Intercommunalité en France

Représentant à elles seules 40 % des communes de l'Union européenne, les 36 782 municipalités françaises garantissent une proximité réelle à l'action publique. Mais cette fragmentation a pour contrepartie de limiter les capacités d'intervention individuelles des communes - 10 000 d'entre elles comptent moins de 200 habitants et 32 000 moins de 2 000 habitants. C'est pour pallier ces difficultés structurelles que, dès la fin du XIX^e siècle, de premières formes d'intercommunalités techniques, de type syndical, ont permis aux communes de s'associer pour répondre aux besoins d'équipement du territoire (électrification, adduction d'eau, assainissement, voirie, etc.)

Des formules institutionnelles plus ambitieuses et plus intégrées ont ensuite vu le jour au début de la V^e République pour accompagner le processus d'urbanisation. « Districts » (dès 1959) et « communautés urbaines », créés à partir de 1966 dans les « métropoles d'équilibre », ont contribué à l'aménagement du territoire et à l'organisation des services publics locaux modernes. Malgré leur utilité, ces groupements intercommunaux de nouvelle génération sont demeurés peu nombreux. Ils étaient moins de 250 en 1992, dix ans après les premières lois de décentralisation.

Face à la complexification croissante de la gestion publique locale, tant en milieu urbain que rural, les pouvoirs publics nationaux ont souhaité redynamiser les regroupements intercommunaux, sur le fondement du volontariat et de l'incitation, en proposant en 1992 la formule de la « communauté de communes », plus particulièrement destinée à l'espace rural et aux bassins de vie des petites villes. Rencontrant un succès immédiat, cette loi a permis à plus de 1 000 communautés de communes de se créer dans les cinq premières années d'application du texte. Les communautés remplacent peu à peu les syndicats même s’ils restent nombreux (16 133 en 2008).

Formes d'intercommunalités en France

Article détaillé : Formes d'intercommunalités en France.

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) constituent la forme institutionnelle de l'intercommunalité. On en distingue deux types, les syndicats intercommunaux et les EPCI à fiscalité propre.

Syndicats intercommunaux

Les syndicats intercommunaux sont la forme la plus souple d'intercommunalité. EPCI sans fiscalité propre, ils sont financés par les contributions des communes membres, ainsi que par les revenus de leur activité. Il en existe trois types :

Type	Création par	Nombre au 1/2/2012	Nombre au 01/01/2010	Nombre au 01/01/2008
à vocation unique (SIVU)	Loi du 22 mars 1890	10 184	10 789	11 723
à vocations multiples (SIVOM)	Ordonnance n° 59-33 du 5 janvier 1959	1 345	1 395	1 445
syndicats mixtes	Décret de 1935	3 257	3 194	2 951

En ce qui concerne les syndicats mixtes, il existe un débat sur leur nature d'EPCI, puisqu'ils font l'objet d'un livre à part dans le Code général des collectivités territoriales. Les syndicats intercommunaux sont en baisse depuis plusieurs années, étant peu à peu dissous dans des EPCI à fiscalité propre ;

EPCI à fiscalité propre

Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont caractérisés par un financement direct par les contribuables au moyen d'une fiscalité directe locale, ainsi que par l’existence de compétences obligatoires. Apparu en 1966 dans quelques zones urbaines françaises, ils ont été généralisés dans les années 1990 pour couvrir 98,3 % des communes et 92,1 % de la population française au 1^er janvier 2013. La région parisienne et la Corse sont les deux territoires les moins maillés en EPCI. Ce sont :

Type	Création par	Nombre au 1/2/2012	Communes regroupées	Population (millions d'habitants)
Les métropoles	Loi Réforme des collectivités territoriales de 2010	1	46	0.54
Les communautés urbaines (CU)	Loi 66-1069 du 31 décembre 1966	15	398	7.18
Les communautés d'agglomération (CA)	Loi Chevènement de 12 juillet 1999	213	4 118	25.5
Les communautés de communes (CC)	Loi ATR du 6 février 1992	2 223	31 230	27.17
Les syndicat d'agglomération nouvelle (SAN)	Loi Rocard du 13 juillet 1983	4	29	0.33
Total :	/	2581	35303	59,3

Les syndicats d'agglomération nouvelle, qui avaient succédé en 1983 aux syndicats communautaires d'aménagement (SCA) des villes nouvelles des années 1960 sont destinés à être remplacé à terme par des communautés d'agglomération.

