Article 49 de la Constitution de la Cinquième République française

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Article général Pour un article plus général, voir Constitution française du 4 octobre 1958.

L’article 49 de la Constitution de 1958 fait partie du Titre V : Des rapports entre le Parlement et le Gouvernement (articles 34 à 51). Il organise la responsabilité politique du Gouvernement devant le parlement. En cela, il donne à la constitution, dont la nature est discutée, un des traits principaux du régime parlementaire. Il s'agit cependant d'un parlementarisme fortement rationalisé, c’est-à-dire cherchant à assurer la stabilité du gouvernement. Il réutilise en les renforçant des éléments déjà présents sous la IVe République et introduit par son alinéa 3 une disposition originale, sans équivalent dans des constitutions antérieures ou à l'étranger, et fournissant une arme très puissante au Gouvernement. Ces dispositions visent à apporter au pays la stabilité gouvernementale qui lui faisait défaut en protégeant le gouvernement de majorités de circonstance qui défaisaient les gouvernements au gré des alliances, tout en étant incapables de proposer une alternative.

L'article comprend 4 alinéas et constitue un des éléments forts pour permettre d'éviter les crises ministérielles, telles que la France les a connues sous la IVe République[note 1]. Il organise :

  • l'engagement de responsabilité sur un programme (dite aussi « question de confiance ») à l'initiative du gouvernement ;
  • la motion de censure à l'initiative de l'Assemblée nationale ;
  • l'engagement de responsabilité sur un texte, le point le plus original, qui permet au gouvernement de forcer l'adoption d'un texte, sauf si l'Assemblée est prête à le renverser ;
  • la possibilité enfin pour le gouvernement de demander l'approbation de sa politique par le Sénat, cette dernière ou son refus éventuel étant dépourvue d'effets juridiques.

L'article 49.2, dit de « censure spontanée » (par opposition à l'alinéa suivant, où la censure est en quelque sorte « provoquée » par le gouvernement), en imposant l'adoption de la motion par la majorité absolue des membres, change la charge de la preuve, force l'Assemblée à démontrer qu'il y a un rejet effectif du gouvernement. Le gouvernement ne peut être renversé avec le concours d'indécis qui se contenteraient de s'abstenir. L'article 49.2 n'a abouti qu'une seule fois, en octobre 1962 contre Georges Pompidou qui dut démissionner, pour être aussitôt reconduit, et soutenu par une nouvelle majorité issue des élections législatives anticipées.

L'article 49.3, dit d'« engagement de responsabilité », permet au gouvernement de faire passer le texte qu'il présente, sans vote, sous couvert du rejet de la motion de censure que l'opposition se doit de déposer pour la forme, avec peu d'espoir de réussite.

Les articles 50, 50-1 et 51 lui sont directement rattachés, apportant pour l'article 50 un complément essentiel à l'alinéa 2 et pour l'article 51 une précision technique sur l'alinéa 3, tandis que l'article 50-1 prévoit la possibilité pour le Gouvernement de faire une déclaration avec débat.

Les textes[modifier | modifier le code]

Articles 49 à 51 de la Constitution (rédaction actuelle)[modifier | modifier le code]

«  Le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale.

L’Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée. Sauf dans le cas prévu à l'alinéa ci-dessous, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d'une même session ordinaire et de plus d'une au cours d'une même session extraordinaire.

Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.

Le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat, l'approbation d'une déclaration de politique générale. »

— Article 49 de la Constitution

«  Lorsque l'Assemblée Nationale adopte une motion de censure ou lorsqu'elle désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale du Gouvernement, le Premier Ministre doit remettre au Président de la République la démission du Gouvernement. »

— Article 50 de la Constitution

«  Devant l'une ou l'autre des assemblées, le Gouvernement peut de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire au sens de l'article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s'il le décide, faire l'objet d'un vote sans engager sa responsabilité. »

— Article 50-1 de la Constitution

«  La clôture de la session ordinaire ou des sessions extraordinaires est de droit retardée pour permettre, le cas échéant, l'application de l'article 49. À cette même fin, des séances supplémentaires sont de droit. »

— Article 51 de la Constitution

Modifications à compter du 1er mars 2009[modifier | modifier le code]

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, entrée en vigueur le 1er mars 2009[1], a modifié l'article 49. Depuis cette date, le Premier ministre ne peut utiliser la procédure de l'alinéa 3 (engagement de responsabilité sur le vote d'un texte) que sur :

  • les projets de lois de finances ;
  • les projets de loi de financement de la sécurité sociale ;
  • un autre projet ou proposition de loi par session. D'après un rapport de l'Assemblée nationale[2], l'alinéa 3 peut être mis en œuvre aussi bien pendant une session ordinaire que pendant une session extraordinaire. En cas de changement de premier ministre au cours d'une même session, le second disposera de cette faculté même si le premier l'a déjà utilisée. Enfin, la mention « un autre projet ou proposition de loi » signifie qu'elle pourra être utilisée sur plusieurs lectures successives d'un même texte.

Discours de Michel Debré devant le Conseil d'État[modifier | modifier le code]

Le 27 août 1958, Michel Debré, alors garde des Sceaux et l'un des principaux rédacteurs de la Constitution en présente le projet devant l'Assemblée générale du Conseil d'État. L'article 49 est évoqué dans un bref passage qui en expose l'esprit et les motivations :

La difficile procédure de la motion de censure doit tempérer le défaut que nous connaissons bien et depuis trop longtemps. La question de confiance est l'arme du gouvernement, et de lui seul. Les députés ne peuvent user que de la motion de censure, et celle-ci est entourée de conditions qui ne sont discutées que par ceux qui ne veulent pas se souvenir. L'expérience a conduit à prévoir en outre une disposition quelque peu exceptionnelle pour assurer, malgré les manœuvres, le vote d'un texte indispensable.[3]

Conférence de presse du général de Gaulle le 31 janvier 1964[modifier | modifier le code]

Lors de sa conférence de presse du 31 janvier 1964, le général de Gaulle revient sur le fonctionnement des institutions. Sa lecture donne au président de la République une primauté qui va très au-delà de la lettre de la constitution, mais est souvent conforme à la pratique. Il aborde entre autres la question de la motion de censure :

[...] le peuple souverain, en élisant le Président, l'investit de sa confiance. C'est là, d'ailleurs, le fond des choses et l'essentiel du changement accompli. De ce fait, le Gouvernement, nommé par le chef de l'État et dont au surplus les membres ne peuvent être des parlementaires, n'est plus du tout, vis-à-vis des chambres, ce qu'il était à l'époque où il ne procédait que de combinaisons de groupes. Aussi, les rapports entre le ministère et le Parlement, tels qu'ils sont réglés par la Constitution, ne prévoient la censure que dans des conditions qui donnent à cette rupture un caractère d'extraordinaire gravité. En ce cas extrême, le Président, qui a la charge d'assurer la continuité de l'État, a aussi les moyens de le faire, puisqu'il peut recourir à la nation pour la faire juge du litige par voie de nouvelles élections, ou par celle du référendum, ou par les deux. Ainsi, y a-t-il toujours une issue démocratique.[4]

La question de confiance (49.1)[modifier | modifier le code]

L'alinéa premier permet au Premier ministre d'engager la responsabilité de son gouvernement devant l'Assemblée nationale (on dit aussi poser la question de confiance). Comme en dispose l'article 50, un vote négatif (à la majorité simple, contrairement aux deux alinéas suivants, plus protecteurs de l'exécutif) entraîne la démission du gouvernement. Son sens est parfois imprécis, et donc son interprétation discutée, particulièrement sur le caractère obligatoire ou facultatif de cet engagement. La pratique, qui le tient pour facultatif, consacre une nette prééminence présidentielle, et fait de la question de confiance une arme à la disposition du seul gouvernement. Le bénéfice politique qu'il peut en retirer reste limité, même si la question de confiance reste une tradition parlementaire importante, qui peut lui apporter parfois quelques avantages dans sa relation avec le parlement comme avec l'opinion publique ; un gouvernement non assuré de sa majorité peut sans grand inconvénient y renoncer.

