Politique agricole commune

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Politique agricole commune
Description Politique de l'Union européenne
Administration
Traité Article 4(2)(d) du TFUE
Articles 38 à 44 du TFUE

La politique agricole commune (PAC) est une politique mise en place à l'échelle de l'Union européenne. À l'origine, elle est fondée principalement sur des mesures de contrôle des prix et de subventionnement, visant à moderniser et développer l'agriculture. Elle est mise en œuvre par la Direction Générale « Agriculture et développement rural[1] » de la Commission européenne. Au niveau français, elle est exécutée principalement via deux offices agricoles sous tutelle du Ministère de l'Agriculture (l'Agence de services et de paiement et FranceAgriMer).

Créée en 1957 et mise en place à partir de 1962, la PAC a, depuis, beaucoup évolué. Elle consiste aujourd'hui en deux piliers : le premier pilier, évoqué dans cette page ; et le second pilier, le développement rural, créé en 1999.

Sommaire

Origines et évolution de la PAC[modifier | modifier le code]

La politique agricole commune (PAC) est une des plus anciennes et jusqu'à peu la plus importante des politiques communes de l’UE (environ 35 % du budget européen, 45 % si on englobe le Développement rural) en matière budgétaire, mais actuellement en baisse. Créée par le traité de Rome en 1957, elle a été mise en place en 1962. Ses objectifs sont :

  • d’accroître la productivité de l’agriculture ;
  • d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole ;
  • de stabiliser les marchés ;
  • de garantir la sécurité des approvisionnements ;
  • d’assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

Depuis, s’y sont ajoutés les principes de respect de l’environnement et de développement rural.

Le Conseil de l'Union européenne adopte les actes de bases de la PAC et la section Garantie du Fonds européen d’orientation et de garantie agricoles (FEOGA) finançait le soutien des marchés. Cette section garantie a été remplacée par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA).

Les agriculteurs bénéficient :

  • d’aides indirectes, les « prix garantis », qui assurent aux agriculteurs un prix minimum pour leurs productions. Disposition actuellement en quasi désuétude ;
  • des aides directes au revenu depuis la réforme de 1992 : en échange d’une baisse des prix garantis, l’UE verse des aides proportionnelles à la baisse des prix garantis. Cette aide est depuis 2005-2006 « découplée », c'est-à-dire qu'il y a de moins en moins de liens (voire plus aucun lien) entre la production de l'exploitation et le montant des aides.

Par ailleurs, la préférence communautaire permettait d’isoler l’agriculture européenne des variations des prix mondiaux en lui accordant des avantages en matière de prix par rapport aux produits importés.

La PAC est critiquée en raison de la difficulté à stabiliser son budget, des problèmes de fonctionnement posés par l’élargissement à vingt-sept et de l’inégalité des aides qui profitent aux pays producteurs et aux propriétaires d’importantes exploitations, puisque les aides sont proportionnelles aux surfaces de l'exploitation. Depuis 2003 le montant du budget est stable car non indexé sur l'inflation, et en baisse par rapport au budget total de l'UE.

Les réformes de 1992 et 1999 ont cherché à la rapprocher du marché en baissant les prix garantis et en les remplaçant par des aides directes. La réforme de 2003 les a poursuivies en apportant une réponse aux difficultés de financement liées à l’élargissement. Désormais, les aides ne sont plus liées à la production. Les agriculteurs touchent un paiement unique par hectare, à la condition de respecter des normes européennes en matière d’environnement et de sécurité alimentaire. La réforme intermédiaire de 2009 (bilan de santé) a confirmé cette direction.

Une nouvelle révision du dispositif a fixé la PAC pour la période 2014-2019. Les discussions ont été lancées par la Commission européenne au printemps 2010, avec un débat public. Elles ont abouti en juin 2013 à une nouvelle réforme. Celle-ci va notamment dans le sens d'une répartition plus équilibrée des aides entre États membres, régions et agriculteurs ; met en place des mesures de verdissement ; et des outils visant à renforcer l'organisation du secteur.

Productivisme et protectionnisme[modifier | modifier le code]

Le traité de Rome, signé le 25 mars 1957 par les membres fondateurs de la Communauté économique européenne (CEE), a donné à la PAC une orientation résolument productiviste, car il fallait augmenter la production agricole, et protectionniste, car la construction d’une union douanière nécessitait une protection aux frontières. Il s'agissait alors de rendre la Communauté auto-suffisante, plus solidaire et de moderniser un secteur agricole encore très disparate selon les pays.

La PAC a été l’un des fondements de la construction européenne. Elle a été une incontestable réussite sous certains aspects : modernisation de l'agriculture, développement de la production, immenses gains de productivité[N 1] qui ont fait de l’Union le 2e exportateur mondial, autosuffisance alimentaire[N 2], mais elle a rencontré de redoutables écueils avec des crises liées à la surproduction de nombreux produits, aux variations de change des monnaies, à l'entrée de nouveaux membres, à l'opposition avec d'autres exportateurs dans le cadre du GATT puis de l'OMC et à l'explosion des coûts supportés par le budget communautaire, et principalement par l'Allemagne.

Le contexte de la création de la PAC[modifier | modifier le code]

Les pays sans politique agricole sont l'exception, ce qui s'explique par les nécessités alimentaires, par l'instabilité des marchés des produits alimentaires de base[N 3] et, jusqu'à une période très récente, par le poids politique de la population vivant de l'agriculture. Or le traité de Rome instituait le principe de libre circulation des marchandises, qui était par définition incompatible avec une politique au niveau national, car cela aurait faussé le jeu normal de la concurrence. Il n'y avait donc que deux grands choix politiques possibles : une politique active mais alors forcément commune, ou une politique de renoncement volontaire à l'intervention.

C'est le premier choix qui a été fait, ce qui peut s'expliquer par :

  • le souhait de donner une consistance à l'Europe (pour l'unifier et s'épargner une nouvelle guerre), ce qui est plus évident avec une politique active qu'avec une politique d'abstention
  • la possibilité technique de le faire : une « grande politique » n'est concevable que sur des produits assez standards et assez stables, par exemple le charbon et l'acier (CECA) et, en matière agricole, les grands produits (inversement pour quantité de produits agricoles, par exemple le porc, le poulet, les légumes, les fleurs, etc., la PAC se résume à l'application du principe de base : libre circulation et absence de distorsion de concurrence)
  • les préférences de la France, principal producteur agricole et donc principal intéressé.

Or l'agriculture européenne avait besoin de développement car à l'exception de la France, les pays fondateurs n’assuraient pas, à des degrés divers, leur autosuffisance (assurée à 80 % seulement en moyenne) pour la plupart des grands produits alimentaires, et dépendaient donc du marché mondial. Et cette insuffisance n'était pas due à une impossibilité technique. De gros progrès avaient été effectués depuis la fin de la guerre et les productions agricoles ne cessaient de croître. Mais l'équipement que l'industrie pouvait fournir (tracteurs modernes, engrais de synthèse, pesticides, etc.) et les connaissances disponibles n'étaient pas encore très répandus. De plus, on savait qu'avec l'enrichissement général la demande alimentaire allait croître. Par ailleurs le gouvernement souhaitait que l'exode rural se poursuive pour libérer de la main d'œuvre pour le secteur industriel.

La mise en place d'une PAC assortie d'un budget important pour les producteurs impliquait aussi que les pays disposant d'un potentiel agricole important bénéficient de transferts nets de la part de pays ne pouvant subvenir seuls à leurs besoins. Du côté français, cela a parfois été présenté comme une façon d'équilibrer un avantage supposé de l'industrie allemande, et du côté allemand comme une façon globalement neutre de se payer un approvisionnement qu'il aurait de toute façon fallu acquérir. Cette présentation a toutefois été contestée par l'historienne danoise Ann-Christina Lauring Knudsen, qui a démontré que derrière le mythe de « l'accord franco-allemand » se trouvent en fait des pressions fortes du principal syndicat agricole allemand (la DBV) pour une politique ambitieuse et surtout des prix élevés, vis-à-vis desquels les Français, qui craignaient pour leur compétitivité internationale, étaient plus circonspects.

Les fondements de la PAC[modifier | modifier le code]

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne définit les bases de la PAC en son titre III qui traite de l’agriculture et notamment, en son article 38, lui assigne cinq objectifs précis :

  • accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique et en assurant une utilisation optimale des facteurs de production, notamment de la main d'œuvre
  • assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture
  • stabiliser les marchés
  • garantir la sécurité des approvisionnements
  • assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

L’article 40 du Traité prévoit la mise en place d’une organisation commune des marchés agricoles, pouvant prendre trois formes :

  • des règles communes en matière de concurrence
  • une coordination obligatoire des diverses organisations nationales de marché
  • une organisation européenne du marché.

