord

La Macédoine du Nord proclame son indépendance en 1991 sous le nom de « République de Macédoine » et devient membre de l'ONU en 1993, provisoirement dénommée « ex-République yougoslave de Macédoine » en raison de l'opposition de la Grèce à la dénomination "Macédoine" qui est aussi celle d'une de ses régions[36].

Le pays rejoint le Partenariat pour la Paix (PPP) en 1995, puis est invité à participer au Plan d'action pour l'adhésion (MAP) en 1999. Il participe à l'intervention de l'OTAN au Kosovo en 1999 et reçoit une aide de l'OTAN pour l'accueil de réfugiés sur son territoire. En 2001, l'OTAN monte l'opération "Essential Harvest" pour aider le gouvernement macédonien à désarmer des groupes rebelles.

Au sommet de Bucarest en 2008, les dirigeants des pays de l'Alliance conviennent que l’ex‑République yougoslave de Macédoine sera invitée à entamer des pourparlers d’adhésion dès qu’une solution aura été trouvée avec la Grèce à la question de son nom en application de la règle d'unanimité. En 2015, les ministres des Affaires étrangères des pays de l'OTAN réaffirment les décisions prises au sommet de Bucarest en 2008 concernant l'ex-République yougoslave de Macédoine, exhortant le pays à trouver avec la Grèce une solution mutuellement acceptable à la question du nom afin de pouvoir concrétiser ses aspirations d'adhésion à l'OTAN. Cette situation n'empêche pas le développement d'une coopération militaire importante[37].

En 2018, l’accord de Prespa conclu entre Athènes et Skopje entérine le nom de Macédoine du Nord. Les Alliés invitent le pays à entamer des pourparlers d'adhésion. Le protocole d'accession est signé le . Le , après ratification par les 29 pays de l’Alliance conformément à leurs procédures nationales, la Macédoine du Nord en devient le trentième membre[38].

Opposition russe à l'élargissement de l'OTAN vers l'Est

Le rejet de l'élargissement de l'OTAN vers l'est européen est un point focal de la politique étrangère menée par Boris Eltsine puis Vladimir Poutine. Ce sujet est à l'origine de tensions entre les Occidentaux et la Russie qui les accusent de ne pas avoir respecté leur engagement de ne pas élargir le traité de l'Atlantique Nord — le cadre juridique de l'OTAN — à des pays de l'Est[39]. La domination mondiale des États-Unis durant les années 1990 leur permet d'atteindre leurs objectifs relatifs à l'Alliance atlantique, au prix de quelques concessions, et malgré les réticences de certains de leurs alliés[40],[41].

Ces tensions sont plus aiguës depuis qu'elles concernent aussi l'Ukraine, que la Russie considère faire partie d'elle. L'OTAN et l'Ukraine sont les sujets fin 2021 et début 2022 d'une nouvelle période de crise entre la Russie et les Occidentaux, auxquels elle demande qu'ils s'engagent à ne pas élargir l'OTAN à l'Ukraine et qu'ils retirent leurs forces militaires des pays issus de l'URSS et du bloc de l'Est européen. Formulée à de nombreuses reprises, cette exigence est formalisée le par deux projets de traité adressés l'un aux États-Unis, l'autre à l'OTAN[42].

Sur le plan du droit international, l'élargissement de l'OTAN vers l'Est ne viole aucun traité. En revanche, les bombardements de l'OTAN sur la Serbie, comme l'annexion de la Crimée par la Russie ainsi que son implication en Ossétie du Sud[43] et au Donbass[44], violent le droit international. Sur le plan politique, les dirigeants successifs de la Russie acceptent mal que son territoire soit amputé d'une partie de l'ex-empire russe en Europe — dont le territoire ukrainien au premier rang — et que sa zone d'influence sur sa frontière européenne soit réduite à la Biélorussie durant les décennies 1990 et 2000, du fait de l'avancée simultanée vers l'Est de l'OTAN et de l'Union européenne[45],[46].

