Dette publique de la France

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Dette publique de la France, en milliards d'euros courants et en % du PIB, fin 1978 à fin septembre 2017.
Dette publique et affichage des couleurs politiques des gouvernements (source : INSEE).

La dette publique de la France, rigoureusement dette brute de l’ensemble des administrations publiques françaises, regroupe l'ensemble des engagements financiers, sous formes d'emprunts, pris par l’État (y compris les ODAC), les collectivités territoriales et les organismes publics français (administrations de sécurité sociale…).

La dette publique, « au sens de Maastricht » estimée par l'Insee, s'élevait à 2 218,1 milliards d'euros à la fin du quatrième trimestre 2017, soit 97 % du PIB, contre 55,8 % à la fin de 1995 et 66,8 % à la veille de la crise de 2008.

Ce montant, à rembourser par les administrations publiques, peut être comparé à leurs recettes annuelles, à leurs actifs financiers et à leur patrimoine net.

L’endettement public a connu au cours de l’histoire de fortes variations, ne prenant de l'ampleur qu'au XVIIIe siècle et atteignant lors des guerres puis de la Révolution des niveaux astronomiques, ensuite épongés par des périodes de forte inflation, de forte croissance, ou de hausse des recettes publiques.

L’appartenance de la France à l’Union économique et monétaire européenne, depuis 1999, nécessite, pour éviter les phénomènes de passager clandestin, le respect de critères définis en 1992 par le traité de Maastricht et renforcés par le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), dont notamment :

  • un déficit public annuel qui ne devrait pas excéder 3 % du PIB ;
  • un objectif à moyen terme de solde structurel, spécifique à chaque pays, avec une limite inférieure de 0,5 % du produit intérieur brut aux prix du marché ;
  • une dette publique « au sens de Maastricht » qui devrait rester inférieure à 60 % du PIB, sauf circonstances « exceptionnelles ou temporaires ».

Depuis 2007, la France ne respecte aucun de ces critères. Aussi fait-elle l'objet d'une procédure de déficit excessif. Elle pourrait cesser puisque le déficit constaté au quatrième trimestre 2017 atteint 2,6 % du PIB et devrait baisser à 2,3 % en 2018 selon le programme de stabilité publié en avril 2018[1].

La question de la dette publique occupe aujourd'hui le débat public. La croissance de l'endettement des principaux pays développés, à partir des années 1980, a conduit certains économistes à définir et évaluer la soutenabilité à long terme de la dette publique d'un pays. La persistance de déficits publics élevés remet en cause cette soutenabilité. L’OCDE considérait en 2016 que la probabilité de défaut de paiement était quasiment nulle dans la plupart des pays avancés, à l’exception notable du Japon, de l’Italie et, dans une moindre mesure, de la France.

Sommaire

Définitions et mesures[modifier | modifier le code]

Définitions[modifier | modifier le code]

La dette publique est le principal élément du passif du bilan des administrations publiques françaises (APU). Elle regroupe les dettes contractées par l'ensemble des administrations publiques au sens des comptes nationaux : l'État, les organismes divers d'administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale auprès de prêteurs privés ou publics, français ou non, sous forme d’emprunts d'État (obligations du Trésor, BTAN, BTF, EMTN) et autres emprunts ; elle ne comprend pas les produits dérivés et les autres comptes à payer[2], tels que les factures impayées, dont l'importance est bien moindre, mais qui figurent aussi dans le passif comptable.

Pour tous les États de l'Union européenne, c'est la dette au sens de Maastricht qui s'est progressivement imposée ; elle est évaluée en valeur nominale, c'est-à-dire à la valeur de remboursement du principal. Ainsi, les intérêts courus non échus ou les fluctuations des cours des titres ne sont pas compris dans l'évaluation des instruments, alors que la réévaluation de la valeur de remboursement des titres indexées sur l'inflation est prise en compte[2].

Elle ne tient pas compte, selon la norme comptable actuelle, des engagements hors bilan, qui sont reconnus dans les systèmes comptables internationaux (IFRS et IPSAS) et représentent un montant important en valeur : cette catégorie inclut notamment les retraites non financées.

La dette publique doit être distinguée de la dette totale d'un pays qui comprend dette publique, endettement des ménages, dette des entreprises non financières et enfin dette des entreprises du secteur financier (banques...). La dette extérieure désignant l'ensemble des dettes qui sont dues par un État, entreprises et particuliers compris, à des prêteurs étrangers.

Mesures[modifier | modifier le code]

La dette publique de la France (dette des administrations publiques au sens de Maastricht) s'élevait à la fin du 3e trimestre 2017 à 2 226,1 milliards d'euros[3].

Mesurée en euros courants, la dette publique n’a pas cessé d’augmenter depuis au moins fin 1978 ; elle atteignait 1 520 milliards au troisième trimestre 2008, à la veille de la crise de 2008, et 785,1 milliards d'euros à la fin de 1995[4].

Cependant, la mesure en euros courants n’est pas un bon indicateur de l’endettement public, car elle ne prend pas en compte la dépréciation de la monnaie ; par ailleurs, même en l’évaluant en euros constants, l’importance de l’endettement public ne peut être appréciée que par rapport à l’évolution de l'activité économique, estimée au moyen du produit intérieur brut (PIB) ; le poids de la dette publique dans l’économie se mesure donc au moyen du ratio de la dette publique sur le PIB. Ce ratio est utilisé dans les critères de convergence de l’Union européenne. La dette publique de la France s'élevait ainsi à 98,1 % du PIB à la fin du 3e trimestre 2017, 66,8 % au troisième trimestre 2008 et 55,8 % à la fin de 1995[5].

Avec cette mesure, le poids de la dette publique peut baisser d'une année à l'autre, même si sa valeur nominale (en euros courants) augmente : il suffit que l’activité économique augmente plus vite que la dette. Cela sera le cas, par exemple, lorsque le déficit public[6] est de 1 % du PIB alors que la croissance du PIB est de 2 %[7].

Selon le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques rendu public en juin 2017, cet endettement était, fin 2016, de 32 000 euros par habitant ; avec sa dette publique à 96,3 % du PIB, la France est le septième pays le plus endetté de l'Union européenne ; c'est aussi celui qui a (ex-æquo avec le Portugal) passé le plus grand nombre d'années en procédure pour déficit excessif depuis 2002[8].

Pour les comparaisons hors Europe, d'autres définitions de la dette publique sont utilisées, en particulier celle du FMI ; l'INSEE publie une série chronologique de la dette brute des administrations publiques au sens du FMI, qui est plus élevée que celle au sens de Maastricht : 2 554,5 milliards d'euros au troisième trimestre 2017 contre 2 226,1 milliards d'euros[9].

Au quatrième trimestre 2016, selon la banque des règlements internationaux, la dette publique française estimée à sa valeur nominale atteignait 2 264 milliards $; évaluée à la valeur de marché, elle s'élevait à 2 602 milliards $[10].

Des économistes de l'OFCE relativisaient en 2009 l'ampleur de la dette française en la présentant comme significativement inférieure à l'ensemble des actifs publics, évalués à 75 % du PIB (y compris les actifs incessibles tels que les écoles, hôpitaux, routes, etc)[11].

Déficit public et endettement[modifier | modifier le code]

Excédents (+) et déficits (-) publics de la France en pourcentage du PIB (1960-2015)[12]

Le déficit budgétaire concerne le budget de l’État, et le déficit public, l'ensemble des Administrations publiques françaises (APU).

La dette publique augmente lorsque le budget des administrations est en déficit. Comme le paiement des intérêts sur la dette déjà existante pèse sur leur budget, on calcule un « solde primaire des finances publiques », égal au solde budgétaire des finances publiques avant la prise en compte des intérêts (« déficit primaire » lorsque le solde est négatif, « excédent primaire » lorsqu'il est positif). Si la dette publique était nulle, alors le déficit public serait égal au déficit primaire. Un déficit public entraine une augmentation de la dette, qui sera réduite par des recettes futures (impôt ou autre), Robert Barro écrivant que le déficit public est l’« impôt de demain »[13], ou par de l'inflation, qui a pour inconvénient de défavoriser les créanciers[14].

En 2006 et 2007, le budget de l’État (et non pas de l’ensemble des administrations publiques françaises) a été en excédent primaire (+ 0,7 milliard d'euros pour 2007)[15], mais le solde budgétaire final est resté négatif en raison des intérêts, appelés « charge de la dette ». Dans les phases hautes du cycle économique, en raison des bonnes rentrées fiscales et des dépenses en diminution, le solde primaire s’améliore mécaniquement. Pour évaluer les efforts budgétaires réels des gouvernements, on calcule un solde public structurel[16], qui correspond au niveau du solde hors effets conjoncturels[17].

Mise en perspective[modifier | modifier le code]

L’ensemble de la dette (brute) des administrations publiques (passifs financiers), 3 031 milliards d'euros à fin 2016, équivaut à 239 % de leur patrimoine financier qui se montait à 1 269 milliards d'euros[18]. La dette nette, 1 762 milliards d'euros, est équivalente à 79 % de la richesse produite par la France au cours de l’année 2016 : 2 229 milliards d'euros[19] ; même si la comparaison entre un flux (création de richesses) et un stock (quantité de dettes) requiert des précautions d'analyse, son intérêt est de permettre des comparaisons entre pays.

Dette publique et actifs publics[modifier | modifier le code]

La dette publique peut être mise en regard avec les actifs des administrations publiques, d'une valeur comptable de 3 221 milliards d'euros fin 2016 (dont 1 269 milliards d'euros pour les actifs financiers[20], soit 57 % du PIB et 1 952 milliards d'euros pour les actifs non financiers, dont la valorisation comptable est difficile : bâtiments et terrains, infrastructures, etc.). Le patrimoine net des administrations publiques est positif d'environ 190 milliards d'euros[18].

Mais les actifs et les dettes ne sont pas répartis de façon homogène[18] :

  • l'essentiel des actifs non financiers est détenu par les collectivités territoriales ; leur patrimoine net est positif de 1 277 milliards d'euros. L'État ne leur autorise l'endettement que pour investir, ce qui favorise l'accroissement de leur patrimoine, limite leur dette brute, à 259 Mds€, et donc leur dette nette : 79 Mds€ fin 2016.
  • inversement, fin 2016, l'État ne détient plus que relativement peu d'actifs non financiers[21] : 299 Mds€, alors que ses dettes (2 222 milliards d'euros) excèdent largement ses actifs financiers (489 milliards d'euros), le laissant dans une situation largement négative, d'environ 1 434 milliards d'euros.
  • les autres administrations publiques ont une importance moindre, et une situation patrimoniale positive de 346 milliards d'euros, à laquelle la sécurité sociale contribue pour environ 137 Md€.

Comparées à ces montants, les cessions d'actifs, dans lesquels l'état s'est engagé depuis quelques années, paraissent modestes : les biens immobiliers cédés lui rapportent entre 500 millions et un milliard d'euros par an[22]

De plus, la détention d'un actif financièrement amorti permet des économies importantes par rapport à la situation où ce bien serait loué ; par exemple, l'État ne décaisse rien pour occuper les bâtiments qui abritent ses administrations, il n'a pas de loyer à payer, ce qui augmenterait les frais de fonctionnement.

La dette financière nette des administrations publiques, égale au montant total de la dette financière, moins la valeur des actifs financiers de ces mêmes administrations, représentait 968 milliards d'euros, soit 61 % du PIB, fin 2009. Fin 2016, la dette financière nette était de 89,2 %. À la même date, la Grèce figurait en tête de liste avec 202,8 % du PIB, alors que la Norvège présentait un endettement public net de négatif de -280 % grâce à ses ressources pétrolières[23].

Par ailleurs, il n’est pas forcément pertinent de comparer la dette publique, qui est financière, avec des actifs non financiers : il faut payer des intérêts sur la dette publique et rembourser les emprunts lorsqu’ils arrivent à échéance, alors que les actifs non financiers ne sont pas tous rentables, et ne peuvent pas être vendus facilement[24]. Parfois, certains de ces actifs génèrent un coût d'entretien. Les flux totaux de trésorerie liés aux actifs publics et à la dette sont négatifs, car la somme des intérêts payés sur la dette est supérieure aux revenus issus des actifs publics (dont dividendes et intérêts)[réf. nécessaire].

Service et charge de la dette[modifier | modifier le code]

Le service de la dette représente le paiement annuel des échéances (capital plus intérêts) des emprunts souscrits. Stricto sensu, le service de la dette devrait atteindre 161,2 milliards d'euros selon le projet de loi de finances pour 2018[25]. Le remboursement du capital relatif aux emprunts de l'État est considéré comme une opération de trésorerie. À ce titre, seul l'article d'équilibre en loi de finances initiale ou en loi de règlement révèle que des emprunts nouveaux permettent d'assurer ce remboursement en capital et une partie des intérêts à travers la couverture du déficit de l'État. Ainsi, l'article 28 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit de nouveaux emprunts à hauteur de 120 milliards d'euros pour rembourser les emprunts échus et 80 milliards d'euros pour couvrir le déficit prévisionnel de l'État. C'est de la cavalerie budgétaire, comme le rappelait Philippe Marini en ces termes[26] :"Que l'on cesse enfin de faire de la cavalerie en empruntant de nouveau pour rembourser des emprunts qui financent des dépenses de fonctionnement".

La charge de la dette représente le paiement des intérêts seuls. Il est intéressant de comparer la charge de la dette au solde public (déficit budgétaire). Lorsque la charge de la dette atteint la valeur absolue du solde (négatif), alors les nouveaux emprunts effectués afin d'équilibrer le solde ne servent plus qu'à rembourser la charge des emprunts précédents.

Ainsi par exemple la charge de la dette était de 47,4 milliards d'euros pour l'année 2005 et le solde public déficitaire de 56,1 milliards d'euros[27] soit 85 % du solde (négatif). Cette charge était également comparable à la presque totalité de l'impôt sur le revenu payé par les Français (qui représente, en 2006, 17 % des recettes de l'État). Cette charge était en 2005 le deuxième poste budgétaire de l'État français, après celui de l'Éducation nationale et avant celui de la Défense[28]. En 2006, et pour l'État seul, la charge des intérêts de la dette était de 39 milliards d'euros, soit 14,6 % du budget de l'État[29]. La charge des intérêts se montait en 2007 à plus de 50 milliards d'euros (augmentation de 12 % par rapport à 2006)[réf. souhaitée]. Il s'agit de l'équivalent du déficit public. De 2012 à 2014, la charge de la dette est devenue le premier poste budgétaire de l'État. Après un pic à 48,8 milliards d'euros en 2012[30], elle a toutefois diminué grâce aux taux de refinancement de l'État historiquement bas. À partir de 2015, elle n'est plus que le second poste de dépenses de l'État derrière celui de l'Éducation nationale[31],

L'évolution de la charge de la dette ne dépend pas seulement de celle de l'encours de la dette, mais aussi de celle des taux d'intérêt :

Évolution de la charge de la dette de l'État français[32],[33]
Année Montant (Mds €)
2008 44,3
2009 37,5
2010 40,1
2011 46,3
2012 48,8
2013 44,9
2014 43,4
2015 42,1
2016p 44,5
2017p 41,8
2016-2017 : prévisions

On voit clairement que, de 2012 à 2016, malgré la progression rapide de la dette, la charge d'intérêt diminue grâce à des taux de plus en plus bas. Le remboursement du capital de la dette, qui fait partie du service de la dette, représentait en 2007 pour l’État environ 80 milliards d'euros, c'est-à-dire la somme de toutes les autres recettes fiscales directes (impôt sur les sociétés, ISF, etc.). Au total, le service de la dette de l'État représentait 118 milliards d'euros, ce qui correspond à la totalité de ses ressources fiscales directes, ou encore, presque à la TVA (environ 130 milliards)[34]. Pour 2015, l'Agence France Trésor prévoit un besoin de financement total de 192,3 milliards d'euros, dont 116,5 milliards € de remboursements de dettes et 74,4 milliards € de déficit budgétaire prévisionnel ; l'AFT a réduit préventivement ce besoin de financement en rachetant, en 2013 et 2014, 37,6 milliards € de titres arrivant à maturité en 2015[35].

Le taux d'intérêt payé sur la nouvelle dette émise est susceptible de varier dans les années à venir. En 2007, les taux réels sont particulièrement bas et les économistes anticipent une augmentation de ces taux dans le futur[36]. En pratique, ces taux ont en 2010 puis en 2011 atteint des niveaux encore plus bas qu'en 2007. Comme l'indiquait Gilles Carrez en août 2010, une hausse de seulement un point du taux d'intérêt exigé par les marchés coûterait deux milliards d'euros en 2011, soit l'équivalent du "budget du ministère de la Culture"[37]". De fait, trois ans après, le taux d'intérêt exigé par les marchés avait non pas augmenté de 1% mais diminué de 1,2%.