La Conférence de Stresa qui s’est tenue du 3 au 11 juillet 1958 (à ne pas confondre avec la conférence de Stresa du 14 avril 1935), a défini les grands principes de la PAC :

  • l'unicité du marché, corollaire de la libre circulation des marchandises, qui souffrira des variations monétaires avant l'arrivée de l'euro
  • la préférence communautaire, qui protège le marché européen des importations à bas prix et des fluctuations du marché mondial (ce point a cristallisé l'opposition des grands exportateurs : États-Unis, Canada, Australie et, même après son entrée dans la Communauté, de la Grande-Bretagne qui s'approvisionnait préférentiellement dans le Commonwealth)
  • la solidarité financière, les dépenses imposées par la PAC étant prises en charge par le budget communautaire
  • des prix minimum garantis pour les producteurs.

Chronologie des réformes de la PAC[modifier | modifier le code]

Des réformes successives ont été entreprises, non sans mal, en raison de la difficulté à trouver un consensus (en gras les révisions majeures de la PAC) :

  • 1971 : à la suite du plan Mansholt, mise en place d'une politique d'amélioration des structures agricoles
  • 1984 : résorption des excédents, avec la mise en place de quotas de production, notamment dans le domaine laitier, et une politique de réduction des prix de soutien
  • 1988 : mise en place d'une discipline budgétaire pour encadrer les dépenses, avec la fixation d'une enveloppe maximale annuelle de dépense, et le gel des terres (improprement comparé à la jachère)
  • 1992 : modification importante de la politique de soutien par la baisse des prix garantis, qui se rapprochent du niveau des cours mondiaux. La baisse est compensée par des aides directes aux agriculteurs ; première orientation vers une politique de l'environnement avec l'instauration de mesures agro-environnementales en cofinancement avec les États membres ; les stocks régressent
  • 1999 : soutien au développement rural et fixation d'un cadre financier pour la période 2000 - 2006 ; cette réforme est destinée à préparer l'arrivée de dix nouveaux membres et à rendre la PAC compatible avec les règles de l'OMC ;
  • 2003 : Accords de Luxembourg[2] menés par le commissaire européen, Franz Fischler. Pour se mettre en conformité avec les prescriptions de l'OMC, la nouvelle PAC introduit le découplage des aides. C’est-à-dire que les primes perçues ne sont plus liées aux productions de l'exploitation mais à une référence historique (calculée en faisant la moyenne des primes perçues sur 3 années de référence). Cette réforme prévoit également la diminution progressive des restitutions à l'exportation. Enfin, cette nouvelle PAC introduit la notion de conditionnalité, les aides découplées sont versées à la condition que l'agriculteur respecte les bonnes conditions agricoles et environnementales (voir plus bas) ainsi que le bien-être animal.
  • 2008 : un « bilan de santé » de la PAC avait été prévu par la commissaire européenne à l'agriculture, Mariann Fischer Boel, afin d'évaluer les politiques en place et d'anticiper les évolutions à l'horizon 2013 (fin du financement actuel garanti). Un premier état des lieux publié fin novembre 2007 suggérait de rendre l'agriculture européenne plus « compétitive » et respectueuse de l'environnement, en passant entre autres par une baisse des subventions liées à la production et une plus grande aide au développement rural[3]. Philippe Chalmin plaide lui pour une libéralisation totale du marché des céréales[4]. Le 19 janvier 2009, ce bilan de santé a été adopté [5]. Les principales dispositions du bilan de santé sont la suppression de la jachère obligatoire (10 % des terres), l'augmentation progressive des quotas laitiers (1 % par an) jusqu'à leur disparition programmée en 2015, et le découplage total des aides sauf exceptions. Il est mis en œuvre à partir de 2010
  • 2013 : Accord instituant le budget de la PAC pour la période 2014-2020 (légèrement en baisse), et les modalités (avec variations nationales) pour la période 2015-2020.

Mécanismes[modifier | modifier le code]

Types d'intervention[modifier | modifier le code]

La PAC a utilisé une grande palette de techniques d'interventions (l'équilibre entre ces mesures ayant varié, voir la section "réformes de la PAC")

  • des aides et subventions en faveur des producteurs :
    • subvention à la production, en majeure partie sous forme indépendante de la production et des prix (DPU - Droits à paiement unique), et aussi parfois selon la culture (riz, blé dur…) ou la production animale.
    • subvention à la formation agricole, aide à l'installation, subvention directes d'investissement, subvention indirectes (par exemple bonification de prêts)
  • des barrières douanières (droits de douanes relativement élevés sur certains produits agricoles et alimentaires comme les céréales, la viande de bœuf et de porc, les produits sucrés à l'importation dans l'UE)
  • un régime de prix minimum, garantis par une offre d'achat communautaire : l'intervention.
  • un système d'élimination des produits achetés en application du régime précédent :
    • publicité pour susciter une demande
    • remise sur le marché, lorsque la situation justifiant l'achat était conjoncturelle
    • exportation, subventionnée (le régime de prix garantis étant largement supérieur au prix de marché mondial, les biens agricoles européens ne se vendraient pas sans cette aide). Les subventions à l'exportation sont appelées : restitutions.
    • incorporation par l'industrie agroalimentaire (subventionnée, elle aussi, pour la même raison)
    • dénaturation (transformation en produit industriel inconsommable) voire destruction
  • un système complexe d'équilibre entre les subventions (exemple : si on subventionne l'exportation de blé, il faut aussi subventionner l'exportation de farine de blé à un taux adapté, en tenant compte des sous-produits qui n'ont pas besoin de subvention)
  • un système complexe de compensation des distorsions de concurrence entre les produits à prix garantis et les produits sans prix garantis (par exemple : amidon de céréales subventionnées, fécule de pomme de terre sans subvention mais sous quotas, amidon de maïs importé)
  • des systèmes de limitation et de répartition de la production (mise sous quotas, par exemple les quotas laitiers), ou des capacités de production (arrachage subventionné d'arbres fruitiers et de vigne, boisement des terres agricoles, jachère obligatoire, jachère facultative rémunérée)
  • plus récemment (mais largement dans un esprit de limitation indirecte de la production), des systèmes de limitation technique (par exemple : quantité d'engrais qui peut être apportée à un sol)
  • aides à l'investissement dans les industries agroalimentaires (mesure "g" du développement rural)

En outre, quoique moins présents dans les dépenses, il ne faut pas négliger tous les éléments d'unification du marché commun, présents en matière agricole comme dans les autres secteurs. Le marché ne serait pas "commun" sans la normalisation des produits (par exemple : taux de graisse d'un beurre, d'une margarine, etc.), des appellations ("gruyère" et "camembert" sont-ils des produits standards que n'importe qui peut fabriquer, ou des produits régionaux qui ne doivent être produits que dans certaines régions ? quelle quantité de cacao, ou de graisse de cacao, faut-il dans un "chocolat" ?), les normes sanitaires minimales (et de facto maximales, aucun pays ne pouvant refuser l'importation d'un produit répondant à ces normes), etc. Bref, le cadre légal dans lequel des denrées agricoles peuvent être produites, introduites, ou mises en vente en Europe.

Organisation[modifier | modifier le code]

  • les organisations communes de marché (OCM)
  • le financement était historiquement assuré par deux structures, le FEOGA section « orientations », pour les réformes structurelles ; et section « garantie », servant à financer les dépenses liées à l'organisation commune des marchés - il n'y avait pas à cette époque de paiement direct découplé aux producteurs.

Depuis 2007, le FEAGA finance les opérations du premier pilier (dont en particulier les aides directes découplées, l'intervention et les restitutions) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) finance les actions du deuxième pilier. Selon le principe de subsidiarité, les fonds transitent par des agences de paiement nationales. Ainsi, pour la France, les aides du FEAGA sont réglées par l'Agence de services et de paiement essentiellement, et par FranceAgriMer, et celles du FEADER par l'Agence de services et de paiement.

La PAC n'a pas de ressources propres, le budget de l'union européenne étant unitaire.

Deux « piliers »[modifier | modifier le code]

Le Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999 a décidé de compléter la dimension de la PAC portant sur le soutien des marchés et des prix agricoles (le « 1er pilier » de la PAC) par un « 2e pilier » consacré au développement rural, et centré sur :

  • l’amélioration de la compétitivité de l’agriculture et de sa multifonctionnalité ;
  • la promotion de la protection de l’environnement en agriculture ainsi que des mesures forestières contribuant au développement durable ;
  • la participation au développement des territoires ruraux.

Principaux produits faisant l'objet d'une organisation commune des marchés[modifier | modifier le code]

Ces produits, listés en annexe I au Traité, ne couvraient à l'origine que la moitié de la production agricole. Cette liste a été étendue par la suite.

Liste complète

Certains produits agricoles de l'Union Européenne, comme les pommes de terre, ne font pas l'objet d'une organisation commune des marchés.