Les Russes mettent en avant la « trahison » de leur engagement par les Occidentaux, thèse que des analyses publiées par des think tanks ou l'ouvrage Not One Inch: America, Russia, and the Making of Post-Cold War Stalemate de l'historienne Mary Elise Sarotte (en)[47] accréditent assez largement[41]. Le 9 février 1990, Hans-Dietrich Genscher et James Baker avaient promis à Gorbatchev que l'OTAN ne s'étendrait « pas d'un pouce vers l'Est »[48],[49]. Mais d'autres analystes relèvent que ces propos ont été tenus à un moment où l'URSS existait encore, et qu'ils seraient donc caducs dans le contexte géopolitique de la deuxième moitié des années 1990[41],[46].

Situation au regard du droit international

Sur le plan du droit international, aucun traité ou charte co-signé par les Occidentaux et l'Union soviétique, puis la Russie, ne contient d'engagement relatif au futur de l'OTAN. Le traité de Moscou du concerne exclusivement la réunification de l'Allemagne et prend en compte son appartenance à l'OTAN. Ce texte n’aborde la question de l’extension de l’OTAN qu’à propos du territoire de l’ancienne RDA après le retrait des troupes soviétiques. La charte de Paris signée le dans le cadre d'un sommet de la CSCE engage ses signataires à respecter les dix principes de la déclaration d'Helsinki de 1975, à « s'abstenir de recourir à la menace ou à l'emploi de la force contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout État » et à laisser « pleinement aux Etats la liberté de choisir leurs propres arrangements en matière de sécurité ». Concernant plus spécifiquement l'Ukraine, le mémorandum de Budapest[d],[51] du signé par les États-Unis, la Russie et le Royaume-Uni garantit l'intégrité territoriale et de sécurité à l'Ukraine, en échange de sa ratification du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP)[e],[52]. Enfin, le traité d'amitié russo-ukrainien signé le garantit le respect des frontières[53],[54].

L'OTAN, pomme de discorde entre Washington et Moscou

La pérennisation et l'élargissement de l'OTAN vont devenir au fil de la décennie 1990 une priorité de la diplomatie américaine de plus en plus incompatible avec une autre priorité stratégique qu'est l'instauration de relations pacifiées avec la Russie[55].

Premier temps : pérennisation de l'OTAN et disparition de l'URSS (1990-1991)

Tandis que le pacte de Varsovie est dissous le [56], les sommets de l'OTAN à Londres[57] en et Rome[58] en décident du maintien de l'alliance et de l'établissement de relations avec les pays de l'Est, et mettent en place le Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA), sans que la question de son élargissement ne soit mentionnée. L'idée de Gorbatchev ou de Mitterrand de mettre en place une nouvelle alliance « de l'Atlantique à l'Oural » est mort-née. L'URSS disparaît le , ce que les Occidentaux n'avaient ni anticipé ni souhaité.

Le choix de conserver l'Alliance atlantique entraîne la décision que l'Allemagne réunifiée en soit membre. L'idée que l'OTAN ne se rapproche pas plus près des frontières soviétiques est inscrite non pas dans les traités mais dans de multiples mémorandums de conversation entre les Soviétiques et les interlocuteurs occidentaux au plus haut niveau (Genscher, Kohl, Baker, Gates, Bush, Mitterrand, Thatcher, Major, Woerner, et d'autres) offrant des assurances tout au long de 1990 et en 1991 sur la protection des intérêts de sécurité soviétiques et l'inclusion de l'URSS dans les futures structures de sécurité européennes[22],[23].

En raison de la priorité qu'ils accordent à l'évolution politique et économique de l'URSS, puis de la Russie, les Occidentaux lui ouvrent les portes de la Banque mondiale et du FMI dont elle devient membre en 1992[13],[f].