Quatre catégories de « communautés »

En 1999, la loi « renforcement et simplification de la coopération intercommunale » (loi Chevènement) a cherché à amplifier le mouvement et à l'étendre aux espaces urbains en créant une nouvelle catégorie juridique dédiée : la communauté d'agglomération dont l’essor spectaculaire résulte de la transformation d'anciennes structures (districts, syndicats d'agglomération nouvelle...) ou de création ex nihilo.

Depuis 1999, l'intercommunalité se déploie donc sous la forme de 3 catégories de communautés, plus ou moins intégrées selon les contextes territoriaux :

• la communauté de communes (aucun seuil), n’exerçant que deux compétences obligatoires : l’aménagement de l'espace et le développement économique ;
• la communauté d'agglomération (rassemblant au moins 50 000 habitants autour de villes centre de plus de 15 000 habitants). Outre le développement économique et l’aménagement de l’espace, ses compétences obligatoires sont étendues aux transports collectifs urbains, à l’équilibre social de l'habitat et à la politique de la ville ;
• la communauté urbaine (statut désormais réservé aux agglomérations de plus de 450 000 habitants) qui, de par la loi, exerce des compétences supplémentaires, parmi lesquelles : urbanisme, voirie, parcs de stationnement, valorisation des déchets, de l’eau, de l’assainissement, cimetières, abattoirs, marchés d’intérêt national.

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales y rajoute la métropole, entité très intégrée regroupant plus de 500 000 habitants et dont les compétences lui sont déléguées par les communes membres, mais également le département et la région.

Fonctionnement des institutions intercommunales

Article détaillé : Assemblée des communautés de France.

Une communauté est créée par délibération concordante des communes selon des règles de majorité qualifiée. Depuis 1999, son périmètre doit respecter un principe de continuité territoriale. Une commune ne peut appartenir qu’à une seule communauté. Elles ont la qualité d’établissements publics territoriaux, sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

Leur organisation interne est proche de celle des collectivités territoriales : un organe délibérant, un exécutif, un bureau. L'organe délibérant est composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres. Ces délégués doivent être membres des conseils municipaux. Ils seront élus au scrutin secret majoritaire à trois tours, la majorité absolue étant requise aux premier et deuxième tours, la majorité relative étant suffisante au 3^e tour. Il y a lieu de souligner que les agents salariés d'un EPCI ne peuvent pas être membre de son assemblée délibérante. Les conditions d'éligibilités, d'incompatibilités et d'inéligibilités sont les mêmes que celles prévues pour les communes. Les statuts de la communauté précisent également la répartition des sièges au sein de son assemblée délibérante (le « Conseil communautaire »).

Deux principes doivent être respectés :

• chaque commune compte au moins un délégué.
• une commune ne peut pas, à elle seule, compter plus de la moitié des sièges du Conseil communautaire.

Les conseillers communautaires sont aujourd’hui élus par chaque conseil municipal parmi les conseillers municipaux. Le comité Balladur a proposé leur élection directe, par les citoyens, sur les listes municipales en 2014.

Pour procéder à l’élection du président et des vice-présidents – bureau -, l’organe délibérant doit être complet, c’est-à-dire que tous les délégués doivent avoir été désignés ou chaque commune représentée (par le maire et le premier adjoint le cas échéant). Leur absence le jour de la réunion ne remet pas en cause le caractère complet de l’assemblée : les titulaires peuvent être remplacés par des suppléants, ou, à défaut de suppléant, ils peuvent donner procuration de vote à un autre délégué. Le quorum est atteint si la majorité des délégués nouvellement désignés - ou à défaut le maire et le premier adjoint - est présente (article L.2121-17 du CGCT par renvoi de l’article L.5211-1). Le président et les vice-présidents – ainsi que les autres membres composant le bureau – sont élus, par le conseil communautaire, au scrutin secret et à la majorité absolue. Si après deux tours de scrutin, aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a lieu à la majorité relative. En cas d’égalité, le plus âgé est déclaré élu. Le rang des vice-présidents résulte de leur nomination.

