Politique étrangère et de sécurité commune

Politique étrangère de l'Union européenne
Description	Politique de l'Union européenne
Volet	Politique de sécurité et de défense commune

La politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne, également connue sous le sigle PESC, ou bien en anglais CFSP, était le deuxième des trois piliers instaurés en 1993 par le traité sur l'Union européenne de Maastricht. La structure en pilier a été abolie par l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1^er décembre 2009.

Pour permettre à l'Union de jouer un rôle politique sur la scène internationale, le traité de Maastricht a institué une politique étrangère et de sécurité commune y compris la définition à terme d'une « politique de défense commune ». Elle est le volet diplomatique et de sécurité de l'action extérieure de l'Union européenne, et complète les politiques extérieures de la Communauté européenne telles que la politique commerciale commune, la politique de développement, ou la dimension externe des politiques communautaires internes (Euro, environnement, immigration, visas etc.). Les dispositions de la PESC ont été révisées par le traité d'Amsterdam et par le Traité de Nice qui a initié la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC).

Histoire

Les trois piliers constituant l'Union européenne (cliquable)

La coopération dans les négociations commerciales internationales, sous la politique commerciale commune, remonte à l'établissement de la Communauté en 1957. La PESC elle-même a ses origines dans la formation de la coopération politique européenne (CPE) en 1970. La CPE était un processus informel de consultation entre les États membres sur les problèmes de politique étrangère, dans le but de mettre en place une approche commune des questions de politique étrangère et la promotion des intérêts de l'UE et ceux de la communauté internationale dans son ensemble. Ceci inclut la promotion de la coopération internationale, le respect pour les droits de l'homme, la démocratie et l'état de droit.

L'évidente faiblesse de la CPE, par exemple, les guerres de Yougoslavie, conduisit au désir de renforcer la politique étrangère. Le Traité de Maastricht, qui est entré en vigueur en 1993, établit l'Union européenne. L'ancienne Communauté économique européenne supranationale devint le premier pilier, le second étant la politique étrangère et de sécurité commune. Le pilier PESC était basé sur l'intergouvernementalisme, ce qui signifiait l'unanimité au sein du Conseil, et peu d'implication des autres institutions.

Le Traité d'Amsterdam créa le poste de Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune pour coordonner et représenter la politique étrangère de l'Union.

Changements apportés par le Traité de Lisbonne

Sous le Traité de Lisbonne, la fusion des postes de Haut représentant et de Commissaire européen pour les relations extérieures et la politique européenne de voisinage aboutit à la création du Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, son titulaire devenant par la même un Vice-président de la Commission européenne. Le système en piliers est officiellement aboli. La politique extérieure de l'Union européenne reste intergouvernementale et sujette à l'unanimité au Conseil de l'Union européenne.

Objectifs

Le traité de Maastricht définit les objectifs de la PESC :

• sauvegarder les valeurs communes, les intérêts fondamentaux et l'indépendance de l'UE ;
• renforcer la sécurité de l'UE et de ses États membres sous toutes ses formes ;
• maintenir la paix et renforcer la sécurité internationale, conformément aux principes de la Charte des Nations unies ainsi qu'aux principes de l'Accords d'Helsinki et aux objectifs de la Charte de Paris ;
• promouvoir la coopération internationale ;
• développer et renforcer la démocratie et l'État de droit ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans le monde.

Défense européenne ne signifie pas la défense collective des pays européens contre une agression extérieure (qui reste la mission de l'OTAN) mais la gestion des crises hors Union européenne, par des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix et des missions humanitaires regroupées sous le nom de « missions de Petersberg ».

Fonctionnement

Haut représentant

Le Haut représentant, en accord avec la Présidence en fonction, parle au nom de l'UE dans les matières de politiques étrangères mises en commun par celle-ci et peut avoir la tâche d'articuler clairement des positions politiques ambiguës créées par les désaccords parmi les États membres. La politique étrangère et de sécurité commune requiert l'unanimité parmi les 28 États membres actuels sur la politique appropriée à suivre pour des situations particulières. L'unanimité et certains problèmes abordés par la PESC entrainent des désaccords, tel que ceux à propos de la guerre en Irak, qui sont fréquents.

Il coordonne aussi les travaux des représentants spéciaux de l'UE. Le Haut représentant est aussi à la tête de l'Agence européenne de défense, de l'Union de l'Europe occidentale jusqu'à sa dissolution en 2011, et exerce les mêmes fonctions sur la politique européenne de sécurité et de défense.