Deuxième temps : l'adhésion plutôt que le partenariat (1993-1994)

La première priorité de Bill Clinton à son arrivée à la Maison-Blanche est d'aider la Russie, engagée dans la voie de la démocratisation et de l'économie de marché, et de traiter les questions ouvertes relatives aux arsenaux nucléaires. Le premier des dix-huit tête-à-tête qu'il aura en huit ans avec Boris Eltsine a lieu dès . Les deux présidents s'accordent sur la dénucléarisation de l'Ukraine qui se voit en contrepartie offrir le soutien économique et politique de Washington[59].

Cette même année 1993, les pays du groupe de Visegrád pressent les États-Unis d'entamer le processus de leur adhésion à l'OTAN, tirant argument de l'instabilité politique en Russie et de la peur que la Russie leur inspire au vu de leur histoire. Mais Washington se montre réticent par crainte de la réaction de Moscou et que cela fasse obstacle au règlement de la question des armes nucléaires en Ukraine[59]. Boris Eltsine lors d'une rencontre avec Lech Wałęsa concède le droit de la Pologne à rejoindre l'OTAN[60]. Mais un peu plus tard, il écrit à Bill Clinton pour faire valoir que toute nouvelle expansion de l'OTAN vers l'Est violerait l'esprit du traité de Moscou de 1990[61].

Solution de compromis, le programme Partenariat pour la paix (PPP) est proposé par l'OTAN aux pays d'Europe de l'Est, y compris la Russie, lors du sommet de Bruxelles en . Tous les pays concernés vont y adhérer même si certains comme la Pologne ou la Hongrie sont initialement déçus de cette demi-mesure[61]. La Russie y adhère le [62].

Mais, en quelques mois durant l'année 1994, l'administration Clinton va mettre au second plan la stratégie du Partenariat au profit de celle de l'adhésion des pays les plus demandeurs et les plus avancés sur la voie de la démocratie et de renouveau économique. Clinton lui-même, le , lendemain de l'annonce du PPP, déclare depuis Prague que « la question n'est plus de savoir si l'OTAN acceptera de nouveaux membres, mais quand et comment »[63]. Ce revirement est dû à la montée en puissance des partisans de l'adhésion parmi les membres démocrates influents de l'entourage de Clinton, comme Brzezinski, et des Républicains, qui vont remporter les élections de mi-mandat. Il résulte aussi des demandes toujours plus pressantes de la Pologne et de la Tchéquie, et du lobby polonais aux États-Unis[64]. En lançant son armée dans un conflit en Tchétchénie, Eltsine contribue à alimenter les craintes que la Russie continue de susciter chez ses voisins[65].

Fin 1994, l'administration Clinton a pris la décision définitive de donner la priorité aux relations avec les États d'Europe de l'Est, et d'abandonner la priorité accordée jusque là à celles avec la Russie[65]. Le , le Conseil de l'Atlantique Nord réaffirme que l'Alliance est ouverte à l'adhésion d'autres États démocratiques d'Europe de l'Est, fait part de sa décision de lancer une étude sur les conditions et modalités d'adhésion de nouveaux membres, tout en réaffirmant l'importance des liens avec la Russie[66]. Eltsine saisit l'opportunité du sommet de la CSCE qui se tient à Budapest les 5 et pour publiquement critiquer violemment l'attitude hégémonique des États-Unis et les plans d'expansion de l'OTAN[67]. Le sommet de Budapest s'achève cependant par la déclaration « Vers un authentique partenariat dans une ère nouvelle », qui consacre la mutation de la CSCE en l'OSCE qui devient une organisation de sécurité régionale permanente, et par le règlement définitif de la dénucléarisation de l'Ukraine [68].

Le président russe ne veut pas d'une rupture avec les Américains, notamment parce qu'il estime avoir besoin de leur soutien pour gagner l'élection présidentielle russe de l'été 1996. Sur l'insistance d'Eltsine, Clinton accepte de venir à Moscou le pour les cérémonies du 50e anniversaire de la victoire sur les nazis. Un compromis intervient entre eux sur la question de l'adhésion à l'OTAN : aucune étape concrète ne sera franchie d'ici aux élections en Russie, en contrepartie la Russie met en sourdine ses critiques sur le sujet et accepte d'entrer pleinement dans le programme de Partenariat pour la paix[g],[70].

