Intercommunalité en France

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Tableau représentant l'évolution de la proportion des communes regroupées dans des intercommunalités à fiscalité propre, entre 1993 et 2009
Évolution de la proportion des communes regroupées en intercommunalités à fiscalité propre, de 1993 à 2009.

L'intercommunalité désigne en France le regroupement de communes dans une structure légale chargée d'exercer des compétences qui lui sont déléguées par les communes membres. La structure est administrée par des représentants élus de chacune des communes concernées.

Au , il existait 2 145 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre[1]. Ils regroupent 99,8 % des communes, soit :

L’ensemble des communes françaises sont regroupées, à l’exception des cas particuliers de la ville de Paris et de certaines communes des départements de première couronne (dans l’attente de la création de la métropole du Grand Paris), de communes insulaires et des quatre communes de Saint-Loup-Géanges et Change (Saône-et-Loire), Nalliers (Vendée), et Quincieux (Rhône).

Historique[modifier | modifier le code]

La France compte un nombre très important de communes, plus de 36 000 dont 10 000 comptent moins de 200 habitants et 32 000 moins de 2 000 habitants[2]. Dès la fin du XIXe siècle, les premières formes d'intercommunalités sont créées sous la forme de syndicats intercommunaux pour permettre aux communes de répondre aux besoins d'équipement du territoire (électrification, adduction d'eau, assainissement, voirie, etc.).

Des formules plus intégrées sont créées à partir des années 1950, pour accompagner le processus d'urbanisation, notamment les districts urbains en 1959 puis les premières communautés urbaines en 1966 pour les métropoles d'équilibre. Ces groupements intercommunaux demeurent cependant peu nombreux : moins de 250 en 1992.

De nouvelles possibilités d'intercommunalités sont créées dans les années 1990, sur le fondement du volontariat et de l'incitation des communes : la communauté de communes est créée en 1992, plus particulièrement destinée à l'espace rural et aux bassins de vie des petites villes, et la communauté d'agglomération en 1999, en même temps qu'une réforme de la communauté urbaine.

La réforme des collectivités territoriales de 2010 rend obligatoire pour les communes l'adhésion à une intercommunalité au plus tard au . Elle crée également deux nouvelles formes d'association : la métropole, pour les intercommunalités les plus importantes, et le pôle métropolitain, forme de syndicat mixte regroupant des intercommunalités à fiscalité propre.

En 2013, l'Acte III de la décentralisation prévoit de renforcer le rôle des métropoles.

Formes d'intercommunalités[modifier | modifier le code]

Formes actuelles[modifier | modifier le code]

La structure intercommunale prend la forme d'un établissement public de coopération intercommunale.

On en distingue deux types :

  • les syndicats de communes, forme la plus souple d'intercommunalité, sans fiscalité propre et financés par les contributions des communes membres et les revenus de leur activité ;
  • les EPCI à fiscalité propre, financés directement par les contribuables au moyen d'une fiscalité directe locale.

Depuis quelques années, le regroupement de communes au sein d'EPCI est à l'origine d'une baisse du nombre des syndicats intercommunaux. On en dénombrait 14 800 au , en diminution de 3 % par rapport à 2012.

Type Création Fiscalité propre Nombre
au 1/2/2012[3]
Communes regroupées Population
(millions d'habitants)[4]
Remarques
SIVU 1890 Non 10 184 En milieu rural. Peut comprendre des communes non limitrophes.
Syndicat mixte 1955 Non 3 257 Peut comprendre des communes, d'autres collectivités ou syndicats intercommunaux.
SIVOM 1959 Non 1 345
CU 1966 Oui 15 398 0,54 Espace d'un seul tenant et sans enclave, au moins 450 000 habitants[5].
SAN 1983 Oui 4 29 0,33 Destiné aux villes nouvelles et remplace le syndicat communautaire d'aménagement. Doit devenir à terme une communauté d'agglomération.
CC 1992 Oui 2 223 31 230 27,17 Espace d'un seul tenant et sans enclave, moins de 50 000 habitants
CA 1999 Oui 213 4 118 25,5 Espace d'un seul tenant et sans enclave, au moins 50 000 habitants et une commune centre d'au moins 15 000[6].
Métropole 2010 Oui 1 46 0,54 L'acte III de la décentralisation prévoit [7]:
- la création de métropoles dans les agglomérations de plus de 400 000 en 2015,
- la création de métropoles à statut particulier à Paris et Marseille en 2016,
- la création d'une métropole de Lyon comme collectivité territoriale à statut particulier et non intercommunalité en 2015.