Dans la mesure où l'État rembourse l'annuité en capital de ses emprunts et une partie des intérêts correspondants grâce à de nouveaux emprunts, il est possible d'avancer que les emprunts d'État sont devenus des emprunts perpétuels dans l'acception de Jean-Marc Daniel [38]: "À l'origine, on assimilait dette publique et dette de l'État. Ce qui faisait la particularité de cette dette, c'est le rapport de l'État au temps. En principe, tout agent économique est contraint de rembourser ses dettes au moment de sa disparition. Mais l'État qui est éternel, ne disparaît jamais, si bien qu'il n'a jamais à rembourser. Ce raisonnement a fait naître ce que naguère on appelait des "rentes perpétuelles", c'est-à-dire des titres publics qui donnaient le droit au versement d'un intérêt jusqu'à la fin des temps. Aujourd'hui, les rentes perpétuelles ont disparu mais chaque titre qui arrive à échéance donne lieu à un réemprunt immédiat.".

Engagements hors bilan[modifier | modifier le code]

Au sens de la norme internationale de comptabilité publique no 19[39], les engagements hors bilan comprennent les actifs et les passifs éventuels. Les actifs éventuels peuvent être définis comme des actifs potentiels résultant d'événements passés et dont l'existence ne sera confirmée que par la survenance (ou non) d'un ou plusieurs événements futurs incertains qui ne sont pas totalement sous le contrôle de l'entité.

Les passifs éventuels sont définis comme :

a. une obligation potentielle résultat d'événements passés et dont l'existence ne sera confirmée que par la survenance (ou non) d'un ou plusieurs événements futurs incertains qui ne sont pas sous le contrôle de l'entité; ou
b. une obligation actuelle résultant d'événements passés mais qui n'est pas comptabilisée car :
- il n'est pas probable qu'une sortie de ressources représentatives d'avantages économiques ou d'un potentiel de services sera nécessaire pour éteindre l'obligation;
- car le montant de l'obligation ne peut être évalué avec une fiabilité suffisante.

Eurostat donne une définition voisine des engagements conditionnels[40].

Selon le Rapport Pébereau sur la dette publique de décembre 2005, l'application des normes comptables des entreprises privées aboutirait, à cette époque, à un montant supplémentaire de dette publique compris entre 790 et 1 000 milliards d'euros[41].

Si la dette publique française, au sens de Maastricht, dépasse en 2015 les 2 000 milliards €, celle hors bilan, plus dissimulée, atteint 3 200 milliards € ; les dettes totales des administrations françaises, au sens des normes comptables internationales (IFRS et IPSAS) atteignent donc plus de 5 200 milliards € ; les engagements hors bilan représentent 158 % du PIB et ont été multipliés par 3,5 en dix ans[42].

La Cour des comptes recensait, en 2016, plus de 4 000 milliards d'euros d'engagements hors bilan de l'État ; à eux seuls, les engagements de retraite portés par l'État représentaient 2 352 milliards d'euros, soit plus que l'ensemble de ses dettes financières, 1 647 milliards d'euros[43]. La proportion de retraités augmentant, leurs retraites seront de plus en plus difficiles à financer par les recettes publiques (ceteris paribus).

La situation nette, c'est-à-dire la différence entre les actifs et les passifs de l'État, est constamment négative ; par exemple, elle était de -1 203 milliards d'euros en 2016[43]. Ce solde doit être néanmoins analysé avec précaution car la capacité de l'État à lever l'impôt n'est pas évaluée à l'actif et les engagements hors bilan ne sont pas intégrés au passif.

Le rapport de la Cour des comptes sur la certification des comptes de l'État pour l'exercice 2016 contient un inventaire des principaux engagements hors bilan[43] :

  • engagements de retraite : 2 352 Mds€, dont 2 139 Mds€ pour les fonctionnaires de l'État ;
  • dette garantie par l'État : 195 Mds€ ;
  • garanties liées à des missions d'intérêt général : 500 Mds€, dont 406 Mds€ de garantie des livrets d'épargne réglementés et 77 Mds€ au titre de la COFACE ;
  • garanties de passif : 230 Mds€, dont 126 Mds€ de quote-part française au capital appelable du MES ;
  • engagements financiers de l'État : 185 Mds€, dont 42 Mds€ d'engagements envers le FMI ;
  • engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l'État : 571 Mds€, dont 346 Mds€ de subventions d'équilibre aux régimes spéciaux (SNCF, RATP...) et 164 Mds€ d'engagements au titre des aides au logement.

Si la plupart de ces engagements ne deviendront exigibles qu'à long terme et de façon progressive (en particulier les retraites), le risque principal réside dans leur dynamique : leur croissance rapide met en danger l'équilibre budgétaire futur ; c'est particulièrement visible dans le cas des retraites.

Contrairement au secteur privé, l'État en tant qu'employeur ne provisionne pas au fur et à mesure les droits à la retraite de ses agents. En 2017, les engagements pris par l'État pour honorer le paiement des pensions des fonctionnaires se monte à 2 150 Mds€, ce qui représente un peu plus de la moitié de la dette hors bilan de la France, qui atteint 4 070 milliards €, dont 139 milliards € de subventions aux régimes de retraites et subventions d'équilibre au régime spécial de la SNCF[44].

Dette publique et autres dettes[modifier | modifier le code]

La dette publique est à distinguer, entre autres, de la « dette extérieure de la France », qui correspond à l'ensemble des engagements des administrations publiques et de la sphère privée vis-à-vis du reste du monde (c’est-à-dire les autres pays). En 2006, la dette extérieure brute représentait 2 918 milliards d’euros, soit 162 % du PIB national[45], la dette extérieure nette (c’est-à-dire en comptant les créances détenues par la France sur l'étranger) étant proche de zéro[46],[47].

Dans le cas de déficits simultanés des finances publiques et de la balance courante, on parle de déficits jumeaux.

Pour Bernard Marois, président du Club Finance HEC, « il est indispensable de prendre en compte l'endettement total d'un pays, c'est-à-dire sa dette publique et sa dette privée (entreprises et ménages) ». Dans cette optique, la France serait début 2010, grâce à un endettement privé modéré, dans une situation moins délicate que les États-Unis dont l'endettement total s'élèverait à 350 % du PIB[48]. Au deuxième quadrimestre 2014, l'endettement total, public et privé, de la France atteignait 280 % du PIB[49]. À titre de comparaison, l'endettement total du Japon s'élevait à 400 % du PIB, celui des États-Unis à 233 % du PIB.

Gestion et répartition de la dette publique[modifier | modifier le code]

Gestion de la dette[modifier | modifier le code]

Les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale gèrent elles-mêmes leur dette publique.

La dette publique de l’État est gérée par l'agence France Trésor (AFT). Les emprunts d'État français sont émis sur le marché obligataire: la dette est donc qualifiée de négociable[50]. Chaque année, une émission de nouvelle dette d’environ 110 milliards a lieu, en majorité pour financer l’amortissement d’anciens emprunts[51].

Le taux d'endettement maximal supportable fait débat. Si l’administration publique française était soumise aux mêmes critères de mesure de l’endettement qu’une entreprise privée, à savoir le ratio dette sur chiffre d'affaires, elle serait considérée comme trop endettée, puisque le ratio dette sur dépenses publiques dépasse les 120 %[52],[41],[53]. Cependant, à la différence des entreprises, la durée de vie d'un État est en première approximation infinie, il peut donc toujours se ré-endetter pour rembourser les dettes passées. De l'autre, il doit chaque année payer le service de la dette : intérêts annuels plus quote-part annuelle de remboursement. Cette charge pèse sur le budget de l'état, et si elle est trop forte va empêcher toute autre action (éducation, armée, justice, etc.), ou finir par atteindre un niveau qui n'est plus supportable et provoquer un défaut de paiement. Le niveau de dette supportable dépend donc à la fois de la dette accumulée et des taux d'intérêt. Quand ces derniers baissent de moitié, ou deviennent en partie négatifs comme en 2016, ils permettent une augmentation de la dette indolore à court terme, jusqu'à ce que les taux remontent. Il dépend aussi de la part qui est financée par les résidents. Si la dette est essentiellement locale (comme au Japon), les prêteurs sont en quelque sorte "captifs" et continuer à prêter à l'État même quand la dette augmente. Et il est plus facile d'augmenter les impôts pour couvrir le déficit, puisque le service de la dette reste payé aux ménages qui ont donc les moyens de payer les impôts. À l'inverse, si comme en France la dette est en majeure partie étrangère, si l'État perdait sa crédibilité, il ne pourrait plus s'endetter à bas taux, les étrangers se détournant, et sa dette deviendrait rapidement insoutenable. C'est ce qui est arrivé à la Grèce.

Il n'est donc pas totalement pertinent d'appliquer à l'État les critères de mesure de l’endettement d’une entreprise privée ; étant donné les moyens de coercition de l’État et sa capacité à lever de nouveaux impôts, les agences de notation estiment que le risque de défaut sur la dette publique est généralement minime. L'État français n'a pas fait défaut sur sa dette après 1797, date du vote de la loi dite du « tiers consolidé »[54]. Entre 1558 et 1788, la France a fait défaut à huit reprises[55].

Les supports (ou instruments)[modifier | modifier le code]

Décomposition par instrument de la dette publique au sens de Maastricht, France, 1978-2010
Article détaillé : Emprunt d'État#France.

Les principaux supports de la dette sont les obligations assimilables du Trésor (OAT), les bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN), et les bons du Trésor fixes et à intérêts précomptés (BTF). Depuis septembre 1998, l’État émet également des OATi dont le taux d’intérêt et le principal sont indexés sur l'inflation[56].

Échéancier, durée de vie moyenne et duration modifiée[modifier | modifier le code]

Durée de vie moyenne (en années) de la dette négociable de l’État, France, 1995-2011.

La dette publique négociable se compose d'instruments dont la maturité varie fortement, de 3 mois pour certains BTF, jusqu'à 50 ans pour l'OAT émise en 2005, dont le capital ne sera remboursé qu'au 25 avril 2055… À tout moment, on peut représenter la dette comme un échéancier, série de flux de remboursements à effectuer le jour même, le lendemain, dans 3 mois, dans 10 ans, etc.

À partir de l'échéancier, on peut calculer la durée de vie moyenne des supports de la dette, calculée comme moyenne pondérée des maturités résiduelles des titres émis, sans prendre en compte les intérêts. À la fin de 1995, la durée de vie moyenne de la dette de l’État était de 6 ans et 176 jours, ou 6,48 années. Par une politique de réduction de la maturité des obligations, cette durée a été réduite à 5,64 années fin 2004. La politique de contrats d’échanges de taux d’intérêt (« swaps » (voir plus loin)), la durée de vie moyenne de la dette aurait été de 5,81 années, soit 62 jours de plus. De fin 2004 à fin 2007, la durée de vie moyenne a augmenté rapidement et s'établissait à 7,08 années fin juin 2011, la réduction due à la politique de swaps s'étant réduite à 7 jours[57]. Fin janvier 2018, la durée de vie de la dette négociable à moyen et long terme était de 7 ans et 275 jours[58].

Si l'on tient compte à la fois du capital et des intérêts et du fait « qu'un euro à rembourser aujourd'hui coûte plus qu'un euro à rembourser dans 10 ans », on peut également calculer une « duration modifiée » de la dette, fonction des différents flux à payer et des coefficients d'actualisation (ou du taux d'actualisation) retenus. En France, la duration modifiée de la dette de l'État est environ 1,5 années plus basse que sa durée de vie moyenne[59].

Les taux d'intérêt de la dette[modifier | modifier le code]

Taux sur titres d'État français par maturité (3 mois à 50 ans), juin 2011

L’État français s'endette à un taux d'intérêt de référence bien plus bas que les entreprises et son niveau n'a pas cessé de baisser depuis trente ans. À l'époque du Serpent monétaire européen, la France empruntait à un taux d'intérêt significativement plus élevé que l'Allemagne, en raison des risques de dévaluation du franc français par rapport au Deutsche Mark. Depuis la création de l'euro, l'écart par rapport à l’Allemagne s'est réduit, et la France emprunte à bien meilleur marché que l'Espagne, l’Italie, l'Irlande et la Grèce.

Bruno Le Maire, ministre de l'Économie et des Finances, annonce en janvier 2018 que « la remontée des taux est inévitable, et elle va nous toucher puisque nous sommes l'un des plus importants émetteurs de dettes. Néanmoins, il faut rappeler que nous nous finançons à grande partie à taux fixe ». La Cour des comptes avait montré que la forte réduction des taux d'intérêt était à l'origine de 40 % de la réduction des déficits entre 2011 et 2016 : la charge d'intérêt avait baissé de 11,6 milliards € (-22 % sur 4 ans), alors que la dette passait de 89,5 % à 96,3 %. Le budget prévoit une nouvelle légère baisse de la charge d'intérêt en 2018, à 41,2 milliards €, mais la tendance devrait s'inverser dès 2019, avant une nette remontée de la charge en 2020, estimée à 44,7 milliards €, avec l'hypothèse d'une remontée progressive des taux de moyen et de long terme de 75 points de base par an ; mais l'Agence France Trésor a calculé qu'un choc de taux de 1 % augmenterait la charge de la dette de 2,1 milliards € la première année et de 6,9 milliards € au bout de trois ans[60].

Le taux d'intérêt des emprunts publics français à 10 ans, le plus suivi, avait atteint un maximum historique lors du second choc pétrolier, à 17 %[61]. Dès août 2010, il bat des records de baisse[62]. Le taux d'intérêt réel (une fois déduit l'inflation) passe même sous les 2 %, à un niveau inférieur de plus des deux-tiers à sa moyenne des années 1980 et des années 1990. Depuis le début des années 2010, il est en moyenne égal à 1,1%, soit seulement le cinquième de son niveau des années 1980. Depuis juillet 2012, l'État français emprunte à court terme à des taux d'intérêt négatif[63]. Carmen M. Reinhart donne des explications sur le sujet : "Les périodes de fort endettement ont toujours été associées à une fréquence croissante des défauts ou des restructurations de la dette publique et privée. Parfois cette restructuration s'opère plus subtilement, prenant la forme de la "répression financière". Lorsque les taux d'intérêt réels sont négatifs sur la durée, ils équivalent à un impôt sur les porteurs d'obligations, et, plus généralement sur les épargnants"[64].

Année[65] 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Années 1980
Taux 10 ans (fr) 17,4 % 14,8 % 14,4 % 13,4 % 11,9 % 9,2 % 9,9 % 8,6 % 9,3 % 10,0 % 11,9 %
Indice prix[66] 13,4 % 11,8 % 9,6 % 7,4 % 5,8 % 2,7 % 3,1 % 2,7 % 3,6 % 3,4 % 6,6 %
Taux 10 ans réel 4,0 % 3,0 % 4,8 % 6,0 % 6,1 % 6,5 % 6,8 % 5,9 % 5,7 % 6,6 % 5,5 %
Année[65] 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Années 1990
Taux 10 ans (fr) 8,6 % 8,1 % 5,6 % 8,3 % 6,6 % 5,8 % 5,3 % 3,9 % 5,5 % 5 % 6,3 %
Indice prix[66] 3,2 % 2,4 % 2,1 % 1,6 % 1,8 % 2,0 % 1,2 % 0,7 % 0,5 % 1,7 % 1,7 %
Taux 10 ans réel 5,4 % 6,1 % 3,5 % 6,7 % 4,8 % 3,8 % 4,1 % 3,2 % 5 % 3,3 % 4,6 %
Année[65] 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Années 2000
Taux 10 ans (fr) 5 % 4,3 % 4,3 % 3,7 % 3,3 % 4 % 4,4 % 3,4 % 3,6 % 3,4 % 3,9 %
Indice prix[66] 1,7 % 2,1 % 1,9 % 2,1 % 1,8 % 1,6 % 1,5 % 2,8 % 0,1 % 1,5 % 1,7 %
Taux 10 ans réel 3,3 % 2,2 % 2,4 % 1,6 % 1,5 % 2,4 % 2,9 % 0,6 % 3,5 % 1,9 % 2,2 %
Année 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Années 2010
Taux 10 ans 2,5 % 3,2 % 2,2 % 1,9 % 1,1 % 0,5 % 1,9 %
Indice prix 2,1 % 2,0 % 0,9 % 0,5 % 0,0 % 0,2 % 1,0 %
Taux 10 ans réel 0,4 % 1,2 % 1,3 % 1,4 % 1,1 % 0,3 % 0,9 %

Les contrats d’échanges de taux d’intérêt (« swaps »)[modifier | modifier le code]

Article détaillé : Swap de taux d'intérêt.