Troisième temps : adhésion sans limite mais phasée, statut spécial pour la Russie (1997-1999)

Le délai accordé à Eltsine est mis à profit par les partisans d'un élargissement sans limite pour faire prévaloir leur position. La question de l'adhésion de l'Ukraine demeure toutefois discutée. En limitant le premier élargissement à trois pays, la Hongrie, la Pologne et la Tchéquie, et en lui offrant un statut spécial, les États-Unis cherchent à minimiser le coût politique de l'élargissement vis-à-vis de la Russie, dont ils considèrent sans l'annoncer formellement qu'elle ne sera jamais membre de l'OTAN[71],[72].

La signature à Paris, le , de l'Acte Fondateur sur les Relations, la Coopération et la Sécurité Mutuelles entre l'OTAN et la Fédération de Russie en présence de Clinton et Eltsine a l'apparence d'une relance de la coopération entre les Occidentaux et la Russie[73],[74],[h]. Cette relance diplomatique semble confirmée par la signature très symbolique du traité d'amitié russo-ukrainien le [76], complété par des accords relatifs au partage de la flotte de la mer Noire et aux facilités d'utilisation de bases navales par les Russes en Crimée[71],[77].

Fort de la signature de l'Acte fondateur, Clinton annonce le que les États-Unis veulent un premier élargissement limité à trois pays, position qui sera entérinée lors du sommet de l'OTAN de juillet à Madrid[27]. Afin de ménager Moscou, aucune liste de pays qui pourraient devenir membre dans un second temps n'est fournie. Durant ce sommet, une charte de partenariat spécifique[78] est signée entre l'OTAN et l'Ukraine[71].

Aux États-Unis, quelques personnalités estimées s'élèvent contre l'élargissement. Ainsi, interrogé en 1998 par le journaliste Thomas Friedman sur l'autorisation par le Sénat de l'élargissement de l'OTAN vers l'Est, l'ancien diplomate George Kennan, père de la politique de containment, exprime son opposition : « Je pense que c'est une erreur tragique. Il n'y avait aucune raison de faire cela. Personne ne menaçait personne ». Il prédit l'opposition croissante de la Russie à cet élargissement : « Je pense que c'est le début d'une nouvelle guerre froide. Je pense que les Russes vont graduellement réagir de manière hostile et que cela va affecter leurs politiques. »[79].

En Russie, Eltsine est très affaibli physiquement et politiquement. Il ne parvient pas à empêcher le pays de connaître une crise financière majeure durant l'été 1998, malgré le soutien des États-Unis et du FMI qui finit par s'interrompre, faute qu'Eltsine ait réussi à trouver un accord avec la Douma sur les réformes économiques nécessaires et reprendre le contrôle d'une économie livrée aux oligarques. En 1998 et 1999, l'instabilité politique règne, Eltsine procédant à de nombreux et fréquents changements de personnes. Durant cette période de grand chaos, Eltsine nomme Vladimir Poutine à la tête du FSB, service successeur du KGB[80]. Les Occidentaux commencent à craindre que la Russie échoue dans sa transformation vers le système politique et économique occidental. Lorsque Clinton se rend à Moscou début , l'État russe est déliquescent et son économie en pleine banqueroute[81]. Dans un tel contexte, quitte à « perdre la Russie », l'élargissement de l'OTAN demeure plus que jamais nécessaire aux yeux des Occidentaux et des pays candidats de l'ex-bloc de l'Est et de l'ex-URSS[60],[82].

Au moment où l'adhésion des trois premiers pays d'Europe de l'Est devient effective, Eltsine échoue dans sa tentative de convaincre le président ukrainien Leonid Koutchma de s'engager à ne pas approfondir encore ses relations avec l'OTAN[82].