Le Président prépare et exécute les délibérations de l'organe délibérant de l'EPCI. Il est l'ordonnateur des recettes et des dépenses. Les EPCI votent et exécutent leur propre budget. Les communautés sont tenues d'exercer des compétences obligatoires définies par la loi ainsi qu'un certain nombre de compétences dites « optionnelles » qu'elles précisent dans des statuts au moment de leur création.

Pour assurer leur financement, elles sont dotées d’une fiscalité propre (contrairement aux syndicats de communes) qui peut être additionnelle aux taxes perçues par les communes ou prendre la forme de la taxe professionnelle unique (TPU), auquel cas les communes membres ne la perçoivent plus.

La principale distinction entre communautés et collectivités territoriales concerne l’étendue de leurs compétences. Les collectivités territoriales ont une compétence générale tandis que les communautés détiennent une compétence spécialisée. Le transfert de compétences à l’échelon communautaire dessaisit les communes de toute intervention dans le domaine de compétence transféré (principe d’exclusivité).

Formes contractuelles liant les pays aux collectivités et à l'État

Les formes contractuelles liant les pays constitués par un projet de développement commun avec les intercommunalités, départements, régions, ou même l'État :

• premiers Parcs naturels régionaux à la fin des années 1960,
• plans d'aménagement ruraux (années 1970),
• contrats de pays (1975-1978),
• chartes intercommunales (1983),
• programmes européens de développement rural (LEADER).

Pays

Article détaillé : pays (aménagement du territoire).

• Chartes de pays (1995), non reconnues par l'État mais par les régions
• Contrats de pays (1995, complété en 2000), reconnus par l'État

Développement historique de l'intercommunalité

Évolution de la proportion des communes regroupées en intercommunalités à fiscalité propre, de 1993 à 2009

Par la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 dite loi Chevènement, les districts (créés en 1959 pour les villes et 1970 en milieu rural) et les communautés de villes (créées en 1992 par la loi ATR mais ayant donné lieu à seulement 5 établissements) ont été transformés en communautés de communes, communautés d'agglomération ou communautés urbaines. L'acte II de la décentralisation (loi du 13 août 2004) ajoute la possibilité de fusionner les groupements de communes, pour rationaliser la carte intercommunale.

La première Communauté de Communes de France est créée en 1992 dans le Val d'Oust, dans le Morbihan. Michel Guéguan, premier président de cette structure, est aussi le porteur de l'intercommunalité en France et en Europe (notamment de l'est).

L’assemblée des communautés de France est la fédération nationale des communautés. Depuis sa création en 1989 par Marc CENSI, Maire de Rodez et Président de la Communauté d'Agglomération du Grand Rodez, l'AdCF jusqu'en avril 2008 et actuellement présidée par Daniel Delaveau, président de la Communauté d'agglomération de Rennes Métropole et maire de Rennes, s'est attachée à promouvoir le mouvement intercommunal et à défendre les intérêts des intercommunalités. Elle a apporté ces dernières années une contribution à l'ensemble des grands débats concernant l'organisation territoriale française.

Au 1^er janvier 2013, il existe 2 456 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, soit 135 de moins qu'en 2012. Ils regroupent 98,3 % des communes et 92,1 % de la population. L’effectif de communes isolées s’est réduit à 614.