En 2001, l’Agence France Trésor a mis en œuvre une série de contrats d’échanges de taux d’intérêt (ou « swaps ») de façon à substituer à une charge de taux fixe à long terme une charge de taux fixe plus courte tout en limitant au mieux la volatilité accrue de la charge de la dette[67]. À cet effet, l’agence évalue quantitativement le compromis entre la charge d’intérêt moyenne et la variabilité de celle-ci selon de nombreux scénarios calculés au moyen d’un modèle macrofinancier. En raison de la baisse des taux, la politique de gestion de la durée de vie moyenne de la dette négociable via les swaps a été suspendue depuis juillet 2002, mais l’agence continue d’opérer des swaps « courts » pour limiter l’exposition à des taux à moins d’un an[68].

La dette des sous-secteurs de l’administration publique[modifier | modifier le code]

En comptabilité nationale française, les administrations publiques (APU) peuvent être décomposées en trois ou en quatre sous-secteurs :

La dette de Maastricht des APU en fin de premier trimestre par an et sa répartition par sous-secteur (en Mds€)[69]

500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
  •   État
  •   Organismes divers d'adm. centrale
  •   Administrations publiques locales
  •   Administrations de sécurité sociale


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Données brutes[modifier | modifier le code]

La dette publique totale peut être obtenue par simple addition des dettes et des créances de chaque sous-secteur envers des agents n’appartenant pas à l’administration publique : les dettes et créances entre sous-secteurs de l’administration publique ne font pas partie de la dette publique.

  • Au tournant des années 1980, la dette de l’État ne représentait qu’un huitième du PIB annuel (12,2 % fin 1980) pour s’accroître ensuite, avec quelques fluctuations, jusqu’à 76,7 % du PIB fin 2016. En pourcentage du PIB, la dette des administrations de sécurité sociale, presque négligeable jusqu’aux années 2000 (1,0 % fin 1978, 2,9 % fin 2001 et 2002), augmentait considérablement par la suite (environ 10 % de 2011 à 2016). Par contre, la dette des administrations locales en pourcentage du PIB fluctuait entre 6,6 % et 9,2 % (6,8 % fin 1978, 9,0 % fin 2016).

Sur la base des données brutes, il apparaît ainsi que l’accroissement de la dette publique est due principalement à :

  • la progression de l’endettement de l’État. À la différence des collectivités locales, il emprunte pour financer des charges courantes et rembourser le capital de ses emprunts par de nouveaux emprunts. L'équilibre réel des budgets locaux prévu par l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales s'oppose au remboursement d'emprunts par de nouveaux emprunts. En définitive, pour une collectivité locale, le besoin de financement s'identifie à des dépenses d'équipement.
  • dans une bien moindre mesure, celui des administrations de sécurité sociale.

Mais il faut examiner à quel point ces chiffres bruts sont affectés par des effets de transferts et des variations de périmètre entre sous-secteurs.

Après neutralisation des effets de transfert et à périmètre constant[modifier | modifier le code]

La dette publique totale peut également être obtenue par consolidation des comptes de chacun des sous-secteurs[70]. Elle est ainsi égale à la somme des « dettes consolidées » des sous-secteurs. La répartition de la dette publique totale entre sous-secteurs et le montant de la dette publique consolidée de chaque sous-secteur dépendent non seulement de l’équilibre des dépenses et des recettes de chaque sous-secteur, mais également d’autres facteurs, notamment :

  • les changements d’affectations de recettes et les transferts de compétences entre sous-secteurs– notamment entre l’État et les administrations locales, mais aussi entre l’État et les ODAC ;
  • les variations de « périmètre » des sous-secteurs (reclassements d’un organisme public dans un sous-secteur différent)
  • les transferts d’activité entre les administrations publiques et le secteur privé (si une administration confie à une entreprise privée une mission, toute dette envers cette entreprise est comptabilisée dans la dette publique ; elle ne l’aurait pas été si la mission était remplie par l’administration elle-même).

Les opérations de neutralisation des effets de transfert et des effets de périmètre ne sont pas des opérations simples. Elles permettent de mesurer pour chaque sous-secteur « l’évolution annuelle des dépenses et des recettes en l’absence d’effets de transfert et de périmètre ». Elles montrent que sur la période 2002-2008, la croissance des dépenses publiques (2,3 % par an) a été due pour plus de la moitié aux collectivités territoriales, un peu moins d’un tiers aux administrations de sécurité sociale et très peu (environ un sixième) à l’État. Pendant la même période (ainsi que sur la période antérieure 1978-2002), la part des prélèvements obligatoires perçus par les administrations centrales baissait au profit des administrations locales et de sécurité sociale. Ce qui permet au rapport Champsaur & Cotis de conclure : « À des degrés divers, toutes les administrations ont contribué à la dégradation des finances publiques »[71].

Créanciers de l’État[modifier | modifier le code]

Part des non-résidents dans la détention des titres de la dette négociable de l’État, France, 1993-2017 (%)

L'État ne connait pas de façon précise les propriétaires des titres de sa dette : les statistiques trimestrielles publiées par l'Agence France Trésor (AFT) proviennent de la Banque de France, qui collecte les informations auprès des établissements teneurs de comptes titres : ceux-ci déclarent leurs positions propres et, de façon agrégée, celle de leur clientèle ; la base de données Protide de l'Eurosystème fournit des données complémentaires, ainsi que les 18 banques partenaires (SVT) de l'AFT ; lors d'une enquête menée par la commission des Finances de l'Assemblée en 2016, un de ces SVT a déclaré qu'en 2015 près de 70 % des achats nets de dette ont été réalisés par des banques centrales ou des fonds souverains ; un autre a estimé que les banques centrales autres que la BCE (surtout asiatiques) représentaient un quart de la part détenue par les non-résidents. Suivre la circulation de ces titres est très difficile : la rapidité avec laquelle les titres sont échangés et l'internationalisation des marchés, avec de nombreux intermédiaires, compliquent la recherche ; l'équivalent de 10 milliards d'euros de titres change de mains chaque jour, soit deux fois le stock de dette chaque année. De plus, l'État s'est volontairement privé de la possibilité de connaître ses créanciers en excluant les personnes morales de droit public du dispositif mis en place en 2014 pour permettre aux entreprises d'identifier leurs obligataires ; en effet, pour que la dette française soit attrayante, il faut respecter l'anonymat des investisseurs[72].

La Banque de France détient un peu moins de 20 % de la dette négociable de l'État, qui s'élève à 1 700 milliards d'euros à la fin 2017, contre moins de 5 % à la fin 2014, en application du vaste programme d'achat de dette publique lancé en mars 2015 par la Banque centrale européenne ; dans ce cadre, c'est la Banque de France qui est chargée d'acquérir les titres français. Du fait de cette intervention massive, la part des détenteurs étrangers a reculé à 55,1 % fin 2017 contre 67,8 % fin 2009[73].

Au quatrième trimestre 2017, les porteurs (et non les propriétaires) français de la dette ne détenaient que 44,9 % des titres de la dette négociable de l'État, contre 55,1 % pour les non-résidents : les assurances françaises 18,0 %, les établissements de crédit français 6,6 %, les OPCVM français 1,3 %, les divers français (surtout Banque de France) 19 %[74] ; les assurances, OPCVM et établissements de crédits sont pour l'essentiel dépositaires de ces titres pour le compte des épargnants, qui en sont les vrais propriétaires.

La part de la dette française détenue par les investisseurs étrangers a chuté à 59,8 % en 2016. Elle n'avait jamais été si faible depuis 2009 et c'est la première fois qu'elle passe sous le seuil symbolique de 60 % en sept ans. Plutôt qu'un mouvement de défiance, il s'agit surtout d'un phénomène d'éviction : la part de la Banque centrale européenne, qui exécute sa politique d'assouplissement quantitatif par le truchement de la Banque de France (donc considérée comme résidente), représente, fin 2016, plus de 12 % du stock de dette française[75].

Seuls les Spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) (des banques en majorité étrangères), sont accrédités pour acheter des titres sur le Marché obligataire primaire et fixer les taux au cours de procédures d'enchères, dites "enchères à la hollandaise". Les titres achetés par les SVT, sont ensuite revendus sur le marché secondaire. La loi française ne permet pas en effet à l'Agence France Trésor (AFT) d'identifier précisément les détenteurs des bons du Trésor. En effet par exemple, le directeur de l'Agence France Trésor, a déclaré qu'en 2010, 61 % des achats d’obligations françaises de durée supérieure à 2 ans, ont été le fait de banques centrales étrangères (réserves de change)[76]. D'après le journal Le Monde, du 23 juin 2011, les trois plus gros pays étrangers détenteurs de dette française seraient : les îles Caïmans, le Luxembourg et le Royaume-Uni[77],[78]. La BRI indique plutôt pour les trois plus gros pays détenteurs: le Royaume-Uni, le Japon, les États-Unis[79].

La chambre de compensation Euroclear France[80], communique cependant la liste de ses 50 plus gros acheteurs, de dette française en 2011 (cette liste ne comprend donc pas les institutions comme les banques centrales, qui n'ont pas à signaler leur portefeuille aux régulateurs)[81]. La liste donnée ci-dessous n'a donc qu'une valeur indicative, car elle ne représente qu'une partie du marché secondaire. On notera que la plupart de ces gros acheteurs sont des compagnies d'assurances, mutuelles ou fonds de pension, qui acquièrent ces titres de dette pour le compte de leurs clients épargnants.

Rang Créanciers Pays
1 AXA Investment Managers Paris Drapeau de la France France
2 Allianz Global Investors France SA Drapeau de l'Allemagne Allemagne
3 MMA Finance Drapeau de la France France
4 CM-CIC Asset Management Drapeau de la France France
5 BNP Paribas Asset Management SAS Drapeau de la France France
6 CNP Assurances Drapeau de la France France
7 Amundi Drapeau de la France France
8 Covéa Finance SAS Drapeau de la France France
9 Matmut Drapeau de la France France
10 AEGON Investment Management B.V. Drapeau des Pays-Bas Pays-Bas
11 Fideuram Asset Management Drapeau de l'Irlande Irlande
12 Pioneer Investment Management Drapeau de l'Irlande Irlande
13 Groupama Asset Management Drapeau de la France France
14 Pacific Investment Management Co. Drapeau des États-Unis États-Unis
15 Suravenir Drapeau de la France France
16 Natixis Assurances Drapeau de la France France
17 Swiss Life (France) Drapeau de la Suisse Suisse
18 MAAF Drapeau de la France France
19 Natixis Asset Management Drapeau de la France France
20 Eurizon Capital SA Drapeau du Luxembourg Luxembourg
21 UBS Global Asset Management Drapeau de la Suisse Suisse
22 Standard Life Investments Ltd Drapeau : Royaume-Uni Royaume-Uni
23 MACSF Drapeau de la France France
24 Lyxor Asset Management Drapeau de la France France
25 Crédit Suisse Asset Management Drapeau de la Suisse Suisse
26 State Street Global Advisors UK Ltd Drapeau : Royaume-Uni Royaume-Uni
27 Monceau Assurances Drapeau de la France France
28 BNP Paribas Investment Partners Drapeau de la France France
29 Union Investment Privatfonds GmbH Drapeau de l'Allemagne Allemagne
30 BlackRock Global Investors Drapeau des États-Unis États-Unis
31 Malakoff Médéric Drapeau de la France France
32 Dexia Asset Management Belgium SA Drapeau de la Belgique Belgique
33 Scottish Widows Investment Drapeau : Royaume-Uni Royaume-Uni
34 La Banque Postale Asset Management Drapeau de la France France
35 ING Investment Management B.V. Drapeau des Pays-Bas Pays-Bas
36 ING Investment Management Belgium Drapeau des Pays-Bas Pays-Bas
37 Kokusai Asset Management Co Ltd Drapeau du Japon Japon
38 Pioneer Investments Austria GmbH Drapeau de l'Autriche Autriche
39 MACIF Gestion Drapeau de la France France
40 Erste-Sparinvest Drapeau de l'Autriche Autriche
41 Deka Investment GmbH Drapeau de l'Allemagne Allemagne
42 Vanguard Group Inc, The Drapeau des États-Unis États-Unis
43 DWS Investment GmbH Drapeau de l'Allemagne Allemagne
44 La Française des Placements Drapeau de la France France
45 Legal & General Asset Management Drapeau de la France France
46 Insight Investment Management Drapeau : Royaume-Uni Royaume-Uni
47 Halbis Capital Management (France) Drapeau : Royaume-Uni Royaume-Uni
48 KBC Asset Management SA (Luxembourg) Drapeau de la Belgique Belgique
49 J.P. Morgan Asset Management Drapeau : Royaume-Uni Royaume-Uni
50 BNP Paribas Luxembourg SA Drapeau de la France France

Évolutions temporelles de la dette publique française[modifier | modifier le code]

Historique de la dette en France[modifier | modifier le code]

Dans la préface de l'ouvrage « Une histoire de la dette publique en France », Michel Lutfalla résume l'histoire moderne de la dette publique en France, de François Ier à François Hollande, en ces termes[82] : « En France, jusqu'à la Ve République et, à quelques rares exceptions près, le souverain, grand emprunteur, n'a pas souvent remboursé sa dette. Fort de son monopole de la contrainte, il a presque toujours fini par maltraiter ses créanciers (...). Dans la très longue durée, ces derniers ont été régulièrement spoliés ou, si l'on préfère, euthanasiés, soit par un choix politique, la banqueroute, soit, de façon généralement moins délibérée, mais non moins efficace, par un dérèglement chronique, l'inflation ».

Au cours de son histoire, l'État français a souvent eu recours à la dette pour faire face à des dépenses fortes, comme les guerres. La dette a fluctué, passant par exemple par une valeur presque nulle (par rapport au PIB) en 1540 ou en 1820, et atteignant jusqu’à environ 290 % du PIB en 1944[83]. Après les périodes de forte augmentation, la part de la dette dans le PIB a été rapidement réduite, principalement en raison d’une forte hausse de l’inflation, qui réduit la valeur réelle de la dette, et d’une croissance forte du PIB. Un tel niveau de dettes était « amorti » par le jeu de dévaluations successives du franc par rapport aux autres monnaies. Ce « jeu » de dévaluations n'étant plus possible depuis la création de l'euro unique en 1999, il constitue le principal sujet de désaccord exprimé par les opposants à l'euro comme monnaie unique au lieu de l'euro monnaie commune.

Ancien Régime[modifier | modifier le code]

Entre 1558 et 1788, la France a fait défaut à huit reprises. L'Espagne fit également défaut en 1557, 1575, 1596, 1607, 1627 et 1647. Après Eduard III, l'Angleterre récidiva en 1472, 1594 et 1672. Dans tous les cas, il s'agissait de "moratoires", période de suspension des paiements qui ouvraient à une réduction négociée de la dette[84]. Rémi Pellet explique que les marchés financiers se sont formés par la mise dans le commerce des titres de la rente publique et qu'ils sont restés plusieurs siècles sous le contrôle très étroit des États qui les ont mis au service de leurs intérêts et de leurs politiques[85].

Dans les débuts de la dette publique, les souverains pratiquaient parfois l'extorsion pure et simple du patrimoine des créanciers, ce qui annulait la dette, du « fait du prince ». Le recours à la dévaluation a également été fort pratiqué, y compris à des moments de l’Histoire où la monétisation des échanges n'était pas forcément la règle. L’extension du territoire national (notamment dans la période capétienne) a aussi, parfois, permis de renforcer le domaine royal et donc, les sources de revenus, susceptibles de dégager le moyen de payer les engagements antérieurs.

Pendant l'Ancien Régime, le roi de France s'endettait auprès des banquiers ou des corporations. Les corporations jouissaient souvent d'une meilleure réputation que l'État. Ce procédé s'est d'ailleurs prolongé jusqu'à l'entre-deux-guerres, puisqu'en 1926 est créée pour rassurer les particuliers la Caisse autonome d’amortissement chargée de rembourser la dette publique, et financée par exemple par les bénéfices de la SEITA (Voir aussi Histoire de la cigarette).

Selon Jacques Le Goff, le temps des dettes royales commence au XIIIe siècle en France : « Saint Louis a été le premier roi de l’endettement[86] ».

Il fut suivi, parmi les grands rois emprunteurs, par Philippe le Bel qui pratiqua l’extorsion des biens de banquiers lombards et de créances de financiers juifs, et qui put, après la chute de l’ordre du Temple, récupérer une partie de ses biens (avant que le transfert à l'ordre de Malte ne soit effectif) et combler le déficit du Trésor pour plusieurs années[87].

Le premier véritable emprunt public a été lancé par François Ier en 1535, sous forme d'une rente perpétuelle[88].

Quelques années auparavant, en 1522 soit sept années après son accession au trône, il quémanda 200 000 livres aux notables de Paris. Son successeur Henri II emprunta de la même manière mais son impossibilité de payer les intérêts ruina plusieurs milliers de familles.

En 1561, les finances royales étaient dans une situation critique, avec 43 millions de livres de déficit. Le clergé a alors dû assister le pouvoir royal pour l’amortissement de la dette royale[89].