Formes abrogées[modifier | modifier le code]

Type Création Fiscalité propre Disparition Remarque
District urbain 1959 Oui 2002 Transformé en communauté de communes, communauté d'agglomération ou communauté urbaine.
Communauté de ville 1992 Oui 1999 Remplacée par la communauté d'agglomération.

Compétences[modifier | modifier le code]

Intercommunalité Compétences obligatoires Compétences facultatives
Syndicat intercommunal à vocation unique Une seule compétence
Syndicat mixte
Syndicat intercommunal à vocations multiples Plusieurs compétences
Communauté urbaine
  • Développement et aménagement économique social et culturel de l'espace communautaire
  • Aménagement de l'espace communautaire
  • Équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire
  • Politique de la ville dans la communauté.
  • Gestion des services d'intérêt collectif
  • Protection et mise en valeur de l'environnement et de la politique du cadre de vie

Tout ou partie de l'action sociale, après une convention passée avec le département

Syndicat d'agglomération nouvelle
  • Programmation et investissement en urbanisme
  • Logement
  • Transports
  • Réseaux divers
  • Création de voies nouvelles
  • Développement économique
Communauté de communes
  • Aménagement de l'espace
  • Actions de développement économique

Au moins 4 parmi :

  • Environnement
  • Politique du logement et du cadre de vie
  • Voirie
  • Équipements culturels, sportifs et scolaires
  • Tout ou partie de l'assainissement
  • Action sociale d'intérêt communautaire

Tout ou partie de l'action sociale, après une convention passée avec le département

Communauté d'agglomération
  • Développement économique et aménagement de l'espace communautaire,
  • Équilibre social de l'habitat
  • Politique de la ville

Au moins 3 parmi :

  • Assainissement, eau
  • Protection et mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie
  • Aménagement
  • Entretien et gestion de voirie, de parcs de stationnement
  • Construction d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire
  • Action sociale d'intérêt communautaire
Métropole

Compétences précédemment dévolues aux communes :

  • Développement et aménagement économique, social et culturel
  • Aménagement de l'espace métropolitain
  • Politique locale de l'habitat
  • Politique de la ville
  • Gestion de certains services d'intérêt collectif
  • Protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie

Compétences précédemment dévolues au département :

  • Transports scolaires
  • Gestion des routes départementales
  • Zones d'activités et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques

Compétences précédemment dévolues à la région :

  • Promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques

Après une convention passée avec le département :

  • Action sociale
  • Collèges
  • Développement économique
  • Schéma d'aménagement touristique départemental et comité départemental du tourisme
  • Musées départementaux
  • Équipements sportifs départementaux

Après une convention passée avec la région :

  • Lycées
  • Développement économique

Délégation de l'État, à la demande de la métropole :

  • Grands équipements et infrastructures

Fonctionnement des institutions intercommunales[modifier | modifier le code]

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Une communauté est créée par délibération concordante des communes selon des règles de majorité qualifiée. Depuis 1999, son périmètre doit respecter un principe de continuité territoriale. Une commune ne peut appartenir qu’à une seule communauté. Elles ont la qualité d’établissements publics territoriaux, sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

Leur organisation interne est proche de celle des collectivités territoriales : un organe délibérant, un exécutif, un bureau. L'organe délibérant est composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres. Ces délégués doivent être membres des conseils municipaux. Ils seront élus au scrutin secret majoritaire à trois tours, la majorité absolue étant requise aux premier et deuxième tours, la majorité relative étant suffisante au 3e tour. Il y a lieu de souligner que les agents salariés d'un EPCI ne peuvent pas être membre de son assemblée délibérante. Les conditions d'éligibilités, d'incompatibilités et d'inéligibilités sont les mêmes que celles prévues pour les communes. Les statuts de la communauté précisent également la répartition des sièges au sein de son assemblée délibérante (le « conseil communautaire »).

Deux principes doivent être respectés :

  • chaque commune compte au moins un délégué.
  • une commune ne peut pas, à elle seule, compter plus de la moitié des sièges du conseil communautaire.

