Décentralisation en France

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La décentralisation en France est « un processus d’aménagement de l'organisation de l’État qui consiste à transférer des pouvoirs décisionnaires et compétences administratives de l’État vers des entités (ou des collectivités) locales distinctes de lui »[1].

La France est un État très centralisé, héritage notamment de la Révolution française et de l'absolutisme. Plusieurs lois de décentralisation sont votées sous la Cinquième République à partir des années 1980. La révision constitutionnelle du ajoute symboliquement à l'article premier de la Constitution que la France est une république dont l'« organisation est décentralisée ».

Les types de décentralisation[modifier | modifier le code]

Décentralisation institutionnelle[modifier | modifier le code]

La décentralisation est le fait pour l'État de transférer des compétences à des personnes morales qu'il crée (par opposition à la déconcentration, qui est le transfert de compétences à l'intérieur de l'État ; il n'y a pas alors création de personne morale). Ces personnes morales peuvent avoir vocation générale (on parle de décentralisation territoriale : elle concerne les collectivités territoriales qui ont compétence pour toutes les affaires de leur territoire) ou vocation spécifique (on parle de décentralisation fonctionnelle : elle concerne les établissements publics, qui n'ont compétence que pour ce que leurs statuts déterminent). Il existe une troisième catégorie de décentralisation, annexe, qui regroupe les cas particuliers de la Banque de France et des groupements d'intérêt public.

« La décentralisation territoriale vise à donner aux collectivités territoriales des compétences propres, distinctes de celles de l’État, à faire élire leurs autorités par la population et à assurer ainsi un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire. La décentralisation rapproche le processus de décision des citoyens, favorisant l’émergence d’une démocratie de proximité. Elle prend sa complète signification quand elle donne à ces collectivités une suffisante maîtrise des ressources financières qui leur sont nécessaires »[2].

Décentralisation fonctionnelle (ou technique)[modifier | modifier le code]

Elle va apparaître à partir du moment où une personne morale de droit public (État ou collectivité territoriale) décide de ne pas gérer un service public mais d'en transférer la gestion à un organe distinct que l'on appelle établissement public, comme ce fut le cas en France pour les universités, les hôpitaux publics, les musées nationaux, les Régions (de 1972 à 1982)[1].

Décentralisation économique[modifier | modifier le code]

Le terme décentralisation désigne également une politique d'aménagement du territoire visant à diminuer le poids économique relatif de la région parisienne dans le développement territorial. On a aussi parlé de déconcentration industrielle, notamment au milieu des années 1950 en France, où l'État cherchait à sortir les industries de ce cercle parisien. Le terme de développement exogène des territoires était employé. Cette logique descendante sera vivement critiquée par les tenants du développement local, dès le milieu des années 1960, prônant un soutien des initiatives locales plutôt que de déplacer des structures existantes. En France, d'importantes disparités territoriales ont conduit à ce type de décentralisation. La région Île-de-France concentre en effet un sixième de la population et de l'activité économique, tandis qu'ailleurs, hormis pour les grandes villes, de nombreux endroits se désertifient d'une façon jugée inquiétante. C'est dans ce contexte qu'a été mise en œuvre une ardente politique d'aménagement du territoire dans les années 1960 grâce à la formation de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (devenue, par un décret du 31 décembre 2005, la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires). Cette décentralisation s'est faite notamment par le biais de créations de métropoles d'équilibre.

Histoire[modifier | modifier le code]

Ancien Régime[modifier | modifier le code]

Carte des parlements précédant la Révolution française.

Les parlements du royaume de France possèdent le droit de remontrance et peuvent refuser d'enregistrer certaines lois.

Le terme de « province » apparaît au XVe siècle pour décrire les circonscriptions administratives créées pour lutter contre les structures féodales. Le clivage centre/périphérie apparaît au XVIIe siècle. L'ancien Régime connaît déjà le « millefeuille territorial » et les strates locales inutiles[3].

La monarchie absolue qui se met en place au sortir du Moyen Âge sur les principes de Jean Bodin a une forte tendance centralisatrice malgré la résistances des assemblées, du clergé et des us et coutumes locaux[4].

Révolution française[modifier | modifier le code]

Les départements sont créés par l'Assemblée constituante avec l'objectif de casser les particularités liées aux privilèges de l'Ancien Régime[5].