Une interprétation discutée[modifier | modifier le code]

Un mot dans l'article 49.1 est particulièrement sujet à controverse : « engage », qui peut s'interpréter comme une obligation, typique des régimes parlementaires ou une simple faculté, privilégiant la séparation des pouvoirs et les prérogatives du Président de la République. Deux autres éléments sont sujet à discussion, mais avec beaucoup moins de conséquence, la délibération en Conseil des ministres et la distinction entre programme et déclaration de politique générale.

L'usage des régimes parlementaires est que le Premier ministre ou le gouvernement soit investi par le parlement ou par sa chambre basse. Par exemple, la Constitution italienne dispose que « dans les dix jours suivant sa formation, le gouvernement se présente devant les chambres pour obtenir leur confiance » [5]. En Allemagne, la loi fondamentale prévoit l'élection du chancelier fédéral par le Bundestag (chambre basse)[6]. La constitution de la IVe République prévoyait aussi que « le président du Conseil et les ministres ne peuvent être nommés qu'après que le président du Conseil ait été investi de la confiance de l'Assemblée » [7] et la pratique de la IIIe République était identique. Il est d'usage en droit que le simple présent de l'indicatif soit un commandement et non l'indication d'une simple faculté : « engage » signifie doit engager et non peut engager, le « éventuellement » sur la déclaration de politique générale renforce a contrario le caractère obligatoire de l'engagement sur un programme, tout comme les termes de l'alinéa 3, qui précise lui « peut engager ».

Cependant, le gouvernement existe de par sa nomination par le président de la République (article 8), sans référence à une éventuelle investiture par l'Assemblée. L'article 20 précise, en faisant référence aux articles 49 et 50, qu'il est responsable devant le parlement, mais la constitution ne conditionne aucun de ses pouvoirs à son engagement de responsabilité, et quand même il serait obligatoire, aucun délai n'est fixé, ce qui limite singulièrement l'obligation, tout au plus morale. L'interprétation facultative est aussi celle que donne Michel Debré au Conseil d'État[3], avant même l'adoption de la constitution : « l'arme du gouvernement, et de lui seul». Mais lors de son premier discours de politique générale, il dit à ce sujet « [le texte] ne dit pas explicitement qu'il doit le faire, mais l'esprit de la Constitution est clair »[8]. Cette difficulté sémantique sur le sens d'un indicatif n'est pas la seule à affecter la constitution : on peut citer la querelle de 1960 sur l'article article 29 « Le parlement est réuni en session extraordinaire [...] à la demande [...] de la majorité des membres composant l'Assemblée »[note 2] et celle de 1986 sur l'article 13 « le Président de la République signe les ordonnances »[note 3].

Le texte mentionne l'obligation de délibération en Conseil des ministres, et la doctrine s'est interrogée pour savoir si le terme impliquait l'accord du Conseil ou la simple discussion, qui laisserait alors la décision au seul Premier ministre. Les gouvernements ont toujours parlé d'autorisation, ou d'accord du Conseil. Cette forme a l'avantage supplémentaire de consacrer l'interprétation facultative de l'engagement de responsabilité, le Premier ministre pouvant difficilement être à la fois tenu d'engager la responsabilité du gouvernement et empêché de le faire sans l'accord du Conseil. Le Conseil constitutionnel valide l'engagement de responsabilité du gouvernement (celle de l'alinéa 3) par la formule « dans la mesure où le Conseil des ministres avait délibéré [...] sur l'engagement de responsabilité »[9] sans parler d'autorisation. La cohésion des gouvernements de la Ve République ayant toujours été forte et très supérieures à celle des gouvernements de coalitions antérieurs, la question d'un possible désaccord entre le Premier ministre et le Conseil reste théorique. Dans tous les cas, cette délibération ne donne pas au président de la République, tout particulièrement en période de cohabitation, le pouvoir d'empêcher l'engagement de responsabilité, sauf improbable refus d'inscrire la question à l'ordre du jour du Conseil.

Il y a enfin la distinction entre « programme » et « déclaration de politique générale ». Si le premier peut se comprendre comme un catalogue des principales mesures que compte prendre le gouvernement, sans doute dès sa mise en place, dans la logique de l'investiture et le second comme une explication de son raisonnement et de ses intentions dans un domaine précis qui prendrait — ou auquel le gouvernement souhaiterait donner — une importance particulière, la distinction n'a pas de conséquence pratique. Certains Premiers ministres ont employé l'expression « déclaration de politique générale » alors qu'ils se présentaient pour la première fois devant l'Assemblée. Le Conseil constitutionnel a remarqué incidemment que l'article 49 « tend à conférer une acception analogue »[10] aux deux termes.

Une pratique présidentielle[modifier | modifier le code]

L'esprit des institutions souhaitées par De Gaulle, si on le cherche dans le deuxième discours de Bayeux (en 1946, il y expose ses vues sur les institutions) n'est pas parlementaire, pas en tout cas dans le sens moniste qui s'impose depuis la fin du XIXe siècle : « Du Parlement, composé de deux Chambres et exerçant le pouvoir législatif, il va de soi que le pouvoir exécutif ne saurait procéder »[11]. Concession importante cependant, qui écarte un régime strictement présidentiel, le chef de l'État doit « accorder l'intérêt général quant au choix des hommes avec l'orientation qui se dégage du Parlement »[11]. Les premiers gouvernements de la Ve République, ceux qui ont fixé les usages, ont engagé leur responsabilité devant l'Assemblée peu après leur nomination. Ils l'ont cependant toujours fait en soulignant qu'ils procédaient du président de la République et non du parlement, et qu'il ne s'agissait pas d'une investiture. Mais après l'élection présidentielle de décembre 1965, le Premier ministre Georges Pompidou, reconduit à la tête d'un troisième gouvernement, attend l'ouverture de la session ordinaire du Parlement en avril pour présenter son programme et le fait sous la forme d'une simple déclaration suivie d'un débat sans vote, et donc sans engagement de responsabilité, alors même qu'il dispose d'une majorité parlementaire solide. Il dit alors clairement vouloir créer un précédent établissant le caractère facultatif de l'engagement[12]. Après les élections législatives de 1967, son quatrième gouvernement ne dispose plus que d'une majorité étroite et incertaine, et il retient la même solution. À l'Assemblée, François Mitterrand attaque : « Le simple langage et la grammaire [...] démontrent de la façon la plus claire que le Premier ministre doit engager la responsabilité de son gouvernement sur son programme et que l'obligation ainsi décidée s'impose à lui d'une manière formelle »[13]. Pompidou met l'opposition au défi de censurer son gouvernement. L'interruption de la pratique a persisté après la dissolution de 1968 alors même que les gouvernements avaient retrouvé une majorité écrasante et disciplinée au parlement, marquant que la pratique est tenue pour facultative (il y a tout de même eu des engagements de responsabilité, mais pas immédiatement après la nomination des gouvernements). La pratique a repris en 1974 puis a été diversement suivie. Elle est à nouveau disparue entre 1988 et 1993 lorsque les gouvernements socialistes, dont les soutiens sûrs n'atteignaient pas tout à fait la majorité, n'ont plus eu recours à la question de confiance qu'en une seule occasion très particulière : le Premier ministre Michel Rocard alors que la France s'engageait dans la guerre du Golfe a obtenu un très large soutien de l'Assemblée, mais en précisant que « ceux qui voteraient pour ne seraient en aucun cas présumés soutenir la politique générale du gouvernement »[14]. Faute de majorité assurée, il est préférable pour le gouvernement d'attendre la motion de censure de l'alinéa 2, dont l'adoption est plus difficile que le simple refus de confiance. Une catégorie de gouvernement a cependant systématiquement demandé dès sa prise de fonction la confiance et presque l'investiture de l'Assemblée : les gouvernements de cohabitation. Eux procèdent politiquement sinon juridiquement de l'Assemblée et non du Président et ne peuvent se dispenser de son soutien ; le régime fonctionne alors sur un mode plus nettement parlementaire.

