Métropole (intercommunalité française)

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Les futures métropoles françaises.

En France, une métropole est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre créé par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010[1] et dont le statut est remanié par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi MAPAM) de 2014[2].

La métropole est la forme la plus intégrée d'intercommunalité. Elle ne concerne que les territoires de plus de 400 000 habitants situés dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants.

La métropole Nice Côte d'Azur est la seule métropole créée dans le cadre de la loi de 2010, le 31 décembre 2011. La loi MAPAM permet la création par décret de métropoles pour les agglomérations de Toulouse, Lille, Bordeaux, Nantes, Strasbourg, Rennes, Rouen, Grenoble, Montpellier et Brest le 1er janvier 2015, en remplacement des intercommunalités existantes. Elle crée également deux métropoles à statut particulier qui seront créées le 1er janvier 2016 pour les agglomération d'Aix-Marseille et du Grand Paris[3],[4].

En revanche, la métropole de Lyon, également créée par la loi MAPAM, sera une collectivité territoriale et non une intercommunalité[3].

Historique[modifier | modifier le code]

Afin de résoudre le problème du « nombre et [de] l’enchevêtrement des compétences » des collectivités locales tel que posé par le président de la République Nicolas Sarkozy[5], le gouvernement Fillon prévoit dans son projet de loi de réforme des collectivités territoriales de 2009[6] la création d'une nouvelle collectivité territoriale à statut particulier, la métropole, dont il annonce qu'une dizaine d'entre-elles seront créées d'office par des lois devant intervenir avant 2014. Ces métropoles doivent à l'origine absorber sur leur territoire l'ensemble des intercommunalités existantes, mais également le département, dont elles sont censées reprendre toutes les compétences. La région est par ailleurs incitée à confier à la métropole l'exercice de certaines attributions en son nom et pour son compte. L'objectif gouvernemental est alors de doter la France de pôles urbains de dimension européenne, vastes et puissants sur le plan économique, tout en engageant indirectement la disparition progressive de l'échelon départemental.

Finalement, la réforme adoptée par la loi du 16 décembre 2010 s'avère moins ambitieuse, puisque la métropole demeure un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) créé sur la base du volontariat dans les agglomérations de plus de 500 000 habitants. Par ailleurs, les métropoles n'exercent de plein droit des compétences départementales que dans les domaines des transports scolaires, de la gestion des voies départementales et des zones d'activités, ainsi que de la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques[7].

La seule métropole créée sur base de la loi de 2010 est la métropole Nice Côte d'Azur le 31 décembre 2011, par fusion de la communauté urbaine de Nice avec trois communautés de communes des Alpes-Maritimes.

En 2013, dans le cadre de l'Acte III de la décentralisation, le gouvernement Ayrault dépose un projet de loi de « modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ». Celui-ci, promulgué le 27 janvier 2014, prévoit plusieurs changements au statut des métropoles[3] :

Objectifs et champ d'application[modifier | modifier le code]

La définition de la métropole, telle que modifiée par la loi du 27 janvier 2014, est :

« La métropole est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d’innovation, dans un esprit de coopération régionale et interrégionale et avec le souci d’un développement territorial équilibré.»

— Article L. 5217-1 I du Code général des collectivités territoriales

Cette définition complète celle issue de la loi de 2010 en insistant sur le développement durable et solidaire, conjugué à la valorisation des fonctions métropolitaines en matière économique, de réseaux de transport et de ressources universitaires et de recherche.

Cette même loi rend obligatoire la création de certaines métropoles.

Sont désormais concernés par ce statut :

  • automatiquement, les EPCI qui au 1er janvier 2015 comptent au moins 400 000 habitants au sein d'une aire urbaine d'au moins 650 000 habitants ;
  • à la demande des deux tiers des communes membres représentant au moins la moitié de la population, ou de la moitié des communes membres représentant au moins les deux tiers de la population :
    • les EPCI qui comptent au moins 400 000 habitants et dans le périmètre duquel se trouve le chef-lieu de région ;
    • les EPCI centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants qui exercent des « fonctions de commandement stratégique de l’État » et un « rôle en matière d’équilibre du territoire national »[8].