Organes

Entérinée par le traité de Maastricht en 1992, la PESC prolonge la coopération politique européenne (CPE) initiée en 1970 (échange d'informations et concertation entre les ministres des Affaires étrangères des pays membres). Coopération interétatique organisée dans le cadre du 2^e pilier du traité de Maastricht, la PESC est intergouvernementale et n'est donc pas une politique communautaire. Les institutions communautaires participent cependant à son fonctionnement :

• le Conseil européen (chefs d'État ou de gouvernement) arrête les grandes orientations ;
• le Conseil de l'Union européenne adopte les décisions et, par l'intermédiaire de sa présidence, représente l'Union européenne à l'extérieur ;
• la Commission européenne soumet des propositions et exécute le budget ;
• le Parlement européen a un droit d'information et de consultation.

Depuis le traité d'Amsterdam, deux nouveaux organes ont été créés. Premièrement le Haut Représentant pour la PESC qui est aussi Secrétaire général du Conseil de l'Union européenne, dont le rôle est d'assister le Conseil en contribuant à l'élaboration et à la mise en œuvre des décisions politiques et le cas échéant, en agissant au nom du Conseil à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue avec des tiers. Javier Solana a été désigné en 1999 pour 5 ans et reconduit dans ses fonctions en juillet 2004. Il assume également la fonction de Secrétaire général de l'Union de l'Europe occidentale (UEO). Deuxièmement l'unité de planification de la politique et d'alerte rapide (UPPAR) ou « Unité politique » : composée de fonctionnaires provenant des États membres, du Conseil de l'Union européenne, et de la Commission européenne et rattachée au « Haut représentant pour la PESC », l'UPPAR assiste celui-ci dans la définition et la mise en œuvre de la PESC.

Le traité de Nice a mis en place trois autres structures permanentes: le Comité politique et de sécurité (COPS) ; le Comité militaire de l'Union européenne (CMUE) et l'État-major de l'Union européenne (EMUE). À ces structures est venue s'ajouter par décision du 22 mai 2000 le Comité civil de gestion des crises (CIVCOM).

Le traité de Nice prévoit la possibilité pour le COPS de prendre lui-même des décisions appropriées pour assumer le contrôle politique et la direction stratégique d'une opération de gestion de crise.

La règle générale pour le processus décisionnel dans le deuxième pilier est le consensus. Ce mode de prise de décision diffère de l'unanimité par le fait que l'approbation du projet présenté ne nécessite pas d'être signifiée expressément par les États membres. En revanche, toute opposition doit être exprimée. C'est le principe de l'« abstention constructive » qui fait que l'abstention d'un État-membre ne signifie pas refus. La procédure caractéristique de ce mode de décision est la « procédure de silence ». À l'issue d'une discussion, une limite de temps est fixée pour que s'expriment les oppositions. Au-delà de cette limite, s'il n'y a pas eu de « rupture de silence », la décision est réputée prise ou le texte adopté.

Par ailleurs, le traité de Nice instaure une procédure de coopération renforcée pour la mise en œuvre d'une action ou position commune, à l'exclusion des « questions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ».

L'Agence européenne de défense encourage l'augmentation des capacités de défense, les recherches militaires et l'établissement du marché commun européen pour les technologies militaires.

Instruments et réalisations

Le Conseil européen définit les principes et la ligne directrice de la PESC ainsi que des stratégies communes à mettre en place par l'UE. Sur la base de ses lignes directrices le Conseil des ministres adopte des actions communes ou des positions communes. Ce sont les traités de Maastricht et d'Amsterdam qui dotent la PESC de trois instruments principaux:

• les stratégies communes : le Conseil de l'Union européenne définit par consensus des stratégies communes dans les domaines où les États membres ont des intérêts communs importants. Les stratégies communes précisent les objectifs, la durée et les moyens fournis par l'UE et les États membres. Une « stratégie européenne de sécurité » a été décidée en décembre 2003 , ainsi qu'une « stratégie de l'UE de lutte contre l'accumulation et le trafic illicites d'armes légères et de petit calibre (ALPC) et de leurs munitions » en 2005, et une « stratégie pour une société de l'information sûre » en 2006, visant à lutter contre le cybercrime.
• les positions communes : le Conseil de l'UE peut définir des positions communes qui servent de fil conducteur à la politique menée par les États membres et leur permettent de coordonner leur action. Une fois qu'une position commune est prise par le Conseil, les États membres doivent veiller à ce que leurs politiques nationales s'y conforment.
• les actions communes : le Conseil de l'UE peut aussi adopter des actions communes qui visent à faire converger les actions conduites par les États membres sur la scène internationale. Leur mise en œuvre relève de la responsabilité de la Présidence et les modalités peuvent être décidées à la majorité qualifiée.

