Loi de programmation militaire

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Dans les finances publiques françaises, une loi de programmation militaire (LPM), est une loi visant à établir une programmation pluriannuelle des dépenses que l'État français consacre à ses forces armées. Les lois de programmation militaire ont des durées d'application de quatre, cinq ou six ans. Depuis 2003, les LPM couvrent des périodes de six ans.

Définition[modifier | modifier le code]

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Une loi de programmation militaire a pour objet de déterminer, pour une durée de plusieurs années, le montant et l'affectation des crédits de l'État en matière de dépenses militaires.

Le principe d'annualité budgétaire constitue l'un des fondements du droit budgétaire français. Énoncé à l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, il a été repris à l'article premier de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Ce principe est incompatible avec la nécessaire programmation à long terme de certaines dépenses, en particulier des dépenses militaires. C'est pour cette raison que le Parlement français vote depuis 1960 des lois de programmation militaire, qui déterminent les ressources que le pays entend consacrer à sa défense au cours des années suivantes.

Compte tenu du principe d'annualité budgétaire et de la primauté des lois de finances sur les engagements pluriannuels de l'État, la mise en œuvre des lois de programmation militaire est subordonnée à la transposition de celles-ci dans les lois de finances annuelles. Or, cette transposition est difficile, notamment pour des raisons techniques, liées à la durée de plus en plus longue des programmes d'armement. L'exécution des lois de programmation militaire apparaît donc d'autant plus imparfaite que le terme de celles-ci est lointain. Un meilleur ajustement entre la programmation et la budgétisation des dépenses militaires, c'est-à-dire entre les lois de programmation militaire et les lois de finances, apparaît donc souhaitable et justifie l'étude de la programmation des dépenses militaires dans les pays étrangers.

Historique[modifier | modifier le code]

Loi de programmation militaire 1997-2002[modifier | modifier le code]

Cette loi de programmation militaire (LPM), préparée par le Gouvernement Alain Juppé n'a pas été respectée. Votée en , la programmation prévoyait initialement d'allouer 185 milliards de francs 1995 (28,20 milliards d'euros) de crédits budgétaires par année, réévalué chaque année pour suivre l'indice des prix à la consommation. Dans le détail 99 milliards (15,09) pour le titre III (dépenses de fonctionnement) et 86 milliards (13,11) pour les titres V et VI (dépenses d'investissement et d'intervention)[1].

Le Gouvernement Jospin, né de l'alternance des élections législatives de 1997, engage dès 1998 une « revue des programmes » qui crée une « encoche » dans le niveau des ressources prévues initialement. Les annulations de crédits se sont succédé dans les années qui ont suivi pour atteindre un sixième du montant total de la LPM (soit l'équivalent d'une annuité complète). Les dépenses de défense chutent de 15 % entre 1996 et 2001 qui représente le point bas de la programmation, elles ne représentaient plus que 2,5 % du PIB contre 3 % en 1996[2].

Dépenses d'équipement de la Défense française entre 1997 et 2002
en milliards d'euros de 2002[2],[3]
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Montant inscrit dans la LPM 14,218 14,218 14,218 14,218 14,218 14,218
Montant après la RDP 14,218 14,218 13,552 13,552 13,552 13,552
Montant inscrit dans la LFI 14,271 12,909 13,643 13,041 12,821 12,857
Exécution budgétaire 13,408 12,195 12,244 12,361 12,238 NC
Écart entre la prévision LPM initiale
et l'exécution budgétaire
-0,810 -2,202 -1,974 -1,857 -1,980 NC

Loi de programmation militaire 2003-2008[modifier | modifier le code]

La tendance à la dégradation du budget de la Défense s'interrompt en 2001-2002 sous le coup de deux événements majeurs : les attentats du 11 septembre 2001 et l'alternance politique née des élections présidentielles puis législatives en 2002. Le budget de la Défense se stabilise dès 2002 avec la suspension des annulations de crédits.

Ensuite, la LPM préparée par le Gouvernement Raffarin couvrant les années 2003 à 2008 opère un redressement financier significatif par rapport à la LPM précédente. Son exécution financière a été jugée « très satisfaisante » notamment comparée à l'exécution très médiocre de la LPM 1997-2002. Cette LPM a notamment opéré un redressement significatif des dépenses d'équipements qui ré-atteignent leur niveau de 1996[2].

Dépenses de la Défense française pour les titres V et VI
entre 2003 et 2008
en milliards d'euros courants[2]
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Montant actualisé inscrit dans la LPM[4] 13,65 14,82 15,16 15,52 15,88 16,25
Montant inscrit dans la LFI 13,55 14,80 15,08 15,45 15,73 15,78
Exécution budgétaire 13,17 13,71 15,55 15,87 15,46 NC
Écart entre la prévision LPM
et l'exécution budgétaire
-0,48 -1,11 +0,39 +0,35 -0,42 NC

Loi de programmation militaire 2009-2014[modifier | modifier le code]

Le vote de la LPM couvrant les années 2009 à 2014 fait suite à la parution en 2008 d'un livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (le troisième sous la Ve République après celui de 1972 et de 1994). Ce dernier proposait une revue globale de la stratégie de défense française et fixait des objectifs ambitieux appuyés par un important effort financier. La crise économique mondiale, qui dégrade l'état des finances publiques, contrarie cette ambition[2].