Conditionnalité des aides[modifier | modifier le code]

Le traité de Maastricht veut que l'Europe ne finance pas d'activités dégradant l'environnement si ces dernières n'étaient pas justifiées et accompagnées des mesures de réparation ou de compensation. « Il y a lieu de lier le paiement intégral de l’aide directe au respect de règles en matière de terres, de production et d’activité agricoles. Ces règles doivent viser à intégrer des normes de base en matière d’environnement, de sécurité des aliments, de santé et de bien-être des animaux et de bonnes conditions agricoles et environnementales dans les organisations communes des marchés » précise le paragraphe 2 des considérants du règlement. Depuis 2003, le versement des aides compensatrices de la PAC est plus clairement soumis au respect de critères environnementaux : il s'agit de la conditionnalité des aides compensatrices PAC, appelée aussi « Écoconditionnalité », basée sur les :

  • BCAE, Bonnes conditions agricoles et environnementales, expression renvoyant à des séries de normes définies par les États membres concernant la préservation des sols et l’entretien minimal des terres[N 4], ainsi que les obligations relatives aux pâturages permanents[N 5]. Même si les surfaces déclarées en herbe continuent à baisser, le ratio "surface en herbe sur surface agricole utile" reste stable à environ 30 % (l'année de référence étant 2005).
  • ERMG, Exigences réglementaires en matière de gestion, qui figurent dans certains articles de 19 directives et règlements[N 6] dans les domaines de l’environnement, de la santé publique (comprenant un volet "productions animales" et un volet "productions végétales"), ainsi que du bien-être des animaux. La cour des comptes a invité la commission à présenter des critères et indicateurs vérifiables, c'est-à-dire de type SMART (acronyme anglais signifiant spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés[6].

Le système est toutefois subsidiairement et très diversement appliqué selon les États membres. En effet fin 2008, la cour des comptes européenne a noté que les États membres[7] , ne respectaient pas la conditionnalité environnementale telle qu’instaurée depuis 2003, jugeant cette dernière toujours pas assez efficace. La cour notait par exemple qu’après 11 633 contrôles de la directive Oiseaux et 14 896 contrôles de la directive Habitats faits dans 4 États membres, aucune infraction à la conditionnalité des aides n’avait été relevée. Ces chiffres font conclure que les États membres transmettent vraisemblablement à la Commission des données non-fiables et surestimant la conformité aux règles européennes.

Financement[modifier | modifier le code]

Budget de la PAC[modifier | modifier le code]

La politique agricole commune (PAC) est une politique de gestion de l'agriculture commune à l'Union européenne, la plus significative des politiques européennes. La PAC compte pour environ 43 % du budget total de l'UE (129,1 milliards d'euros), soit 55,5 milliards[8],[N 7]. Ce budget est financé par le produit des droits de douanes à l'entrée, un prélèvement sur la TVA et une cotisation d'environ 0,73 % du revenu national brut — certains pays ayant obtenu un rabais sur cette cotisation, l'ensemble ne pouvant dépasser 1,045 % du PIB européen.

En 2008, La France contribue pour 16,95 % du total de 129,1 milliards d'euros (budget européen), soit 21,9 milliards. La France reçoit plus, en proportion, de paiements relatifs à la PAC (environ 20,3 % du budget de la PAC), soit pour 11,2 milliards (9,8 milliards d'aides du premier pilier et 1,4 milliard d'aides du deuxième pilier), mais moins dans les autres postes budgétaires. La France est donc bénéficiaire net de la PAC, le plus gros contributeur étant l'Allemagne. Même si la France garde son rang de première puissance agricole de l'UE, il faut noter que ce secteur, sujet d'attentions politiques et économiques incessantes sur le plan intérieur, ne représente que 2 % du PIB français.

Deux grandes actions majeures de la PAC sont le soutien des prix agricoles et le subventionnement de la production, regroupés sous le vocable « premier pilier », et qui représentent 80 % du budget - 43 milliards dans le budget 2008 exécuté de 53,8 milliards[9]. Le « deuxième pilier » subventionne diverses actions de développement rural (c'est-à-dire de maintien de la vie rurale) avec 20 % du budget. À noter que les actions du deuxième pilier sont cofinancées (budget de l'UE et budget de l'État membre), et que l'on constate une sous-réalisation significative de ce pilier.

L'intervention sur les marchés agricoles, y compris l'intervention au sens propre (achat à prix plancher) et les restitutions (subventions à l'exportation)[10] compte pour environ 12,5 % du premier pilier - 5,4 milliards dans le budget 2008 exécuté, et les aides directes pour 87,5 % - 37,6 milliards. Dans le cadre actuel de la PAC qui date de la dernière réforme de 2003, l'essentiel (75 % environ) des aides directes du premier pilier est affecté à une subvention à l'hectare dite « découplée », c'est-à-dire indépendante de la culture pratiquée, touchée par l'exploitant agricole. En France, par choix national, cette subvention est plus élevée dans les zones à haut potentiel de production (environ 420 euros par hectare), et plus basse dans les zones à faible potentiel (environ 260 euros), la justification étant l'utilisation de références historiques, la moyenne s'établissant à 293 euros par hectare pour la France.

Dans le budget européen, cette subvention découplée apparaît sous le terme « Régime de paiement unique (RPU) », elle est applicable aux anciens états-membres - les nouveaux états-membres recevant une subvention moindre dans le cadre du « Régime de paiement unique à la surface (RPUS) ». Pour les producteurs, la subvention découplée porte le nom de DPU (droits à paiement unique). D'autres aides directes sont spécifiques à une culture, comme le blé dur en zone traditionnelle. En élevage, des paiements directs sont effectués par animal, et par litre de lait. Parfois certaines politiques de filières comme celle du vin[11] prévoient une répartition nationale à l'avance.

La réforme intermédiaire du « bilan de santé » dont l'accord est intervenu fin 2008 prévoit une flexibilité au niveau des États membres pour des transferts, du secteur des céréales vers l'élevage ovin et les pâturages par exemple[5]. Pendant la période budgétaire 2008-2013, la France utilise cette option qui ne modifie pas le budget de la PAC, par des dispositions complexes (modulation, article 68, article 63) qui transfèrent environ un milliard d'euros[12],[13], essentiellement des céréaliers vers les éleveurs ou vers des actions horizontales.

Les budgets votés et/ou exécutés sont disponibles sur le site de l'Union européenne au fil de leur publication[14]. Le dernier budget exécuté disponible est le budget 2012[15] qui fait ressortir un budget pour le titre « Conservation et gestion des ressources naturelles » de 58 milliards dont 43,9 milliards pour le premier pilier et 13,2 milliards pour le second pilier. Dans un autre document[16] le budget 2014 (engagements) est estimé à 41,4 milliards pour le premier pilier et 14 milliards pour le deuxième pilier. Le budget réalisé pour le deuxième pilier montre une sous-utilisation due à des difficultés à trouver le co-financement pour certains États membres.

Le niveau moyen de subventionnement de l'agriculture française est publié chaque année par l'INSEE. Ainsi, le revenu agricole français en 2009[17] montrait que le soutien au secteur agricole (premier pilier) était de 9,7 milliards d'euros, soit 16 % du chiffre d'affaires (soit 2,5 milliards d'aides directes, 7,2 milliards d'aides découplées, pour un chiffre d'affaires de 60,6 milliards, viticulture comprise).

On peut aussi comparer le budget du premier pilier (9,7 milliards pour la France) à la valeur ajoutée de l'agriculture (35,0 milliards)[18] soit 27,7 % de subventionnement en 2008.

En 2011, le chiffre d'affaires de l'agriculture française est passé à 71,4 milliards d'euros, pour lesquels 9,7 milliards de subventions (essentiellement les DPU et les aides couplées) ont été versés, soit 13,6 % du chiffre d'affaires[19].

L'Union européenne n'est pas la seule à soutenir sa production agricole. À titre de comparaison voici le niveau des aides de quelques pays importants, comparés selon différents critères[20] :

Soutien à l'agriculture[N 8]
pays millions d'euros en 2012 en % du PIB en euros par habitant en euros par ha agricole
Union européenne 94923 0,73 190 549
États-Unis 121646 1,00 389 294
Japon 55 636 1,21 434 11127
Mexique 6347 0,69 58 62
Canada 7967 0,58 228 129
Suisse 5035 1,02 629 5035
Norvège 4784 0,95 957 4784
Australie 1819 0,15 79 5
Turquie 13048 2,1 174 335

Budget exécuté 2009[modifier | modifier le code]

Budget exécuté par récipiendaire en 2009, source DG AGRI (en millions d'euros)
Pays Reçu au titre du premier pilier reçu au titre du second pilier Total en % du budget
Belgique 717,58 61,35 778,93 1,37
Bulgarie 225,70 437,34 663,05 1,17
République Tchèque 502,66 388,04 890,69 1,57
Danemark 1038,83 67,41 1106,24 1,95
Allemagne 5715,33 1188,64 6903,97 12,16
Estonie 54,71 101,04 155,74 0,27
Irlande 1336,38 329,17 1665,55 2,93
Grèce 2594,41 453,39 3047,80 5,37
Espagne 5986,38 1270,96 7257,34 12,78
France 8920,10 947,18 9867,27 17,38
Italie 4930,01 1145,27 6075,28 10,70
Chypre 38,76 23,95 62,71 0,11
Lettonie 80,73 150,34 231,07 0,41
Lithuanie 218,00 249,95 467,95 0,82
Luxembourg 35,49 13,26 48,75 0,09
Hongrie 758,03 498,64 1256,67 2,21
Malte 3,62 11,26 14,88 0,03
Pays-Bas 1077,36 73,67 1151,03 2,03
Autriche 747,00 580,73 1327,73 2,34
Pologne 1749,68 1971,44 3721,12 6,55
Portugal 722,63 584,18 1306,81 2,30
Roumanie 596,24 1502,69 2098,93 3,70
Slovénie 77,10 136,51 213,60 0,38
Slovaquie 220,44 268,05 488,49 0,86
Finlande 574,64 308,14 882,78 1,55
Suède 751,82 257,00 1008,82 1,77
Royaume-Uni 3333,85 702,05 4035,90 7,11
TOTAL UE-27 43060,29 13721,92 56781,92 100,00

La France a été le premier bénéficiaire de la PAC en 2009, à la fois pour le total alloué et pour les aides du premier pilier. La Pologne a reçu le plus d'aides du second pilier. Sur le total de 43,06 milliards d'euros du premier pilier, 39,1 milliards ont été consacrés aux aides directes et 3,96 à l'intervention sur les marchés. La France a été également le premier récipiendaire d'aides directes, pour 8,2 milliards d'euros.