En 2013, il y avait :

• 1 métropole Nice
• 15 communautés urbaines : Alençon, Arras, Bordeaux, Brest, Cherbourg, Dunkerque, le Creusot-Montceau, Le Mans, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Strasbourg. et Toulouse sont les deux dernières communautés urbaines créées, par transformation de leur communauté d'agglomération. Au total 7,4 millions d’habitants sont regroupés en communautés urbaines, 12 % de la population française
• 213 communautés d'agglomération : soit 11 de plus qu'au 1^er janvier 2012. 1 ex nihilo (Seine Amont(94), 6 par fusion d'une communauté de communes (Saintes, Guéret, Durance Luberon Verdon, Bergerac, Gard Rhodanien, Bar-le-Duc), 3 par transformation d'un EPCI existant (Marne la Vallée - Val Maubuée, Roissy Porte de France, Rhône Alpille Durance, Sud Pays Basque)
• 2 223 communautés de communes
• 4 syndicats d'agglomération nouvelle (0,3) M.

Depuis quelques années, le regroupement de communes par le biais de l'intercommunalité en France est à l'origine d'un tassement des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM, syndicats mixtes ou à la carte). On en dénombrait 14 800 au 1^er janvier 2013 en diminution de 3% par rapport à 2012.

Récente remise en cause du phénomène intercommunal

En juillet 2005, le rapport du député Hervé Mariton fait au nom de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale de l'Assemblée nationale démontre que « la coopération intercommunale serait un facteur significatif d'augmentation des taux d'impôts locaux en France ». Outre un impact indéniable sur les taux cumulés de pression fiscale locale, le rapport dénonce la spirale inflationniste des transferts de personnel, le maintien de postes en doublons entre commune et intercommunalité, ainsi que les dépenses « somptuaires » de certaines structures intercommunales.

Dans la lignée de ce rapport, une autre initiative parlementaire est venue confirmer ce constat. Dans leur Livre noir de l'intercommunalité, publié en septembre 2005, les députés Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, affirment que l’intercommunalité, et essentiellement le cadre apporté par la loi Chevènement, est une grave source d’insécurité juridique. En effet, la frontière entre la compétence communale et la compétence intercommunale n’est jamais clairement définie. Plus précisément, les auteurs constatent :

• un problème de définition des périmètres intercommunaux
• une superposition à des syndicats intercommunaux préexistants, qui remplissaient déjà pleinement les compétences qu’entendent assumer les nouveaux EPCI à fiscalité propre
• des approximations et des retards répétés dans la définition de l’intérêt communautaire
• la faible liberté d’entrée et de sortie d’une commune au sein d’une intercommunalité
• le principe de la libre administration des collectivités territoriales se traduit dans les faits par un système de partenariats chaotique, où chacun cherche à s’arroger l’ensemble des compétences
• une dégradation continue des compétences communales

Pour les auteurs de cet ouvrage, « la loi Chevènement a favorisé la multiplication des structures intercommunales mais ses incohérences ont généré de nombreux excès ».

Dès lors, le ministre des collectivités locales en exercice en 2005 conclut que « tous ces rapports, qu'ils proviennent d'institutions ou d'élus de la nation, partagent le même diagnostic, celui d'une crise de croissance de l'intercommunalité ».

Le rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France, du 23 novembre 2005, souligne également certaines carences du système intercommunal et exige notamment une meilleure définition des périmètres intercommunaux et une simplification de la carte intercommunale. Lors de la présentation de ce rapport, Philippe Séguin, premier président (2004-2010) de la Cour des comptes constate ainsi que si l'intercommunalité est « un indéniable succès quantitatif, la situation n'est pas pleinement satisfaisante sur le plan qualitatif ».

Le problème de définition des périmètres intercommunaux a été étudié en détail de manière critique dans l’aire métropolitaine marseillaise par Laurent Chalard.

Question du suffrage universel et de la représentativité du conseil communautaire

Elle est débattue, principalement depuis 1999. Objet de différentes propositions de loi (voir Le législateur et l'intercommunalité), de la recommandation du rapport de la Cour des Comptes de 2005 ainsi que de la Commission Attali en janvier 2008, elle figurait au menu des propositions du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur. Le projet de loi d'Alain Marleix, ministre délégué aux collectivités locales, devrait statuer sur son introduction et ses modalités.

L'introduction du suffrage universel dans l'intercommunalité dont les représentants sont actuellement désignés par l'élection au second degré répond au principe constitutionnel de légitimation de la levée de l'impôt comme c'est actuellement le cas dans les communautés (EPCI à fiscalité propre).