Compétences[modifier | modifier le code]

Contrairement aux collectivités territoriales, les établissements publics, et donc les métropoles, ne peuvent agir que dans le cadre de compétences qui leur sont déléguées, dont l'énumération est déterminée par la loi.

Les organismes qui ont délégué certaines de leurs compétences à la métropole ne peuvent plus légalement intervenir dans ces domaines.

Compétences issues des communes[modifier | modifier le code]

La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes :

  • En matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel :
    • Création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;
    • Actions de développement économique ainsi que participation au copilotage des pôles de compétitivité et au capital des sociétés d'accélération du transfert de technologie ;
    • Construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain ;
    • Promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ;
    • Programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche, en tenant compte du schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation ;
  • En matière d'aménagement de l'espace métropolitain :
    • Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme (PLU) ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain ; constitution de réserves foncières ; actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager ;
    • Organisation des transports urbains ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement ; abris de voyageurs ; plan de déplacements urbains (PDU) ;
    • Création, aménagement et entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain ainsi qu'à leurs ouvrages accessoires ;
    • Participation à la gouvernance et à l'aménagement des gares situées sur le territoire métropolitain ;
    • Etablissement, exploitation, acquisition et mise à disposition d'infrastructures et de réseaux de télécommunications
  • En matière de politique locale de l'habitat :
    • Programme local de l'habitat (PLH) ;
    • Politique du logement ; aides financières et actions en faveur du logement social et des personnes défavorisées ;
    • Amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre ;
    • Aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage ;
  • En matière de politique de la ville :
    • Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ;
    • Dispositifs locaux de prévention de la délinquance et d'accès au droit ;
  • En matière de gestion des services d'intérêt collectif :
    • Assainissement et eau ;
    • Création, gestion, extension et translation des cimetières et sites cinéraires d'intérêt métropolitain ainsi que création, gestion et extension des crématoriums ;
    • Abattoirs et marchés d'intérêt national ;
    • Services d'incendie et de secours ;
  • En matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie :
    • Collecte, élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;
    • Lutte contre la pollution de l'air ;
    • Lutte contre les nuisances sonores ;
    • Contribution à la transition énergétique ;
    • Soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie[9].
    • Élaboration et adoption du plan climat-énergie territorial ;
    • Concession de la distribution publique d'électricité et de gaz ;
    • Création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains ;
    • Création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables ;
    • Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ;
    • Autorité concessionnaire de l'Etat pour les plages ;

Compétences issues des départements[modifier | modifier le code]

Par convention passée avec le département, à la demande de celui-ci ou de la métropole, la métropole exerce à l'intérieur de son périmètre, en lieu et place du département, tout ou partie des compétences en matière :

  • D'attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement ;
  • De missions confiées au service public départemental d'action sociale ;
  • D'adoption, adaptation et mise en œuvre du programme départemental d'insertion ;
  • D'aide aux jeunes en difficulté ;
  • D'actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ;
  • De gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental ainsi que de leurs dépendances et accessoires ;
  • De zones d'activités et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques ;

Le conseil général peut, à son initiative ou saisi d'une demande en ce sens du conseil d'une métropole, transférer à celle-ci, dans les limites de son territoire, les compétences suivantes :

  • Les compétences exercées par le département en matière de développement économique ;
  • Les compétences exercées par le département en matière de personnes âgées et d'action sociale, ou une partie d'entre elles ;
  • La compétence en matière de construction, de reconstruction, d'aménagement, d'entretien et de fonctionnement des collèges ;
  • Les compétences exercées par le département en matière de tourisme, en matière culturelle et en matière de construction, d'exploitation et d'entretien des équipements et infrastructures destinés à la pratique du sport, ou une partie d'entre elles ;

Compétences issues des régions[modifier | modifier le code]

Le conseil régional peut, à son initiative ou saisi d'une demande en ce sens du conseil d'une métropole, transférer à celle-ci, dans les limites de son territoire, les compétences suivantes :

  • La compétence en matière de construction, de reconstruction, d'aménagement, d'entretien et de fonctionnement des lycées ;
  • Les compétences exercées par la région en matière de développement économique, ou une partie d'entre elles ;

Compétences dévolues par l'État[modifier | modifier le code]