La pratique de l'État de financer le remboursement de cette dette par création monétaire (émission de monnaie, typiquement en réduisant le poids de métal précieux dans les monnaies de même valeur faciale, pour fabriquer de nouvelles pièces) a souvent amené la population à douter de la valeur des pièces émises et à thésauriser les métaux précieux (or, argent).

La charge des finances de l'État tient alors à un équilibre délicat entre maintien de la confiance, remboursement des emprunts et financement des dépenses. La dette souvent très élevée de la France obéra la capacité française à s'endetter pour financer l’ost royal ou louer les services de mercenaires (la conscription, qui sera mise en place par la Convention nationale, n'existant pas encore) dans ses guerres contre les nations comme l'Angleterre, beaucoup plus saine financièrement à partir du XVIIIe siècle et qui pouvait s'endetter à moindre coût.

Sous le règne d'Henri IV, le budget est équilibré à hauteur d'une vingtaine de millions de livres tournois.

XVIIIe siècle[modifier | modifier le code]

En 1661, le budget est de 22,8 millions de recettes et 32 de dépenses et, a la mort de Louis XIV en 1715, les rentrées fiscales sont de 69 millions pour 146 millions de charges. La dette publique est alors de 2,3 à 2,4 milliards, dont 1,2 milliard de rentes constituées, plus importante qu'au déclenchement de la Révolution française en 1789 bien que l'ensemble du XVIIIe siècle ait vu des budgets déficitaires[90].

La modification radicale de la gestion de la dette en France au XVIIIe siècle, initiée par John Law, qui institue une banque centrale sur le modèle anglo-saxon, échoue en 1720 : mais son système[91] permet, indirectement, de réduire de 50 % la dette publique grâce entre autres à la commission du visa.

La plupart des dettes de ce siècle ont pour origine l'extraordinaire de la guerre : à chaque conflit, des sommes colossales sont débloquées via l'emprunt à titre exceptionnel et de nouveaux impôts temporaires.

Au XVIIIe siècle, les intérêts de la dette représentent la moitié des dépenses publiques en temps de paix, en raison de taux d'intérêt bien plus élevés que sur les autres marchés boursiers, et ce, malgré une dette moins lourde. Les hauts-fonctionnaires tentent d'y remédier par des innovations financières auprès des créanciers suisses et hollandais, comme les rentes viagères en loteries dont le principe remonte aux années 1737-1739, grâce au ministre Philibert Orry. En 1749, le ministre Machault d'Arnouville tente d'alimenter une « Caisse générale pour le remboursement des dettes de l’État » par le biais d'un nouvel impôt payable par tous, le vingtième : c'est un échec.

En 1763, une Caisse des amortissements est créée face à une dette déjà colossale qui suscite des polémiques : la chambre des comptes et le Parlement de Paris obtiennent que cette caisse soit finalement placée sous leur juridiction. Cette caisse est supprimée par Turgot en juillet 1775.

Tandis que le financement de la Guerre d'indépendance américaine va augmenter d'1,3 milliard le montant des dépenses, une troisième caisse destinée à amortir le service de la dette est créée par Calonne en août 1784. Elle est supprimée par Jacques Necker en mars 1788 qui institue un Trésor royal unique.

La dette royale est alors perçue comme excessive[92] : elle sera l’étincelle qui mettra le feu aux poudres des autres problèmes accumulés (mauvaises récoltes des années 1788–1789, sous-production agricole structurelle) : le roi choisit de convoquer les états généraux, pour « faire les comptes et trouver des solutions », éviter la banqueroute générale et sauver son royaume. La Révolution héritera de cette dette.

La banqueroute de 1797 et le solde de la dette de l'Ancien Régime[modifier | modifier le code]

Au moment de la révolution française la dette s'élevait à 4 milliards de livres (plus de 80 % du PIB d'après des estimations)[93] « alors que les recettes de l'État n'excédaient guère 500 millions et que les dépenses atteignaient 630 millions »[93]. Pour faire face à cette situation, les assemblées révolutionnaires décidèrent l'égalité de tous devant l'impôt (rappelons que la dette venait en partie de l'incapacité de l'Ancien Régime à faire payer l'impôt aux privilégiés) et la vente au profit du pays des biens du clergé grâce notamment à l'émission d'assignats. Toutefois, la période révolutionnaire ne se prêtant pas à la collecte des impôts, quand la situation politique s'est stabilisée, le Directoire décida une « banqueroute dite des deux tiers » c'est-à-dire qu'il ne paya une rente que sur un tiers de la dette, le reste étant effacé[93].

Après 1797[modifier | modifier le code]

Depuis 1797, et l'épisode des assignats, la France a toujours honoré ses dettes, en monnaie constante jusqu'en 1919[94], et au moins en valeur faciale (en monnaie courante) par la suite. Cotée à la Bourse de Paris, la dette publique de la France est plus souvent impactée par les troubles internationaux que par les problèmes français. Ainsi, après les troubles dans les Balkans qui débouchent en 1877 sur une défaite de l'Empire Ottoman, en un mois, l'emprunt public français de référence perd quatre points[95]. La naissance de la IIIe République lui est cependant plus favorable, sur la durée. De 1871 à 1878, l'emprunt de référence gagne treize points, passant de 53,65 à 76,45[96]. Son cours progresse plus que ceux des principales actions[96].

Après 1914-1960[modifier | modifier le code]

Certaines périodes (la Première Guerre mondiale en particulier) ont porté la dette publique à des niveaux très importants[97], en pourcentage du PIB.

D'après Alfred Sauvy le rapport dette publique sur PIB s'élève à 270 % du revenu national en 1921 et 100 % en 1929[98]. Outre l'inflation et les dévaluations, les périodes de rattrapage économique et leur hausse du PIB ramenaient mécaniquement le niveau d'endettement à des niveaux plus supportables pour l'État.

Au cours du XXe siècle, la structure de la dette a progressivement évolué : les emprunts perpétuels ont été rachetés par l’État, et la dette auprès de la Banque de France a été épongée[99].

Le recours à l'emprunt est de plus en plus fréquent au cours du XXe siècle et est notamment motivé, encore une fois, par les dépenses militaires : construction de la ligne Maginot, guerre d'Indochine par exemple. Pour autant, la forte croissance économique de la France à partir de 1945 permet de maintenir la dette dans des limites soutenables dans bien des exercices budgétaires[100].

1960 à 1990[modifier | modifier le code]

Le , est lancé l’emprunt Giscard. Celui-ci est indexé sur le cours de l'or et cette indexation empêchera les finances publiques de profiter de l'importante inflation de la décennie suivante, les remboursements en monnaie « or » explosant par rapport à la monnaie courante. D'un montant de 6,5 milliards sur quinze ans, cet emprunt a coûté à l'État 92 milliards de francs[101].

Dans les années 1970, une hausse de l’inflation à l’échelle mondiale est provoquée entre autres par les chocs pétroliers et la suspension de la parité du dollar américain avec l'or (adoption généralisée du système des changes flottants). L'inflation sape la confiance des prêteurs, à une période où l'État augmente ses dépenses pour tenter de relancer la machine économique et de limiter les désordres sociaux de la crise économique : il doit recourir à l'emprunt de façon plus massive et plus durable. Les coûts croissants de la protection sociale creusent les déficits publics et augmentent les niveaux de dette[102]. Ainsi, dans les années 1970 et 1980, les pays industrialisés rentrent dans un régime inédit de dette permanente : « pour la première fois dans l’histoire fiscale moderne, les gouvernements usèrent explicitement de la dette pour financer les dépenses publiques courantes, incluant les transferts sociaux[103] ». La dette elle-même finit par atteindre des niveaux tels que les intérêts versés et le service de la dette redeviennent significatifs et préoccupants.

Au cours des années 1980, les États-Unis adoptent une politique monétaire désinflationniste (à partir de l’arrivée de Paul Volcker comme directeur de la Fed). Les autres pays pratiquent une politique similaire, par exemple la France à partir de 1983.

À partir de 1985, la réduction de l’inflation porte ses fruits, et l’État français (comme les autres pays développés) bénéficie de taux d’emprunt beaucoup plus faibles ; le taux moyen passe d’environ 11 % en 1985 à 5 % en 2000[104]. La baisse des taux d'intérêt a permis à l'État de se refinancer à moindre coût (baisse du taux moyen des intérêts donc baisse des charges de la dette).

Évolutions récentes[modifier | modifier le code]

Le tableau suivant fournit les données sur la dette des administrations publiques au 31 décembre de chaque année et sur le déficit annuel des administrations publiques, au sens de Maastricht (règlement no 3605 de la Commission Européenne) en milliards d’euros courants en pourcentage du produit intérieur brut (comptes nationaux, base 2010).

Année Proportion du PIB Valeur (en milliards d'euros courants)
Dette publique Solde public Dette publique Solde public
1978 21,2 % −1,8 % −74,0 −6,3
1979 21,1 % −0,5 % −84,4 −1,8
1980 20,8 % −0,4 % −94,1 −1,9
1981 22,0 % −2,4 % −112,4 −12,2
1982 25,3 % −2,8 % −148,6 −16,5
1983 26,6 % −2,5 % −173,6 −16,4
1984 29,0 % −2,7 % −205,7 −19,2
1985 30,6 % −2,9 % −232,6 −22,4
1986 31,2 % −3,2 % −255,0 −25,9
1987 33,5 % −2,0 % −288,3 −17,1
1988 33,5 % −2,5 % −311,2 −23,5
1989 34,3 % −1,8 % −343,4 −17,6
1990 35,4 % −2,4 % −374,9 −25,4
1991 36,3 % −2,8 % −398,2 −31,0
1992 40,0 % −4,6 % −454,9 −51,8
1993 46,3 % −6,3 % −531,7 −72,3
1994 49,6 % −5,4 % −588,6 −63,7
1995 55,8 % −5,1 % −683,6 −62,8
1996 59,7 % −3,9 % −751,4 −49,1
1997 61,1 % −3,6 % −794,1 −47,1
1998 61,0 % −2,4 % −829,4 −32,7
1999 60,2 % −1,6 % −847,5 −22,2
2000 58,6 % −1,3 % −870,4 −19,6
2001 58,1 % −1,4 % −897,3 −22,2
2002 60,0 % −3,1 % −956,8 −49,2
2003 64,1 % −3,9 % −1 050,3 −63,2
2004 65,7 % −3,5 % −1 123,5 −59,7
2005 67,1 % −3,2 % −1 189,8 −56,1
2006 64,4 % −2,3 % −1 193,3 −43,4
2007 64,3 % −2,5 % −1 252,0 −49,5
2008 68,0 % −3,2 % −1 357,3 −63,5
2009 78,9 % −7,2 % −1 530,7 −138,9
2010 81,6 % −6,8 % −1 631,7 −135,8
2011 85,2 % −5,1 % −1 753,7 −105,0
2012 89,5 % −4,8 % −1 868,3 −100,4
2013 92,3 % −4,0 % −1 952,7 −85,4
2014 94,9 % −3,9 % −2 037,8 −84,4
2015 95,6 % −3,6 % −2 098,0 −78,7
2016 96,6 % −3,4 % −2 152,5 −75,9
2017 97,0 % −2,6 % −2 218,4 −59,3
2018 (prog. stabilité 2018) 96,4 % −2,3 %
2019 (prog. stabilité 2018) 96,2 % −2,4 %

Source : Insee Comptes de la Nation - Base 2010[27],[105], Programme de stabilité 2018, avril 2018[1]

Depuis 1975, le solde public a toujours été déficitaire et le poids de la dette publique par rapport au PIB (ratio d'endettement dette publique/PIB) a augmenté régulièrement. Cette évolution a connu des phases plus ou moins accélérées, en fonction du niveau du déficit public, qui est lié aux choix budgétaires des gouvernements en place (notamment la politique budgétaire), mais aussi à l'environnement économique. Par un phénomène mécanique, le déficit budgétaire est plus important lors des périodes de creux des cycles économiques, pendant lesquelles les rentrées fiscales tendent à se contracter[106]. En effet, la croissance des dépenses publiques est plus régulière que la croissance du PIB, alors que les recettes publiques sont plus fortement cycliques que le PIB. Enfin, les cycles économiques étant de plus en plus synchronisés entre la France et le reste de la zone euro, les évolutions du déficit public français et du déficit moyen dans la Zone euro sont fortement corrélées.

Depuis 1980, la France a connu diverses périodes de creux économiques, dont une période de crise économique sévère, en 1993, avec une récession économique, qui s’est logiquement accompagnée d’une forte hausse de la dette ; le gouvernement Balladur issu des élections du printemps 1993 a dû procéder à l’émission de l'emprunt Balladur, lancer une nouvelle vague de privatisations, et accroître les recettes publiques[réf. à confirmer][107]. A contrario, les périodes de forte croissance économique n’ont pas servi à baisser la dette, seulement à la stabiliser. Le gouvernement construit sa loi de finances annuelle en fonction de prévisions économiques de croissance ; une croissance plus faible qu’espérée aura tendance à creuser le déficit au-delà des prévisions. Inversement, lorsque la croissance est plus élevée que prévu, les gouvernements ont tendance à laisser filer les dépenses et réduire la fiscalité au lieu d’épargner et de rembourser une partie de la dette en prévision des futurs creux économiques. La bonne conjoncture européenne autour de l'année 2000 a réduit mécaniquement le déficit, sous le gouvernement Jospin, et il a été question d'une « cagnotte fiscale[108] », ce qui peut apparaître comme abusif puisque le déficit était loin d'être comblé. Le ralentissement de l'activité économique après 2002 a relancé la croissance de la dette publique, notamment de la dette sociale, avec l'extension de la mission de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), principal ODAC en termes d'endettement. Cet organisme a en effet du prendre à sa charge en 2004 et 2005 la hausse du déficit comptable de la Sécurité sociale pour 50 milliards d'euros[109].

Alors que d'autres pays européens ont mené des réformes importantes, les gouvernements français, depuis 1997, n’ont pas réduit autant les dépenses publiques. Ils ont procédé à d'importantes privatisations qui ont permis de réduire temporairement le montant de la dette, tout en appauvrissant le patrimoine de l’État. La vente des participations de l’État a pour but d’améliorer l’efficacité des entreprises privatisées[110], mais elle amène aussi à une réduction des recettes de l’État (dividendes versés et plus-values) que ne compense pas la réduction des intérêts payés, puisque les taux d’intérêt d’emprunt de l’État sont très faibles. Les actifs financiers de l’État diminuent donc en moyenne entre 2000 et 2006[111], mais, au niveau global de l’ensemble des administrations publiques, la valeur des actifs financiers augmente[112].

Selon le rapport Pébereau commandé en 2005 par le ministre de l'économie du gouvernement Raffarin, « l’augmentation de la dette ne résulte pas d’un effort spécifique pour la croissance mais, pour l’essentiel, d’une gestion peu rigoureuse[113] ».

En juin 2009, le rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques soulignait le risque d'« emballement de la dette » conduisant notamment à une possible « remise en cause de la signature de la France[114] ».

En juillet 2010, la direction générale du Trésor estimait que la réforme des retraites de 2010 et le respect de la trajectoire du programme de stabilité d'avril 2011 permettraient de restaurer presque intégralement la soutenabilité des finances publiques, c'est-à-dire de placer le ratio de dette publique sur une trajectoire de stabilisation à long terme, même en tenant compte de l'impact futur du vieillissement de la population[115]. Dans son rapport annuel présenté début 2010, la Cour des comptes note que « la dette s'emballe » et pointe, si la tendance se poursuit, un risque de dégradation de la note de la dette publique à l'horizon 2013[116]. Par ailleurs, à la différence du ministère des finances pour qui l'aggravation de l'endettement est uniquement liée à la crise, pour la Cour des comptes la montée de l'endettement est aussi due à des phénomènes structurels indépendants de la crise[117].

Un audit de la dette publique française a été publié le 27 mai par un groupe d'économistes de gauche et de syndicalistes, le « Collectif pour un audit citoyen de la dette publique » (CAC), selon qui deux facteurs, à eux seuls, contribuent pour 59 % à l'actuelle dette publique : des taux d'intérêt excessifs auxquels l'État s'est financé et des niches fiscales obtenues par des lobbys[118]. En trente ans, ont calculé les économistes du CAC, la part des recettes de l'État dans le produit intérieur brut (PIB) a chuté de 5,5 points. Si cette part était restée constante, la dette publique serait inférieure à son niveau actuel de 24 points de PIB, soit 488 milliards d'euros. Ils estiment que si l'État avait, parallèlement, emprunté au taux réel au lieu de recourir aux marchés financiers, le niveau de la dette serait inférieur de 29 points de PIB, soit 589 milliards[119]. Par ailleurs, les dépenses de sécurité sociales (hors budget de l'État et des collectivités) ont augmenté.

Fin mars 2015, la dette monte au niveau record de 97,5 % du PIB[120]. En juin 2016, Le Canard enchaîné révèle le « stratagème » utilisé par le gouvernement pour contenir l'augmentation de la dette publique : l'émission d'obligations du Trésor (OAT) comportant des taux de rémunération de 5 ou 6 % dont les intérêts plus élevés seront à rembourser dans le futur[121].