Monarchie de Juillet[modifier | modifier le code]

La monarchie de Juillet rétablit l'élection des conseillers municipaux et généraux. En 1837, la personnalité civile de la commune est reconnue[6].

Second Empire[modifier | modifier le code]

Lors de la période de l'Empire libéral, Napoléon III met en place deux lois de décentralisation, en juillet 1866 et 1867. La première accorde aux conseils généraux l'autonomie sur un certain nombre d'affaires, la deuxième atténue la tutelle préfectorale sur les décisions des collectivités locales. Le programme de Nancy, plus ambitieux, n'est pas mis en place en raison de la guerre franco-prussienne[6].

Le « programme de Nancy » est le nom que porte le projet de 19 notables lorrains de différents bords politiques opposés à la centralisation parisienne. Ils publient en 1865 un « projet de décentralisation ». Le projet a un certain écho et Émile Ollivier le président du conseil demande à Napoléon III la mise en place d'une commission extraparlementaire sur le sujet. L'empereur accepte en , mais les travaux sont interrompus par la guerre[7],[8],[9].

Troisième République[modifier | modifier le code]

Les régions Clémentel.

Les premières lois de décentralisation interviennent dans les décennies suivantes, les 10 août 1871 et 5 avril 1884. Ces lois ont respectivement organisé l'administration du département, instauré le conseil général et déterminé un régime d'administration communale à deux autorités : le maire et le conseil municipal. À cette époque, les compétences des départements et communes étaient très limitées. C'était le préfet qui détenait le pouvoir exécutif du département. Jusqu'en 1982, il exerçait un contrôle très étroit, dit de tutelle, sur les actes des collectivités territoriales (autorisation d'annulation et système d'approbation)[10].

À partir de 1920 les départements se révèlent trop petits pour les enjeux économiques. Le ministre Étienne Clémentel crée les régions économiques « Clémentel » en 1919 en regroupant les chambres de commerce[5].

À la suite des décrets-lois Poincaré de 1926, les communes sont autorisées à prendre des participations à des « sociétés de construction ou d'exploitation de services communaux ». Leur participation est cependant limitée à 40 % du capital et doit être validée par le Conseil d'État[11].

Le Syndicat intercommunal à vocation unique est créé en 1890 et permet le regroupement des actions des communes[6].

France de Vichy[modifier | modifier le code]

Les régions de Pétain.

Philippe Pétain souhaitait recréer des territoires s'inspirant des provinces de l'Ancien Régime, correspondant approximativement aux régions. Le , il crée dix-sept préfets régionaux chargés de relayer l'action du gouvernement de Vichy et de surveiller les départements[12].

Projet de Charles de Gaulle[modifier | modifier le code]

Charles de Gaulle souhaitait mettre en place les régions, mais quitte la vie politique à la suite de l'échec du Référendum constitutionnel français de 1969.

Acte 1[modifier | modifier le code]

Pierre Mauroy en 1981.

La première vague de décentralisation est justifiée par la crise des années 1970 : la tendance small is beautiful pousse à trouver des solutions locales face à un État dénoncé comme interventionniste[13].

La loi Defferre, nommée d'après Gaston Defferre, parfois appelée « Acte I de la décentralisation » est promulguée le [14] par le gouvernement de Pierre Mauroy. Elle apporte trois innovations majeures :

  1. La suppression de la tutelle administrative a priori exercée par le préfet, qui est remplacée par un contrôle de légalité a posteriori exercé en premier par les services préfectoraux qui émettent des avis juridiquement tranchés par le tribunal administratif et la chambre régionale des comptes de son ressort territorial ;
  2. Le transfert de l'exécutif départemental du préfet au président du conseil général ;
  3. L'élévation de la région en une collectivité territoriale de plein exercice ;

À la suite de la loi Defferre, les lois des [15] et [16] vont répartir les compétences entre l'État et les collectivités territoriales et instaurer le transfert de ressources.

Pendant les années 1980, la première vague de décentralisation voit l'État se décharger de politiques coûteuses comme l'action sociale ou les infrastructures routières sur les collectivités locales. Cependant, les transferts financiers de l'État ne suivent pas l'augmentation des dépenses. Les collectivités et l'État limitent les dépenses avec difficulté dans les années 1990. Le début des années 2000 voient une demande d'augmentation de l'autonomie des collectivités pour assurer les financements[13].

Acte 2[modifier | modifier le code]

Jean-Pierre Raffarin en 2013.

Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin a remis sur l'agenda politique la réforme de la décentralisation entre 2002 et 2004, notamment avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République française. Il s'agit de l'Acte II de la décentralisation. Ces lois décident :

  1. Les principes de l'autonomie financière des collectivités territoriales (communes, départements, régions) ;
  2. L'inclusion des termes région et décentralisation dans la Constitution ;
  3. Le transfert de trois nouvelles compétences aux régions en 2004 et 2005 : la gestion du personnel non enseignant des lycées, la totalité de la formation professionnelle, l'organisation des transports ferroviaires régionaux ;
  4. L'instauration du référendum décisionnel local ;
  5. L'instauration d'un droit de pétition.

La réforme constitutionnelle de 2003 consacre l'autonomie financière des collectivités locales, même si celles-ci restent largement dépendantes de l'État[13]. De plus, à la suite de la crise de 2007, l'État souhaite réduire ses dépenses structurelles.

Malgré une modification de la Constitution, le bilan du deuxième acte de décentralisation est décevant : les départements ne bénéficient pas de pouvoir de décision réel, et sont pour Philippe Estèbe des « agences départementales de l'État ». Les régions n'ont pas de pouvoir législatif, réglementaire, ou de tutelle sur les échelons inférieurs[6].

Réforme de 2010[modifier | modifier le code]

La réforme mise en œuvre sous la présidence de Nicolas Sarkozy a pour but une réduction des coûts[17]. L'État renforce son contrôle sur les collectivités locales et réduit leur autonomie financière. La suppression de la taxe professionnelle diminue fortement les ressources des collectivités[13].

Acte 3[modifier | modifier le code]

François Hollande en 2015.

Mener un nouvel acte de décentralisation était une promesse de campagne du président François Hollande. Cet Acte III de la décentralisation débute en 2013[18].

Les principales lois votées pendant la présidence de François Hollande concernant la décentralisation sont la Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, la Loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral et la Loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Acte 4[modifier | modifier le code]

L'Acte IV de la décentralisation a lieu sous la présidence d'Emmanuel Macron avec la loi 3D, pour « Décentralisation, différenciation et déconcentration »[19]. La loi est ensuite renommée 4D puis 3DS et est discutée en 2021[20].

Il s'agit d'une loi technique apportant plus d'autonomie aux collectivités locales[21].

Critiques[modifier | modifier le code]

Avec le transfert de certaines compétences à une collectivité, l'État doit aussi transférer les ressources correspondantes, ce qui constitue l'une des critiques les plus entendues[22][source insuffisante]. De plus, certains craignent qu'une plus grande autonomie vienne à supplanter le pouvoir central.[réf. nécessaire]

En 2007, un rapport de l'OCDE critique « de nombreux chevauchements de compétences » et demande de clarifier les compétences de l'État ou des collectivités locales, dans un but de plus grande responsabilité[23].

Dans un rapport de 2009, la Cour des comptes critique les lois de décentralisation de 1982 et 2003, qui n'ont pas clarifié les compétences des différents échelons et n'ont pas conduit à une gestion plus efficace ou plus économe[24].

Malgré plusieurs lois de décentralisation, la France est en 2020 l'une des démocraties les plus centralisées. Le code général des collectivités territoriales laisse peu d'autonomie aux collectivités[25].

Dans un rapport de 2023, la Cour des comptes critique la confusion des compétences de chaque échelon et un financement inadapté des collectivités locales[26]. Pour l'éditorialiste de Challenges Ghislaine Ottenheimer, le rapport décrit un fiasco absolu. Pour elle, « C'est comme si le pouvoir politique avait fait semblant. Semblant de réformer, semblant de partager, semblant d'être efficace. »[27].

Enfin, alors que la politique de décentralisation initiée depuis les années 1980 s'inscrit dans une volonté de « calmer » les revendications régionalistes. Benjamin Morel, dans son ouvrage La France en miettes, relève qu'au contraire ce processus amène à de nouvelles exigences en matière culturelle et identitaire, entraînant de ce fait un régionalisme exacerbé voire des tendances sécessionnistes, l'universitaire prenant comme exemple la Corse et la Bretagne[28].