Les conseillers communautaires sont aujourd’hui élus par chaque conseil municipal parmi les conseillers municipaux. Le comité Balladur a proposé leur élection directe, par les citoyens, sur les listes municipales en 2014.

Pour procéder à l’élection du président et des vice-présidents – bureau -, l’organe délibérant doit être complet, c’est-à-dire que tous les délégués doivent avoir été désignés ou chaque commune représentée (par le maire et le premier adjoint le cas échéant). Leur absence le jour de la réunion ne remet pas en cause le caractère complet de l’assemblée : les titulaires peuvent être remplacés par des suppléants, ou, à défaut de suppléant, ils peuvent donner procuration de vote à un autre délégué. Le quorum est atteint si la majorité des délégués nouvellement désignés - ou à défaut le maire et le premier adjoint — est présente (article L.2121-17 du CGCT par renvoi de l’article L.5211-1). Le président et les vice-présidents — ainsi que les autres membres composant le bureau — sont élus, par le conseil communautaire, au scrutin secret et à la majorité absolue. Si après deux tours de scrutin, aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a lieu à la majorité relative. En cas d’égalité, le plus âgé est déclaré élu. Le rang des vice-présidents résulte de leur nomination.

Le Président prépare et exécute les délibérations de l'organe délibérant de l'EPCI. Il est l'ordonnateur des recettes et des dépenses. Les EPCI votent et exécutent leur propre budget. Les communautés sont tenues d'exercer des compétences obligatoires définies par la loi ainsi qu'un certain nombre de compétences dites « optionnelles » qu'elles précisent dans des statuts au moment de leur création.

Pour assurer leur financement, elles sont dotées d’une fiscalité propre (contrairement aux syndicats de communes) qui peut être additionnelle aux taxes perçues par les communes ou prendre la forme de la taxe professionnelle unique (TPU), auquel cas les communes membres ne la perçoivent plus.

La principale distinction entre communautés et collectivités territoriales concerne l’étendue de leurs compétences. Les collectivités territoriales ont une compétence générale tandis que les communautés détiennent une compétence spécialisée. Le transfert de compétences à l’échelon communautaire dessaisit les communes de toute intervention dans le domaine de compétence transféré (principe d’exclusivité).

Formes contractuelles liant les pays aux collectivités et à l'État[modifier | modifier le code]

Les formes contractuelles liant les pays constitués par un projet de développement commun avec les intercommunalités, départements, régions, ou même l'État :

Pays[modifier | modifier le code]

Article détaillé : pays (aménagement du territoire).
  • Chartes de pays (1995), non reconnues par l'État mais par les régions
  • Contrats de pays (1995, complété en 2000), reconnus par l'État

Critiques sur le fonctionnement de l'intercommunalité[modifier | modifier le code]

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En juillet 2005, le rapport du député Hervé Mariton fait au nom de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale de l'Assemblée nationale[8] démontre que « la coopération intercommunale serait un facteur significatif d'augmentation des taux d'impôts locaux en France ». Outre un impact indéniable sur les taux cumulés de pression fiscale locale, le rapport dénonce la spirale inflationniste des transferts de personnel[9], le maintien de postes en doublons entre commune et intercommunalité, ainsi que les dépenses « somptuaires » de certaines structures intercommunales.

Dans la lignée de ce rapport, une autre initiative parlementaire est venue confirmer ce constat. Dans leur Livre noir de l'intercommunalité[10], publié en septembre 2005, les députés Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, affirment que l’intercommunalité, et essentiellement le cadre apporté par la loi Chevènement, est une grave source d’insécurité juridique. En effet, la frontière entre la compétence communale et la compétence intercommunale n’est jamais clairement définie. Plus précisément, les auteurs constatent :

  • un problème de définition des périmètres intercommunaux
  • une superposition à des syndicats intercommunaux préexistants, qui remplissaient déjà pleinement les compétences qu’entendent assumer les nouveaux EPCI à fiscalité propre
  • des approximations et des retards répétés dans la définition de l’intérêt communautaire
  • la faible liberté d’entrée et de sortie d’une commune au sein d’une intercommunalité
  • le principe de la libre administration des collectivités territoriales se traduit dans les faits par un système de partenariats chaotique, où chacun cherche à s’arroger l’ensemble des compétences
  • une dégradation continue des compétences communales