Selon l'Insee, la dette publique au troisième trimestre 2016 atteint 2160,4 milliards d'euros soit 97,6% du PIB[122] et 99,3% au deuxième trimestre 2017[123].

Prévisions : loi de programmation des finances publiques[modifier | modifier le code]

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoit un recul du solde public de 2,9 % du PIB en 2017 à 0,3 % en 2022, mais l'essentiel de cette baisse est reporté aux années 2020 à 2022 ; la dette publique s'accroitrait donc de 96,7 % du PIB en 2017 à 97,1 % en 2019, puis s'abaisserait à 91,4 % en 2022[124].

Dette publique française dans une perspective internationale[modifier | modifier le code]

Dette publique française et Union économique et monétaire européenne[modifier | modifier le code]

La mise en place d’une monnaie commune, au sein d’une union économique et monétaire, agit comme une mutualisation des risques sur les dettes, le taux de change de la monnaie servant comme variable d’ajustement en cas de crise de dette extérieure ; cette situation conduit à une convergence des taux d’intérêts d’emprunt des pays membres. Ainsi, l’ensemble des pays de la zone euro qui, au sein de l’Union européenne, ont adopté l’euro ont connu une convergence forte des taux d’intérêts sur la dette, qui ne sont séparés que par quelques dixièmes de points[125].

Cependant, cette mutualisation incite chaque pays à se comporter en « passager clandestin », c’est-à-dire à augmenter son endettement national pour couvrir des dépenses de court terme, en sachant qu’il n’aura pas à subir en conséquence une hausse de ses taux d’intérêt d’emprunt. Lors de la signature du Traité de Maastricht, un pacte de stabilité et de croissance[126], pourvu de critères de convergence, a donc été mis en place, prévoyant :

  • un déficit public annuel qui ne devrait pas excéder 3 % du PIB[127].
  • un objectif de solde structurel : l'article 3, §1, a) du Pacte budgétaire européen correspond à l'objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel que défini par le Pacte de stabilité et de croissance révisé, avec une limite inférieure de -0,5 % du produit intérieur brut aux prix du marché. D'après l'article 3, §3, b) du TSCG[128], le solde structurel annuel des administrations publiques signifie le solde annuel corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires. La France ne respecte ni le déficit public annuel de 3 % ni le déficit structurel de 0,5 %.
  • une dette publique « au sens de Maastricht » qui devrait rester inférieure à 60 % du PIB[129]. L'article 4 du TSCG prévoit que la partie contractante au TSCG réduit une dette publique supérieure à 60 % du PIB à un rythme moyen d'un vingtième par an, à titre de référence ainsi que le prévoit l'article 2 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, modifié par le règlement (UE) n°1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011. Lorsqu'il est supérieur à la valeur de référence, le rapport entre la dette publique et le PIB est considéré comme diminuant suffisamment et s'approchant de la valeur de référence à un rythme satisfaisant conformément à l'article 126, §2, point b), du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, si l'écart par rapport à la valeur de référence s'est réduit sur les trois années précédentes à un rythme moyen d'un vingtième par an, à titre de référence numérique fondée sur les changements survenus au cours des trois dernières années pour lesquelles les données sont disponibles. L'exigence concernant le critère de la dette est considérée comme remplie si les prévisions budgétaires établies par la Commission indiquent que la réduction requise de l'écart se produira au cours de période de trois ans couvrant les deux années qui suivent la dernière année pour laquelle les données sont disponibles. Pour un État membre soumis à une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011 et pendant une période de trois ans à compter de la correction du déficit excessif, l'exigence relative au critère de la dette est considérée comme remplie si l'État membre concerné réalise des progrès suffisants vers la conformité, tels qu'évalués dans l'avis formulé par le Conseil sur son programme de stabilité ou de convergence. Lors de la mise en œuvre de la référence d'ajustement du ratio de la dette, il convient de tenir compte de l'influence du cycle sur le rythme de la réduction de la dette.

Le respect des critères depuis 1999[modifier | modifier le code]

Depuis son adhésion à la zone euro en 1999, la France se doit de respecter ces critères ; la Commission européenne surveille le déficit public et l’évolution de la dette des pays membres, et peut engager une procédure pour endettement et déficit excessif. Les États européens s'engagent régulièrement sur des objectifs de réduction de dette et de déficit, par exemple de réduction du déficit de 0,5 % par an. La Commission européenne et la BCE font pression pour éviter le « laxisme » et le comportement de « passager clandestin » de pays européens. En cette matière, la France apparaît comme un des plus mauvais élèves : fin 2017, elle restait l'un des trois pays de l'Union européenne encore sous le coup de cette procédure, avec le Royaume-Uni et l’Espagne, alors qu’ils étaient 24 en 2011[130].

En mars 2005, le pacte de stabilité est assoupli à la suite des pressions de l'Allemagne et de la France, engagées dans la procédure pour déficit excessif. En novembre 2006, la Commission abroge la procédure de déficit excessif engagée à l'égard de la France à la suite du retour du déficit sous les 3 %[131].

Périodiquement, la France communique ses scénarios prévisionnels de déficits[132] et prend des engagements envers la Commission européenne sur l'évolution des finances publiques de la France. La France s'est engagée vis-à-vis de ses partenaires européens à réduire sa dette publique en dessous de 60 % du PIB, contre 64,5 % fin 2006. En décembre 2005, Dominique de Villepin l'avait fixé pour objectif à l'horizon 2010[133]. Nicolas Sarkozy a ensuite repoussé l'objectif à 2012, puis la crise de 2008 a fait exploser la dette, qui atteint 85,3 % en 2012[134].

La Banque centrale européenne (BCE) a rappelé qu’elle « n’avait pas vocation à être prêteur en dernier ressort des États » ; plusieurs pays membres présentent des ratios d’endettement préoccupants, et leurs dettes ont des notations dégradées (Grèce, Italie, Portugal en particulier)[135].

En janvier 2012, l’agence de notation financière Standard & Poor's avait dégradé la note de la dette publique française, l'abaissant de AAA (meilleure notation existante sur une échelle de 22) à AA+, puis avait en novembre 2013 à nouveau abaissé cette note à AA ; en octobre 2016, elle maintient la note AA mais passe sa perspective de «négative» à «stable»[136].

On trouve la définition du « déficit public excessif » à l'article 126 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne[137]. D'après Sophie Baziadoly[138] « la réforme du Pacte de stabilité et de croissance impose une obligation de désendettement avec une réduction chiffrée de la dette à raison d'1/20e de la différence entre le ratio d'endettement atteint et le plafond de 60 % prescrit. La Commission européenne pourra analyser ce critère en tenant compte des différentes composantes de l'endettement national (dette bancaire, sociale, privée, maturité des titres souverains...) avant d'ouvrir une procédure d'infraction. »

Comparaison de l'endettement au sein de la zone euro[modifier | modifier le code]

Article connexe : Dette publique.

La dette publique française de 98,4 % au 3e trimestre 2017 se situe au-dessus du niveau moyen de dette des pays de la zone euro : 88,1 % et a fortiori du niveau moyen de l’UE-28 : 82,5 %[139]. Son évolution est plus inquiétante que celle des autres pays de la zone euro : au sein de la zone euro, la dette publique est passée de 69,6 % du PIB en 2000[140] à 89,16 % en 2013 ou près de 20 points en plus ; sur la même période, en France, la dette publique est passée de 57,3 %[141] à 99,35 %, soit 42 points de plus.

En 2017, le tableau Eurostat de suivi de l'endettement de la France au sens du traité de Maastricht se présente de la manière suivante :

État membre : France Années
données en millions de monnaie nationale 2013 2014 2015 2016 2017
Prêteur net (+) emprunteur net (-) Définitif Définitif Semi-définitif Estimé Prévu
Total pays -87 477 -84 333 -78 832 -75 957 -66 994
- gouvernement central -69 711 -72 325 -74 471 -76 376 -74 572
- gouvernement local -8 515 -4 871 -384 2 760 3 328
- organismes de sécurité sociale -9 250 -7 138 -3 976 -2 340 4 250
Dette brute consolidée du gouvernement général Définitif Définitif Semi-définitif Estimé Prévu
Niveau à la valeur nominale atteinte à la fin de l’année 1 954 941 2 040 380 2 101 200 2 150 950 2 214 791
Par catégorie :
Monnaie et dépôts 39 276 37 990 39 084 36 455
Dettes garanties 1 630 021 1 705 069 1 760 566 1 817 318
- court terme 199 761 196 824 178 353 168 025
- long terme 1 430 260 1 508 245 1 582 213 1 649 293
Autres emprunts 285 644 297 321 301 550 297 177
- court terme 8 186 11 800 14 445 13 279
- long terme 277 458 285 521 287 105 283 898
Dépenses du gouvernement général en :
- formation brute de capital fixe 84 295 79 638 74 985 75 141 76 366
- intérêts consolidés 48 188 46 519 44 453 42 016 40 504
Produit intérieur brut aux prix de marché courant 2 115 256 2 147 609 2 194 243 2 228 858 2 283 601
Source : Eurostat, 16/10/2017[142]

La comptabilisation des engagements de la France dans les mécanismes d'aide au pays européens en crise[modifier | modifier le code]

Les engagements de la France dans les mécanismes de soutien sont depuis juillet 2011 comptabilisés dans la dette publique. Ils s'élèvent en juillet 2011 à 15 milliards d'Euros[143]. Il s'agit de garanties données notamment au FESF pour qu'il puisse prêter aux pays en crise. Elles ne deviendraient exigibles que si les dits pays ne pouvaient pas rembourser leurs prêts.

Comparaison de l’endettement avec les autres pays développés[modifier | modifier le code]

Des pays développés tels que le Japon, l’Italie et les États-Unis ont des niveaux d’endettement public plus élevés que le niveau français. La dette brute du secteur public du Japon atteint 232,1 % du PIB au 3e trimestre 2017, contre 112,9 % pour la France, selon les critères du Fonds Monétaire International ; la dette de l'Italie est à 134,1 % du PIB et celle des États-Unis à 124,3 %[144] ; le cas du Japon est cependant particulier, en raison d'une épargne financière publique élevée (85 % du PIB)[145] et du fort taux d'épargne privé. La dette publique du Japon atteignait, selon l’OCDE, 9266 milliards d’euros en mars 2017, soit 246,6 % du produit intérieur brut (PIB), c’est la plus élevée du monde. La dette nippone est pourtant toujours considérée comme une valeur refuge ; malgré son niveau, elle n’expose pas le pays à un risque de défaut de paiement, parce qu'elle est pour l’essentiel détenue par les Japonais eux-mêmes. En septembre 2016, selon le Ministère des finances, 36,7 % l’étaient par la Banque du Japon, 24,7 % par les institutions financières du pays et 21,8 % par les assureurs locaux. Seuls 6,7 % étaient aux mains d’étrangers, contre 60 % pour la dette française[146].

Selon l'OCDE, la France avait un endettement public net de 42,5 % en 2006, inférieur à celui de la zone euro, estimé à 50,3 % et à celui des États-Unis (43,4 %)[147].

Soutenabilité de la dette[modifier | modifier le code]

Article connexe : Soutenabilité de la dette.

La question de la dette publique occupe aujourd'hui le débat public. La croissance de l'endettement des principaux pays développés, à partir des années 1980, a conduit certains économistes à définir et évaluer la soutenabilité [148]à long terme de la dette publique d'un pays. La France apparaissait, dans cette littérature, comme ayant une dette moyennement soutenable[149]. La persistance de déficits publics élevés remet en cause cette soutenabilité. Les résultats des nouvelles approches de la soutenabilité des finances publiques au sens macroéconomique sont également présentés dans un chapitre des perspectives économiques de l’OCDE de l’automne 2016. L’OCDE considère que la probabilité de défaut de paiement est quasiment nulle dans la plupart des pays avancés, à l’exception notable du Japon, de l’Italie et, dans une moindre mesure, de la France. L’OCDE présente ainsi un graphique (page 10 du chapitre 2) où la France se situe à proximité de la zone dangereuse dans laquelle la probabilité d’un défaut de paiement croît rapidement[150]. Néanmoins, le programme de stabilité 2017 - 2020 publié en avril 2017 par le ministère des Finances (Michel Sapin) affirmait que l'indicateur de soutenabilité[151] permettrait d'affirmer que la stabilisation de la dette à long terme serait assurée même si le solde structurel primaire était maintenu à son niveau de 2016 sur la période 2017 - 2020.

Les débats autour de la dette[modifier | modifier le code]

L'expression de la dette en pourcentage du PIB a-t-il un sens ?[modifier | modifier le code]

Les économistes discutent depuis longtemps de l'intérêt de cet agrégat économique et de la pertinence de cet indicateur en raison du fait que le PIB recense à la fois la production marchande et la production non marchande, composée exclusivement de services[152]. Par exemple, en France, le PIB non marchand est presque exclusivement le fait des administrations publiques (sécurité, justice, santé, enseignement).

Or, la soutenabilité de la dette repose en dernière analyse sur l'économie marchande et sur la valeur ajoutée qu'elle dégage « qui est pour l'essentiel le fait des entreprises »[152].

En France, la part du PIB marchand n'a cessé de baisser durant ces dernières décennies. En 2012, selon Charles Sannat, le PIB marchand représente 43 % du PIB total[153]. Il est passé de 906 milliards en 2007 (50 % du PIB) à 874 milliards (2012). En 1974, il représentait encore 70 % du PIB total[152]. Mais ces sources confondent le PIB (cumul des valeurs ajoutées) avec l'utilisation qui en est faite : pour calculer le PIB marchand, ils déduisent du PIB la dépense publique, en oubliant que cette dépense est alimentée par les taxes et prélèvements sociaux sur la valeur ajoutée marchande. D'après l'INSEE, les "services principalement non marchands" représentaient 23 % du PIB en 2015[154], et leur part n'a augmenté que de 16,3 % en 1974 à 23 % en 2015 ; le PIB marchand représente donc 77 % du PIB en 2015[155] ; de plus, les services non marchands comprennent l'enseignement et la santé, qui peuvent difficilement être considérés comme non productifs, même s'ils ne produisent pas de taxes.

La question a été posée également depuis plusieurs années dans les milieux bancaires[156]. Ils rappellent que le PIB est celui d'un pays et la dette n'est pas celle d'un pays, mais celle de l'État. Or ce PIB se compose de deux éléments fort distincts : d'une part les valeurs ajoutées d'entreprises dont beaucoup peuvent délocaliser ou s'exiler en quelques mois, et d'autre part les salaires des fonctionnaires qui, puisqu'ils sont payés par l'État, ne pourront contribuer à rembourser sa dette.

Par ailleurs, le ratio dette/PIB n’enregistre au numérateur que la valeur nominale de la dette, et non sa valeur de remboursement, qui peut varier fortement lorsque cette dette est constituée d'obligations indexées sur l’inflation, ce qui est le cas de 25 % de la dette publique britannique : dans un tel cas, un taux d’inflation moyen de 3 % conduit à une valeur de remboursement égale à 5 fois la valeur nominale empruntée, un taux de 4 % à 9 fois[156]. En cas de stagflation future, le rapport donne donc une indication exagérément optimiste par rapport à la réalité.

De son côté, le conseil de normalisation internationale des comptes publics propose une référence de la dette nette aux recettes publiques dans le guide n°1 des pratiques recommandées intitulé "Reporting sur la soutenabilité financière à long terme des entités publiques"[157]. Dans le même sens, pour ce qui concerne, par exemple, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, l'article R. 2313-1 du code général des collectivités territoriales retient un 11e ratio financier qui est intitulé : "Encours de dette/recettes réelles de fonctionnement".

La dette est-elle toujours bien comptabilisée ?[modifier | modifier le code]

S'agissant de la comptabilité de l'État, la présentation budgétaire en comptabilité de caisse qui enregistre les recettes et les dépenses au moment de leur encaissement et de leur décaissement, considère les intérêts des emprunts comme des opérations budgétaires. En revanche, les souscriptions et les remboursements en capital des emprunts sont considérés comme des opérations de trésorerie et sont retracés dans la loi de finances à l'article d'équilibre. Ainsi, l'article 50 II de la loi de finances initiale pour 2017[158] prévoyait des souscriptions d'emprunts nouveaux pour un montant de 185 milliards d'€ et des remboursements d'emprunts pour 115,3 milliards d'€. Ces opérations participent de l'équilibre financier et non de l'équilibre budgétaire.

S'agissant de la comptabilité budgétaire et générale des administrations publiques locales tenue en comptabilité des droits constatés, les recettes et les dépenses étant enregistrées au moment de leur engagement et non de leur dénouement financier en termes d'encaissements et de décaissements, toutes les opérations relatives à la dette sont traitées comme des opérations budgétaires et participent de l'équilibre réel des budgets locaux que prescrit l'article L. 1612-4 du CGCT.