Les nouveaux pays-membres ne reçoivent pas encore le même support que les membres historiques (UE-15) mais ces disparités devraient s'atténuer ou disparaître dans la prochaine programmation budgétaire.

Litiges portant sur les paiements entre la Commission et la France[modifier | modifier le code]

La Commission fixe le cadre réglementaire de la PAC mais ce sont les Etats-membres qui appliquent cette politique (principe de subsidiarité). Régulièrement la Commission européenne conteste la manière dont ont été appliquées certaines politiques, souvent il s'agit de subventions non autorisées dans le cadre de la PAC ou une méthode de calcul conduisant à des paiements supérieurs à ce qu'ils auraient dû être.

En 2014 la Commission a notifié à la France que les contrôles sur les surfaces touchant des DPU avaient été insuffisants entre 2008 et 2012, et que les paiements avaient été trop élevés. La France a déjà accepté de ne pas contester un refus d'apurement communautaire (remboursement de subventions indues) de 406 millions d'euros pour la période 2007-2009[21]. Les montants en jeu sont très importants, entre 1,4 et 3,6 milliards d'euros.

Il est très rare que les subventions soient remboursées par les agriculteurs, le plus souvent c'est le budget de l'Etat qui est affecté[22].

Critiques et motifs de réformes[modifier | modifier le code]

Dénonciation des redistributions[modifier | modifier le code]

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Les critiques de la PAC concernent en particulier les productions qui sont soutenues (céréales, oléagineux, lait, viande), comparativement à d'autres qui le sont très peu (viticulture). Le soutien, quand il existe, est d'amplitude variable suivant la région.

Pour une même production, la technique retenue pour la soutenir n'a pas les mêmes effets selon le mode de production. Par exemple, entre une aide « à l'hectare » et une aide « au quintal » ou « à la tête de bétail », la première modalité donne une préférence aux faibles producteurs par rapport aux producteurs performants (ou « productivistes »), tandis que la seconde modalité fait l'inverse ; ces deux modalités ont en commun d'être en première approximation proportionnelle à la taille de l'exploitation, donc favorable aux « gros » producteurs par rapport au « petits » ; etc. Cette constatation doit être mise en lien avec l'origine des aides. En effet elles sont là pour compenser la baisse partielle des prix garantis de l'UE en 1992. Elles sont proportionnelles à la baisse enregistrée par l'exploitant lors de cette réforme.

Un régime de prix garanti est avantageux pour les producteurs, mais ne fait pas l'affaire des utilisateurs de ce produit, qui peuvent être agriculteurs eux aussi (par exemple, les producteurs de porc et de poulet se plaignaient du niveau des prix des céréales). Toutefois, seul le prix du blé meunier de qualité bénéficie encore d'un prix garanti.

Il y a donc quantité d'éléments entre lesquels il faut arbitrer, et la lutte politique est vive pour faire pencher la balance dans un sens favorable à l'intervenant. La masse financière consacrée est assez importante pour attiser les rivalités, entre chaque filière, chaque pays (soutenant des filières fortement présentes), et bien sûr pour abonder le budget agricole en général ou au contraire le siphonner en faveur ou au détriment d'autres politiques.

Polémique autour des « gros chèques »[modifier | modifier le code]

L'Union européenne s'appuie sur le principe de transparence pour inciter les États membres à rendre publiques des données qui s'avèrent extrêmement sensibles mais les autorités nationales et les organisations agricoles majoritaires ont tendance à refuser la diffusion de cette information. Certaines ONG, comme Oxfam, ont aussi mené des campagnes dans le but d'une plus grande transparence révélant, par exemple, que le prince Albert de Monaco ou la reine d’Angleterre recevaient respectivement des subventions de plus de 250 000 et 500 000 €.

En 2004, le ministère français de l’Agriculture a dévoilé pour la première fois certaines données concernant les principaux bénéficiaires des subventions de la PAC sur un total de 9,5 milliards d'euro attribués à la France, premier pays bénéficiaire en volume[23].

  • S'agissant des grandes cultures, les dix plus gros bénéficiaires touchent au total 6 millions d'euro (le plus gros chèque, qui s'établit à un montant de 872 108 €, ayant été versé à une société anonyme de production de riz en Camargue).
  • En élevage, les 10 plus gros bénéficiaires ont touché au total 2,6 millions d'euro, avec en tête de liste une exploitation située en Haute-Vienne, pour un montant de 432 286 €.

En avril 2009, on a pu connaître les montants reçus au titre du premier pilier pour tous les bénéficiaires de la PAC en France[24],[25], cependant un arrêt de la Cour de Justice de l'UE, consécutive à une démarche luxembourgeoise, a invalidé en 2010 la réglementation de l'Union sur la publication des informations relatives aux bénéficiaires de fonds européens agricoles. Beaucoup d’États membres (dont la France) ont alors retiré l'accès public aux informations nominatives, les informations statistiques restant disponibles[26]. En France, les informations par exploitation ont été rétablies en 2011, pour les sociétés seulement (GAEC, etc). Le site web farmsubsidy.org tente d'éclairer les subventions par moyen d'une base de données ouverte.

En moyenne, en 2008-2009, pour les aides du premier pilier, 400 365 exploitations agricoles ont reçu 8,5 milliards d'aides soit une moyenne de 21 218 € par exploitation[27]. En 2010, 380 000 exploitations ont reçu 8,08 milliards. Les aides sont assez inégalement réparties, 60 % des exploitations recevant moins de 20 000 euros, soit environ 20 % du total des aides, selon les derniers chiffres de la commission portant sur l'année financière 2010[28]. Les autres bénéficiaires du premier pilier sont essentiellement des entreprises agroalimentaires, surtout pour l'intervention et les restitutions à l'exportation, pour un montant d'un milliard.

Dénonciation du « coût environnemental et social »[modifier | modifier le code]

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Certains détracteurs accusent la PAC d'avoir un coût environnemental et social important en privilégiant la quantité sur la qualité, en favorisant la productivité agricole sur l'emploi agricole, et ainsi poussant à la concentration des exploitations et la diminution du nombre d'agriculteurs. Cette dénonciation est toutefois en baisse depuis le découplage des aides de 2003 (appliqué en 2006 en France).

Le volet environnemental, en particulier, fait l'objet de vives critiques, d'ailleurs considérées comme justifiées par les autorités car les réformes successives ont jusqu'à présent modifié la PAC pour qu'elle inclue de plus en plus d'aspects environnementaux (souvent à la discrétion des États membres). Ces modifications sont encore loin de donner satisfaction aux organisations environnementales, et suscitent aussi la critique des organisations agricoles.

Dénonciation des États bénéficiaires[modifier | modifier le code]

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Bénéficiaires de la PAC en 2004.

Certains pays de l'UE ont de plus grands secteurs agricoles que les autres, notamment la France, l'Espagne, et le Portugal, et reçoivent par conséquent plus d'argent de la PAC[29]. D'autres États reçoivent plus de financement des autres secteurs du budget de l'Union. Les plus importants bénéficiaires par tête sont la Grèce et l'Irlande.

La France a un PIB légèrement inférieur au Royaume-Uni et sa population plus importante signifie que son revenu par habitant est inférieur à celui du Royaume-Uni. L'Allemagne a un PIB qui est approximativement 25 % plus élevé que celui de la France ou du Royaume-Uni, mais le revenu par habitant est comparable avec celui des deux autres pays. La France reste cependant le premier bénéficiaire de la PAC, tandis que les nouveaux États membres reçoivent seulement - jusqu'en 2013 - une partie des aides financières.

Rabais britannique[modifier | modifier le code]

Article détaillé : Rabais britannique.
Surface agricole par pays de l'UE.

Le rabais britannique a été négocié en 1984 par Margaret Thatcher. Son origine vient du fait que le budget européen de l'époque était essentiellement alloué à la PAC dont le Royaume-Uni ne recevait que peu de subventions.