Un outil limité dans les mains du Premier ministre[modifier | modifier le code]

En posant la question de confiance à l'assemblée nationale, le Premier ministre a l'occasion d'une déclaration politique importante, à laquelle le rituel parlementaire donne une certaine solennité, et qui sera amplement reprise par les médias. Ce fut longtemps la forme par excellence du discours politique, avant que l'entretien télévisé, sous diverses formes, n'offre une solution alternative. C'est une marque de courtoisie et de déférence à l'égard du parlement. Elle permet à un nouveau Premier ministre de marquer son installation, d'une certaine façon son assurance quant à la solidité de son gouvernement, le refus de cet engagement étant vu a contrario comme un aveu de faiblesse de la majorité. Plus tard, elle permet au gouvernement une nouvelle déclaration solennelle sur un sujet que les évènements peuvent imposer ou au contraire auquel le gouvernement souhaite donner de l'importance. Elle a perdu par contre une fonction qu'elle avait sous les républiques précédentes et qu'elle conserve dans d'autres systèmes parlementaires : lier la question de confiance à un texte de loi et amener l'Assemblée, en votant la confiance, à voter ce texte en même temps. Le gouvernement liait ainsi son maintien en fonction à l'adoption du texte. La Ve République donne pour ce faire une arme beaucoup plus puissante avec l'alinéa 3 (voir infra.)

La question de confiance peut aussi aider le gouvernement dans ses relations avec sa majorité au parlement : elle peut rasséréner des députés inquiets de l'impopularité de leur parti par une victoire en général certaine à l'Assemblée, rassembler ses troupes pour un affrontement clair avec l'opposition, et éventuellement contraindre un partenaire de coalition difficile, comme le RPR entre 1976 et 1981 ou le parti communiste entre 1981 et 1986 à réaffirmer son appartenance à la majorité. Cependant, sa portée sera souvent limitée et sauf discours particulièrement réussi du Premier ministre, elle ne changera pas beaucoup la popularité du gouvernement et de sa majorité. Quant au partenaire de coalition rétif, il pourra voter la confiance tout en tenant un discours qui l'assortit de réserves et de critiques. À cet égard, il sera d'autant plus lié par son vote que le texte porte sur un point précis, plutôt que sur un soutien global à la politique du gouvernement, qui n'empêche pas d'en renier certains aspects. Enfin, la confiance de l'Assemblée ne renforce en rien le Premier ministre face au Président de la République. Le Premier ministre Jacques Chaban-Delmas a demandé et obtenu le 24 mai 1972 la confiance de l'Assemblée, non sans réaffirmer clairement que le gouvernement procède du président de la République, qui peut à tout moment mettre fin à ses fonctions (c'est la coutume hors période de cohabitation, non le droit : le Président nomme le gouvernement, mais ne met fin à ses fonctions que sur présentation de sa démission). Le Président Georges Pompidou avait fraîchement donné son accord à cet engagement de responsabilité, en remarquant qu'il s'agissait d'une prérogative du Premier ministre (il dira quelque temps après « je n'y étais pas favorable et cela s'est su »). Cinq semaines plus tard, il a demandé et obtenu la démission du de Chaban-Delmas[15].

La motion de censure (49.2)[modifier | modifier le code]

La motion de censure est un moyen pour l'Assemblée nationale, à sa seule initiative, de forcer le gouvernement à la démission. C'est la mise en œuvre de la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement, un élément caractéristique du régime parlementaire. Elle est d'ailleurs promise par de Gaulle quand, investi comme dernier Premier ministre de la IVe République, il annonce son intention de réformer les institutions[16] et elle est imposée par la loi constitutionnelle du 3 juin 1958[17] par laquelle son gouvernement y est autorisé. Dans la constitution, la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale est encadrée par les techniques du parlementarisme rationalisé pour favoriser la stabilité du gouvernement. Il est difficile cependant d'attribuer le succès à ces quelques mesures techniques. La force des gouvernements face à l'Assemblée peut davantage être attribuée à deux éléments, l'un institutionnel, l'autre politique : d'une part, face au gouvernement nommé par le président, la censure de l'Assemblée entraîne un conflit de légitimité, une crise sérieuse et la dissolution de l'Assemblée qui en est l'issue probable est fortement dissuasive ; d'autre part, la Ve République a vu une rationalisation politique, c’est-à-dire l'apparition du fait majoritaire avec des partis ou des coalitions électorales stables et capables de soutenir efficacement le gouvernement. Tous ces éléments font du dépôt d'une motion de censure, le plus souvent, un rituel parlementaire symétrique de l'engagement de responsabilité de l'alinéa 1. À ce jour, la censure a été votée une seule fois.

Un élément décisif pour la nature du régime[modifier | modifier le code]

La possibilité pour l'Assemblée nationale de renverser le gouvernement, quand bien même elle n'est pas utilisée, a une influence profonde sur le fonctionnement des institutions. En effet, en son absence, le régime serait clairement de type présidentiel, avec de surcroît un exécutif particulièrement bien armé par la constitution. Dépourvu de majorité à l'Assemblée, le président de la République pourrait nommer quand même un gouvernement qui lui est favorable et disposer ainsi de tous ses pouvoirs soumis à contreseing (article 19), notamment celui de nomination (article 13), alors que le gouvernement aurait le pouvoir réglementaire (article 37), et les moyens considérables que lui offre la constitution dans ses relations avec le parlement (l'essentiel du titre V). À supposer qu'il ait en plus le soutien du Sénat, il pourrait bloquer toute initiative de l'Assemblée nationale qui n'a pas son accord ; à défaut, la gêner considérablement. Resterait l'impossibilité pour lui de faire voter les lois qu'il souhaite, et surtout la nécessité de parvenir tous les ans à un compromis avec l'Assemblée pour voter le budget. Il serait cependant beaucoup mieux armé face au parlement que ne l'est le président aux États-unis, archétype du régime présidentiel.

Au contraire, par la menace de la motion de censure, la présence à l'Assemblée nationale d'une majorité hostile conduit le président de la République à nommer un gouvernement issu de cette majorité (« compatible », dit le discours de Bayeux), mode de fonctionnement des institutions nommé cohabitation depuis qu'il s'est produit pour la première fois en 1986 à l'issue des élections législatives. C'est alors ce gouvernement qui dispose de l'essentiel du pouvoir exécutif, et il peut s'appuyer sur sa majorité à l'Assemblée. L'article 49.2 impose donc la cohérence entre le gouvernement et la majorité parlementaire (pour autant qu'une telle majorité existe), caractéristique du régime parlementaire moderne, même si le chef de l'État y dispose de pouvoirs beaucoup plus étendus que dans les autres régimes européens.

Une mise en œuvre très encadrée[modifier | modifier le code]

L'alinéa 2 s'attache, avec les moyens classiques du parlementarisme rationalisé, à rendre difficile tant le dépôt de la motion de censure que son adoption. Le but recherché est d'éviter l'instabilité gouvernementale et ainsi, « Qu'il existe un gouvernement qui soit fait pour gouverner, à qui on en laisse le temps et la possibilité » comme le dit de Gaulle dans son discours du 4 septembre 1958 Place de la République[18].

Le dépôt est limité en imposant pour chaque motion de censure la signature d'un dixième au moins des députés, chacun ne pouvant en signer que trois pendant la session ordinaire de l'article 28 (avant la réforme constitutionnelle de 1995 sur la session unique, une seule motion pour chacune des deux sessions ordinaires de l'année), une par session extraordinaire de l'article 29. La portée de cette restriction est faible, l'opposition n'épuisant en général pas le nombre de motions autorisées. Sa conséquence la plus visible est s'il y a plusieurs oppositions, que les composantes les plus faibles (par exemple, le groupe du Front national entre 1986 et 1988) ne peuvent déposer de motion, faute d'atteindre la barre des 10 % ; motion qui n'aurait eu de toutes façons guère de chances d'être adoptée.