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. a et b Vie publique.fr Qu'est-ce que la décentralisation, consulté 2013-06-26
  2. Marie-Christine Steckel, « Un pouvoir fiscal en trompe-l’œil », Revue française de droit constitutionnel, 2005, no 61, p. 19-33 ; Marie-Christine Steckel, « Le pouvoir fiscal local, objet nouveau du droit constitutionnel», Actualité juridique de droit administratif, 2004, no 42, p. 2316-2322
  3. Jean-Baptiste Forray, « Le millefeuille territorial existait déjà sous l’Ancien Régime », sur lagazettedescommunes.com, .
  4. Alban Dignat, « XVIIe siècle Absolutisme et monarchie en France », sur herodote.net, .
  5. a et b Jean Delavaud, « Pays de la Loire. La construction des régions a écarté les anciennes provinces », sur ouest-france.fr, .
  6. a b c et d Thomas Frinault, « La décentralisation : retour sur deux siècles de réformes », sur metropolitiques.eu, .
  7. « 1851-1870 : du rétablissement de la centralisation à une libéralisation progressive (suite) », sur senat.fr (consulté le ).
  8. Projet de décentralisation, Nancy, 1865
  9. (nl) « Home - Napoleon Trois », sur napoleontrois.fr (consulté le ).
  10. « Organisation territoriale : les apports de la IIIe République », sur vie-publique.fr, (consulté le ).
  11. « Proposition de loi relative au statut des sociétés d'économie mixte locales », Sénat (France), .
  12. André Larané, « 19 avril 1941. Le retour des intendants d'Ancien Régime », sur herodote.net, .
  13. a b c et d Alain Pariente, « L’État, la décentralisation et la crise économique : concilier l’inconciliable ? », sur metropolitiques.eu, .
  14. Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
  15. Loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État (loi Defferre).
  16. Loi n°83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi no 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.
  17. Thomas Frinault, « La réforme territoriale de 2010 : un remodelage compromis ? », sur metropolitiques.eu, .
  18. AFP, « Décentralisation: le projet de loi examiné en 2013 », sur lexpress.fr, (consulté le ).
  19. « Le gouvernement lance la concertation pour un « nouvel acte de décentralisation » », sur ouest-france.fr, .
  20. Patrick Roger, « Avec la loi « 3DS », la décentralisation peine à se réinventer », sur lemonde.fr, .
  21. « Ce que contient la loi « 3DS » sur la décentralisation, définitivement adoptée par le Parlement », sur lemonde.fr, .
  22. Vie publique Glossaire, consulté 2013-06-26
  23. « L'OCDE souligne les échecs de la décentralisation en France », sur la-croix.com, .
  24. Corinne Lhaïk, « La Cour des comptes critique la décentralisation », sur lexpress.fr, .
  25. Raul Magni-Berton, « Pourquoi la décentralisation à la française ne marche pas ? », sur theconversation.com, .
  26. Thomas Beurey, « La Cour des comptes appelle à relancer la décentralisation », sur banquedesterritoires.fr, .
  27. Ghislaine Ottenheimer, « Décentralisation de la France : arrêtons de faire semblant de réformer », sur challenges.fr, .
  28. Benjamin Morel, La France en miettes : Régionalismes, l'autre séparatisme, Les éditions du Cerf, février 2023, 270 pages, p.14.

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]

  • Portail du Gouvernement Décentralisation : où en est-on ?
  • Sénat : Dernier rapport d'information, intitulé Pour une République territoriale, l'unité dans la diversité, dirigé par Michel Mercier alors Sénateur du Rhône puis ministre, ref 447, tome 1 (1999-2000). Disponible sur le site du sénat et en document numérique sous deux formes (PDF et Html).
  • 30 ans de décentralisation en 1 infographie (bilan de mai 2013).

Bibliographie[modifier | modifier le code]

  • Philippe Delaigue, Chrystelle Gazeau (dir.), Centre et périphérie, Paris, Mare et Martin, 2017.
  • Nicolas Kada et Vincent Aubelle (dir.), Les grandes figures de la décentralisation, préface de Gérard Larcher et postface de Jean-Pierre Chevènement, Boulogne-Billancourt, Berger-Levrault, 2019.
  • Manuel Delamarre, L'administration et les institutions administratives, Paris, La Documentation Française, 2008.
  • Michel Verpeaux et Christine Rimbault, Les collectivités territoriales et la décentralisation (6e édition), Paris, La Documentation Française, 2011.
  • M. Catlla, A. Bénéteau, L. Mallet, Les régions françaises au milieu du gué. Plaidoyer pour accéder à l'autre rive, préface de Michel Rocard, Paris, L'Harmattan, 2012.