Une importante modification de structure intervient avec le vote de la LPM 2009-2014 qui couvre l'intégralité des dépenses relatives à la Défense et non seulement les dépenses des titres V et VI (dépenses d'investissement et en capital) comme les LPM précédentes mais aussi le titre III (dépenses de fonctionnement)[5].

La LPM 2009-2014 prévoit une moyenne de 31 milliards d'euros de crédits par année sur la période 2009-2014, soit un montant 15 % supérieur à celui de la dernière année de la LPM précédente. Cette LPM consacre un redéploiement des moyens en faveur des dépenses d'équipement : il est estimé que celles-ci doivent représenter 57 % des dépenses totales en 2014 (contre 50 % en 2008). À contrario la part des autres dépenses (personnel et fonctionnement) est progressivement réduite par le biais de rationalisation des moyens et suppression d'effectifs[2].

Extrait de la LPM 2009-2014[6]
données exprimées en milliards d'euros de 2008
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Mission « Défense » 29,65 29,65 29,55 30,19 30,56 30,90
Mission « Plan de relance » 0,97 0,74
Ressources exceptionnelles 1,61 1,22 0,54 0,20 0,10
Ressources totales 32,22 31,60 30,10 30,39 30,66 30,90

La LPM tient compte des crédits de la mission « Plan de relance » qui ont été instaurés par la loi de finance rectificative du en réponse à la crise économique. Répartis sur 2009 et 2010, ils revêtent un caractère exceptionnel et n'ont pas vocation à être pérennisés. Ces dotations qui s'élèvent à 1,755 milliards d'euros servent au financement de divers projets[2]:

  • L'augmentation de l'effort de recherche (110 millions d'euros)
  • L'accélération du renouvellement des équipements (1 425 millions)
  • Le programme immobilier de la Défense (220 millions)

Loi de programmation militaire 2014-2019[modifier | modifier le code]

Le , le ministère de la Défense affirme que la trajectoire budgétaire définie par la LPM représente un total de 190 milliards d'euros de crédits jusqu'en 2019, soit 31,4 milliards par an[7]. La loi de programmation militaire couvrant les années 2014 à 2019 fait suite à la parution d'un livre d'or sur la défense et la sécurité nationale paru le . Cette loi de programmation militaire est bouleversée par le contexte d'attentats en France à partir de l'année 2015.

Actualisation de la LPM en 2015 à la suite des attentats de 2015[modifier | modifier le code]

Le président de la République de l'époque, François Hollande, demande dès le début de l'année 2015 une actualisation de la loi de programmation militaire pour prendre en compte l'évolution du contexte stratégique. L'Opération Sentinelle déployée sur le territoire national pour le renforcement de la sécurité des lieux publics est ainsi lancée le . Puis, à la suite des attentats du 13 novembre, le chef de l'État annonce devant le Congrès réuni à Versailles le l'arrêt des diminutions d'effectifs du ministère de la Défense au moins jusqu'en 2019[8].

Extrait de la LPM 2014-2019[9]
données exprimées en milliards d'euros de 2013
2014 2015 2016 2017 2018 2019
LPM initiale Crédits de paiement 29,61 29,61 30,13 30,65 31,50 32,36
Ressources exceptionnelles 1,77 1,77 1,25 0,91 0,28 0,15
Ressources totales 31,37 31,37 31,38 31,56 31,78 32,51
Actualisation de 2015 Crédits de paiement 31,15 31,73 32,11 32,62 33,87
Ressources exceptionnelles 0,23 0,25 0,15 0,15 0,15
Ressources totales 31,38 31,98 32,26 32,77 34,02
Évolution +0,01 +0,60 +0,70 +0,99 +1,51

Polémique de l'été 2017 sur le budget de la Défense[modifier | modifier le code]

Le gouvernement annonce en juillet 2017 une coupe de 850 millions d'euros dans le budget de l'armée pour l'année 2017. Cette coupe s'inscrit en décalage par rapport aux promesses électorales d'Emmanuel Macron qui avait répété pendant toute la campagne électorale vouloir augmenter le budget de la Défense jusqu'à atteindre 2 % du PIB[10].