S'agissant de la comptabilité budgétaire et générale de la Sécurité sociale tenue en comptabilité des droits constatés, les opérations en capital pour décrire les souscriptions et les remboursements en capital sont traitées au niveau de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)[159]. '

À la suite de ce bref panorama, les règles relatives à la comptabilisation de la dette sont différentes pour ce qui concerne l'État, les administrations publiques locales et celles de Sécurité sociale.

En avril 2008, un rapport thématique de la Cour des comptes (« Le réseau ferroviaire : une réforme inachevée, une stratégie incertaine »)[160] critique les « artifices comptables et statistiques » pratiqués par l'État pour désendetter la SNCF en créant une nouvelle structure, Réseau ferré de France, afin de respecter plus facilement les critères de Maastricht. Ce rapport engage l'État à réintégrer environ 12 milliards d'euros de dette de RFF[161].

Les partenariats public-privé (PPP) peuvent faire financer par le privé, en contrepartie d'un loyer, la construction puis la gestion de bâtiments ou d'infrastructures. D'après le conseil national de l'ordre des architectes, les PPP sont utilisés de manière abusive. Ils contribuent à augmenter la dette, tout en n'apparaissant pas comme tels dans les comptes publics[162].

D'autres moyens de ces opérations sont parfois utilisés comme le versement de « soultes » par de grosses entreprises publiques (qui sont comptabilisées comme recette et donc réduisent la dette, en contrepartie l'État prend à sa charge les retraites des agents de ces entreprises, ce qui n'est pas comptabilisé comme une dette « au sens de Maastricht »). En particulier, la dette des ODAC a fortement augmenté entre 1994 et 2006[163]. Ces opérations sont parfois refusées par la Commission européenne ou par Eurostat ; ainsi, en 2007, l'État a été obligé de recomptabiliser dans la dette publique une somme de 8 milliards d'euros, issue de la SNCF et qui avait été transférée à un organisme ad hoc[164].

La définition européenne du besoin de financement par Eurostat ne correspond ni à celle du tableau de financement de l'État ni à celle du déficit de la section d'investissement pour une collectivité locale[165]. En éliminant les transactions financières, la définition européenne contrevient au principe de non - compensation entre actifs et passifs. La méthode comptable utilisée présente l'inconvénient de masquer le recours à l'emprunt perpétuel pour financer leur besoin de financement. Seul apparaît le besoin de financement annuel. Il n'existe pas d'information sur les besoins de financement cumulés depuis l'origine. Cette omission empêche de relier la dette brute depuis l'origine à ses contreparties, c'est - à - dire la situation nette négative et les actifs de l'entité publique.

Quelle justification économique de la dette ? La dette suit-elle l'effet Ricardo-Barro (équivalence ricardienne) ?[modifier | modifier le code]

Des chercheurs en économie se sont intéressés à la dynamique et à la nécessité de l’endettement public. Dans le cas français, les chercheurs prennent en compte les prévisions d’évolutions démographiques et de taux de croissance du PIB. Ils montrent généralement que le vieillissement de la France, et l’augmentation future de la proportion de fonctionnaires retraités, plaident pour un comportement d’épargne de la part de la sphère publique, et donc une diminution de la dette publique (et une hausse du patrimoine financier)[166].

Patrick Artus montre qu’il « est optimal de réduire la dette si elle est élevée », car « une hausse supplémentaire de la dette réduit le bien-être, l’effet dominant étant la réduction du capital productif et la hausse des impôts alors que le revenu est déjà faible ». Par ailleurs, un « niveau nul de dette publique n’est peut être pas optimal[167] ».

La notion d'équivalence ricardienne peut être expliquée grâce à Paul Fabra : "David Ricardo dont Robert Barro se réclame, notamment au sujet de l'équivalence des moyens de financement ouverts à la puissance publique, a établi magistralement...qu'un emprunt, si l'on considère son incidence sur le pouvoir d'achat d'une population dans son ensemble, est en réalité prélevé une fois pour toutes sur le revenu disponible global - comme c'est le cas pour l'impôt - au moment où il est souscrit. Pourquoi ? Parce que, pour le remboursement, l'État taxera Pierre, contribuable, pour verser des intérêts à Jacques, porteur de bons, et pour lui restituer le principal au moment de l'échéance. Le plus souvent du reste Pierre et Jacques se confondront en une seule et même personne"[168]. Dans le cas de la France actuelle, cette thèse est erronée : les prêteurs remplacent les contribuables pour le remboursement des emprunts.

Pour sa part, Michel Herland montre que le théorème de l'équivalence entre l'impôt et l'emprunt est souvent attribué à tort à Ricardo[169]. En effet, pour financer les dépenses publiques, l'économiste anglais envisage les trois solutions suivantes : - lever immédiatement un impôt de vingt millions; - émettre des titres perpétuels pour un montant de vingt millions à 5 % d'intérêt; - émettre un emprunt de vingt millions à 5 % prévoyant de constituer un fonds d'amortissement grâce à des versements annuels de 0,2 million. Avec des intérêts composés au taux de 5 %, le capital de vingt millions serait, dit - il, reconstitué au bout de 45 ans, permettant l'extinction de la dette.

Parmi ces trois solutions, David Ricardo préfère la première en ces termes : « Alors le fardeau de la guerre est sans doute très lourd tant qu'elle dure, mais il disparaît en même temps qu'elle. Quand le poids de la guerre est ressenti aussitôt, sans aucune atténuation, nous sommes moins tentés de nous impliquer dans des conflits coûteux et si nous y rentrons, nous sommes davantage pressés d'en sortir, à moins que l'intérêt national ne soit engagé d'une manière incontestable... Ainsi l'impôt de guerre est plus économique; quand il est versé, les contribuables s'efforcent d'épargner la totalité des dépenses liées à la guerre, ce qui laisse le capital national intact[170]... »

De son côté, cité par Paul Fabra[171], Robert Barro écrit :"Essentiellement, les déficits de l'État sont un moyen pour permettre aux membres de la génération présente de mourir insolvables en laissant à leurs descendants des dettes"[172],[173]. Barro essayait de montrer l'équivalence entre dette publique d'aujourd'hui et impôt de demain. Paul Fabra rejette cette affirmation : "C'est le contraire qui est vrai : le déficit public implique par définition l'existence de prêteurs privés. Les alarmes du professeur de Harvard sont vaines. Qu'il se rassure ! Les membres d'une génération vivant dans un état endetté, loin de rendre l'âme en état de faillite, expirent sur un matelas rempli d'obligations émises par le Trésor Public...Du point de vue macroéconomique, le transfert s'opérera à l'intérieur de la génération nouvelle, entre d'une part les contribuables et de l'autre les porteurs de bons émis dans le passé (ceux-ci comme il a déjà été noté, se confondant souvent avec ceux - là) [174]. Les remboursements de capital sont compensés par la souscription de nouveaux emprunts, comme le montre l'article 57 d'équilibre de la loi de finances 2018[175] ou l'article 2 de la loi de règlement 2016[176]. C'est l'illustration de la cavalerie budgétaire : des emprunts nouveaux remboursent les emprunts anciens. Depuis 2006 au moins [177], le contribuable n'a pas remboursé le capital.

Remboursement en capital des emprunts d'État par de nouveaux emprunts (milliards d'euros)
Années Emprunts remboursés Emprunts nouveaux
2006 89,90 86,15
2007 79,6 118,51
2008 112,8 191,7
2009 125 259
2010 110 192
2011 120 201
2012 123 200
2013 136 205
2014 134 212
2015 150 221
2016 153 216

Source : compte général de l'État - tableau des flux de trésorerie

Toujours selon Paul Fabra le véritable prélèvement est la dépense[178] : "C'est la dépense qui fixe le niveau du prélèvement. La dépense courante (non productive de revenus futurs) financée par l'emprunt est consommée une fois pour toute. Le remboursement d'un emprunt à dix ans se fera, à ce moment - là, par le transfert du pouvoir d'achat du contribuable au porteur de la créance de l'État. Il est erroné de prétendre qu'emprunter, c'est reporter le poids de la dépense sur la génération future".

Par ailleurs, des économistes de la DGTPE se sont penchés sur la validité de l’équivalence ricardienne (l'idée est qu'en cas de dette importante, les agents vont épargner pour faire face à des futures hausses d'impôts), pour la zone euro. L’étude économétrique de la consommation des ménages a montré que les ménages pouvaient suivre un comportement ricardien : « une hausse de un point de PIB du déficit public structurel serait compensée par une augmentation de 34 de point de PIB de l'épargne privée, ce qui serait cohérent avec un comportement largement ricardien des ménages de la zone euro (et les auteurs du rapport notent qu’il convient de ne pas « interpréter trop hâtivement comme une causalité ce type de corrélation »)[179]. Appliqué aux grands pays européens pris isolément, ce constat ne serait significatif que pour l'Italie.

En cas de crise économique – telle la crise économique de 2008-2009 – selon la théorie keynésienne, les pays ont intérêt à soutenir l'activité pour éviter une crise plus grave. C'est ce qu'ont fait un peu tous les États mais cela ne va pas sans poser des problèmes de soutenabilité de l'endettement.

« Bonne » ou « mauvaise » dette ?[modifier | modifier le code]

Selon Dominique Hoorens, tout déficit public, autrement dit tout alourdissement de la dette publique, « devrait être structurellement réservé au financement d'investissements qui viendront accroître le patrimoine collectif de la nation » (« bonne dette »), alors que la « mauvaise dette » ne sert qu'à financer en continu des dépenses publiques courantes[180]. S'agissant de l'État, depuis 2006, l'emprunt a été utilisé pour financer des dépenses courantes. En 2016, par exemple[181], l'emprunt a financé 52,9 milliards d'euros de dépenses de fonctionnement et 16,2 milliards d'euros de dépenses d'investissement en incluant le Fonds de compensation à la taxe sur la valeur ajoutée qui est versé aux collectivités locales.

Selon Patrick Artus, la dette publique française est essentiellement une « mauvaise dette » qui reporte sur les générations futures le coût de frais de fonctionnement des administrations publiques et de dépenses de consommation trop importantes[182] ; de même, le Rapport Pébereau sur la dette publique écrit : « Depuis 25 ans, la plupart du temps (19 années sur 25), le déficit public (et donc la dette correspondante) n’a pas servi à financer de nouveaux éléments d’actifs mais d’autres dépenses : le renouvellement des équipements existants et des dépenses de fonctionnement courant[183]. » La dette des collectivités locales ne représente a priori qu'une dette liée aux investissements, puisque le CGCT fait obligation aux collectivités locales de voter en équilibre leurs budgets de fonctionnement (ce qui n’est pas le cas de l'État et des administrations de sécurité sociale).

Lors de la campagne présidentielle française de 2007, les candidats Nicolas Sarkozy[184] et François Bayrou[185] ont proposé que soit rendu inconstitutionnel le recours à l’emprunt pour équilibrer le budget, sauf pour les montants empruntés affectés à un accroissement du patrimoine public (un investissement). Les notions de « bonne dette » (permettant d’accroître le patrimoine public et les équipements collectifs) et de « mauvaise dette », celle-ci correspondant à des dépenses de fonctionnement non financées par les recettes, ont alors été utilisées.

Des hommes politiques ont même demandé que les dépenses de fonctionnement comme l’éducation ou le financement de la recherche soient considérées comme des investissements[186].

De son côté, à l'instar de Smith et de Ricardo, Paul Fabra associe, le cas échéant, le recours à l'emprunt aux dépenses productives, dans les termes suivants : « D'un point de vue économique, la dette publique ne pose problème que dans la mesure où elle finance des dépenses improductives au sens strict du terme... Pour éviter toute confusion, improductif ne signifie pas inutile, et il arrive souvent qu'une dépense que l'on peut qualifier d'improductive (parce qu'elle n'est pas financièrement rentable) soit indispensable et plus utile qu'un investissement économique. La distinction ne vaut que pour le mode de financement. Faut-il rappeler que pour les dépenses improductives, le seul mode de financement que l'on puisse recommander, c'est l'impôt[187] ? »

Grâce aux annexes des projets de lois de règlement qui présentent, depuis 2006, la section de fonctionnement et la section d'investissement de l'État[188], il est possible d'avancer que la dette a financé surtout des dépenses de fonctionnement, c'est-à-dire des dépenses improductives de revenus. Ainsi, l'annexe au projet de loi de règlement 2016[189] montre que la dette a couvert 52,9 milliards d'€ en dépenses de fonctionnement et 16,2 milliards d'€ en section d'investissement. Donc, il s'agit d'une "mauvaise dette".

Au demeurant, même pour financer des dépenses extraordinaires, David Ricardo, en 1817, mettait en garde contre le recours à l'emprunt, en ces termes [190] : "Il ne faut pas conclure de mes propos que je considère l'emprunt comme le système le plus adapté pour couvrir les dépenses extraordinaires de l'État. C'est un système qui tend à nous rendre moins économes, à nous aveugler sur la situation réelle".

La crise de 2008 et les politiques de relance[modifier | modifier le code]

Fin 2008, la crise financière de 2007-2010 pousse d'abord le gouvernement à soutenir le secteur bancaire puis à lancer un plan de relance pour soutenir l'économie lors de la Crise économique de 2008-2009. Cela, joint à des moindres rentrées fiscales liées à la crise (notion de stabilisateur automatique) et à des réductions d'impôts régulières, pousse la dette à la hausse comme c'est le cas également dans la plupart des pays. La dette passe de 63,8 % du PIB en 2007 à 77,4 % du PIB en 2009 et, selon les prévisions, à 83,2 % en 2010[191].

En 2009, la commission Juppé-Rocard chargée de proposer les axes et le montant du Grand Emprunt voulu par le président de la république, opte pour un montant plus faible de 35 milliards que celui avancé dans un premier temps. Ce rapport intitulé Investir pour l'Avenir ; priorités stratégiques d'investissement et emprunt national[192] met surtout l'accent sur des investissements favorisant l'innovation (développement durable, universités et recherche notamment) qui devraient générer un supplément de croissance de 0,3 % par an[191].

S'agissant des politiques de relance, Paul Fabra intitule l'une de ses chroniques « une relance keynésienne, ça n'a jamais existé[193] ! ». Il explique :"Aussi incroyable que cela puisse paraître, aucun institut de recherche n a jamais entrepris, par étude minutieuse de l'histoire économique, de vérifier l'efficacité ou non d'une relance dite "keynésienne" : abaissement des taux d'intérêt et dépenses publiques (en principe : d'investissement) venant relayer un secteur privé défaillant".

Sur la relance budgétaire, les études économiques les plus récentes paraissent contradictoires :

- en réponse au rapport public annuel 2013 de la Cour des comptes[194], le ministre de l’Économie et des Finances citait une étude du Fonds Monétaire International (FMI) publiée sous la direction d’Olivier Blanchard[195] pour affirmer : « il est en outre justifié économiquement de faire porter la majorité de l'effort de redressement sur les recettes en période de bas de cycle : les multiplicateurs budgétaires à court terme sont en effet nettement plus élevés sur les dépenses, et une consolidation trop axée sur les dépenses à court terme risquerait d'être contre-productive, notamment pour l'emploi »;

- toutefois, une étude menée par Mc Kinsey sur le fondement du modèle économétrique utilisé par le FMI montre qu’une relance par la dépense publique produit, à l’horizon de 5 ans, un effet récessif[196] ;

- de leur côté, malgré les erreurs de calcul qu’ils reconnaissent, Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff estiment qu’une dette publique élevée, supérieure, respectivement à 60 % et à 90 %, amputent une partie de la croissance économique aussi bien dans les économies développées que dans celles qui sont en voie de développement[197].

Les débats autour des causes (baisse de la fiscalité et/ou problèmes de dépenses, déficits ?)[modifier | modifier le code]

Pour une partie des économistes l'endettement est en grande partie liée à la baisse de la pression fiscale opérée depuis le début des années 2000 par les gouvernements successifs. Jean-Philippe Cotis et Paul Champsaur estimaient en 2010 que si la fiscalité n'avait pas changé depuis 1999, « la dette publique serait environ 20 points de PIB plus faible aujourd'hui qu'elle ne l'est en réalité »[198]; à leur avis, « il eût été préférable que (la baisse des prélèvements obligatoires) soit entièrement gagée par un effort équivalent sur les dépenses »[199]. Les auteurs concluaient qu'« un ajustement important de nos finances publiques est donc nécessaire. » ; pour contenir la dette publique à 90 points de PIB en 2020, « l’effort à accomplir par rapport aux tendances spontanées des dépenses et des recettes peut être évalué à environ 0,7 point de PIB d’effort supplémentaire par an pendant dix ans. »[200].