Les opposants à la mesure avancent en revanche le risque de voir vidées de leur substance les communes adhérentes aux communautés au profit d'un "super-maire" qui serait le président de communauté.

Cependant, les élections municipales de 2008 ont vu pour la dernière fois la désignation au second degré des conseillers communautaires, présidents et vice-présidents.

En effet, la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu que, dès les élections municipales de 2014, les conseillers des communautés de communes, d'agglomération, urbaines ainsi que des métropoles, représentant des communes de plus de 3 500 habitants, seront élus au suffrage universel « direct », dans le cadre des élections municipales, par le système dit du « fléchage » : Chaque liste de candidats devra préciser (par un fléchage) les membres de la liste qui, en cas de succès, siègeront au conseil communautaire. Le choix des candidats fléchés n'est donc pas laissé à l'électeur, ce qui relativise la notion de suffrage universel « direct ». Par ailleurs, seuls les candidats fléchés sur la liste gagnante siègeront. Les listes minoritaires n'auront pas plus d'accès au conseil communautaire qu'avant la loi de 2010. Ce nouveau système ne devrait donc pas faire évoluer la représentation des administrés dans les communautés de communes. Comme avant, ce sont les maires qui siègeront, avec titre de vice-président (et les indemnités qui vont avec), accompagnés le cas échéant d'un ou plusieurs de leurs adjoints, et sans membres de leurs oppositions municipales.

Les représentants des communes de moins de 3500 habitants, dont les élections municipales sont régies par la majoritaire plurinominale avec panachage, resteront élus en leur sein par les conseils municipaux. Toutefois, ce système du panachage est fortement remis en cause, parce qu'il est probablement désuet (il date de 1884), et par qu'il ne permet de panacher les conseils municipaux que dans le rares cas

En mars 2013, l'adoption de la loi Valls par l'Assemblée Nationale et le Sénat confirme le scrutin de liste par fléchage des listes et définit de façon plus précise ses modalités. Elle fixe désormais à 1 000 habitants le seuil du scrutin de liste municipal

2010 : la consécration institutionnelle de l'intercommunalité

Article détaillé : Réforme des collectivités territoriales françaises (2008-2014).

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 dite précisément « de réforme des collectivités territoriales », annoncée notamment par les travaux de la Conférence nationale des exécutifs locaux réunie le 26 février 2009 par le Premier ministre et les propositions du rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales dirigé par Édouard Balladur), a réformé des pans importants de l'intercommunalité française.

La loi prévoit :

• d'achever et de rationaliser la carte intercommunale, de manière à ce que toutes les communes soient intégrées dans une intercommunalité à fiscalité propre dès le 1^er janvier 2014.
• la création d'une nouvelle structure intercommunale, plus intégrée que la communauté urbaine, les métropoles, qui sont dotées de compétences issues des communes, comme des départements et des régions, et regroupent des aires urbaines de plus de 500 000 habitants.
• instauration d’un mode d'élection directe des conseillers communautaires représentant les communes de plus de 3 500 habitants, à partir des élections municipales de 2014.
• reprise de l'incitation au regroupement des communes, par la création des communes nouvelles, qui peuvent procéder de la transformation d'une intercommunalité en commune.
• le maintien des pays existants jusqu'à leur terme, mais supprime la possibilité d'en créer de nouveaux.

Le législateur et l'intercommunalité

• Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, sur le site assemblee-nationale.fr
• Rapport d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale, sur le site assemblee-nationale.fr
• Proposition de loi de Patrick Beaudouin, Philippe Pemezec, visant à améliorer la coopération intercommunale, n° 2741, déposée le 8 décembre 2005, sur le site assemblee-nationale.fr
• Proposition de loi de Marie-Jo Zimmermann, relative aux communes de plus de 3 500 habitants ..., sur le site assemblee-nationale.fr
• Proposition de loi d'Augustin Bonrepaux, en faveur de l'égalité des chances des territoires et de l'harmonisation des dotations à l'intercommunalité rurale, sur le site assemblee-nationale.fr
• Proposition de loi d'Étienne Pinte, tendant à faciliter le développement de l'intercommunalité, sur le site assemblee-nationale.fr
• Proposition de loi de Rudy Salles, tendant à assurer la représentation de l'opposition communale dans les assemblées délibérantes, sur le site assemblee-nationale.fr
• Proposition de loi de Pierre Morel-A-L'Huissier, visant à rendre incompatible les fonctions de président d'un établissement public de coopération intercommunale avec les fonctions de président de Conseil Général ou de président de Conseil Régional, sur le site assemblee-nationale.fr