L'article s'attache aussi à compliquer l'adoption de la motion. Tout d'abord, un délai de quarante-huit heures doit s'écouler entre le dépôt de la motion et son vote. Lorsque le scrutin risque d'être serré, ces quarante-huit heures peuvent être mise à profit par le gouvernement pour convaincre quelques indécis de ne pas la voter. La constitution empêche ainsi le système de l'interpellation qui avait cours sous la IIIe République, lorsqu'un seul député pouvait « interpeller » le gouvernement, et la Chambre voter après débat un texte qui, lorsqu'il était défavorable au gouvernement, entraînait son départ. La IVe République prévoyait déjà un jour franc entre le dépôt de la motion et son vote[19]. Ensuite, en imposant un vote en faveur de la motion par la majorité des membres de l'Assemblée. Ce qui signifie que pour être adoptée, plus de la moitié des députés en fonction (on ne compte pas les éventuels sièges vacants, précise le règlement de l'Assemblée) doivent voter pour la motion. Le système ne laisse pas la place à l'abstention : un député peut voter la motion, ou ne pas la voter, auquel cas il est réputé ne pas souhaiter le renversement du gouvernement. On dit d'ailleurs qu'une motion qu'elle n'est pas adoptée, signifiant par là qu'elle n'a pas atteint la majorité, et non qu'elle est rejetée, ce qui voudrait dire qu'une majorité s'est déclarée contre ; or, seuls votent les partisans de la motion. Ce mécanisme, lors d'un scrutin serré, peut assurer la survie du gouvernement. La motion ayant échoué avec la marge la plus étroite visait la politique agricole du gouvernement de Pierre Bérégovoy en juin 1992. Il n'a manqué que trois voix à son adoption. La procédure de la IVe République était similaire, avec une nuance : si les partisans de la censure devaient atteindre, comme aujourd'hui, la majorité absolue des députés, tous les députés prenaient part au vote, si bien qu'on pouvait distinguer les partisans du gouvernement des abstentionnistes ; bien que rien ne soit changé pour l'adoption de la motion, le vote pouvait affaiblir le gouvernement en mettant en évidence le peu de soutien dont il bénéficiait.

Ces précautions sont encore renforcées par le caractère exclusif de l'article 49 quant à la mise en cause de la responsabilité du gouvernement. Le Conseil constitutionnel censure toute tentative, dans les lois organiques ou les règlements des assemblées, qui ouvrirait au parlement ou à une assemblée la possibilité d'un vote marquant sa défiance au gouvernement, fut-ce sans effet contraignant, en dehors de l'article 49[20].

Ces diverses techniques de rationalisation se sont montrées efficaces pour ceux des gouvernements de la Ve République qui n'ont disposé que d'une majorité faible pour les soutenir. Cependant les mêmes techniques ou presque, déjà présentes dans la constitution de la IVe République, avaient totalement manqué leur but. La plupart des gouvernements d'alors cependant n'ont pas été formellement renversés, mais se sont retirés faute d'obtenir le soutien qu'ils estimaient nécessaire, ou encore à la suite de désaccords graves entre ministres. Ces deux causes ont disparu.

Un conflit de légitimité[modifier | modifier le code]

Les gouvernements des deux républiques précédentes (tout au moins après la chute de Mac-Mahon) devaient toute leur légitimité au parlement, le président de la République ne faisant guère que les proposer aux assemblées, auxquelles il devait d'ailleurs lui aussi sa fonction. Un soutien trop faible du parlement, même sans que la censure soit votée, les conduisait souvent à démissionner. Le président de la Ve République a sa légitimité propre et considère, hors période de cohabitation, que le gouvernement est le sien et est responsable devant lui, ce qui mène souvent à faire un parallèle entre la Ve République et les régimes parlementaires dualistes de la première moitié du XIXe siècle. La responsabilité devant le parlement subsiste, mais le gouvernement peut s'estimer légitime tant qu'il n'est pas renversé dans les formes. Si la censure est votée, elle peut s'interpréter comme un conflit entre les légitimités, toutes deux fondées sur l'élection, du président de la République et de l'Assemblée, conflit qui, explique de Gaulle, « donne à cette rupture un caractère d'extraordinaire gravité »[4]. L'assemblée ne doit plus alors renverser le gouvernement qu'en raison d'un désaccord majeur, et le président de la République pour faire trancher le conflit de légitimité « peut recourir à la nation », en prononçant la dissolution de l'Assemblée nationale (article 12). Il s'agit d'un de ses pouvoirs propres, il n'y a aucune condition que de pure forme à sa mise en œuvre, et il a été effectivement utilisé la seule fois où la censure a été votée. La constitution veille d'ailleurs à interdire la censure lorsque la dissolution n'est pas possible, pendant la vacance ou l'empêchement de la présidence (article 7). La possibilité, voire la probabilité de cette dissolution peut avoir une forte valeur dissuasive sur l'Assemblée, beaucoup de députés risquant d'y perdre leur siège.

Le fait majoritaire[modifier | modifier le code]

En laissant à part les aspects dualistes propres à la Ve République, qui peuvent eux aussi contribuer à expliquer la solidité des gouvernements face à l'Assemblée, on a souvent remarqué les limites de la rationalisation technique du parlementarisme, celle qui repose sur l'introduction dans la constitution de mesures entravant le vote des motions de censures. Les premiers exemples de rationalisation technique, qu'on trouve dans les constitutions rédigées à l'issue de la Première Guerre mondiale, notamment celle de la République de Weimar, elle aussi dotée d'un chef de l'État fort, ont totalement échoué, comme elles ont échoué sous la IVe République, ou encore dans la République italienne. En revanche, le parlementarisme britannique, totalement dépourvu de telles mesures, montre une grande stabilité. Cette stabilité est souvent attribuée au bipartisme, notamment par Michel Debré dans son discours au Conseil d'État[3] ou encore par René Capitant, un des inspirateurs du régime, tous deux admirateurs du système britannique, fondé sur le scrutin majoritaire à un tour et le bipartisme. Bien que Michel Debré ait jugé sa transposition impossible en France, le scrutin majoritaire à deux tours, introduit en 1958 a abouti à des effets proches, avec des coalitions formées avant le scrutin et demeurant stables après. Lors qu'il ne relève que de la loi ordinaire (article 34), ce mode de scrutin contribue sans doute plus à la stabilité du gouvernement que le détail de l'article 49. On peut remarquer de même l'effet du changement de mode de scrutin en Italie en 1993, en l'absence de réforme majeure de la constitution, qui reste d'un strict parlementarisme moniste, d'ailleurs assez proche de celle de la IVe République. Cependant, le mode de scrutin ne garantit pas toujours l'existence de majorité, comme le montre l'exemple anglais dans les années 1920, ou encore la composition de l'Assemblée nationale entre 1988 et 1993.

La censure du 5 octobre 1962[modifier | modifier le code]

La censure a été adoptée une seule fois sous la Ve République, au cours de la séance du 4 octobre 1962 (en fait au matin du 5). La motion avait été déposée le 2 octobre, après l'annonce par de Gaulle le 30 septembre d'un référendum (article 11) pour instituer l'élection du président de la République au suffrage direct. Les circonstances de ce vote sont tout à fait particulières, à la fin de la phase dite algérienne de l'histoire de la Ve République, qu'on peut considérer comme transitoire. Le vote a lieu au cours de la première législature, à laquelle il met d'ailleurs fin. Les élections législatives de 1958 n'ont pas abouti à une bipolarisation. Le président et le gouvernement Debré ont pu travailler, non sans heurts, avec l'assemblée sans y disposer d'une majorité assurée, parce que la priorité commune était de régler le problème algérien. À l'été 1962, il est réglé, et une grande partie des députés souhaite revenir à une pratique plus parlementaire et qu'ils jugent plus normale. Les signes que donne de Gaulle, démission du Premier ministre Debré à la demande du président, nomination à sa place d'un non parlementaire, Georges Pompidou, sont loin d'aller dans ce sens[21].