Pour les auteurs de cet ouvrage, « la loi Chevènement a favorisé la multiplication des structures intercommunales mais ses incohérences ont généré de nombreux excès. »

Dès lors, le ministre des collectivités locales en exercice en 2005 conclut que « tous ces rapports, qu'ils proviennent d'institutions ou d'élus de la nation, partagent le même diagnostic, celui d'une “crise de croissance” de l'intercommunalité[11]. »

Le rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France[12], du 23 novembre 2005, souligne également certaines carences du système intercommunal et exige notamment une meilleure définition des périmètres intercommunaux et une simplification de la carte intercommunale. Lors de la présentation de ce rapport, Philippe Séguin, premier président (2004-2010) de la Cour des comptes constate ainsi que si l'intercommunalité est « un indéniable succès quantitatif, la situation n'est pas pleinement satisfaisante sur le plan qualitatif. »

Le problème de définition des périmètres intercommunaux a été étudié en détail de manière critique dans l’aire métropolitaine marseillaise par Laurent Chalard[13].

Question du suffrage universel et de la représentativité du conseil communautaire[modifier | modifier le code]

Elle est débattue, principalement depuis 1999. Objet de différentes propositions de loi (voir Le législateur et l'intercommunalité), de la recommandation du rapport de la Cour des Comptes de 2005 ainsi que de la Commission Attali en , elle figurait au menu des propositions du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur. Le projet de loi d'Alain Marleix, ministre délégué aux collectivités locales, devrait statuer sur son introduction et ses modalités.

L'introduction du suffrage universel dans l'intercommunalité dont les représentants sont actuellement désignés par l'élection au second degré répond au principe constitutionnel de légitimation de la levée de l'impôt comme c'est actuellement le cas dans les communautés (EPCI à fiscalité propre).

Les opposants à la mesure avancent en revanche le risque de voir vidées de leur substance les communes adhérentes aux communautés au profit d'un "super-maire" qui serait le président de communauté.

Cependant, les élections municipales de 2008 ont vu pour la dernière fois la désignation au second degré des conseillers communautaires, présidents et vice-présidents.

En effet, la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu que, dès les élections municipales de 2014, les conseillers des communautés de communes, d'agglomération, urbaines ainsi que des métropoles, représentant des communes de plus de 3 500 habitants, seront élus au suffrage universel « direct », dans le cadre des élections municipales, par le système dit du « fléchage ». Chaque liste de candidats devra préciser (par un fléchage) les membres de la liste qui, en cas de succès, siégeront au conseil communautaire. Le choix des candidats fléchés n'est donc pas laissé à l'électeur, ce qui relativise la notion de suffrage universel « direct ». Par ailleurs, seuls les candidats fléchés sur la liste gagnante siégeront. Les listes minoritaires n'auront pas plus d'accès au conseil communautaire qu'avant la loi de 2010. Ce nouveau système ne devrait donc pas faire évoluer la représentation des administrés dans les communautés de communes. Comme avant, ce sont les maires qui siégeront, avec titre de vice-président (et les indemnités qui vont avec), accompagnés le cas échéant d'un ou plusieurs de leurs adjoints, et sans membres de leurs oppositions municipales.

Les représentants des communes de moins de 3500 habitants, dont les élections municipales sont régies par la majoritaire plurinominale avec panachage, resteraient élus en leur sein par les conseils municipaux[14]. Toutefois, ce système du panachage est fortement remis en cause, parce qu'il est probablement désuet (il date de 1884[15]), et parce qu'il ne permet de panacher les conseils municipaux que dans de rares cas[16]. De plus, il ne permet pas d'imposer la parité des hommes et des femmes dans les conseils municipaux des communes concernées.

Après l'alternance de 2012, la loi du 17 mars 2013, dite « loi Valls » confirme le scrutin de liste par fléchage des listes, avec d'importantes modifications par rapport au texte de 2010, et définit de façon plus précise ses modalités. Elle fixe désormais à 1 000 habitants le seuil du scrutin de liste municipal[17], [18].