Rééquilibrage des aides en faveur du développement rural[modifier | modifier le code]

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Depuis 2003, le mécanisme de la modulation organise le transfert de financements des aides directes à la production agricole vers le développement rural (le « 2e pilier » de la PAC).

Portant initialement sur 5 % des aides à la production, la modulation a été portée à 20 % pour la période 2007-2013 (soit 96.3 milliards d'euros pour 7 ans). Ce mécanisme doit permettre de renforcer les programmes de développement rural.

Critiques internationales[modifier | modifier le code]

Le système d'aides européen est accusé de faire une concurrence déloyale aux producteurs des pays en voie de développement par des ONG comme Oxfam[30] et, inversement, de faire échapper ses producteurs à la concurrence « légitime » d'autres régions ou pays (Océanie, Brésil, etc.).

La PAC a déjà été réformée dans l'optique du cycle de négociation de l'OMC de Doha par le découplage des aides par exemple, mais reste un sujet de négociation sur le plan du commerce international des produits agricoles sur 3 points : l'accès au marché (droits de douanes et barrières non-tarifaires), le subventionnement à l'exportation (restitutions) et le subventionnement interne, lui-même subdivisé (dans le vocabulaire de l'OMC en « boîte verte » (paiements découplés), « boite bleue » (paiements couplés) et «boite orange - ou ambre selon les traductions - (autres mesures).

La terminologie de l'OMC désigne métaphoriquement les subventions par des boîtes aux couleurs des feux de circulation : vert (autorisées) ; orange ou ambre » ("ralentir" - c'est-à-dire à réduire), rouge (interdit pour l'OMC). Mais l'agriculture bénéficie d'une situation particulière, sans véritable « boîte rouge » et avec la présence d'une « boîte bleue » (subventions liées à des programmes de limitation de la production), ainsi que des exemptions pour les pays en développement, parfois dites « S & D box »[31].

Le subventionnement à l'export est considéré comme la plus grande source de distorsions du commerce international, et l'UE s'est engagée unilatéralement à supprimer les « restitutions »[32]. Un accord à l'OMC, s'il était conclu, pourrait limiter les « boîtes bleues » et les « boîtes orange », et toucher les réductions ciblées de droits de douanes sur certains produits agricoles.

Les études prospectives disponibles ne prédisent pas si l'agriculture de l'UE serait perdante ou gagnante si un tel accord était conclu[33].

Critique de la gauche européenne[modifier | modifier le code]

Concernant la Politique agricole commune (PAC), les socialistes au Parlement européen proposent de mettre en place des outils « engageant l’agriculture vers un développement plus durable », capable de s’adapter aux nouveaux défis du siècle : le réchauffement climatique et la préservation des ressources naturelles ou encore la spéculation sur les prix alimentaires dans un contexte de tensions sur les marchés agricoles. En somme, ils militent pour une PAC plus verte où « le verdissement des aides du premier pilier […] permettra ainsi d’inciter les agriculteurs à adopter de bonnes pratiques agricoles et d’être performants économiquement et écologiquement »[34].

Selon Stéphane Le Foll, actuel Ministre de l'Agriculture, ancien eurodéputé socialiste et membre de la commission Agriculture du Parlement européen, « l’abolition des références historiques, l’aide aux petites exploitations, le rééquilibrage en faveur de l’élevage et surtout l’adoption du principe de la dégressivité des aides directes en fonction de l’emploi et de l’environnement » participeront à une plus juste répartition des aides agricoles. Ainsi, les aides acquièrent une dimension sociale et environnementale car elles seront liées à la création d’emploi dans les exploitations et à la pratique agricole. Dans un contexte de forte volatilité des prix alimentaires, la question de la spéculation sur les marchés agricoles apparait de plus en plus fondamentale. Les socialistes appellent à la constitution d’outils de régulation comme des « stocks de sécurité alimentaire » en réponse à l’instabilité des marchés agricoles mais aussi pour garantir le revenu des agriculteurs et lutter contre la faim dans le monde[35].

Catherine Trautmann, Présidente de la Délégation socialiste française au Parlement européen, pour qui la PAC est une « politique essentielle pour nos territoires » souhaite un développement rural « basé sur l’aide à l’innovation, la modernisation, le développement des filières de qualité et des circuits courts ».

Perspectives pour l'après 2013[modifier | modifier le code]

Nouvelle période budgétaire, nouveau mode de négociation[modifier | modifier le code]

Les États membres se sont mis d'accord pour un cadre budgétaire (dépenses et recettes) jusqu'en 2013. À partir de 2011 se sont engagées des discussions pour la programmation budgétaire 2014-2020. Une première communication de la Commission européenne a été publiée le 29 juin 2011[36] proposant un budget pour le Cadre Financier Pluriannuel 2014-2020 : à ce stade, il est proposé que le budget alloué à la PAC pour cette prochaine programmation budgétaire reste équivalent en termes nominaux à celui de la période 2007-2013. Cette proposition sera négociée entre le Parlement et le Conseil européen, pour un compromis à trouver d’ici l’été 2013.

La réforme de la PAC 2013 s’inscrit dans ce cadre. Les orientations de la PAC à l'horizon 2020 ont été proposées par la Commission le 18 novembre 2010[37] et les propositions législatives sont sorties le 12 octobre 2011 [38]. Selon les règles de codécision contenues dans le Traité de Lisbonne, la PAC doit désormais être votée par le Parlement et le Conseil des ministres de l'agriculture, ce qui suppose plus d’échanges et de concertation en amont avec les parlementaires européens. La commission parlementaire sur l’agriculture et le développement rural, présidée par Paolo De Castro (S&D, IT) s’est d’ailleurs mise au travail depuis 2009 et a voté plusieurs rapports d’initiative importants qui ont orienté les débats avec la Commission comme le Rapport Lyon[39] et le Rapport Dess[40] . La réforme de la PAC 2013 se construit dans un contexte compliqué dans lequel à la fois les soutiens à l’agriculture et leur mode de distribution sont remis en cause :

  • Les attentes : dès à présent un certain nombre de pays veulent diminuer l'importance de la PAC dans le budget européen (43 % actuellement) au profit d'autres politiques (recherche, innovation, climat...). Par ailleurs certains États membres, en particulier dans le contexte de crise de la dette très fort depuis l’été 2011, souhaitent diminuer leur contribution au budget européen.
  • Les constats : les aides directes au revenu (appelées Droit à paiement unique) basées sur les choix de production des exploitations d'avant 2002 et issues de la réforme de 1992 sont très inéquitables, la politique de développement rural (2ème pilier) est peu visible et son effet sur l'emploi rural est incertain, et les instruments de gestion des marchés agricoles ont progressivement été démantelés au fil des réformes depuis 1992[41].
  • Le malaise : si l'environnement tend à devenir une priorité européenne, son intégration dans la PAC reste toutefois inachevée puisque la conditionnalité des aides et les mesures agro-environnementales sont diversement appliquées et leur efficacité limitée.
  • La modification des institutions : la sensibilité du Parlement européen est beaucoup plus urbaine et verte alors que la Commission et une grande partie des membres du Conseil qui étaient très influencés par les lobbies agricoles jusqu'au début des années 2000, sont aujourd'hui plus sensibles aux enjeux environnementaux et climatiques.

De nombreuses propositions en amont de la Communication de la Commission du 18 novembre 2010[modifier | modifier le code]

Les rapports d’initiative parlementaire[modifier | modifier le code]

Le Parlement européen a adopté en juillet 2010 la proposition du député européen George Lyon (ADLE,UK) sur l’avenir de la Politique agricole après 2013[42]. Ce rapport d’initiative propose une PAC « plus équitable, plus verte et plus durable » et souhaite un cadre commun clair, simple et flexible.

Les positions des scientifiques et des experts[modifier | modifier le code]

En novembre 2009, un groupe d'économistes européens, plutôt libéraux, a publié une déclaration sur l’avenir de la PAC. Ils estiment qu'une stimulation de la production afin d´assurer la sécurité alimentaire n'est pas nécessaire car le potentiel productif de l'UE est suffisant. De plus, ils constatent que le soutien des revenus agricoles ne constitue pas une politique sociale ciblée ni une tâche devant relever spécifiquement de l'UE. Ils proposent donc de limiter les aides de l'Union européenne au soutien des biens publics. Les agriculteurs ne devraient, selon eux, recevoir des subsides de l'UE que quand ils protègent le climat, préservent la biodiversité ou rendent un service similaire à la société.

Les États membres[modifier | modifier le code]

A l’échelle européenne se distinguent les « libéraux » (Suède, Danemark, Royaume-Uni, Pays-Bas, Estonie) qui sont favorables à une politique moins interventionniste et plus orientée par le marché, des autres États membres. Toutefois parmi ces derniers, les « nouveaux » États membres (menés par la Pologne) demandent une PAC plus équitable à travers la parité du niveau d'aides directes avec les « anciens » États membres[43]. Une position que les deux principaux contributeurs et bénéficiaires de la PAC, l'Allemagne et la France, acceptent difficilement.

En septembre 2011, le Ministère français de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche a adopté, en codéclaration avec son homologue allemand, une position commune : une PAC forte au-delà de 2013[44]. L’objectif des deux pays via cette proposition est de rallier une majorité d’États membres à leur vision, même si cet accord ne s’imposait pas spontanément.