L'Etat peut déléguer, par convention, à la métropole qui en fait la demande, dès lors qu'elle dispose d'un programme local de l'habitat exécutoire :

  • L'attribution des aides au logement locatif social et la notification aux bénéficiaires ainsi que, par délégation de l'Agence nationale de l'habitat, l'attribution des aides en faveur de l'habitat privé et la signature des conventions ;
  • Sans dissociation possible, la garantie du droit à un logement décent et indépendant ;

L'Etat peut également déléguer, sur demande de la métropole, dès lors qu'elle dispose d'un programme de l'habitat exécutoire, tout ou partie des compétences suivantes :

  • La mise en œuvre de la procédure de réquisition avec attributaire ;
  • La gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d'accès au logement en raison de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, ainsi que le financement des organismes et dispositifs qui y contribuent ;
  • L'élaboration, la contractualisation, le suivi et l'évaluation des conventions d'utilité sociale pour la partie concernant le territoire de la métropole ;
  • La délivrance aux organismes d'habitations à loyer modéré des agréments d'aliénation de logements ;

L'Etat peut transférer à la métropole qui en fait la demande la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures.

Autres compétences[modifier | modifier le code]

La métropole est associée de plein droit à l'élaboration, la révision et la modification des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, de développement économique et d'innovation, de transports et d'environnement, d'enseignement supérieur et de recherche, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat et qui relèvent de la compétence de l'Etat, d'une collectivité territoriale ou de leurs établissements publics, lorsque ces schémas et documents ont une incidence ou un impact sur le territoire de la métropole.

Création et fonctionnement[modifier | modifier le code]

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Création[modifier | modifier le code]

Les métropoles créées par la loi[modifier | modifier le code]

Les métropoles créées volontairement[modifier | modifier le code]

Fonctionnement[modifier | modifier le code]

Les métropoles sont administrées par des « conseils de métropole » ou « conseils métropolitains », dont les membres, les « conseillers métropolitains », sont élus, jusqu'aux élections municipales de 2014, en leur sein, par les conseils municipaux.

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu que les conseillers métropolitains des communes de plus de 3 500 habitants seraient élus au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales. Les représentants des communes de plus petite taille resteraient élus en leur seins par les conseils municipaux. Ces dispositions ont été modifiées par la loi du 17 mai 2013[10], qui a défini le régime suivant, désormais applicable.

À compter des élections municipales de 2014, chaque commune est représentée au conseil métropolitain par un nombre de représentants, tenant compte de sa population, défini aux articles L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales[11] :

  • commune de moins de 1 000 habitants : les représentants de la commune au conseil métropolitain sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau[12]. Il n'y a donc pas d'élection directe de leurs représentants au conseil de la métropole dont elles sont membres, mais, en fonction du nombre de représentants attribués à la commune, le maire, des maires-adjoints et éventuellement des conseillers municipaux sont de droit membres du conseil métropolitain ;
  • commune de plus de 1 000 habitants : les conseillers métropolitain sont élus lors des élections municipales, en même temps et sur la même liste de candidats que les conseillers municipaux. Les bulletins de vote de ces communes comprennent, dans leur partie gauche, la liste des candidats au conseil municipal, et, dans leur partie droite, la liste des candidats au conseil métropolitain[13].

Les conseils de métropoles élisent en leur sein le président et les vice-présidents, qui forment le bureau de l'établissement. Le président est l'exécutif et le chef des services de la métropole[14].

Ressources et fiscalité[modifier | modifier le code]

Sur le plan financier et fiscal, la métropole est soumise au droit commun des EPCI.

Toutefois, des dispositifs d’unification du foncier bâti et l’instauration d’une DGF globalisée sont prévus au profit de la métropole, sous réserve de l'accord unanime de l’ensemble des conseils municipaux des communes membres de la métropole, ce qui sera sans doute rarement mis en œuvre en pratique.