Chiffres et records

Communautés de communes 

• La plus étendue : Communauté de communes de la Haute-Saintonge (Charente-Maritime), avec 123 communes sur 1 631 km².
• La plus peuplée : Communauté de communes de la Boucle de la Seine (Yvelines), avec 171 076 habitants.
• La plus ancienne : Communauté de communes du Val d'Oust et de Lanvaux (Morbihan), créée le 2 juillet 1992.

Communautés d'agglomération 

• La plus peuplée : Communauté d'agglomération Rouen-Elbeuf-Austreberthe (Seine-Maritime), avec 486 241 habitants.
• La moins peuplée : Communauté d'agglomération du Pays de Flers (Orne), avec 27 971 habitants.
• La plus ancienne : Communauté d'agglomération de Fréjus Saint-Raphaël (Var), créée le 29 décembre 1999.

Voir aussi

Bibliographie

• Portail de l'Assemblée des Communautés de France (ADCF)
  • [PDF] Rapport sur la pertinence des périmètres des communautés (nombreuses cartes et statistiques)
• Bilan de l'intercommunalité au 1^er janvier 2008 fait par la Direction Générale des Collectivités Locales]
• [PDF] La carte 2008 de l'intercommunalité (DGCL)
• Rubrique Décentralisation et Intercommunalité du Bulletin des Communes
• [PDF] Rapport sur l'intercommunalité en France (Cour des Comptes)
• Rapport sur l'intercommunalité à fiscalité propre (Sénat, Observatoire de la décentralisation)
• Intercommunalité: réformes et débats (Sénat - Service des Collectivités locales)
• Qu'est-ce que l'intercommunalité ? (vie-publique.fr)
• Du morcellement communal de 1789 à l'émiettement intercommunal et contractuel de 2000, Maud BAZOCHE, Editions L'Harmattan, septembre 2002.
• Commune ou Ville intercommunale ? De Condorcet à Nicolas Sarkozy 1793 - 2009, Maud BAZOCHE, Editions L'Harmattan, février 2010.
• La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales, Fabien DESAGE et David GUERANGER, Editions du Croquant, mars 2011.

Articles connexes

• Administration territoriale
• Intercommunalité
• Établissement public de coopération intercommunale :
  • Syndicat intercommunal • Syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) • Syndicat intercommunal à vocations multiples (SIVOM)
  • Communauté de communes (CC) • Communauté d'agglomération (CA) • Communauté urbaine (CU) • Métropole
• Intérêt communautaire
• Assemblée des communautés de France • Association des communautés urbaines de France • Fédération nationale des collectivités concédantes et régies
• Élection des présidences d'intercommunalités en France en 2008
• Commission Attali
• Loi Chevènement
• Réforme des collectivités territoriales françaises (2008-2014)

Liens externes

• base nationale sur l'intercommunalité de la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL)
• accès aux zonages de l'observatoire des territoires
• Intercommunalité : le droit d'inventaire
• Présentation du ministère des Finances
• La loi Chevènement (Legifrance)
• la Direction des Collectivités Locales du Ministère de l'Intérieur
• La Documentation française
• Vie publique
• [PDF] Un dossier très complet de synthèse par l'Assemblée des communautés de France sur le contenu et la mise en œuvre à mai 2012 des schémas départementaux de coopération intercommunale, La Gazette, cahier détaché n° 2, 26/2132, 25 juin 2012.
• L'intercommunalité au 1er janvier 2013 : 11 naissances et 135 enterrements ! (Bulletin des Communes)