Le déclenchement de la campagne aérienne de l'OTAN contre la Serbie le pendant la guerre du Kosovo déclenche sans surprise de vives réactions au Kremlin. En vol vers Washington, le Premier ministre Primakov fait demi-tour vers Moscou. Eltsine s'insurge contre cette opération otanienne menée sans mandat de l'ONU et hors du cadre de l'article 5 du traité de l'Atlantique nord. À ses yeux, cette opération militaire, venant en même temps que la mise en œuvre de l'élargissement, prouve de manière irréfutable que l'affirmation selon laquelle l'élargissement de l'OTAN apportera la paix en Europe est une pure tromperie. La Russie décide de surseoir à nouveau à la ratification des accords Start II, considérant que son arsenal nucléaire est sa seule protection pour que Moscou ne subisse pas un jour le sort de Belgrade[82].

Le sommet du cinquantième anniversaire de l'Alliance à Washington est l'occasion de mettre en place un processus formel pour accompagner les pays candidats jusqu'à l'adhésion, le Plan d'action pour l'adhésion (MAP), et d'y inscrire neuf pays aspirant à rejoindre l'OTAN, mais ni la Géorgie, ni l'Ukraine, dont le cas continue d'être jugé trop sensible au regard des relations avec Moscou[82],[5]. Durant l'année 1999, les derniers échanges entre Clinton et Eltsine se déroulent dans un climat tendu. Affaibli par l'affaire Monica Lewinsky et approchant du terme de sa présidence, Clinton ne parvient pas à relancer la relation avec la Russie et à obtenir un vote favorable du Sénat sur le traité TICE et le traité Start II dont les Russes retardent aussi la ratification de leur côté. Eltsine prépare sa succession en promouvant Poutine Premier ministre en , puis Président par intérim le [82].

Remise en cause de l'architecture de sécurité européenne

Les années charnières (2007-2009)

Les propos tenus par Vladimir Poutine en 2007 lors de la MSC symbolisent le moment où la Russie renonce définitivement à établir une relation avec l'Occident répondant à ses vues géopolitiques[83]. La Russie voit désormais l’Europe comme un partenaire important, mais plus comme un destin historique. Elle veut être un des pôles actifs dans un monde multipolaire que les États-Unis ne dominent plus seuls[84]. Elle adopte une stratégie de rapport de force dont la deuxième guerre d'Ossétie du Sud, étendue à l'Abkhasie, est en 2008 la première manifestation.

La diplomatie conserve une place et permet de trouver des compromis. En , le sommet de l'Otan à Bucarest et le Conseil OTAN-Russie concomitant acte le principe de l'adhésion de la Géorgie et de l'Ukraine, mais repousse sine die leur accession au « plan d'action pour l’adhésion » (MAP) en raison d’une forte hostilité de Vladimir Poutine pour qui « l’apparition d’un bloc puissant à nos frontières est considérée en Russie comme une menace directe contre notre sécurité », position relayée au sein de l’Alliance par les Français et Allemands, désireux de ménager Moscou[85],[86],[87]. Interrompues par le conflit en Géorgie, les relations OTAN-Russie reprennent en 2009 à la faveur de la décision de Barack Obama d'abandonner l'installation en Europe du système GMD d'interception d'ICBM[88] et de lui substituer un système de défense antimissile dans le cadre de l'OTAN aux possibilités d'interception plus limitées, afin d'apaiser l'opposition de Moscou[89].

Ces compromis et plus généralement les relations institutionnelles entre l'OTAN et la Russie ne sont pour cette dernière qu'un pis-aller pour « limiter les dégâts » selon Ievgueni Primakov, faute de pouvoir empêcher l'expansion de l'OTAN[90]. Redevenue politiquement stable, sortie du chaos économique et tirant parti de ses gigantesques ressources naturelles, la Russie fait un retour marqué sur la scène internationale[91].