Le collectif Pour un audit citoyen de la dette publique pointe essentiellement sur les « cadeaux fiscaux octroyés depuis plus de dix ans aux plus riches ». Il s'interroge aussi sur la possibilité d'emprunter directement auprès des banques centrales plutôt que sur les marchés. En effet selon lui cela permettrait d'emprunter à des taux moins chers[201]. Enfin, il envisage la constitution d'un tribunal de la dette[201].

Le magazine L’Économie politique détaille en 2009 les montants d'impôts non payés du fait des paradis fiscaux pour quelques pays : en France, l'État perdrait au minimum 40 à 50 milliards d'euros par an, soit environ 3 % du PIB[202].

Article détaillé : Paradis fiscal.

Sur la relation entre les déficits et la dette de l'État, Paul Fabra avançait [203]: "Cependant, inflation monétaire ou pas, le déficit qu'il importe de connaître, c'est celui qui est, au centime près, égal à l'addition des emprunts que le Trésor a dû contracter, y compris, s'il le faut auprès du système bancaire (monétisation de la dette (inflation) - pour équilibrer ses comptes". L'affirmation est exacte compte tenu des écarts d'intégration et de réévaluation pour calculer la situation nette négative de l'État. Au 31 décembre 2016[204], cette dernière correspondant à la différence entre l'actif et le passif du bilan était de - 1 202 milliards d'€. Elles comprenait deux éléments :

- les soldes d'exécution, c'est-à-dire les déficits cumulés pour - 1 549 milliards d'€ et

- les écarts d'intégration et de réévaluation pour + 247 milliards d'€.

Le Haut Conseil des Finances Publiques calcule le "solde stabilisant"[205],[206]de la dette : " Il est fonction du taux de croissance du PIB nominal et du ratio de dette publique rapportée au PIB de l’année précédente. Par exemple, pour un ratio de dette publique de 60 points de PIB et un taux de croissance nominale du PIB de 5 % (soit les paramètres envisagés au moment de la préparation du Traité de Maastricht), le solde stabilisant se situe à -3 points de PIB. Mais avec un taux de croissance nominale de l’ordre de 3 %, un déficit de 3 points de PIB permet juste de stabiliser le ratio de la dette dans le PIB autour de 100 %... Pour inscrire le ratio de dette publique rapportée au PIB sur une trajectoire de réduction durable dans les années à venir, le déficit des administrations publiques devra donc être ramené à un niveau sensiblement inférieur à celui atteint en 2017, soit - 2,9 points de PIB [ contre un solde stabilisant de -2,3 points de PIB en 2017 et de - 2,7 points de PIB en 2018]. Avec un taux de croissance du PIB nominal de 3 %, le déficit devrait se situer durablement autour de 1,8 point de PIB pour induire une convergence à long terme du ratio de dette publique dans le PIB vers un niveau de 60 de l'ordre de 60 points de PIB."

Paul Fabra réfute la notion de solde stabilisant en ces termes[207] : " Dans plusieurs chroniques postérieures, j'ai fait observer que le calcul de cet écart [multiplication de l'encours relatif à l'endettement public de l'année précédente par l'écart entre d'une part le taux moyen d'intérêt versé aux créanciers de l'Etat et d'autre part le taux de croissance du PIB] est de toute façon tout à fait hasardeux, et, partant, ne fournit aucune base pour une politique. On compare, en effet, deux grandeurs hétérogènes. Le taux d'intérêt est une donnée du marché, le taux de croissance une déduction statistique. L'accroissement annuelle du PIB est une mesure conventionnelle qui peut, dans beaucoup de cas, faire illusion, notamment quand la croissance est obtenue par augmentation des dépenses de consommation au détriment de la formation capital. On n'arrange pas les choses en retenant, comme premier terme de la comparaison, non pas le taux nominal (celui donné par le marché, le seul qui existe de facto), mais un taux dit réel, c'est - à - dire le taux nominal moins le taux d'inflation. D'abord, sur quelle base déterminer ce dernier taux? La variation des prix à la consommation ou celle des prix de gros? Le déflateur pertinent est - il celui de l'année courante ou un déflateur anticipé? Ensuite et surtout, un pays où le taux nominal à court terme est de, mettons 3 %, et l'inflation de 1 % (pourcentage en réalité indistinct de 0 %) est dans une situation absolument différente de celle où se trouve un pays où le taux d'intérêt est de 9 % et l'inflation de 7 %. En réalité, ces mesures sophistiquées ne sont pas autre chose que des contorsions pour éluder la véritable question qui est le remboursement de la dette."

Le même auteur dénonce également la notion de solde primaire [ excédent des recettes, hors service de la dette, sur les dépenses de l'État, ou situation inverse] comme très arbitraire [207]: " Axer la mécanique budgétaire sur la notion de solde primaire est très arbitraire. Pourquoi ne pas considérer aussi un budget de l'État, hors dépenses agricoles, un autre hors dépenses éducation, et calculer pour chacun d'eux un solde primaire différent? À cela s'ajoute qu'un solde, s'il est positif, mesure dans un budget le degré de souplesse dont dispose le gouvernement. Le solde primaire calculé à partir de l'exclusion de la charge de la dette mesure au contraire le degré de paralysie de l'État, qui a dû comprimer, pour l'obtenir toutes les dépenses autres que celles réservées au service de la dette."

Paul Fabra encore réfute la notion de déficit structurel en ces termes [208] : " Je me souviens de la stupeur, sinon de l'incrédulité qui avait été la première réaction du public lorsqu'à l'occasion d'une table ronde, Jacques de Larosière avait tranché un débat sur la balance des paiements américaine : "Pour être en déficit, il faut un prêteur ". Cette simple constatation est de nature à disqualifier comme contraire à la réalité vécue la notion de déficit structurel."

Les débats autour de la maîtrise de la dette[modifier | modifier le code]

En 2011, dans son rapport annuel, la Cour des comptes s'inquiète de ce que la dette publique pourrait atteindre :

  • dès 2012 « le seuil de 90 % du PIB au-delà duquel, selon certaines études, la croissance du PIB pourrait être diminuée »,
  • 100 % du PIB en 2016,
  • et dépasserait 110 % du PIB en 2020.

Le seuil de déficit budgétaire maximum fixé à 3 % par le traité de Maastricht est difficilement justifiable du point de vue économique. En effet la théorie de la dynamique de la dette[209] indique que le déficit budgétaire stabilisant l'endettement varie suivant le taux de croissance nominal et l'endettement et n'est pas un seuil fixe. Ainsi on peut diminuer l'endettement avec un déficit budgétaire supérieur à 3 % (Italie en 2003)[210] ou l'augmenter s'il est inférieur à 3 % (Italie en 2008)[211].

La charge d’intérêts en 2020 approcherait le seuil de 10 % des prélèvements obligatoires, seuil au-delà duquel le risque de dégradation des dettes des États devient particulièrement important ». « L’emballement de la dette peut inquiéter les ménages et entreprises et entraîner des réflexes de précaution préjudiciables à la croissance ». Le rapport note toutefois que « ces seuils de 90 % du PIB et 10 % des prélèvements obligatoires sont seulement indicatifs et ont été dépassés par certains pays sans difficultés majeures »[212]. Les intérêts de la dette se montent à environ 50 milliards d'Euros un montant équivalent à celui du budget de la défense et aux deux-tiers de celui de l'éducation nationale, et supérieurs aux recettes de l'impôt sur le revenu[213].

Cependant, dans sa déclaration du 5 août 2011 annonçant l’abaissement de « AAA », à « AA+ » de la note attribuée à la dette publique à long terme des États-Unis, l'agence de notation financière Standard and Poor's indiquait qu’elle estimait que le ratio de la dette publique sur le PNB de la France atteindrait 85 % en 2015, mais commencerait à décroître en 2015 ou même avant[214].

À la suite des travaux d'un groupe de travail présidé par Michel Camdessus qui avait conclu en juin 2010 qu’une législation contraignante était indispensable[215] et sur la base des rapports Champsaur-Cotis et Camdessus, un « projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques[216] » était ainsi déposé à l’Assemblée nationale le 16 mars 2011[217], discuté[218] et adopté en première lecture le 10 mai 2011[219]. Le projet était discuté[220],[221],[222],[223], modifié, adopté par le Sénat le 15 juin 2011[224] et renvoyé à l’Assemblée[225], qui le discutait en deuxième lecture[226] et le renvoyait au Sénat le 28 juin[227],[228]. Le Sénat discutait le projet en deuxième lecture[229] et renvoyait le 11 juillet sa deuxième version[230] à l’Assemblée[231] qui, après une ultime discussion[232] l’adoptait sans modification le 13 juillet 2011.

L’article principal du projet de loi disposait :

« Les lois-cadres d’équilibre des finances publiques déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d’évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d’assurer l’équilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes qui s’imposent globalement aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elles ne peuvent être modifiées en cours d’exécution que dans les conditions prévues par une loi organique[233]. »

L'adoption constitutionnelle nécessitera une majorité des trois cinquièmes par le Congrès du Parlement.

L’essentiel des discussions avait porté sur le « monopole fiscal », selon lequel les mesures fiscales ne peuvent provenir que des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, interdisant aux députés de déposer des amendements ayant des incidences sur l’équilibre des finances publiques.

Plusieurs députés et sénateurs ont qualifié de « règle d'or » ce projet gouvernemental d'inscrire dans la Constitution des règles prévoyant un retour progressif à l'équilibre budgétaire[234], en référence aux diverses règles d’or budgétaires adoptées par plusieurs pays concernant l’équilibre entre recettes et dépenses publiques (courantes et/ou d'investissement) et/ou entre celles-ci et les variations de la dette publique. Le terme n’apparaît pas dans le texte, et a été utilisé diversement par les analystes et journalistes, certains l’interprétant même – à tort - comme une « interdiction » des déficits publics.

Article détaillé : Règle d'or budgétaire#La France.

De son côté, la Commission européenne s'est inquiétée en juin 2011, lors de l'examen du plan national des réformes et de réduction des déficits et des dettes publiques, du flou des mesures envisagées[235].

L'article 1er de la loi organique no 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques [236]entérine la règle d'or budgétaire en insistant sur le déficit structurel, en ces termes : "Dans le respect de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques prévu à l'article 34 de la Constitution, la loi de programmation des finances publiques fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé le 2 mars 2012, à Bruxelles.

Elle détermine, en vue de la réalisation de cet objectif à moyen terme et conformément aux stipulations du traité précité, les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels successifs des comptes des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale, avec l'indication des calculs permettant le passage des uns aux autres, ainsi que l'évolution de la dette publique. Le solde structurel est le solde corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires.

La loi de programmation des finances publiques détermine l'effort structurel au titre de chacun des exercices de la période de programmation. L'effort structurel est défini comme l'incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l'évolution du solde structurel.

La loi de programmation des finances publiques présente la décomposition des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations publiques."

Le 22 janvier 2018, à la Cour des comptes, Emmanuel Macron a précisé les deux raisons qui motivaient la nécessité de réduire la dette publique : « … car, ne nous y trompons pas, notre véritable enjeu en matière de finances publiques, vous l'avez rappelé, c'est de contenir, puis de réduire, notre endettement. Non pas parce qu'il s'agirait d'une finalité en soi, parce que c'est à la fois un devoir sur le plan de la justice intergénérationnelle, et la condition même de notre souveraineté véritable, de notre capacité à continuer à proposer au pays une voie et de pouvoir le dessiner nous-mêmes, pour nous- mêmes et par nous-mêmes »[237]. La dette publique française est détenue à plus de 60 % par des institutions financières étrangères.

Dans la mesure où la dette publique brute de la France, qui atteint 99,3 % du PIB, dépasse 60 % du PIB et excède la moyenne de l'Union européenne : 89,1 % du PIB dans la zone euro et 83,4 % du PIB dans l'Union européenne à 28 au 2e trimestre 2017[238], il paraît opportun de rappeler six moyens pour désendetter un pays qui connaîtrait une dette importante :

  • l'abandon de créances de la part des prêteurs. Signé le 27 février 1953, l'accord de Londres a permis à la République fédérale d'Allemagne d'effacer la moitié de sa dette, un cas rare en Europe au XXe siècle. Le "miracle économique" allemand était lancé[239] ;
  • la répudiation de la dette comme lors de la banqueroute intervenue en 1797. Certains pays comme l'Équateur et l'Islande ont répudié dans les années 2000 une partie de leurs dettes qu'ils considéraient comme illégitime[240] ;
  • la création d'un fonds d'amortissement qu'envisageait David Ricardo à partir des excédents de recettes sur les dépenses, en exécution budgétaire. Depuis 2014, en Allemagne, les excédents budgétaires permettent de réduire l'encours de la dette publique[241]. Pour la France, Jean - Marc Daniel suggère la même voie en réduisant le solde structurel à 0 [242]. Pour y parvenir, il s'agit de réduire la dépense publique. Paul Fabra rappelait[171] que "le vrai prélèvement de l'État, c'est la dépense publique et la totalité de cette dépense est forcément financée par ponction sur les revenus actuellement disponibles. Dans les deux cas de figure possibles, prélèvement par la voie fiscale au bénéfice de l'État - collecteur d'impôt ou prélèvement sur le revenu du prêteur au profit de l'État emprunteur (cette deuxième méthode étant celle dite du déficit), il y a bien au départ une soustraction de pouvoir d'achat...Le seul moyen de réduire le prélèvement, c'est de diminuer la dépense de l'État en valeur relative ou absolue. Il est pareillement évident que cette diminution est en principe particulièrement opportune en période de récession, où il convient d'alléger le prélèvement sur le secteur productif." François Ecalle a donné des indications de façon à réduire les dépenses de 8 points de PIB pour rapprocher le poids des dépenses au niveau européen[243] : les retraites en relevant de trois ans l'âge minimal de départ et en revalorisant les pensions d'1 point de moins que l'inflation pendant 5 ans (réduction d'1,5 point de PIB), réduction des remboursements de soins d'1,5 point de PIB, diminution des dépenses de protection de l'environnement sous la moyenne européenne (gain de 0,5 point de PIB), réduction des dépenses de logement de 0,7 point de PIB, meilleur ciblage des dépenses en faveur des familles et des chômeurs (gain de 0,8 point), réduction des subventions aux entreprises d'1 point de PIB. Une étude plus récente du FMI [244]démontre que la baisse des dépenses est moins néfaste à la croissance que la hausse des impôts ;
  • une entente entre les pays créanciers comme les accords qui sont intervenus à propos de la crise grecque de l'été 2011[245] ;
  • la monétisation de la dette : la Banque Centrale Européenne détiendrait 12 % de la dette publique française en 2016[246] ; la monétisation revient à faire fonctionner la « planche à billets » ; le débat sur la monétisation de la dette a été relancé depuis octobre 2011 ; en effet l'écart (spread) entre les taux des obligations françaises et allemandes a augmenté de près de 0,5 % depuis cette date[247] ; cette augmentation résulte en partie de la spéculation sur les taux des obligations européennes[248],[249] . Lord Adair Turner ancien président de l'autorité des marchés financiers britannique recommande [250] "qu'au lieu de faciliter temporairement les déficits, les banques centrales devraient les financer de façon permanente en monétisant la dette des États. En clair, en faisant marcher la planche à billets." Il serait souhaitable que l'auteur explique comment monétiser une dette publique mondiale de 54 000 milliards de dollars au 1er trimestre 2014 alors que les rachats de dettes publiques atteignent moins de 6 000 milliards de dollars depuis 2011 dans le monde entier. Dans l'ouvrage « Les dettes publiques à la dérive »[251], le chapitre 7 de Vivien Levy-Garboua et Gérard Maarek intitulé « Le Quantitative Easing et le financement de l'économie » rappelle que la Fed détenait 2 500 Mds USD de bons du trésor au 27 juillet 2017 sur un bilan total de 4 500 Mds USD; à la même date, la BCE détenait 1 609 Md€ de titres souverains et 223 Md€ de covered bonds sur un bilan total de 4 300 Md€ ; la Banque du Japon 396 000 Mds yens JGB sur un bilan total de 503 000 Mds yens; au 26 juillet 2017, la Banque d'Angleterre détenait 435 Mds GBP de titres souverains sur un bilan total de 548 Mds GBP ;
  • l'inflation[168] qui diminue le service de la dette. Thomas Piketty écrit [252] : "La palme de l’amnésie revient quant à elle à l’Allemagne, avec la France en fidèle second. En 1945, ces deux pays avaient une dette publique dépassant 200% du PIB. En 1950, elle était tombée à moins de 30%. Que s’est-il passé, aurait-on soudainement dégagé les excédents budgétaires permettant de rembourser une telle dette ? Évidemment non : c’est par l’inflation et la répudiation pure et simple que l’Allemagne et la France se sont débarrassés de leur dette au siècle dernier. S’ils avaient tenté de dégager patiemment des excédents de 1% ou 2% du PIB par an, alors on y serait encore, et il aurait été beaucoup plus difficile pour les gouvernements de l’après-guerre d’investir dans la croissance."