La communication de la Commission européenne et les propositions législatives[modifier | modifier le code]

La communication de la Commission du 18 novembre 2010[modifier | modifier le code]

Le Commissaire européen à l'agriculture, Dacian Ciolos, a présenté le 18 novembre 2010[37] la communication officielle de la Commission sur La PAC à l’horizon 2020 : répondre aux défis alimentaires, territoriaux et de conservation des ressources naturelles.

Il réaffirme trois grands objectifs : préserver le potentiel agricole de l’UE pour garantir la sécurité alimentaire des européens et répondre à la demande mondiale croissante, gérer durablement les ressources naturelles et permettre à l’agriculture d’assurer un développement équitable des territoires. Il propose dans cette première présentation 3 scénarios possibles :

  • Une option minimaliste impliquant une distribution plus équitable des financements pour que les nouveaux États membres en bénéficient avec une réorientation de la politique afin de relever les nouveaux défis. Toutefois, il n'y aurait pas de changements sur le système de paiement direct actuel ;
  • Une option réformiste qui impliquerait également une distribution plus équitable des financements ainsi qu’une aide additionnelle d'office liée aux objectifs « verts » spécifiques et un nouveau système de soutien pour les petites exploitations. Le soutien serait davantage focalisé sur les objectifs environnementaux et climatiques ;
  • Une option plus radicale qui supprimerait complètement à terme les paiements directs en faveur des objectifs environnementaux et climatiques.

La seconde option est pressentie[45].

Le vote du Rapport Dess par le Parlement européen en juin 2011[modifier | modifier le code]

La Commission Agriculture du Parlement européen a voté (juin 2011) en faveur du rapport du député européen Albert Dess[46]. Le rapport reste en faveur des subventions directes détachées de toute notion de productivité. Les agriculteurs devraient recevoir tous une aide minimum, selon "des critères objectifs", en modifiant la méthode de calcul actuelle, mais cette aide ne serait pas uniforme. Le rapport soutient la mise en place d’une certaine dégressivité des montants versés en fonction du niveau d’emploi de chaque exploitation et de son respect de l'environnement. Le Parlement entérine aussi le principe du « verdissement » de la PAC. Le budget actuel serait maintenu dans son montant actuel, en euros constants.

La Proposition législative de la Commission du 12 octobre 2011[modifier | modifier le code]

Le Commissaire à l'Agriculture, Dacian Ciolos, a présenté la proposition de la Commission le 12 octobre 2011[47]. Dans cette proposition, trois grands objectifs sont mis en avant. La Commission européenne (CE) souhaite accroître la compétitivité des secteurs agricole, agro-alimentaire et sylvicole, favoriser une gestion durable des ressources, et augmenter l’efficacité de la Politique agricole commune. Même si la structure actuelle de la PAC en deux piliers[N 9] est conservée, de nouveaux instruments ont été pensés par la CE pour répondre à ces trois principaux objectifs.

Des instruments pour accroître la compétitivité de l’agriculture européenne[modifier | modifier le code]

La Commission européenne propose de répondre à cet objectif en premier lieu, en favorisant l’innovation et le transfert de connaissances. Elle souhaite doubler le budget destiné à la recherche, à l’innovation agronomique et faire en sorte que les résultats de la recherche se traduisent dans la pratique, à travers un nouveau partenariat pour l'innovation : le PEI « Partenariat européen d’innovation »[48]. Ces instruments sont également valorisables dans le second grand objectif de la PAC qui sera d’améliorer la gestion durable des ressources. En second lieu, la CE propose d’améliorer la situation des agriculteurs au sein de la filière alimentaire en renforçant leur pouvoir d’organisation de la production. Il est ainsi prévu que la reconnaissance des organisations de producteurs et des inter-professions soit étendue à tous les produits et les secteurs de l’OCM unique, afin d’améliorer leur capacité d’organisation de l’offre[49].

En dernier lieu, afin de répondre à cet objectif, la CE propose trois grands outils de gestion des crises : une réserve de crise destinée aux mesures de marché en cas de crise sur le marché ou de perte de confiance des consommateurs à grande échelle ; une clause de perturbation exceptionnelle afin de parer aux imprévus les plus graves – activation de filets de sécurité, intervention, stockage privé ou mesures exceptionnelles –[50] et un soutien aux souscriptions aux assurances et aux fonds mutuels collectifs, dans le cadre du second pilier[48].

Des instruments pour favoriser une gestion durable des ressources[modifier | modifier le code]

Dans la proposition de paquet législatif, la Commission propose une nouvelle structure[N 10] pour les paiements directs. Ils seront désormais composés d’un paiement de base à l’hectare (uniforme à l’échelle des États membres ou de sous grandes zones pédo-climatique homogènes), associé, entre autres à un paiement dit « vert ». Ce dernier vise à renforcer la légitimité de la PAC en proposant de financer la production par les agriculteurs de biens publics environnementaux. La Commission européenne a identifié trois types de pratiques facilement mesurables, exigibles en contrepartie de ce paiement:

  • La diversification des cultures afin d’améliorer la résilience des sols et des écosystèmes ;
  • Le maintien des prairies permanentes : pour favoriser la rétention du carbone dans les sols ;
  • La préservation des zones d’intérêt écologique dans les exploitations.

En plus de ce « paiement vert », la Commission propose que les paiements directs soient toujours soumis à la conditionnalité, qui sera davantage axée sur la protection des zones humides et des sols riches en carbone. Il est également annoncé par le Conseil européen que la Directive cadre sur l’eau relèvera de la conditionnalité une fois que tous les États membres l'auront intégralement mise en œuvre[50].

Enfin, une place importante est laissée à la gestion durable des ressources naturelles et à la lutte contre le changement climatique dans le second pilier : les États membres devront maintenir le poids budgétaire de cet enjeu à son niveau actuel[48].

Des instruments pour rendre la PAC plus efficace[modifier | modifier le code]

Pour plus d’efficacité, la Commission propose tout d’abord, de mieux cibler les paiements directs. Pour cela, elle propose de mettre fin aux références historiques de l’exploitation agricole. Chaque État membre déterminera un paiement de base à l’hectare (régional ou non). Cette aide au revenu sera attribuée uniquement aux agriculteurs actifs. Il a été choisi comme critère le taux que représentent les aides directes reçues dans les recettes non agricoles : celui-ci doit représenter au moins 5 %. Il est ensuite proposé que les aides soient redistribuées entre et au sein des États membres. Au sein des États membres, la CE propose de soumettre les paiements directs à deux principes : les aides seront dégressives à partir de 150 000 € et seront plafonnées au-delà de 300 000 € par exploitation et par an. Pour ne pas pénaliser les exploitations qui créent de l’emploi, il est prévu que la masse salariale et les paiements verts soient déduits de la dégressivité et du plafonnement[50].

En ce qui concerne la répartition des aides entre les États membres, il est proposé que pour tous les États membres pour lesquels la moyenne des paiements directs par ha est inférieure à 90 % de la moyenne de l’UE, un tiers de cet écart soit progressivement comblé. La convergence des aides entre États membres est prévue pour se mettre en place progressivement d’ici 2029[50]. L’amélioration de l’efficacité de la PAC passe également par sa simplification. La Commission a cherché dans son paquet législatif, à proposer des outils qui n’engendrent pas de surcharges administratives. Les paiements verts seront contrôlés et payés en même temps et avec les mêmes dispositifs que les aides de base au revenu. Les paiements directs pourront être remplacés, pour les petites exploitations agricoles, par un paiement forfaitaire limitant ainsi la surcharge administrative. Enfin, le poids des contrôles sera allégé pour les États membres qui auront obtenu pour plusieurs années de suite, un taux d’erreur inférieur à 2 %[50]. La Commission propose également plus d’efficacité entre les différents fonds européens (Fonds de cohésion, Fonds européen de développement régional, Fonds social européen, Fonds européen des affaires maritimes et de la pêche et Fonds européen agricole de développement rural) par la mise en place d’un cadre stratégique commun pour ces fonds favorisant les synergies[48].

Avancement et conclusion de la négociation[modifier | modifier le code]

Une première étape a été franchie par l'accord sur le budget européen pour la période 2014-2020, et certaines modalités de la PAC ont déjà été fixées lors du sommet des chefs d'états des 7 et 8 février 2013 (en particulier les enveloppes budgétaires de paiements directs). Cet accord prévoit que le budget de la PAC sera en baisse 11 % ou 13 % selon les calculs. Les montants retenus par le Conseil européen pour le budget global de la PAC 2014-2020 sont de 362 940 millions d’euros, dont 277 851 millions pour les paiements directs et les dépenses liées au marché (1er pilier) et 84 940 millions pour les mesures de développement rural (2e pilier)[51]. Les budgets annuels de la PAC décroissent progressivement[52] au long de la période, passant de 55.9 milliards d'euros en 2014 à 50.5 milliards en 2019.

La réforme doit désormais s'inscrire dans ce budget.