Relations extérieures

Relations étrangères de l'Union européenne :

États membres

Candidats reconnus

Candidats potentiels

Partenariat oriental

Accords de partenariat et de coopération avec la Russie

Partenariat Euromed

Autres pays de l'UPM

Relations avec certains pays non membres

• L'Espace économique européen (EEE) :
  • créé en 1994, il associe les États membres de l’UE à trois pays de l’Association européenne de libre-échange (Islande, Liechtenstein, Norvège). La Suisse, un autre membre de l'AELE, a refusé cette adhésion après votation populaire. Cet espace a ouvert le marché européen à ces trois pays et les prépare à une éventuelle adhésion (que la Norvège a refusé deux fois par référendum, en 1972 et en 1994).
  • Application des grandes libertés de circulation à ces trois pays : en contrepartie ils doivent prendre à leur compte l’acquis juridique communautaire.

• L'Union européenne a conclu des accords bilatéraux avec la Suisse.

• Accords avec les petits pays (Andorre, Monaco, Saint-Marin, Vatican mais aussi des territoires comme l'île de Man, Jersey, Guernesey, les îles Féroé).

Relations avec la Turquie

La Turquie est une candidate, souvent contestée (d'abord pour des raisons géographiques, pour la non-reconnaissance de Chypre, pour le non-respect des Droits de l'homme dans le cadre de la question kurde…), à l’adhésion à l'Union européenne (soutenue également par les États-Unis dans le cadre des missions de l’OTAN dont la Turquie est membre, et qui soutient le développement de la défense européenne au sein de l'OTAN et non au sein d'une organisation de défense communautaire autonome au sein de l'Union européenne, ainsi que du Conseil de l’Europe dont elle fut un membre fondateur avant même la création des Communautés européennes et de l’actuelle Union européenne), malgré une déclaration unanime en ce sens du Conseil de l'Union dès décembre 1999 (à Helsinki).

Relations avec les États-Unis

Depuis 1951 et la création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, les représentants européens et américains ont développé des relations diplomatiques. Cette coopération s'est étendue à tous les domaines dans lesquels les deux entités jouent un rôle au niveau international.

À partir des années 1990, un système de consultations régulières a été mis en place et la Déclaration transatlantique, adoptée comme cadre institutionnel pour les relations euro-américaines. En 1995, un plan d'action et un agenda ont été définis donnant naissance en 1998 au Partenariat économique transatlantique (PET)

Relations avec la Russie

La Fédération de Russie dispose d'un espace frontalier avec l'Union européenne depuis 1995 (adhésion de la Finlande). Les pays de l'UE ne disposant pas d'une politique extérieure commune et unique, celle-ci est décidée au niveau bilatéral entre Moscou et chaque pays concerné.

L'élargissement de l'Union européenne entre parfois en conflit avec certains intérêts russes (notamment en Ukraine ou en Biélorussie). L'enclave russe de Kaliningrad, entre la Pologne et la Lituanie, devient dans ce cadre l'objet de préoccupation pour l'UE.

Du point de vue économique, l'Union européenne est le premier partenaire commercial de la Russie et représente plus de 50 % de son commerce extérieur. Au sein de l'Union européenne, l'Allemagne est le premier partenaire commercial, loin devant l'Italie et la France. La Russie est notamment le principal fournisseur de gaz de l'Europe.

Les négociations politiques entre Moscou et Bruxelles, entre autres, dans le cadre du Sommet UE-Russie, sont souvent longues et ardues sur pratiquement toutes les questions depuis le jour où l'Union européenne a admis dans ses rangs ses anciens satellites. L'embargo russe sur la viande de provenance de Pologne en 2006-2007 fut à l'origine du veto polonais à la signature de l'Accord UE-Russie, mettant les négociations entre les deux partenaires dans une impasse et conduisant au refus de renégocier un nouvel accord de partenariat et de coopération (APC) en vigueur depuis 1997.

Début 2008, les divergences entre la Russie et l'Union européenne sur la question de l'indépendance de la province serbe de Kosovo se sont également exacerbées. La majorité de membres de l’Union européenne soutenaient l’indépendance de la province, alors que Moscou s'y opposait, affirmant que cette indépendance était contraire au principe de l’unité territoriale serbe et à la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies.