Justifiée par des impératifs budgétaires, notamment la nécessité de faire passer le déficit public sous la barre des 3 % dès 2017, cette coupe est particulièrement mal reçue par les armées, à commencer par le chef d'état-major des armées, le général Pierre de Villiers. Ce dernier critique vivement ces coupes au cours d'une audition le 12 juillet au Sénat, en principe à huis-clos, mais dont le contenu fuite dans la presse dans les jours qui suivent[10]. La démission, historique, du général Pierre de Villiers le 19 juillet provoque une onde de choc dans l'opinion publique[11]. Le premier ministre Édouard Philippe annonce en une forte hausse du budget de la Défense pour l'année 2018[12],[note 1]. La loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 traduit dans les faits une augmentation de 1,8 milliard d'euros du budget de la mission « Défense ».

Loi de programmation militaire 2019-2025[modifier | modifier le code]

Le projet de Loi de programmation militaire 2019-2025 est rendu public en février 2018[13]. Il fixe les orientations relatives à la politique de défense et trace une trajectoire de programmation des moyens militaires pour la période 2019-2025. Il précise les orientations en matière d’équipement des armées à l’horizon 2030, les traduit en besoins financiers  jusqu’en 2025 et en ressources budgétaires jusqu’en 2023[14].

La commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale en effectue l'examen en mars 2018. Le projet de PLM s'appuie sur les conclusions de la Revue stratégique de défense et de sécurité nationale conduite fin 2017.

La loi de programmation militaire est promulguée le 14 juillet 2018[15]. Elle fixe l'objectif de porter l'effort national de défense à hauteur de 2 % du produit intérieur brut au terme de la période, en 2025.

Extrait de la loi de LPM 2019-2025 (art.3) [16]
données exprimées en milliards d'euros courants
LPM initiale Budget 2018
(Hors LPM)
2019 2020 2021 2022 2023 Total
2019-2023
Crédits de paiement 34,2 35,9 37,6 39,3 41,0 44,0 197,8
Évolution +4,97% +4,73% +4,52% +4,33% +7,32%

Ces crédits de paiement n'incluent pas les sommes budgétisées chaque année pour le CAS « Pensions » qui représentent 8,43 Md€ dans le budget 2018 de la mission « Défense ».

Notes[modifier | modifier le code]

  1. « Nous allons l'année prochaine augmenter, dans le budget que je présenterai, le budget des Armées de plus de 1,6 milliard (d'euros). Cet effort sera poursuivi en 2019 puis en 2020 parce que le monde dans lequel nous vivons est dangereux »

    — Édouard Philippe, sur BFM TV

Sources[modifier | modifier le code]

Références[modifier | modifier le code]

  1. Loi no 96-589 du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire pour les années 1997 à 2002
  2. a, b, c, d, e, f et g Josselin de Rohan, « Rapport d'information sur la LPM 2009-2014 » [PDF], (consulté le 8 juillet 2017)
  3. Sénat, « Projet de loi de finances pour 2003 : Exposé d'ensemble et dépenses en capital », (consulté le 8 juillet 2017)
  4. [PDF] Légifrance, « Loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 », (consulté le 9 juillet 2017)
  5. Assemblée Nationale, « Rapport relatif à la LPM 2009-2014 (Tome I) », (consulté le 9 juillet 2017), p. 32
  6. Légifrance, « LOI n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense », (consulté le 8 juillet 2017)
  7. « Le budget de la Défense inchangé jusqu'en 2019 », Challenges, 10 juillet 2014
  8. Ministère des Armées, « La loi de programmation militaire 2014-2019 et son actualisation » (consulté le 27 juillet 2017)
  9. Légifrance, « LOI n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale », (consulté le 27 juillet 2017)
  10. a et b « Budget défense : le général de Villiers laisse éclater sa colère », Le Figaro,‎ (lire en ligne)
  11. Nathalie Guibert, « La démission du général Pierre de Villiers suscite une onde de choc », Le Monde.fr,‎ (ISSN 1950-6244, lire en ligne)
  12. « Philippe annonce une hausse sans précédent du budget de la Défense », Le Figaro,‎ (lire en ligne)
  13. « Projet de Loi de programmation militaire 2019-2025 : « Une LPM de renouveau » », sur Ministère des Armées, (consulté le 17 février 2018)
  14. « Loi de programmation militaire 2019-2025 : textes officiels », sur Ministère des Armées, (consulté le 26 mars 2018)
  15. Loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, JORF du 14 juillet 2018.
  16. Projet de LPM 2019-2024 - Rapport Annexé - Chap. 4 : Des ressources à la hauteur des ambitions 08/02/2018, p. 59-62

Bibliographie[modifier | modifier le code]

Lois de programmation[modifier | modifier le code]


Autres documents officiels[modifier | modifier le code]

  • République française, Projet de loi de programmation militaire 2019-2025 : « une LPM de renouveau », (lire en ligne)
  • République française, Projet de loi de programmation militaire 2019-2025 - Rapport annexé, , 63 p. (lire en ligne)

Compléments[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]