Étant donné les délais de mise en œuvre des nouvelles mesures, la Commission a décidé que les paiements directs (DPU) seraient reconduits en 2014 sur les mêmes critères qu'en 2013 mais avec les nouveaux plafonds[53], le montant total étant réduit de 5 %. La date d'application de la nouvelle PAC est donc 2015, et celle du nouveau budget 2014.

Le sommet final de négociation tripartite s'est déroulé du 24 au 26 juin 2013[54] et a débouché sur un accord.

Les objectifs annoncés de la réforme sont atteints (verdissement et convergence), à travers de multiples dispositions ne rendant certainement pas la PAC plus lisible, et avec une souplesse dans les applications nationales se rapprochant d'une « renationalisation », et certaines dispositions issues de négociations donnant-donnant (maintien du rabais britannique, re-couplage variable, exclusion de certaines zones du verdissement, application tardive du verdissement, etc.). Pour la France on sait déjà que les impératifs de convergence interne (dont les modalités restent à affiner) et de convergence relative au niveau des 28 États-membres entraîneront une diminution des paiements directs aux grandes cultures à partir de 2015.

Dans les premières réactions, la plupart des associations environnementales se disent déçues du résultat[55],[56]. Une étude de la revue Science indique que le verdissement n'aura aucun effet tangible sur la biodiversité[57].

Caractéristiques de la nouvelle PAC[modifier | modifier le code]

Existence d'une multiplicité d'options nationales[modifier | modifier le code]

Dans la nouvelle PAC, de nombreuses options ont été instaurées - parfois à la demande d'un seul Etat-Membre - qui rompent l'uniformité d'application de la PAC. Par exemple les États-membres auront des définitions diverses de la notion d'agriculteur actif (susceptible de toucher des aides). Le budget de la PAC a aussi été redécoupé en budgets PAC nationaux lors de l'accord des 7 et 8 février. Les principales mesures valables pour toute l'Union européenne sont la (relative) convergence des moyennes d'aides directes entre États-membres, le verdissement et la régulation du marché. Les quotas laitiers sont supprimés à partir de 2015 et les quotas de sucre à partir de 2017. Les droits de plantation de la vigne sont maintenus.

Subventions directes[modifier | modifier le code]

Les DPU (aides découplées) qui actuellement varient suivant le département et l'exploitation, en France, doivent converger, c'est-à-dire que l'éventail des DPU doit se resserrer, l'objectif étant d'atteindre une aide à l'hectare représentant 60 à 100 % de l'aide moyenne nationale en 2019[58],[59]. Actuellement les DPU moyens sont compris entre 52 (Alpes Maritimes) et 403 euros par hectare (Val d'Oise)[60], l'éventail-cible serait de 161 à 268 euros par hectare, la perte d'aide pour les fractions concernées par la convergence (paiement vert et DPB) ne pouvant excéder 30 % entre 2015 et 2019[61]. Les principaux perdants sont les éleveurs laitiers et les fermes spécialisées en grandes cultures (céréales et oléagineux). Les hectares de vigne sont finalement exclus du système des paiements directs[N 11]. Des discussions sont en cours pour établir le rythme de la convergence[62], mais elle sera vraisemblablement fixée à 70 %, progressant par 5 paliers de 14 %. C'est-à-dire qu'en 2019 le paiement vert et DPB seront constitués à 70 % de la moyenne nationale et à 30 % de la référence 2014

Les DPU sont eux-mêmes redécoupés en trois composantes: le paiement vert, le paiement redistributif, et le droit à paiement de base (DPB), à partir de 2015. Le paiement redistributif apportera une aide plus élevée aux premiers 52 hectares des exploitations, le montant augmentant jusqu'à atteindre 103 euros/ha en 2018, soit 20 % de l'enveloppe du premier pilier (7.5 milliards d'euros en 2018). Seule la France appliquera ce dispositif. L'application du paiement redistributif pourrait conduire à un resserrement plus fort du droit à paiement de base et à des pertes d'aides supérieures à 30 %, en particulier pour les grandes exploitations de grandes cultures de la moitié nord.

Les surfaces concernées par les nouvelles aides découplées décomposées sont 26.2 millions d'hectares, le paiement redistributif concernant 14.6 millions d'hectares (ce deuxième chiffre varie suivant les sources).

D'autres dispositions concernent des publics spécifiques: aides aux jeunes agriculteurs (2 % de l'aide) et aux zones défavorisées (5 % de l'aide) à travers une fusion et d'une extension des dispositifs actuels: ICHN (Indemnité Compensatrice de Handicap Naturel) et PHAE (Prime à l'Herbe).

Le couplage ou « recouplage », c'est-à-dire la fraction du paiement direct proportionnel à la production, passerait de 10 % (plus les fonds actuellement redistribués à travers l'article 68 soit 1 à 2 %) à 15 % (concerne surtout l'élevage: bovins viande à travers la PMTVA et la PAB actuellement, ovins, lait de montagne, blé dur en zone traditionnelle pour un sous-total de 13 %, et les protéines végétales - qui devront directement ou indirectement bénéficier à l'élevage - y compris certains fourrages, pour 2 %).

Le budget 2014 des aides directes s'établit à 7,7 milliards d'euros pour la France, en baisse de 3 %. Les nouvelles dispositions sont applicables en 2015. Dès la première année d'application (2014-2015) les aides du premier pilier baisseront en moyenne de 8 % environ, du fait de la baisse du budget européen de 4,5 %, de la convergence européenne relative progressive sur la période, d'un budget spécifique pour les jeunes agriculteurs ("top up" jeunes) et de la réincorporation de la part nationale de la PMTVA. De fait les DPU 2014 seront en baisse, en moyenne, de 9,5 % [N 12]par rapport aux DPU effectivement payés en 2013 - mais les aides directes au secteur de l'élevage seront plus élevées. La baisse est plus importante pour les petits agriculteurs, le mécanisme du doublement de l'aide sur les 52 premiers hectares ne s'appliquant qu'en 2015[63].

Verdissement[modifier | modifier le code]

Le paiement vert est conditionné à l'observation de trois mesures environnementales: maintien des prairies permanentes, diversité des assolements, obligation de maintien ou de création de surfaces d'intérêt écologique (SIE).

Régulation du Marché[modifier | modifier le code]

Révision des prix de référence, maintien de la possibilité de l'intervention. Maintien de la possibilité de restitutions (subventions à l'exportation) dans des circonstances de marché exceptionnelles[N 13]. Fonds de réserve. Extension de la période d'intervention pour les produits laitiers. Reconnaissance des organisations de producteurs[64]. Maintien de l'organisation spécifique au secteur du vin et du budget attaché.

Autres décisions: abandon des quotas laitiers, libéralisation du marché du sucre[modifier | modifier le code]

D'autres décisions non liées à des subventions auront un impact considérable sur l'agriculture: l'abandon des quotas laitiers en 2015 entraînera vraisemblablement une augmentation de la production à court terme avec des risques de surproduction à moyen terme, et l'abandon des quotas de sucre en 2017 (avec maintien des droits de douanes à l'importation, sauf sucre provenant de zones géographiques bénéficiant d'un accord préférentiel comme ACP, etc.) devrait rapprocher les prix européens des prix mondiaux, actuellement 20 % moins élevés. Les quotas de production de sirop de glucose (HFCS) seront abolis, ce qui provoquera vraisemblablement une augmentation rapide en volume de ce marché, actuellement bridé pour ne pas concurrencer le sucre européen.

Deuxième pilier[modifier | modifier le code]

Les modalités d'utilisation du deuxième pilier[65] ne sont pas encore entièrement déterminées. Le deuxième pilier offrira un soutien aux actions relatives aux changements climatiques, à l'agroenvironnement, à l'agriculture biologique, aux espaces concernés par Natura 2000 et par la Directive cadre sur l'eau, aux systèmes de qualité, au reboisement et aux mesures d'irrigation, ainsi que la possibilité d'une assurance-récolte. Le deuxième pilier continuera à être cofinancé selon les modalités de l'accord sur le budget, mais avec des taux de cofinancement variables.

Il faut noter que l'accord financier prévoit la possibilité de transférer 15 % du premier pilier vers le second pilier, et vice-versa, au choix de l'Etat-membre[66].