La loi de programmation des finances publiques 2018 - 2022 expose la stratégie de désendettement du gouvernement[253]. Elle repose plus sur une augmentation de la croissance prévue que sur une diminution de l'endettement en valeur nominale.

L'article 3 de la loi précitée prévoit l'évolution de la dette publique dans le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation mentionnée à l’article 2 ; l’évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires, du solde structurel et de la dette publique s’établit comme suit :

(En points de PIB)
2017 2018 2019 2020 2021 2022
Solde public effectif (1 + 2 + 3) -2,9 -2,8 -2,9 -1,5 -0,9 -0,3
Solde conjoncturel (1) -0,6 -0,4 -0,1 0,1 0,3 0,6
Mesures ponctuelles et temporaires (2) -0,1 -0,2 -0,9 0,0 0,0 0,0
Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3) -2,2 -2,1 -1,9 -1,6 -1,2 -0,8
Dette des administrations publiques 96,7 96,9 97,1 96,1 94,2 91,4

La baisse prévue de la dette publique est de 5 points en pourcentage du PIB ; en valeur absolue, la dette totale diminue de 15,471 Md€ de 2018 à 2022 et augmente même de 50,748 Md€ entre 2016 et 2022 :

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2022/2016 2022/2018
PIB potentiel en Mds€ 2010 2154 2181 2209 2236 2264 2294 2325 +171 +116
Ratio d'endettement au sens de Maastricht 96,30 % 96,70 % 96,90 % 97,10 % 96,10 % 94,20 % 91,40 % -4,90 % -5,50 %
Endettement en Md€ 2074,3 2109,0 2140,5 2171,2 2175,7 2160,9 2125,1 +50,7 -15,5
Contribution administrations publiques centrales 77,30 % 78,30 % 79,40 % 81,10 % 81,70 % 81,60 % 80,80 % +3,50 % +1,40 %
Endettement en Md€ 1665,0 1707,7 1753,9 1813,4 1849,7 1871,9 1878,6 +213,6 +124,7
Contribution administrations publiques locales 9,0 % 8,7 % 8,4 % 8,1 % 7,5 % 6,7 % 5,8 % -3,2 % -2,6 %
Endettement en Md€ 193,9 189,7 185,6 181,1 169,8 153,7 134,8 -59,0 -50,7
Contribution administrations de sécurité sociale 10,0 % 9,7 % 9,1 % 8,0 % 6,9 % 5,9 % 4,8 % -5,2 % -4,3 %
Endettement en Md€ 215,4 211,6 201,0 178,9 156,2 135,3 111,6 -103,8 -89,4

Source[254] .

Qu'entend-on par réduction des dépenses ?[modifier | modifier le code]

En France usuellement les gouvernements entendent par réduction des dépenses non pas une baisse des dépenses mais une augmentation plus faible que celle de l'inflation. D'où en cas d'inflation faible des problèmes qui poussent en septembre 2014 le ministre des finances Michel Sapin à envisager une réduction plus limitée des dépenses que prévu[255]. Dans son article 5, la loi de programmation des finances publiques 2018 - 2022[256] prévoit une diminution des dépenses publiques sur la période : en points de produit intérieur brut, la dépense publique passerait de 53,9 en 2018 à 50,9 en 2022. Cette baisse ne doit pas faire illusion. En effet, l'article 8 de cette loi de programmation précise le taux de croissance des dépenses publiques en volume, hors crédits d'impôt et transferts, corrigées des changements de périmètre. La précision révèle un ralentissement de la progression de la dépense et non une diminution de la dépense : toutes administrations publiques confondues, le taux de croissance de la dépense publique varie de + 0,9 % en 2018 à + 0,1 % en 2022.

L'appauvrissement du secteur public[modifier | modifier le code]

En 2016, le patrimoine des administrations publiques continue à diminuer parce que la situation nette négative de l'État s'aggrave et explique l'appauvrissement du secteur public dans son ensemble. Ainsi, le patrimoine net des administrations publiques continue de diminuer et s’établit à 190 milliards d’euros fin 2016, contre 255 milliards d’euros en 2015[257]. Dans le même temps, le patrimoine économique national net s’élève à 14 023 milliards d’euros, soit 7,7 fois le produit intérieur net de l’année. Il progresse de 3,1 % par rapport à 2015 sous l’effet de la hausse des prix des logements et des valorisations boursières. En 2016, le patrimoine des ménages accélère légèrement (+ 3,2 % après + 2,2 %) à la faveur de la progression des prix de l’immobilier. Les fonds propres des sociétés non financières progressent quant à eux à un rythme élevé (+ 5,6 % après + 8,1 %). En 2016, comme en 2015, cette croissance s’explique notamment par la poursuite de la hausse du prix des actions ainsi que des prix immobiliers. Les fonds propres des sociétés financières croissent de nouveau fortement.

À l'étranger, le même constat peut être observé : l'enrichissement du secteur privé et l'appauvrissement du secteur public[258]. Ces dernières décennies ont vu une augmentation générale du patrimoine privé net, qui est passé de 200-350% du revenu national dans la plupart des pays riches en 1970 à 400-700% aujourd’hui. La crise financière de 2008 n’a pratiquement pas infléchi cette tendance, pas plus que l’éclatement des bulles spéculatives qui s’étaient formées dans certains pays comme le Japon ou l’Espagne. À la suite de leur transition du communisme au capitalisme, la Chine et la Russie ont connu des croissances exceptionnellement fortes de leurs patrimoines privés, qui ont respectivement quadruplé et triplé. le rapport patrimoine privé / revenu national de ces pays se rapproche des niveaux observés en France, au Royaume-Uni et aux États-Unis. À l’inverse, le patrimoine public net (c’est-à- dire les actifs publics moins les dettes publiques) a diminué dans presque tous les pays depuis les années 1980. En Chine et en Russie, il est passé de 60 -70% du patrimoine national à 20 - 30 %. Le patrimoine public net est même devenu négatif ces dernières années aux États-Unis et au Royaume-Uni, et il n’est que légèrement positif au Japon, en Allemagne et en France. on peut estimer que cela limite la capacité des États de réguler l’économie, redistribuer les revenus et freiner la croissance des inégalités. les seules exceptions à ce déclin général de la propriété publique concernent les pays riches en pétrole qui possèdent des fonds souverains importants, comme la Norvège.

L'effet d'éviction[modifier | modifier le code]

En avril 1987, Jacques de Larosière, alors gouverneur de la Banque de France, déclarait :"On ne soulignerait jamais assez combien les déficits publics opèrent une ponction sur les ressources de la nation, diminuent l'épargne disponible pour l'investissement productif et accroissent l'endettement et ses charges". C'est l'illustration de l'effet d'éviction. L'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en a proposé la définition suivante[259] : " De manière générale, on désigne sous le nom d'éviction le phénomène qui conduit l'activité économique du secteur public à supplanter celle du secteur privé, l'analyse portant habituellement sur les incidences d'une progression de la dépense publique financée par l'émission d'un volume accru de titres".

Dans son manuel[260], Paul Krugman nie l'effet d'éviction sous la forme de pétitions de principe, sans démonstration. En revanche, la Fédération bancaire française montre[261] que l'évolution des encours de crédit à l'économie depuis plusieurs années a progressé et avoisine le montant du PIB, soit 2 200 milliards d'€. Sachant que la variation relative à l'encours de la dette publique est d'un montant proche de 200 milliards d'euros, il est possible d'avancer que la part des financements publics est de l'ordre de 10 % sur la période. C'est donc dans cette proportion que l'effet d'éviction peut contribuer à entretenir le chômage de masse, comme essayait de le montrer Paul Fabra[262] : "Les facteurs cruciaux auront sans doute été à gros traits les suivants : la "décapitalisation" de l'économie a longtemps favorisé le développement de la consommation sous toutes ses formes (y compris les programmes de protection sociale); l'euphorie d'est poursuivie jusqu'au moment où l'accumulation des dettes a porté les taux d'intérêt à un niveau supérieur au rendement normal des investissements productifs. D'où un formidable détournement de l'épargne au profit des placements purement financiers. Ces derniers sont d'abord destinés au financement des déficits publics".

La contribution négative à la position extérieure de la France[modifier | modifier le code]

Les déficits budgétaires continus creusent la position extérieure de la France[263], un peu moins de 60 % de la dette publique française étant détenue par des non-résidents. En revanche, les autres acteurs économiques sont, hormis les banques, prêteurs nets au reste du monde. Ainsi, en 2016, selon la Banque de France [264] , la position extérieure était négative de 351 milliards d'euros, les administrations publiques contribuant à hauteur de - 1 165 milliards d'€.

La déflation par la dette publique[modifier | modifier le code]

Selon Paul Fabra[265], "le laboratoire japonais a fait apparaître clairement les facteurs déterminants de la déflation : taux voisins de zéro poussant au paroxysme la bulle obligataire. Amérique et Europe sont en train de se précipiter dans le piège". Jean - Marc Vittori actualise en 2014 le constat sur le Japon en ces termes[266] : " Impôts, salaires, taux de change : le gouvernement Abe a actionné tous les leviers de l'inflation sans réussir à enclencher une mécanique haussière des prix. ". Pour mémoire, des investissements massifs engagés en 1990 ont provoqué l'explosion de la dette publique japonaise brute qui atteignait 250 % en 2016.

Dans les perspectives économiques mondiales trimestrielles, le Fonds Monétaire International analysait en octobre 2016[267] le phénomène de la désinflation en la reliant à la politique monétaire contrainte. Les causes de la désinflation récente étaient imputées à la stagnation de l'économie et à la baisse des prix relatifs aux marchandises. Un regard particulier était porté sur le cas japonais.

Selon Irving Fischer[268], la baisse des prix accroît le poids des dettes et réciproquement. À partir de ce cercle vicieux, Fischer voulait expliquer toutes les dépressions économiques, y compris celle de 1930.

Les 2 000 milliards de dette signent-ils l'échec d'une génération ?[modifier | modifier le code]

Une tribune publiée en 2014 par « Les Arvernes », collectif de droite composé de hauts fonctionnaires, de chefs d'entreprise et de professeurs d'université, les responsables de cet échec seraient au nombre de cinq[269] :

  1. les politiques de gauche et de droite qui n'ont pas fait grand-chose ;
  2. la haute fonction publique qui, certes, a produit de nombreux rapports mais « dont on ne peut s'empêcher de se demander à quoi servent ces corps administratifs si peu écoutés » ;
  3. l'Europe qui a fait preuve d'une « terrible faiblesse » dans l'application des règles ;
  4. les économistes et les commentateurs qui ont cru peser sur les décisions et qui, en fait, n'ont pas été entendus ;
  5. la génération des baby-boomeurs.

Selon eux, il y aurait trois urgences[269] :

  1. examiner le « périmètre de l'action publique » ;
  2. faire que la prévision de croissance sur laquelle le budget est bâti ne soit plus réalisée par le ministère des finances ;
  3. faire un travail de pédagogie sur la dépense publique.

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. a et b « Programme de stabilité 2018-2022 », sur collectivités locales gouv.fr
  2. a et b Dette au sens de Maastricht (comptabilité nationale) / Dette publique notifiée, INSEE, 13 octobre 2016.
  3. À la fin du troisième trimestre 2017, la dette publique s'établit à 98,1 % du PIB, INSEE, 22 décembre 2017.
  4. Insee Dette trimestrielle des administrations publiques au sens de Maastricht - Ensemble, INSEE, 22 décembre 2017.
  5. Dette trimestrielle des administrations publiques au sens de Maastricht - Ensemble - En point de PIB, INSEE, 22 décembre 2017.
  6. Le déficit public inclut le paiement des intérêts sur la dette mais exclut les remboursements du capital effectués.
  7. Si l’on néglige les facteurs de variations de la dette autres que le déficit public. Voir « 3.105 - Du déficit des administrations publiques (S13) à la variation de leur dette au sens de Maastricht (en milliards d'euros) », Insee, 13 mai 2011 (données).
  8. Cour des Comptes Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, pages 25 et 35.
  9. Dette brute des administrations publiques au sens du FMI - Total des passifs, INSEE, 10 janvier 2018.
  10. (en) « Bis statistical bulletin september 2017 »
  11. D'après Plane, Mathieu Finances publiques 2009. Aux grands maux les grands remèdes, Lettre de l'OFCE no 306, 29 janvier 2009, 8 pp., la dette financière nette des APU en France est estimée à 34 % du PIB (p. 6).
  12. Insee, comptes nationaux, tableau 3.346
  13. (en) Robert J. Barro, « Are government bonds net wealth? », Journal of Political Economy, vol. 82,‎ , p. 1 095 - 1 117
  14. Sous la direction de Michel Luftalla, Une histoire de la dette publique de la France, Paris, Classiques Garnier, , 306 p. (ISBN 9782406064329), Page 10
  15. cf. Rapport sur la loi de finances rectificative de 2007, p. 10 et suivantes
  16. Voir par exemple les explications sur le déficit structurel, « Déficit public et solde structurel », Université de Genève, mars 2000.
  17. « Solde « structurel » et « effort structurel » : un essai d'évaluation de la composante « discrétionnaire » de la politique budgétaire » [PDF], Direction générale du Trésor, novembre 2003.
  18. a, b et c [xls]Comptes de patrimoine des secteurs institutionnels de l'année 2016, base 2010, INSEE, 22 décembre 2017.
  19. [xls]PIB et ses composantes à prix courants, INSEE, 26 septembre 2017.
  20. Valeur qui fluctue en fonction de la valorisation boursière de certains actifs financiers.
  21. au fil du temps et depuis la décentralisation, il a transféré la plupart de ses actifs aux collectivités territoriales (routes, établissements scolaires, etc.), à des établissements publics (musée, etc.)...
  22. Jean-Francis Pécresse, "A vendre : îles, routes, palais, Les Échos des 12 et 13 mars 2010.
  23. (en) Paul Krugman et Robin Wells, Macroeconomics, Macmillan learning, , 595 p. (ISBN 978-1-4641-1037-5, lire en ligne), Page 400
  24. Ainsi des infrastructures, d'une valeur comptable d'environ 115 milliards d'Euros (cf. Jean-Francis Pécresse, article précité)
  25. « Projet de loi de finances pour 2018 », sur Performance publique, (consulté le 11 décembre 2017)
  26. Paul Fabra, « Veut - on, oui ou non, mettre fin à la cavalerie budgétaire? », Les Échos,‎ (lire en ligne)
  27. a et b Insee - Dette et déficit publics au sens de Maastricht en 2016 (S13) (version de septembre 2017). Les données de dette, de déficit et de PIB différent légèrement des données antérieures en base 2000 et en base 2005 : voir Myriam Broin et al. « Les comptes nationaux passent en base 2010 », p. 89-124 in Insee « L'économie française - Édition 2011 » juin 2011, 186 pp. (PIB : p. 90 ; déficit public et dette : p. 116-117).
  28. Cf. rapport Pébereau, page 17.
  29. Insee, charge de la dette
  30. « Projet de loi de finances pour 2012 : Engagements financiers de l'État » sur le site senat.fr.
  31. [1]
  32. [2]
  33. [3].
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  47. Voir aussi l'explication de Bernard Salanié. Cependant le taux d'intérêt versé par la dette détenue par le reste du monde (bons du Trésor, IDE…) est sans doute différent du taux versé par les actifs détenus par la nation française (IDE…).
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  94. le Franc germinal, créé par Napoléon en 1803, ayant maintenu sa valeur fixe par rapport à l'or jusqu'en 1919, il n'y pas eu de dévaluation pendant toute cette période ; même après la désastreuse guerre de 1870, malgré la perte de l'Alsace-Moselle et l'obligation de payer les dommages de guerre à l'Empire allemand.
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  98. cf. La Dette publique dans l'histoire, op. cité, article de Laurence Quennouëlle, p. 446.
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  110. « Il est difficilement niable qu’il soit nécessaire, dans un environnement concurrentiel global, de doter les entreprises des possibilités stratégiques dont disposent leurs concurrentes étrangères et cette nécessité était reconnue par la plupart des dirigeants des entreprises publiques françaises avant la privatisation. Il est également difficilement contestable, au vu des crises auxquelles ont été confrontées certaines entreprises publiques que le système de gouvernance public connaît, vraisemblablement, davantage de dysfonctionnements en raison des interférences avec la sphère politique et du caractère souvent peu élaboré et confus du contrôle qu’il permet, comme l’a mis en évidence en France, l’exemple du Crédit lyonnais. » Cependant, « la privatisation n’a eu un effet favorable sur la performance que pour une très faible minorité des firmes privatisées. Le plus souvent, l’effet n’est pas significatif, et s’il l’est, il conduit autant à conclure que la privatisation entraîne une perte d’efficacité que l’inverse. » in L'efficacité des privatisations françaises : une vision dynamique à travers la théorie de la gouvernance, Hervé Alexandre et Gérard Charreaux, université de Bourgogne, octobre 2001.
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Articles connexes[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

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