L'annonce du référendum, qui a été précédée par quelques rumeurs au cours de l'été provoque une émotion considérable. L'élection au suffrage universel modifierait l'équilibre du régime, renforcerait son caractère plébiscitaire et rappelle les mauvais souvenirs de Louis-Napoléon Bonaparte et du général Boulanger. C'est cependant sur la procédure, le choix de la révision de la constitution par l'article 11, et non par l'article 89 qui nécessite l'accord du parlement qui fait l'objet de toutes les attaques. La plupart des parlementaires estiment que la procédure est anticonstitutionnelle (en cela ils sont suivis par la plus grande partie de la doctrine, le Conseil d'État, dont l'avis, après une fuite, est publié dans la presse, le Conseil constitutionnel dont l'avis reste confidentiel, et en privé presque tout l'entourage du président, jusqu'au Premier ministre). La motion de censure est très clairement dirigée contre le président de la République. La plupart de ses pouvoirs sont soumis à contreseing, ce qui dans la tradition parlementaire, justifie son irresponsabilité, le ministre qui contresigne endosse l'acte. L'article 11 échappe au contreseing, cependant on ne peut parler de pouvoir propre, l'initiative devant venir soit du gouvernement, soit du parlement. En l'espèce, elle est venue, bien que ce soit de pure forme, du gouvernement, ce qui permet la mise en jeu de sa responsabilité. Le texte de la motion ne laisse cependant aucun doute quant à sa cible, le gouvernement n'étant mentionné qu'à sa fin : « L'Assemblée nationale [...], Considérant qu'en écartant le vote par les deux chambres le Président de la République viole la Constitution dont il est le gardien ; Considérant qu'il ouvre ainsi une brèche par laquelle un aventurier pourrait passer un jour, pour renverser la République et supprimer les libertés ; Considérant que le Président n'a pu agir que sur la proposition du Gouvernement ; Censure le Gouvernement conformément à l'article 49, alinéa 2, de la Constitution. »[22] Sa rédaction n'est pas loin de suggérer l'usage de l'article 68, la mise en accusation du président de la République pour haute trahison, plutôt que la censure du gouvernement.

La motion est adoptée sans difficulté, le parti gaulliste, l'UNR, étant le seul groupe important à ne pas la voter. De Gaulle est en déplacement le 5 et ne reçoit que le 6 Pompidou venu lui remettre sa démission, comme l'article 50 lui en fait obligation. De Gaulle prend acte de la démission sans l'accepter formellement, et demande au gouvernement de rester en fonction. La dissolution de l'Assemblée nationale, attendue, est prononcée le 9 octobre. De Gaulle, qui met son maintien en fonction en jeu, remporte sans trop de mal le référendum, le 28 octobre, et très largement les législatives des 18 et 25 novembre. À cette occasion, si la gauche, qui disposait de peu d'élus en 1958 faute de désistement entre socialistes et communistes se reconstitue, les partis centristes, républicains populaires et indépendants sont laminés, l'UNR occupe presque tout le terrain à droite. Ces législatives, conséquences de la censure du 5 octobre, mettent en place la bipolarisation de la vie politique en France. Le nouveau gouvernement Pompidou n'est nommé qu'après ces législatives.

L'engagement de responsabilité sur un texte (49.3)[modifier | modifier le code]

L'alinéa 3 permet au gouvernement d'imposer l'adoption d'un texte par l'Assemblée, immédiatement et sans vote, ce à quoi l'Assemblée ne peut s'opposer qu'en renversant le gouvernement par une motion de censure de l'alinéa 2. C'est l'une des dispositions les plus connues de la constitution, souvent citée sous son simple numéro, « l'article 49.3 »[note 4], « le quarante-neuf trois ». Cet alinéa illustre un renversement des rapports entre gouvernements et parlements au cours du XXe siècle au profit des premiers : le pouvoir dit exécutif cesse d'être subordonné au législatif et doit au contraire pouvoir faire adopter les lois nécessaires à sa politique. Diverses solutions ont été mises en place pour y parvenir. Avec l'article 49.3, les gouvernements français de la Ve République comptent parmi les mieux armés. L'article lui permet d'une part de contraindre sa majorité si elle se montre réticente sur un texte, d'autre part d'accélérer la procédure législative, et notamment de mettre fin à une éventuelle obstruction de l'opposition.

L'article, autrefois ainsi rédigé :

« Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée Nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent.»

— Article 49 de la Constitution du 4 octobre 1958[23]

a été modifié par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 ainsi :

« Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session[24]. »

L'objectif est d'encadrer cet article considéré par beaucoup comme anti-démocratique. Il n'est maintenant utilisable que pour un « projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale », et une fois par session pour un autre projet ou proposition de loi.

La primauté du pouvoir exécutif[modifier | modifier le code]

L'article 20 dispose que « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ». Cette conception s'éloigne beaucoup de la définition habituelle d'un pouvoir exécutif chargé de l'exécution des lois. Déterminer et conduire la politique de la nation implique au contraire d'en être le principal auteur, ce que la Constitution consacre aux articles 42 et 48, en contraignant les assemblées à débattre en priorité des projets de loi du gouvernement. Sans que le texte constitutionnel soit toujours aussi favorable au gouvernement qu'en France, cette pratique se retrouve dans la plupart des pays européens, où au moins les quatre cinquièmes des lois sont d'origine gouvernementale, et même aux États-Unis, bien que l'exécutif n'y dispose constitutionnellement d'aucune initiative en matière législative. Le rôle du gouvernement s'étend ainsi bien au-delà du simple pouvoir de faire exécuter les lois, qui le voudrait subordonné au pouvoir législatif. Au contraire, c'est le Parlement qui voit son rôle ramené à la validation des projets du gouvernement, au point qu'on parle de chambre d'enregistrement. Il conserve cependant la faculté de les amender ou de s'y opposer. Mais un gouvernement serait gravement affaibli par le rejet d'un projet important, au point qu'on pourrait y lire la censure de sa politique.

La question de confiance en régime parlementaire[modifier | modifier le code]

Le mécanisme traditionnel de la question de confiance (distinct de celui, plus limité, qui subsiste dans l'alinéa 1 sous la Ve République) force le parlement à assumer le blocage de la politique du gouvernement et la quasi censure qu'implique le rejet d'un projet. Il peut consister simplement pour le gouvernement à annoncer qu'il démissionnera si son projet n'est pas adopté. Un gouvernement peut le faire informellement, en l'absence de toutes dispositions organisant cet engagement. C'était le cas par exemple sous la IIIe République. L'opération peut aussi être encadrée par la constitution, en général dans un sens favorable au gouvernement. En Allemagne, l'article 68 de la Loi fondamentale prévoit que si la motion de confiance, qui peut inclure l'adoption d'un texte, n'est pas adoptée à la majorité absolue, le Chancelier peut demander au Président fédéral la dissolution du Bundestag ou la proclamation de l'état de nécessité législative, qui permet pendant une durée limitée d'adopter les lois avec l'accord de la seule chambre haute, le Bundesrat. Le président est libre d'accepter ou non ces demandes. Dans tous les cas, cette non adoption ne contraint pas le gouvernement à la démission. Celle-ci ne peut être obtenue que si le Bundestag vote à la majorité absolue une motion de censure qui désigne en même temps le nouveau chancelier (motion de censure dite constructive, à l'article 67).

La question de confiance sous la IVe République et les origines de l'article 49.3[modifier | modifier le code]

La question de confiance avait été la cause de la chute de nombreux gouvernements sous la IIIe République. L'une des raisons était que la question était parfois posée en séance par un ministre, sans l'accord préalable de l'ensemble du gouvernement et donc de la coalition qu'il représentait. Les autres partenaires de la coalition pouvaient refuser de se voir ainsi forcer la main, et le gouvernement tombait. Sous la IVe République, la procédure de la question de confiance est organisée par la constitution, déjà à l'article 49. C'est une prérogative du seul président du Conseil, après délibération du Conseil des ministres. Elle prévoit de plus que le gouvernement ne sera renversé que si la motion est rejetée par la majorité des membres de l'Assemblée. Cette dernière disposition, qui se veut protectrice du gouvernement, sera en fait dévastatrice. Le règlement de l'Assemblée nationale prévoit de son côté qu'un texte joint à la question de confiance est adopté dans les conditions normales, c'est-à-dire si la motion recueille une majorité simple des voix. Dès lors, il suffit aux députés de veiller, par un grand nombre d'abstentions, à ce que la motion soit rejetée par une majorité simple, mais pas une majorité absolue. Le texte n'est pas adopté, et le gouvernement est mis en minorité. Pour autant, à cause du grand nombre d'abstentions, le rejet de la motion n'atteint pas la majorité absolue, et le gouvernement n'est pas constitutionnellement renversé. Privé du soutien de l'Assemblée, dont il tient sa légitimité, et empêché de mettre en œuvre son programme, il n'en est pas moins, politiquement sinon juridiquement, acculé à la démission. L'Assemblée évite par ce mécanisme dit de majorité calibrée le risque d'une dissolution, que la constitution conditionne au renversement d'un gouvernement dans les formes.