La présence de troupes russes en Géorgie à la suite du conflit d'août 2008 en Ossétie a conduit Bruxelles à geler les pourparlers sur le nouveau partenariat stratégique avec Moscou. Les Vingt-Sept, et en particulier la Grande-Bretagne, la Pologne et les pays baltes, ont condamné « fermement » la décision du président Medvedev de reconnaître unilatéralement l'indépendance de l'Abkhazie et de l'Ossétie du Sud.

Relations avec les instances internationales et les pays de l'ACP

L'Union européenne s'est dotée progressivement de mécanismes communs d'action avec d'autres pays et continents, ainsi qu'au sein des institutions internationales. Ainsi les pays européens s'expriment-ils d'une seule voix dans de nombreuses circonstances dans les débats aux Nations unies et de façon permanente au sein de l'OMC.

Un des aspects originaux de ces relations extérieures est l'histoire de longue durée nouée avec les pays dits ACP (Afrique, Caraïbe, Pacifique), dont beaucoup furent des colonies de pays européens (Convention de Lomé, Accord de Cotonou, Accords de partenariat économique en cours de négociation).

Certains de ces territoires appartiennent à l'espace européen.

Relations avec des pays bénéficiant d'un partenariat

Le développement d'une politique de voisinage autour du bassin méditerranéen à conduit dès 1995 à la conclusion d'un accord appelé Partenariat Euromed, entre d'une part l'Union européenne et d'autre part, dix pays d'Afrique du Nord et du Proche-Orient. La diplomatie et la coopération trans-méditerranéenne ont permis de développer deux types de partenariats, en fonction du degré des relations et des discussions propres à chaque pays :

• Les États bénéficiant d’un statut avancé doivent en contrepartie d'une aide financière destinée à leur développement, répondre à des objectifs de convergence politique et économique avec l'Union européenne, par ailleurs, cette coopération est assortie de multiples contraintes telles que le respect des droits de l'homme, la liberté de paroles et le respect des accord internationaux.
• Les accords de coopération sont moins avancés et ne concernent en priorité que les échanges commerciaux et les flux financiers.

État bénéficiant d’un statut avancé

	Date de la décision	Dénomination officielle	Capitale	Langue(s) officielle(s)	Monnaie
Maroc	01/2000	المملكة المغربية (Al-Mamlakah Al-Maġribyiah)	Rabat	(ar) arabe	dirham (MAD)
Tunisie	11/2012	الجمهورية التونسية (République tunisienne)	Tunis	(ar) arabe	dinar (TND)

États bénéficiant d’un accord de coopération

	Date de la décision	Dénomination officielle	Capitale	Langue(s) officielle(s)	Monnaie
Israël	04/2000	מְדִינַת יִשְׂרָאֵל (Medīnat Yisra’el),دولة اسرائيل (Dawlate Isrā'īl)	Tel Aviv	(he) hébreu, (ar) arabe	shekel (ILS)
Jordanie	03/2002	المملكة الأردنّيّة الهاشميةّ (Royaume hachémite de Jordanie)	Amman	(ar) arabe	dinar (JOD)
Égypte	04/2004	جمهوريّة مصر العربيّة (République arabe d'Égypte)	Le Caire	(ar) arabe	livre (EGP)
Algérie	07/2005	الجمهورية الجزائرية الديمقراطية الشعبية (République algérienne démocratique et populaire)	Alger	(ar) arabe	dinar (DZD)
Liban	02/2006	لبنان (Loubnan)	Beyrouth	(ar) arabe	livre (LBP)

Politique de défense

Depuis le Conseil européen de Cologne en 1999, la politique européenne de sécurité et de défense (ou PESD) est devenue une part importante de la PESC. L'UE en elle-même a peu de capacité militaire, les États membres sont responsables de leur propre défense territoriale et la majorité des membres de l'UE font partie de l'OTAN.

Il y a aussi une Union de l'Europe occidentale, qui est une organisation européenne de sécurité liée à l'UE. En 1992 les relations entre l'UEO et l'UE ont été définie par les missions de Petersberg (missions humanitaires tel que le maintien de la paix et la gestion des crises). Ces tâches ont plus tard été transférées de l'UEO à l'UE par le traité d'Amsterdam ; elles faisaient par de la PESC et de la PESD. Les éléments de l'UEO sont fusionnées à la politique étrangère et de sécurité commune, et le président de l'UEO est le Haut représentant de la PESC.