Notes[modifier | modifier le code]

  1. L'augmentation de productivité ne peut cependant être mise au crédit de la PAC, cette augmentation s'étant produite partout dans les pays développés.
  2. L'autosuffisance n'est toutefois pas assurée dans tous les secteurs, notamment les produits de la pêche, les fruits et légumes tropicaux, et les ovins, si bien que l’Union reste le 1er importateur mondial de produits agricoles.
  3. Si l'offre excède la demande, les prix s'effondrent et le revenu des producteurs avec ; inversement, si la demande excède l'offre, ce sont les consommateurs qui vont devoir se rationner. Dans les deux cas il y a des troubles, voire des révoltes.
  4. Sur la base du cadre défini à l’annexe IV du règlement (CE) no 1782/2003.
  5. Pour l'UE, les pâturages permanents sont les terres, consacrées à la production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées, qui ne font pas partie du système de rotation des cultures d’une exploitation depuis cinq ans ou davantage. Leur pérennité est un des éléments des BCAE.
  6. Énumérés à l’annexe III du règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil.
  7. Attention il existe des différences entre les budgets prévisionnels et les budgets exécutés.
  8. Le soutien à l'agriculture étudié par l'OCDE va au-delà des subventions directes et indirectes, il prend également en compte un large éventail de dépenses indirectes comme, le soutien au régime d'assurance-maladie et retraite spécifique du secteur, largement déficitaire (Mutualité Sociale Agricole), l'entretien des chemins agricoles, etc.
  9. Le premier pilier regroupe en majorité des mesures partagées par tous les États membres, sur la base de paiements annuels financés à 100 % par l’Union européenne. Le second pilier regroupe un ensemble de mesures dans lequel chaque État membre ou Région peut puiser pour constituer son propre Programme de développement rural. Ces mesures sont cofinancées par l’État membre.
  10. Le paiement de base pourra être complété par des paiements verts, et aussi par des paiements destinés aux jeunes agriculteurs, aux zones à handicaps naturels. On peut noter également, qu’un couplage de certaines aides sera encore permis
  11. La Commission européenne, par la voix du commissaire à l'Agriculture Dacian Ciolos, a « confirmé son intention de maintenir l'OCM vitivinicole au moins jusqu'en 2015, sans modification des enveloppes budgétaires. »
  12. Calcul approché effectué pour une subvention de 20 000 euros par exploitation, moyenne nationale
  13. Les restitutions sont actuellement éliminées sur toutes les exportations - juillet 2013

Sources[modifier | modifier le code]

Références[modifier | modifier le code]

  1. DG Agriculture et développement rural
  2. Règlement n° 1782/2003 et son rectificatif
  3. Le Figaro - 19 novembre 2007
  4. Les Échos - 19 novembre 2007
  5. a et b Règlement 73/2009 - Bilan de Santé
  6. Voir Observation p. 14 et Synthèse du rapport p. 7
  7. Rapport spécial no 8, année 2008 : [La conditionnalité est elle une politique efficace ? 2008 (présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)] ; ISBN 978-92-9207-119-6 DOI:10.2865/35410, 64 pages, publié fin 2008 et diffusé début 2009
  8. Programmation financière et budget
  9. Budget de l'UE Titre 5
  10. Règlement 1234/2007 "OCM unique"
  11. Règlement 479/2008, « OCM viticole ».
  12. Analyse du plan Barnier utilisant l'article 68 dans le cadre du bilan de santé
  13. Présentation sur l'application du bilan de santé en France par le ministère de l'Agriculture
  14. Site de l'UE pour la programmation budgétaire et les budgets
  15. Rapport financier 2012, page 109
  16. Budget 2014 page 76
  17. Détails - Site de l'INSEE
  18. INSEE - Production et valeur ajoutée par branche d'activité - 2008
  19. INSEE - Production et valeurs ajoutée de l'agriculture - 2011.
  20. source OCDE, voir mesure du soutien agricole. De nombreuses et complexes études comparatives sont disponibles sur le site de l'OCDE : ici.
  21. Paris menacé de rembourser 3,6 milliards d'aides agricoles à Bruxelles, article du journal Le Monde du 4 juin 2014
  22. Fraudes: la Corse et les autres, Article de l'Express de 1996
  23. Le chiffre du jour, L'Expansion, daté du 03/11/2005.
  24. Publication des aides PAC
  25. [1]
  26. (en) Site de la Commission sur les aides directes, statistiques
  27. Bénéficiaires des aides de la PAC en 2009
  28. (en) Tableau des aides directes en 2010
  29. (en) - www.ecipe.org: study examining current subsidy distribution and criteria for future subsidy allocation across member states
  30. (en) Position d'Oxfam sur les restitutions à l'exportation
  31. OMC, Agriculture negociations : Background fact sheet
  32. (en) Site de l'Union européenne sur les négociations de Doha
  33. (en) Étude de la Fondation Carnegie
  34. Les socialistes défendent une politique agricole et alimentaire durable et équitable pour l’emploi dans le débat sur la réforme de la PAC post 2013
  35. Intervention de Stéphane Le Foll au Parlement européen, dans le débat sur le programme européen d’aide aux plus démunis
  36. Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, un budget pour la stratégie Europe 2020, 29 juin 2011
  37. a et b Communication de la Commission - COM(2010) 672 - 2010
  38. Proposition de la Commission européenne, de Règlement du Parlement européen et du Conseil, 12 octobre 2011
  39. Rapport du Parlement européen sur l’avenir de la politique agricole commune après 2013 (2009/2236(INI)) Commission de l’agriculture et du développement rural. Rapporteur: George Lyon - juin 2010
  40. Projet de rapport sur la PAC à l'horizon 2020 : alimentation, ressources naturelles et territoire - relever les défis de l'avenir (2011/XXXX(INI)) Commission de l'agriculture et du développement rural. Rapporteur : Albert Deß - février 2011
  41. http://www.supagro.fr/capeye/public/reperes_pac/Presentation_PAC_de_Rome_a_Lux_MAAP.pdf
  42. http://www.supagro.fr/capeye/public/agenda2000/Reforme2013/Articles_reforme_2013/Notes_de_lecture/Synthese_reforme2013_CAP_eye_10.pdf
  43. http://www.supagro.fr/capeye/?pages/Positions-des-Etats-membres
  44. Ministère de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche, Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, 2010, Position franco-allemande pour une politique agricole commune forte au-delà de 2013. De nouveaux défis et de nouvelles attentes en matière d’alimentation, de biomasse et d’environnement.
  45. http://www.supagro.fr/capeye/public/reperes_pac/Communication_on_the_future_of_the_CAP_FR.pdf
  46. http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/agri/pr/857/857600/857600fr.pdf
  47. Commission européenne - 12 octobre 2011
  48. a, b, c et d Proposition établissant les règles relatives au soutien du second pilier de la PAC 2011, p. 3
  49. Proposition portant sur l'OCM unique - 2011
  50. a, b, c, d et e Proposition établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la PAC
  51. Conclusions du Conseil européen des 7 et 8 février 2013, à partir du point 61
  52. Accord financier multi-annuel, dernière page
  53. Projet de Règlement sur les mesures de transition
  54. Dernier round pour réformer la Pac en 2014 : négociations, accord, réactions... (en direct de Luxembourg et de Bruxelles du 24 au 26 juin 2013)
  55. Réaction de WWF à l'accord sur la nouvelle PAC
  56. Réaction de l'IFOAM
  57. EU agricultural reform fails on biodiversity
  58. Article de la France Agricole du 5 juillet 2013 sur la réforme de la PAC
  59. Les principaux contenus de la réforme de la Pac pour les paiements directs
  60. Page Paiements Directs sur CAPEYE
  61. France Agricole du 11 octobre 2013
  62. Concertation sur l'application de la convergence, Ministère de l'Agriculture et de la Forêt
  63. La France Agricole, 11 avril 2014, page 40
  64. Les principaux contenus de la réforme de la Pac pour les mécanismes de gestion du marché
  65. Les principaux contenus de la réforme de la Pac pour le développement rural
  66. Accord du 7 et 8 février, articles 68 et suivants

Bibliographie[modifier | modifier le code]

  • Proposition de la Commission européenne, de Règlement du Parlement européen et du Conseil,‎ 12 octobre 2011 (lire en ligne)
  • Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant sur l'OCM unique, Bruxelles,‎ 2011 (lire en ligne)
  • Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les règles relatives au soutien du second pilier de la PAC, Bruxelles,‎ 2011 (lire en ligne)
  • Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune, Bruxelles,‎ 2011 (lire en ligne)
  • Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions - La PAC à l'horizon 2020 : Alimentation, ressources naturelles et territoire - relever les défis de l'avenir, COM(2010) 672,‎ 18 novembre 2010
  • Pierre Avril, « Bruxelles jette les bases d'une réforme de la PAC », Le Figaro économie, Paris,‎ 19 novembre 2007
  • Catherine Chatignoux, « La France devrait profiter de sa présidence de l'UE pour engager une réforme radicale de la PAC », Les Échos,‎ 19 novembre 2007 (lire en ligne)
  • Philippe Burny et José Renard, « La Politique agricole commune : des origines à aujourd'hui », sur Collège Belgique,‎ 2008
  • « Direction générale « Agriculture et développement rural » », sur le site de la Commission européenne
  • « Le système budgétaire de l'UE », sur le site de la Commission européenne

Droit dérivé[modifier | modifier le code]

  • Règlement  n° 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001, 32003R1782, adopté le 29 septembre 2003, JO du 21 octobre 2003, p. 1-69, entré en vigueur le 21 octobre 2003 [consulter en ligne, notice bibliographique]
    • Rectificatif au Règlement  n° 1782/2003 du Conseil établissant de règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001, 32003R1782R(02), adopté le 31 mars 2004, JO du 31 mars 2004, p. 70-71 [consulter en ligne, notice bibliographique]

Compléments[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]

Pédagogie[modifier | modifier le code]