La réforme de 2013[modifier | modifier le code]

À compter des élections municipales de 2014, les délégués des communes de 1000 habitants et plus au sein du conseil des communautés de communes, des syndicats d'agglomération nouvelle, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles sont élus lors des élections municipales[17],[19]

Chaque commune est représentée au conseil communautaire par un nombre de représentants tenant compte de sa population défini aux articles L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales[20] :

  • commune de moins de 1 000 habitants : les représentants de la commune au conseil communautaire sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau[21]. Il n'y a donc pas d'élection directe de leurs représentants au conseil de l'intercommunalité dont elles sont membres, mais, en fonction du nombre de représentants attribués à la commune, le maire, des maires-adjoints et éventuellement des conseillers sont de de droit membres du conseil communautaire ;
  • commune de plus de 1 000 habitants : les conseillers communautaires sont élus lors des élections municipales, en même temps et sur la même liste de candidats que les conseillers municipaux. Les bulletins de vote de ces communes comprennent, dans leur partie gauche, la liste des candidats au conseil municipal, et, dans la partie droite, la liste des candidats au conseil communautaire[22]. Le choix des candidats fléchés n'est donc pas laissé à l'électeur, ce qui relativise la notion de suffrage universel « direct », mais la représentation proportionnelle avec prime majoritaire s'appliquera désormais également pour la détermination des conseillers communautaires représentant les communes de 1000 habitants et plus, dont les oppositions seront désormais représentées.

En revanche, les représentants des communes dans les EPCI sans fiscalité propre (syndicat intercommunal à vocation unique, syndicat mixte, syndicat intercommunal à vocations multiples) continuent d'être élus par chacun des conseils municipaux concernés, comme c'était le cas avant 2014 pour toutes les intercommunalités.

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Liste et composition 2014, sur le site collectivites-locales.gouv.fr
  2. Recensement INSEE de 1999
  3. [PDF] Direction générale des collectivités locales, « Bilan de l’intercommunalité avant la mise en œuvre des SDCI », sur dgcl.interieur.gouv.fr,‎ 2012 (consulté le 12 avril 2012), p. 6
  4. [PDF] Direction générale des collectivités locales, « Bilan de l’intercommunalité avant la mise en œuvre des SDCI », sur dgcl.interieur.gouv.fr,‎ 2013 (consulté en mars 2013), p. 6
  5. Le seuil était de 50 000 habitants en 1966, les communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg sont alors créées d'autorité. Le seuil a été relevé à 500 000 habitants en 1999 puis rabaissé en 450 000 en 2010.
  6. Le seuil de 15 000 habitants ne s'applique pas si la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune qui, sans être le chef-lieu du département est la commune la plus importante du département.
  7. « Le Parlement a définitivement adopté la loi sur les métropoles », lepoint.fr,‎ 19 décembre 2013 (lire en ligne).
  8. Rapport de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale, sur le site assemblee-nationale.fr
  9. Une étude intitulée Ressources humaines intercommunales, publiée par l'ADCF et le CNFPT, en 2004, souligne ainsi que « le transfert de personnel a […] un coût. Les avantages acquis, s'ils peuvent ne pas être maintenus puisque la loi Chevènement ne faisant de leur maintien qu'une simple faculté, il est rare de les voir supprimés lors du transfert. »
  10. Le livre noir de l'intercommunalité. Les incohérences de la loi Chevènement
  11. Extrait du discours de Brice Hortefeux lors du congrès de l'Assemblée des communautés de France (ADCF) le 6 octobre 2005.
  12. Rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France.
  13. Laurent Chalard (2005). « Les logiques du découpage intercommunal dans l'aire métropolitaine marseillaise », La Géographie, no 1518, septembre 2005, p. 63-81.
  14. Article L 5211-6 du Code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
  15. Une histoire des élections municipales
  16. Une enquête montre qu'en Haute-Garonne, dans les communes de moins de 3500 habitants… 90 % des conseils municipaux ne sont pas panachés, sur le site villeneuve-les-bouloc.org
  17. a et b Loi no 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, et son décret d'application no 2013-938 du 18 octobre 2013, art. 27 à 39.
  18. Projet de loi Valls : le Sénat aménage le cadre de l’élection des futurs conseillers communautaires, maire-info.com.
  19. Loi relative à l’élection des conseillers départementaux, municipaux et communautaires : les dispositions spécifiques sur l’intercommunalité, source AdCF
  20. [1]
  21. art L. 257273-11 du code électoral
  22. Article R. 117-4 du Code électoral

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Travaux législatifs[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]