Dans la constitution de 1946, cette disposition est de celles qui contribuent le plus à l'instabilité gouvernementale et à l'absence de politique claire dans un contexte particulièrement difficile, marquée jusqu'en 1954 par la guerre d'Indochine et ensuite par celle d'Algérie. Le régime est en crise. Si un large accord existe sur la nécessité de réformer les institutions, aucun projet ne se concrétise. Le dernier et l'un des plus radicaux est celui du gouvernement de Félix Gaillard, présenté à l'Assemblée nationale le 16 janvier 1958[25]. Il comporte notamment une réécriture complète de l'article 49. La nouveauté principale est qu'il n'y aurait plus de vote sur la motion de confiance, mais uniquement sur une ou des motions de censure éventuellement déposées pour y répondre. Faute d'adoption d'une de ces motions de censure, le texte du gouvernement est adopté. Le projet Gaillard s'inspire de plus de la motion de censure constructive à l'allemande, en imposant que la motion de censure contienne un contre-projet et « suggère » le nom d'un nouveau président du Conseil. Il veut ainsi éviter qu'un gouvernement soit renversé par une opposition divisée et incapable de s'accorder sur une autre politique. L'Assemblée nationale en adopte en première lecture une version affaiblie[26]. Là où le projet Gaillard prévoyait que les députés voteraient simplement sur la censure, ils doivent maintenant choisir, sans possibilité d'abstention, entre confiance et censure. La version de l'Assemblée oblige donc ceux qui ne souhaitent pas renverser le gouvernement à voter son texte, même s'ils le désapprouvent ou ne souhaitent pas l'assumer. Le projet initial leur permettait de rester passif, simplement en ne votant pas la censure. De graves revers diplomatiques liés à la situation en Algérie entraînent la chute du gouvernement Gaillard le 15 avril avant que la constitution ait pu être réformée. Après une longue crise ministérielle et un bref intermède de Pierre Pflimlin à la présidence du Conseil, de Gaulle est investi le 1er juin, et son gouvernement est habilité à rédiger une nouvelle constitution.

L'adoption du 49.3 en 1958[modifier | modifier le code]

Texte de la Constitution française de 1958 avec son sceau.

Au comité interministériel, qui pour l'essentiel rédige la nouvelle constitution, c'est Pierre Pflimlin ministre d'État, qui impose la reprise du projet Gaillard, en particulier l'adoption sans vote des projets sur lesquels le gouvernement engage sa responsabilité, seule une motion de censure pouvant s'y opposer. De Gaulle n'attachait qu'une importance limitée à la question. Quant au rapport avec le parlement, il tenait avant tout à la dissolution et au référendum, et souhaitait pour sa part que le président de la République puisse soumettre à référendum tout projet de loi rejeté par le parlement. Ce souhait est difficilement acceptable pour les ministres d'État, attachés à un gouvernement strictement représentatif et pour lesquels le référendum rappelle surtout les plébiscites des Bonaparte ; ils ne veulent pas voir l'appel au peuple utilisé pour abaisser le parlement et s'affranchir de son contrôle. Le recours au référendum sera donc très limité dans l'article 11[27]. Michel Debré défend un système complexe, fondé d'une part sur des engagements de responsabilité (au sens de l'alinéa 1) fréquents et obligatoires, d'autre part sur la distinction entre un domaine de compétence exclusive du parlement et un autre où le gouvernement pourra prendre des mesures par décret[28] (distinction plus souple que celle qu'établissent les articles 34 et 37). Moyennant ces conditions, il pensait que le domaine exclusif du parlement ne contenait pas de sujet sur lequel un projet aurait pu être urgent, et qu'il n'y avait donc pas lieu d'avoir une procédure si brutale. Pflimlin et son parti, le MRP imposent leur solution[29] : au comité consultatif de la constitution, instance composée majoritairement de parlementaire et qui examine le projet du gouvernement, Pierre-Henri Teitgen subordonne le vote du parti au référendum à l'adoption de l'article[30]. En dépit de l'opposition de Paul Reynaud, ardent défenseur des prérogatives du parlement et qui préside le comité consultatif[31] et de celle de Michel Debré, qui juge la disposition peu convenable[32], de Gaulle, très soucieux de voir la constitution largement adoptée et qui voit de plus que ses idées sur le référendum ne pourront être acceptées, se rallie à l'article. Disparaissent par contre les éléments du projet Gaillard qui feraient procéder le gouvernement du parlement, à savoir la désignation du successeur par une motion de censure constructive et la référence à l'investiture : le projet Gaillard justifiait l'adoption du texte en faisant constater faute de censure, la confiance accordée à l'investiture n'a pas été retirée. De Gaulle ne veut pas d'un gouvernement nommé ou investi par le parlement.

La procédure[modifier | modifier le code]

La mise en œuvre de l'article se fait en trois temps. D'abord, la délibération du Conseil des ministres, dans les mêmes conditions que pour l'alinéa premier. Ensuite l'engagement de responsabilité proprement dit, par le Premier ministre, en séance à l'Assemblée nationale. Éventuellement, le dépôt d'une motion de censure, à peine facilité par rapport à l'alinéa deux et son vote. Faute du dépôt de cette motion, ou si elle n'est pas adoptée, le texte est réputé adopté par l'Assemblée.

La délibération en Conseil des ministres se fait dans les mêmes conditions que pour l'alinéa premier, et on peut discuter de même la distinction entre simple délibération et autorisation (voir supra.). Si hors période de cohabitation, le président de la République, chef réel de l'exécutif, peut avoir informellement une grande part dans la décision de recourir au 49.3, il ne s'y est jamais opposé en période de cohabitation, ce qu'il ne pourrait faire qu'en refusant que la délibération soit inscrite à l'ordre du jour du Conseil des ministres. L'usage du 49.3 est une prérogative strictement gouvernementale. Notamment, juste après son refus de signer des ordonnances en 1986, refus dont la constitutionnalité a été vivement discutée, François Mitterrand a laissé le Conseil des ministres autoriser Jacques Chirac à engager la responsabilité du gouvernement sur un projet de loi reprenant les mêmes dispositions.

Après la délibération du Conseil, le Premier ministre est libre, en séance à l'Assemblée nationale, d'engager la responsabilité du gouvernement au moment qu'il juge opportun, et seulement s'il le juge opportun. Il doit le faire en personne. Il peut le faire dès la présentation du texte, écartant tout débat. Plus fréquemment, il laisse le débat s'engager et éventuellement le texte être amendé. Le règlement de l'Assemblée nationale permet au gouvernement de demander la réserve d'un amendement, c’est-à-dire d'en repousser la discussion à plus tard (article 95). Si l'engagement de responsabilité a lieu entre-temps, cette discussion n'a pas lieu. Le gouvernement peut ainsi écarter les amendements qu'il ne souhaite pas, mais qui pourraient avoir la faveur de l'Assemblée et aussi ceux qui sont déposés dans un but dilatoire. Lorsque la responsabilité est effectivement engagée, il n'est pas possible de revenir sur les dispositions adoptées auparavant. Le texte sur lequel l'engagement a lieu peut par contre reprendre des dispositions repoussées. Il peut aussi contenir des amendements par rapport au projet initial, qu'il s'agisse d'amendements du gouvernement ou d'amendements d'origine parlementaire que le gouvernement choisit de retenir. L'engagement de responsabilité peut aussi ne porter que sur une partie du texte, auquel cas la discussion se poursuit normalement sur les articles restants.

Une fois la responsabilité engagée sur un texte, le débat à son sujet est définitivement clos. Un délai de vingt-quatre heures est ouvert pour le dépôt d'une motion de censure. L'unique différence entre cette motion de censure dite « provoquée » et la motion de censure « spontanée » de l'alinéa 2 est que cette motion provoquée n'est pas prise en compte dans la limite fixée au nombre de motions qu'un député peut signer au cours d'une session. Les autres dispositions de l'alinéa 2, signature par un dixième des membres de l'Assemblée, délai avant le vote et adoption à la majorité absolue des membres de l'Assemblée s'appliquent.