La crise ukrainienne (2014-2015)

Cédant à la pression de Moscou, Kiev annonce le la suspension du processus de signature de l'accord d'association entre l'Ukraine et l'Union européenne[92], provoquant d'importantes manifestations qui aboutissent le à la destitution du président pro-russe Viktor Ianoukovytch par la Rada[93]. Le Kremlin met en doute la légitimité des nouvelles autorités ukrainiennes et accuse les Occidentaux de se livrer à « des calculs géopolitiques unilatéraux » pour augmenter leur influence[94]. Les médias officiels et les autorités russes assurent que les fascistes ont pris Kiev et appellent à protéger les Ukrainiens russophones[95]. S'appuyant sur ces accusations, la Russie prend le contrôle de la Crimée et donne une apparence légale à son coup de force par un référendum organisé le , par lequel près de 97 % des votants se prononcent en faveur du rattachement de la Crimée à la Russie, mais dont la légalité n'est pas reconnue par la grande majorité de la communauté internationale. Poutine bénéficie du soutien d'une large majorité de Russes pour qui la Crimée est une terre russe[96]. En et , dans la région du Donbass à l'est de l'Ukraine, une insurrection armée séparatiste soutenue sur le terrain par Moscou proclame l'indépendance de la République populaire de Donetsk et de la République populaire de Lougansk[97]. Les séparatistes bénéficient d'un soutien officiel limité de la Russie qui ne s'engage pas sur la voie de l'annexion mais tire avantage de la fragilisation de l'Ukraine[98].

Le Kremlin ne pouvait pas ne pas réagir au tournant pro-occidental et anti-russe de l'Ukraine résultant de la chute de Ianoukovytch. La possibilité même d'une adhésion de l'Ukraine à l'OTAN et à l'UE demeure une ligne rouge, que confirment les propos tenus par Vladimir Poutine. Le , Vladimir Poutine justifie ainsi l'annexion de la Crimée : « Ils nous ont menti à plusieurs reprises, ils ont pris des décisions dans notre dos, ils nous ont mis devant le fait accompli. Cela s’est produit avec l’expansion de l’OTAN vers l’est, ainsi qu’avec le déploiement d’infrastructures militaires à nos frontières. »[23] ; il poursuit, à propos de la Crimée en affirmant que « l'inaction russe aurait signifié que la marine de l'OTAN serait là, dans cette ville [Sébastopol], gloire militaire de la Russie, créant ainsi une menace non pas illusoire mais parfaitement réelle pour l'ensemble du sud de la Russie »[99]. Le , il déclare au forum économique de Saint-Petersbourg : « demain, l'Ukraine pourrait rejoindre l'OTAN et dans la foulée, une partie du système antimissile américain pourrait être déployée là-bas »[98].

Placés devant le fait accompli, les pays membres de l’OTAN décident le de suspendre toute coopération pratique avec la Russie[100]. L'OTAN renforce sa coopération avec l'Ukraine mais ne lance pour autant pas le processus d'accession. En revanche, alors que jusque là l'OTAN n'avait pas déployé de forces conventionnelles ou nucléaires dans les nouveaux pays membres, afin de ménager la Russie, la décision est prise de déployer des unités multinationales dans les pays baltes, la Pologne, la Bulgarie et la Roumanie.

L'offensive contre l'OTAN et l'Ukraine (2021- )

La Russie se considère l'héritière de l'empire russe et de l'Union soviétique. Selon sa représentation géopolitique, elle est légitime à s'affirmer comme une grande puissance mondiale, au même titre que les États-Unis ou la Chine. Sa parité nucléaire avec les États-Unis a été un temps son principal attribut d'une grande puissance, qu'elle a utilisé pour appuyer sa politique étrangère[101]. Depuis sa réélection à la présidence en 2012, Vladimir Poutine s'appuie en plus sur des finances saines, un outil militaire rénové et la maîtrise des instruments de la guerre hybride pour faire valoir avec force les ambitions et revendications géopolitiques de la Russie qui réinstalle une compétition stratégique avec l'Occident[102].