Après la guerre du Kosovo en 1999, le Conseil européen s'est accordé sur le fait que « l'Union devait se doter de la capacité d'action autonome, soutenue par une force militaire crédible, de moyens pour décider de l'utiliser, et les capacités de le faire, afin de répondre aux crises internationales sans porter préjudice aux action de l'OTAN ». À cette fin, un certain nombre d'efforts ont été faits pour augmenter les capacités militaires de l'UE, notamment le processus d'objectif global d'Helsinki. Après les discussions, le résultat le plus concret fut l'initiative des groupements tactiques de l'Union européenne, qui est prévu pour permettre le déploiement rapide d'environ 1500 hommes chacun. Les forces de l'UE ont été déployées pour des missions de maintien de la paix en Afrique, aux Balkans ou encore au Moyen-Orient. Les opérations militaires de l'UE sont soutenues par un certain nombre d'organes, dont l'agence européenne de défense, le centre satellitaire de l'Union européenne et l'état-major de l'Union européenne

Comité politique et de sécurité

Le comité politique et de sécurité (« CoPS ») est un organe permanent de l'Union européenne. Sa responsabilité est de suivre la situation internationale dans les domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et contribue à la définition des politiques en émettant des avis à l'intention du Conseil, à la demande de celui-ci ou de sa propre initiative.

Missions effectuées

Depuis 1998, une vingtaine de missions ont été accomplies dans le cadre de la PESC, dont :

• Mission Atalanta pour lutter contre la piraterie autour de la Corne de l'Afrique ;
• une mission à Aceh (zone d'un conflit armé entre l'État indonésien et le Mouvement pour un Aceh libre), après le tsunami de décembre 2004 ;
• une mission, EUFOR Tchad/RCA, pour protéger des réfugiés au Tchad, pays lié de près avec Paris ;
• une autre au Kosovo (EULEX) ;
• EUFOR RD Congo (2006) ;
• EUFOR Althea en Bosnie-Herzégovine (2004) ;
• Opération Proxima (Macédoine, 2003) ;
• EUJUST LEX en Irak (voir Coalition militaire en Irak#États et organisations ayant des forces en Irak hors Coalition).

En dehors de la PESC

Le Président de la Commission européenne a été un membre non officiel du G8 depuis le troisième sommet en 1977.

En dépit de sa propre politique étrangère et de sécurité, la Commission gagne aussi une forte représentation dans les institutions internationales. La représentation dans les organes internationaux se fait par le commissaire européen chargé des relations extérieures, qui travaille avec le Haut représentant. À l'ONU, l'UE a gagné en influence dans des domaines tels que l'aide humanitaire grâce à ses importantes contributions dans ce domaine. Au G8, l'UE a les mêmes droits et obligations que ses membres sauf celui de l'accueillir. L'UE est représenté au G8 par le président de la Commission et du Conseil. À l'Organisation mondiale du commerce, les 27 États membres sont représentés, mais l'UE dans son ensemble est représentée par le commissaire européen pour le commerce.

L'influence de l'UE est aussi ressentie par ses élargissements. Le bénéfice potentiel de devenir un membre de l'UE agit comme un moteur des réformes politiques et économiques des États souhaitant remplir les critères d'accession à l'Union, et est considéré comme un facteur majeur aux réformes et à la stabilisation des anciens pays communistes d'Europe de l'Est. L'influence sur les affaires intérieures d'autres pays est généralement vue comme un « soft power », par opposition au « hard power » militaire.

Le statut économique influent de l'Union européenne, ainsi que ses caractéristiques proches de celles d'une nation a été pris en compte par la publication de la Central Intelligence Agency (CIA), The World Factbook. L'UE a été incluse dans le Factbook en décembre 2004.

Neutralité

La première ministre finlandaise, Matti Vanhanen, déclara devant le Parlement européen le 5 juillet 2006 (alors Président du Conseil) :

« M. Pflüger a qualifié la Finlande de neutre. Je me dois de le corriger sur ce point: la Finlande est membre de l’UE. Nous étions jadis un pays politiquement neutre, à l’époque du rideau de fer. À présent, nous sommes membres de l’Union, partie à cette communauté de valeurs, qui dispose d’une politique commune ainsi que d’une politique étrangère commune. »

Néanmoins, une garantie sur la neutralité en rapport avec le Traité de Lisbonne a été accordé à l'Irlande au Conseil européen des 18/19 juin 2009.

Sources

Bibliographie

• Alain Barluet, « L'Europe gèle son partenariat avec la Russie », Le Figaro,‎ 2 septembre 2008 (lire en ligne)

Compléments

Articles connexes

Relations Élargissement de l'Union européenne Espace économique européen Commerce extérieur de l'Union européenne Politique européenne de voisinage Accord de stabilisation et d'association Relations étrangères de l'Union européenne

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Liens externes

• Site officiel Conseil de l'UE
• Site officiel du Service européen pour l’action extérieure