Le plus souvent, une motion de censure est déposée en réponse à l'usage de l'article 49.3 par le gouvernement. Son adoption entraînerait le rejet du texte et la démission du gouvernement. Cela ne s'est jamais produit et le 49.3 s'est montré d'une efficacité totale pour les gouvernements. Il ne s'agit cependant que de faire adopter le texte par l'Assemblée, pas par le parlement dans son ensemble. La navette entre les deux assemblées prévue par l'article 45 a lieu normalement. Il est arrivé fréquemment que le gouvernement engage plusieurs fois sa responsabilité sur le même texte, d'abord en première lecture, puis sur le texte de la commission mixte paritaire qui tente de concilier les versions adoptées par l'Assemblée et par le Sénat, enfin lors de la dernière lecture qui permet à l'Assemblée — il s'agit ici plutôt du gouvernement — de passer outre à l'opposition éventuelle du Sénat. Le nombre d'engagement peut être encore plus élevé pour un projet de loi de finance dont la première partie consacrée aux recettes et à l'équilibre général doit être adoptée avant la discussion du détail des crédits, ce qui peut donner lieu, pour une seule lecture, à deux engagements de responsabilité. L'article 49.3 a ainsi été utilisé cinq fois en tout pour faire adopter le budget de 1990.

Historique du 49.3[modifier | modifier le code]

Au 8 avril 2014, la procédure de l'article 49.3 a été utilisée 82 fois depuis 1958 par les premiers ministres[33] :

Premier ministre Mois Recours Mois Recours recours/mois
Michel Debré 40 4 0,10
Georges Pompidou 75 6 0,08
Maurice Couve de Murville 12 0 0
Jacques Chaban-Delmas 37 0 0
Pierre Messmer 23 0 0
Jacques Chirac 27 0 0
Raymond Barre 57 8 0,14
Pierre Mauroy 38 7 0,18
Laurent Fabius 21 4 0,19
Jacques Chirac 26 8 0,31
Michel Rocard 37 28 0,76
Édith Cresson 11 8 0,73
Pierre Bérégovoy 12 3 0,25
Édouard Balladur 26 1 0,04
Alain Juppé 25 2 0,08
Lionel Jospin 60 0 0
Jean-Pierre Raffarin 37 2 0,05
Dominique de Villepin 16 1 0,08
François Fillon 60 0 0
Jean-Marc Ayrault 0 0
Manuel Valls 0 0
Total au 8 avril 2014 32 50

Pratique du 49.3[modifier | modifier le code]

Le 49.3 a été conçu alors que le Parlement avait le plus souvent été partagé entre des partis nombreux et de surcroît peu disciplinés. Cette situation a disparu à partir des élections législatives de 1962. La disposition en est d'autant plus efficace : le législateur, habituellement majoritairement du même bord que l'exécutif, ne vote pas la destitution du gouvernement même s'il s'oppose à la loi en cause car il craint une forme de suicide politique face aux électeurs. Diverses raisons peuvent conduire à son emploi :

  • utilisation de confort pour accélérer un débat qui se prolonge trop, par rapport aux obligations du calendrier gouvernemental ou lorsque l'opposition tente de bloquer le processus de débat en multipliant à l'infini les propositions d'amendement, alors que le gouvernement dispose d'une majorité réelle et sans surprise possible. Le gouvernement intègre les amendements qu'il juge les plus sérieux et intéressants et lance la procédure du 49.3 ;
  • utilisation pour passer outre la fronde d'une partie récalcitrante de sa majorité. Cela permet de mesurer réellement la fronde et de la mettre au pied du mur en l'obligeant à prendre ses responsabilités et à s'allier le cas échéant à l'opposition. Raymond Barre utilisa cette procédure par 8 fois (1976-1981) pour lutter contre le harcèlement permanent des députés RPR de Jacques Chirac, qui finalement n'étaient pas prêts à voter avec ceux de François Mitterrand ;
  • utilisation pour passer outre les contraintes d'une majorité relative. Michel Rocard utilisa 28 fois la procédure de 49.3 pour faire passer ses textes, alors qu'il était constamment écartelé politiquement entre le PC, les centristes de l'UDC (séparés de l'UDF), l'hostilité sourde des députés mitterrandistes. Édith Cresson, qui lui succéda, l'utilisa aussi par 8 fois, bien qu'elle bénéficiât dans son cas d'un plus grand soutien des députés mitterrandistes.

L'approbation d'une déclaration par le Sénat (49.4)[modifier | modifier le code]

L'alinéa 4 permet au gouvernement de solliciter l'approbation et donc l'appui du Sénat sur une déclaration de politique générale. Le Premier ministre peut faire une déclaration de politique générale au Sénat, qui est suivie d'un vote. Cependant, il n'y a pas de responsabilité du gouvernement devant le Sénat. Le texte ne dit pas, comme dans l'alinéa premier, que le Premier ministre engage la responsabilité du gouvernement, simplement qu'il demande l'approbation d'une déclaration. L'article 50 précise bien que le gouvernement doit démissionner s'il n'obtient pas la confiance de l'Assemblée nationale. Il n'en est pas de même au Sénat. Aussi, la précaution de la délibération en Conseil des ministres avant l'engagement de responsabilité n'existe pas devant le Sénat. Autre différence, il n'est prévu que l'approbation d'une déclaration de politique générale et non du programme du gouvernement, le Sénat n'est pas censé se prononcer sur l'ensemble du programme du gouvernement, seulement sur un point particulier.

Notes et références[modifier | modifier le code]

Notes[modifier | modifier le code]

  1. En douze années (1946-1958) la France avait connu 22 gouvernements, soit une durée moyenne de vie de six mois, et 375 jours de crises ministérielles
  2. De Gaulle refuse de convoquer la session extraordinaire, considérant que l'article 29 lui donne une faculté, et non une obligation de le faire. Voir sa lettre du 18 mars 1960 au Président de l'Assemblée Nationale Jacques Chaban-Delmas, citée par Grands textes, p. 176, 177, ainsi que Chevallier, Carcassonne, Duhamel, p. 60 et 61.
  3. En période de cohabitation, François Mitterrand a refusé de signer des ordonnances (des décrets, prévus par l'article 38 par lequel le Premier ministre, autorisé par le parlement, peut intervenir dans un domaine relevant normalement de la loi). Au contraire de l'article 10 qui fixe un délai de 15 jours pour la promulgation des lois, unanimement considéré comme une obligation du président, l'article 13 ne fixe aucun délai. Voir Entretien télévisé du 14 juillet 1986 du Président de la République et allocution télévisée du Premier ministre du 16 juillet 1986, cités par Grands textes, p 191 à 193, ainsi que Chevallier, Carcassonne, Duhamel, p 335 à 337.
  4. On note aussi fréquemment 49-3 avec un tiret. Cette forme est normalement réservée non aux alinéas mais aux articles intercalaires de la constitution, des articles à part entière qui ne faisaient pas partie de la constitution à l'origine et ont été insérés par des réformes constitutionnelles à leur place logique dans la constitution. Ainsi, l'article sur les lois de financement de la sécurité sociale, introduit en 1996 est-il le 47-1, suivant immédiatement le 47 sur les lois de finances. Il n'y a cependant pas d'article 49-3, et la notation ne crée donc pas d'ambiguïté

Références[modifier | modifier le code]