De par l'histoire et sa situation géographique stratégique[103], l'Ukraine occupe une place à part pour la Russie qui ne peut accepter dans le contexte géopolitique d'ensemble qu'elle lui échappe[104]. Alain Frachon, dans sa chronique au Monde, fait valoir que « hantise de Poutine est que son grand voisin du Sud, l’Ukraine, la nation slave sœur, russophone, que mille liens rattachent à la Russie, se coule avec succès dans le moule démocratique à l’occidentale » ; le président russe ne craint pas l'OTAN mais redoute « la contamination idéologique, un contre modèle aux portes de la nation mère »[105]. Pour Sylvie Kauffmann, « Vladimir Poutine n’a jamais fait son deuil ni de l’Union soviétique ni de l’Ukraine »[106]. Selon Fiodor Loukianov, la Russie considère que toute l’architecture de sécurité en Europe telle qu'elle a été instaurée dans les années 1990 n'est plus acceptable ; l’idée que les États puissent choisir leurs alliances avait été admise par Mikhaïl Gorbatchev, mais les élargissements successifs de l’OTAN n’ont jamais satisfait la Russie[107].

Les derniers canaux de communication existant entre la Russie et l’OTAN sont coupés en à l’initiative de la partie russe, qui dénonce « la ligne de plus en plus agressive » de l’Alliance atlantique, après l’expulsion de plusieurs de ses diplomates[108]. En , la Russie masse d'importantes forces militaires près de sa frontière avec l'Ukraine, provoquant un nouveau rebond de la crise des relations russo-ukrainiennes[109]. Washington réagit rapidement et met en garde Moscou qui devrait payer un « prix élevé » en cas d'agression contre l'Ukraine[110]. Berlin, Londres, Paris et Rome « expriment leur détermination à ce que la souveraineté de l’Ukraine soit respectée » et souhaitent la reprise des négociations avec l’Ukraine, dans le cadre du groupe dit « Normandie »[111]. Le , Sergueï Lavrov fustige la « la politique destructrice des pays de l’OTAN qui cherchent à attirer l’Ukraine dans leur orbite et à la transformer en pays anti-russe ». L'objectif réel du Kremlin est d'utiliser les menaces réelles ou supposées qu'il fait peser sur l'Ukraine pour ouvrir avec Washington et ses alliés une négociation globale sur l'OTAN. Vladimir Poutine propose ce même jour d’entamer des négociations en vue d'établir des accords concrets empêchant l’élargissement de l’OTAN vers l’Est et le déploiement des systèmes d’armement de l’Alliance atlantique près de la frontière russe. Il précise que « nous avons besoin de garanties juridiques, puisque nos collègues occidentaux n’ont pas respecté leurs obligations orales appropriées »[110]. Ces demandes sont formalisées le par deux projets de traité adressés l'un aux États-Unis, l'autre à l'OTAN[42].

En et en , les activités diplomatiques se déploient jusqu'au plus haut niveau. Joe Biden et Vladimir Poutine ont un entretien vidéo le [112]. La Chine soutient la Russie. Dans le communiqué commun publié le après une rencontre entre Vladimir Poutine et Xi Jinping, les deux États se disent opposés à tout élargissement futur de l’OTAN[113].

Candidatures à l'adhésion

Deux pays sont à des stades divers du processus d'adhésion au Traité de l'Atlantique nord.

Pays candidats à l'adhésion
Pays Partenariat pour la paix Plan d'action individuel
de partenariat 		Dialogue intensifié Plan d'action
pour l'adhésion (MAP) 		Protocole d'adhésion
Drapeau de la Bosnie-Herzégovine Bosnie-Herzégovine -
Drapeau de la Géorgie Géorgie - -

Bosnie-Herzégovine

L'indépendance de la Bosnie-Herzégovine en 1992 lors de la partition de la Yougoslavie en plusieurs états s'accompagne d'une guerre entre les ethnies qui la composent. Pour y mettre fin, l'ONU fait appel à l'OTAN dont les bombardements menés seront sa première opération militaire. Afin de garantir l'application des accords de paix de Dayton de , l'OTAN conduit dans le pays une importante mission de maintien de la paix, successivement dénommée IFOR puis SFOR, jusqu'en 2004.