  1. Texte de la loi constitutionnelle sur le site de l'Assemblée nationale. Voir en particulier les articles 24 et 46 de la loi.
  2. Rapport n°392 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, par le député Jean-Luc Warsmann, commentaire de l'article 23 du projet de loi.
  3. a, b et c Michel Debré, discours au Conseil d'État, 27 août 1958, Documents pour servir, vol. III, p. 261, Grands textes, p. 5
  4. a et b Charles de Gaulle, conférence de Presse du 31 janvier 1964. Le texte d'un extrait consacré aux institutions de cette conférence de presse est disponible sur le site de la documentation française
  5. Constitution, article 94
  6. Loi fondamentale, article 63
  7. Constitution de la IVe République, article 45
  8. Michel Debré, discours de politique générale du 16 janvier 1959, cité par Grands textes, p. 222
  9. « Décision du 29 décembre 1989, Loi de finance pour 1990, 89-268 DC », sur le site du Conseil constitutionnel, au considérant 7.
  10. « Décision du 12 janvier 1977, Loi autorisant le Gouvernement à modifier par ordonnances les circonscriptions pour l'élection des membres de la chambre des députés du territoire Français des Afars et des Issas, 76-72DC », sur le site du Conseil constitutionnel, au considérant 3
  11. a et b « Charles de Gaulle, discours de Bayeux, 16 juin 1946 », sur le site de la fondation Charles de Gaulle, page 6
  12. Georges Pompidou, Discours à l'Assemblée Nationale du 13 avril 1966. Cité par Grands textes, p 222.
  13. François Mitterrand, Assemblée nationale, 18 avril 1967. Cité par Grands textes, p. 223, voir aussi Chevallier, Carcassonne, Duhamel, p. 136.
  14. Michel Rocard, Discours de politique générale du 16 janvier 1990, à l'Assemblée nationale. Chevallier, Carcassonne, Duhamel, p 390.
  15. Chevallier, Carcassonne, Duhamel, p. 194 à 196
  16. « Le gouvernement doit être responsable vis-à-vis du Parlement ». Charles de Gaulle, discours d'investiture à l'Assemblée Nationale, 1er juin 1958, Documents pour servir, vol. I, p 106, Monin, p. 3 à 5
  17. « Le gouvernement doit être responsable devant le Parlement ». Loi constitutionnelle du 3 juin 1958, article unique, Documents pour servir, vol. I, p 211, Monin p. 6 et 7, « Loi constitutionnelle du 3 juin 1958 portant dérogation transitoire aux dispositions de l'article 90 de la Constitution », sur Digithèque de matériaux juridiques et politiques, Université de Perpignan
  18. « Charles de Gaulle, discours Place de la République le 4 septembre 1958 », sur le site de la fondation Charles de Gaulle, page 4
  19. Constitution de la IVe République, article 50
  20. Voir notamment « Décision des 17, 18, et 24 juin 1959, Règlement de l'Assemblée nationale, 59-2 DC », sur le site du Conseil constitutionnel, au sujet des articles 81-1 et 4, 82, 86-3 et 4, 92-6, 98-6 et 134 : « dans la mesure où de telles propositions tendraient à orienter ou à contrôler l'action gouvernementale, leur pratique serait contraire aux dispositions de la Constitution qui, dans son article 20, en confiant au Gouvernement la détermination et la conduite de la politique de la Nation, ne prévoit la mise en cause de la responsabilité gouvernementale que dans les conditions et suivant les procédures fixées par ses articles 49 et 50 »
  21. Chevallier, Carcassonne, Duhamel, chap. 3
  22. Motion de censure du 5 octobre 1962. Cité par Grands textes, p 225
  23. Article 49 de la Constitution du 4 octobre 1958 sur Légifrance
  24. Constitution du 4 Octobre 1958 Mise à Jour du 23 juillet 2008, sur le site du Conseil Constitutionnel
  25. Projet de loi portant révision de certains articles de la Constitution, 16 janvier 1958, Documents pour servir, vol. I, p 215 à 219, « Projet de Félix Gaillard », sur Digithèque de matériaux juridiques et politiques, Université de Perpignan
  26. Projet de loi portant révision de certains articles de la Constitution adoptée par l'Assemblée nationale le 21 mars 1958, Documents pour servir, vol. I, p 221 à 223, « Projet adopté par l'Assemblée nationale le 21 mars 1958 », sur Digithèque de matériaux juridiques et politiques, Université de Perpignan
  27. voir Documents pour servir, vol I : p, 252, l'idée est présente dans un avant-projet de mi-juin 1958, rédigé par Debré, à l'article 6 « le président de la République peut, sur proposition du Premier ministre, soumettre au référendum tout projet de loi que le Parlement aurait refusé d'adopter »  ; p. 266, la disposition se retrouve encore dans un projet d'articles relatif au Président de la République, 18 juin 1958, article 11 ; p. 304, elle figure à l'article 8 du projet soumis au comité interministériel (De Gaulle, les ministres d'État, et Debré) du 30 juin ; p 307, elle disparaît dans la version adoptée par ce même comité, qui retient à la place un article 7 préfigurant l'article 11 définitif. Il n'en sera plus question par la suite.
  28. voir Documents pour servir, vol I. On trouve diverses variantes de cette idée dans plusieurs documents du groupe de travail, qui réunit les conseillers des ministres d'État autour de Michel Debré, à partir de la réunion du 2 juillet (p 327 et 238).
  29. voir Documents pour servir, vol I, le 49.3 apparaît dans variante proposée au groupe de travail du 16 juillet (p. 446, alors à l'article 42 al. 1). Le principe est retenu dans l'avant-projet laboré le 19 après un comité interministériel (p. 465, à l'article 44 alinéa 3), et reste ensuite dans les diverses versions sans changement notable.
  30. voir Documents pour servir, vol. II, p. 496 et 497, comité consultatif, séance du 13 août : « Je voterai l'article 45 (les dispositions de l'article 49 sont alors à l'article 45) tel qu'il est proposé par le Gouvernement et, sans crainte d'aggraver mon cas, je dirai même que le maintien de ces dispositions sera probablement l'un des éléments déterminants, pour mes amis, ceux sur lesquels je peux avoir quelque influence, et pour moi, dans nos décision sur le référendum ». Il explique tenir cet article pour l'un des seuls remèdes efficaces à l'instabilité gouvernementale dans le projet.
  31. voir Documents pour servir, vol II, p. 494 et suivantes, comité consultatif, séance du 13 août. Paul Reynaud juge qu'il est dégradant pour l'Assemblée de ne pas pouvoir voter sur le texte, que la disposition empêche de savoir si un texte est soutenu par une majorité, et pense qu'elle amènera fréquemment à la censure.
  32. Documents pour servir, vol. II, p 691 à 702. Dans une lettre du 11 août à Mollet et Pflimlin, alors que l'avant-projet du gouvernement est déjà en cours d'examen devant le comité consultatif, Debré écrit de l'alinéa 3 « Mais cette réglementation fait un peu « tâche » dans la constitution » et expose à nouveau sa conception fondée sur un engagement annuel de responsabilité à l'occasion de la discussion du budget
  33. Engagements de responsabilité du Gouvernement et motions de censure (Application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution). Statistiques par Premier ministre (site de l'Assemblée nationale).

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

  • Pascal Jan "Commentaire critique du nouvel article 49.3. (Du nouveau dans la Constitution, n° spécial Petites affiches, n° 97, 2008, p. 73
  • Didier Maus, Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, vol. I : Des origines de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 à l'avant projet du 29 juillet 1958, Paris, La documentation française,‎ 1987 (ISBN 2110015586)
  • Didier Maus, Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, vol. II : Le comité consultatif constitutionnel de l'avant-projet du 29 juillet 1958 au projet du 21 août 1958, Paris, La documentation française,‎ 1988 (ISBN 2110018313)
  • Didier Maus, Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, vol. III : Du Conseil d'État au référendum 20 août - 28 septembre 1958, Paris, La documentation française,‎ 1991 (ISBN 2110020881)
  • Didier Maus, Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, vol. IV : Commentaires sur la Constitution (1958 - 1959), Paris, La documentation française,‎ 2001 (ISBN 2110040254)
  • Didier Maus, Les grands textes de la pratique constitutionnelle de la Ve République, Paris, La documentation française,‎ 1998 (ISBN 2110039256)
  • Jean-Jacques Chevallier, Guy Carcassonne, Olivier Duhamel, La Ve République 1958 - 2004. Histoire des institutions et des régimes politiques de la France, Paris, Éditions Dalloz / Armand Colin,‎ 2004 (ISBN 2247055788)
  • Thierry Renoux, Michel De Villiers, Code constitutionnel, Paris, Litec,‎ 2004 (ISBN 271100290X)
  • Pierre Avril, Jean Gicquel, Droit parlementaire, Paris, Montchrestien,‎ 2004 (ISBN 2707613827)
  • Marcel Monin, Texte et documents constitutionnel depuis 1958. Analyse et commentaires, Paris, Éditions Dalloz/ Armand Colin,‎ 2004 (ISBN 2247046185)

Liens externes[modifier | modifier le code]

Constitutions antérieures ou étrangères[modifier | modifier le code]

Règlements des assemblées[modifier | modifier le code]

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