La Bosnie-Herzégovine adhère en 2006 au Partenariat pour la Paix (PPP). En , le pays est invité à entamer un dialogue intensifié avec l’OTAN, qui porte sur l’ensemble des questions politiques, militaires, financières et de sécurité liées à ses aspirations à l’adhésion ; puis en , le pays conclut avec l’OTAN son premier plan d'action individuel pour le Partenariat (IPAP).

En , la Bosnie-Herzégovine est invitée à participer au plan d'action pour l'adhésion (MAP), sous réserve que soit au préalable réglée la question du transfert des biens immobiliers militaires des entités politiques locales au gouvernement central[114].

Géorgie

Symbole d'intégration dans l'OTAN, affichage de la nouvelle politique du gouvernement géorgien, avenue Roustaveli, devant le Parlement.
Article détaillé : Relations entre la Géorgie et l'OTAN.

Dans la foulée de la révolution des Roses en 2003, la Géorgie cherche à établir des liens étroits avec l'OTAN. Lors du référendum géorgien de janvier 2008, 77 % des électeurs se prononcent en faveur de l'adhésion à l'OTAN[réf. souhaitée]. Au sommet de Bucarest en , l'OTAN s'engage sur le principe d'une adhésion à terme de la Géorgie, ancienne République socialiste soviétique, perspective à laquelle la Russie s'oppose. La deuxième guerre d'Ossétie du Sud en a pour conséquence l'installation de troupes russes sur une partie du territoire internationalement reconnu de la Géorgie. Le , le président russe, Dmitri Medvedev, déclare que cette guerre a permis d'empêcher un élargissement de l'OTAN dans l'ancienne sphère d'influence soviétique[115].

En , le premier ministre géorgien, Bidzina Ivanichvili, renouvelle la volonté de son pays de poursuivre sur la voie de l'adhésion en accédant au Plan d'action pour l'adhésion (MAP)[116]. Face à l'opposition de la Russie et à la situation géopolitique du pays, l'OTAN exclut en d'engager un MAP et propose à la place une solution de compromis autour d'un plan de « coopération renforcée »[117].

Notes

  1. ↑ a et b Dans le contexte de la guerre froide, les « Quatre puissances » sont les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et l'Union soviétique, garantes ensemble du statut quadripartite de l'Allemagne depuis 1945.
  2. ↑ Parallèlement, la RDA est intégrée à la CEE et bénéficie immédiatement des traités déjà signés par ses membres.
  3. ↑ La Tchécoslovaquie est dissoute le 31 décembre 1992. Elle donne naissance à deux Républiques indépendantes, la Slovaquie et la Tchéquie.
  4. ↑ En 2009, les États-Unis et la Russie confirment la validité de ce mémorandum[50].
  5. ↑ Des traités identiques sont signés le même jour par les États--Unis, le Royaume-Uni et la Russie avec respectivement la Biélorussie et le Kazakhstan.
  6. ↑ Cette ouverture sera poursuivie les années suivantes : G7 (1994) et le G20 (1999), le Conseil de l'Europe (1996), l'OMC(2012), mais pas l'OCDE.
  7. ↑ L'adhésion de principe, signée en devait être complétée par un programme d'action propre à chaque adhérent. Les Russes repoussent sa signature jusqu'au après que Clinton et Eltsine se sont mis d'accord sur un compromis concernant l'OTAN lors de leur sommet de Moscou en [69]
  8. ↑ En , en vue de renforcer la coopération entre les deux parties, le Conseil OTAN-Russie est établi en remplacement du Conseil conjoint permanent prévu par l'Acte fondateur qui demeure la référence de base concernant la définition de leurs relations[75].

Sources

Références

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Bibliographie

Ouvrages

Textes et discours

Annexes

Articles connexes

Liens externes

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