Liste des métropoles[modifier | modifier le code]

Au 1er janvier 2014, une seule métropole existe à Nice. Elle a été créée selon la procédure prévue par la loi de 2010 :

Métropole existante.
Nom Siège Date de création Nombre de
communes
Population
(au 1er janvier 2011)[15]
Président
(2014-2020)
Métropole Nice Côte d'Azur Nice 31 décembre 2011 49 538 613 Christian Estrosi

La loi du 27 janvier 2014 prévoit la création de dix métropoles de droit commun au 1er janvier 2015 :

Métropoles de droit commun créées par la loi du 27 janvier 2014
Nom Siège Date de création Nombre de
communes
Population
(au 1er janvier 2011)[15]
Président (2015-2020) Remarques
Métropole européenne de Lille 1er janvier 2015 85 1 193 244 Le nom de « métropole européenne » est prévu par le projet de loi en raison de la situation de Lille sur une zone frontalière.
Bordeaux Métropole[16] 1er janvier 2015 28 727 256
Toulouse Métropole Toulouse 1er janvier 2015[17]. 37 714 332 Créée par transformation de la communauté urbaine préexistante.
Nantes Métropole Nantes 1er janvier 2015[18]. 24 582 159 Créée par transformation de la communauté urbaine préexistante.
Métropole Rouen Normandie 1er janvier 2015 70 486 519
Eurométropole de Strasbourg 1er janvier 2015 28 473 187 Le nom d'« eurométropole » est prévu par le projet de loi en raison de la présence à Strasbourg du Parlement européen.
Grenoble-Alpes Métropole 1er janvier 2015 49 437 236
Montpellier Méditerranée Métropole[19] 1er janvier 2015 31 423 842
Rennes Métropole 1er janvier 2015 43[20] 413 953
Brest Métropole Brest 1er janvier 2015[21]. 8 213 942 Créée par transformation de la communauté urbaine préexistante.

Bien qu'elle porte le nom de « métropole », la métropole de Lyon n'est pas un établissement public de coopération intercommunale mais une collectivité territoriale à statut particulier qui ne dépend pas des dispositions exposées ici.

Métropoles à statut particulier créées par la loi du 27 janvier 2014
Nom Siège Date de création Nombre de
communes
Population
(au 1er janvier 2011)[15]
Président (2015-2020) Remarques
Métropole d'Aix-Marseille-Provence Marseille 1er janvier 2016 92 1 831 500
Métropole du Grand Paris 1er janvier 2016 124 6 695 636

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, et notamment ses articles 12 à 19.
  2. Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles
  3. a, b et c « Le Parlement a définitivement adopté la loi sur les métropoles », lepoint.fr,‎ 19 décembre 2013 (lire en ligne).
  4. Laurence Albert, « Les métropoles enfin portées sur les fonts baptismaux », Les Échos,‎ 23 décembre 2013 (ISSN 0153-4831, lire en ligne)
  5. Nicolas Sarkozy, « Discours de Monsieur le Président de la République - Zénith de Toulon », sur http://www.sarkozynicolas.com,‎ 25 septembre 2008 (consulté le 16 février 2011)
  6. « Projet de loi de réforme des collectivités territoriales, présenté au nom de M. François Fillon, Premier ministre, par M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales », sur http://www.senat.fr,‎ 21 octobre 2009 (consulté le 16 février 2011)
  7. Stéphane Braconnier, « Le fantôme de la métropole », Actualité juridique de droit administratif, no 2/2011,‎ 24 janvier 2011, p. 65
  8. Article L. 5217-1 I du Code général des collectivités territoriales.
  9. ; Article L 5217-4 du Code général des collectivités territoriales.
  10. Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
  11. articles L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales
  12. art L. 257273-11 du code électoral
  13. Article R. 117-4 du Code électoral
  14. Article L 5211-9 du Code général des collectivités territoriales.
  15. a, b et c Résultats du recensement de la population, sur le site de l'Insee
  16. http://www.sudouest.fr/2014/06/20/bordeaux-la-cub-va-changer-de-nom-1591659-2780.php
  17. Décret n° 2014-1078 du 22 septembre 2014 portant création de la métropole dénommée « Toulouse Métropole »
  18. Décret n° 2014-1077 du 22 septembre 2014 portant création de la métropole dénommée « Nantes Métropole ».
  19. http://www.midilibre.fr/2014/10/13/montpellier-mediterranee-metropole-un-nom-qui-fait-l-unanimite,1065447.php.
  20. Aux 38 communes initiales, 5 communes issues de la dissolution de la Communauté de communes du Pays de Bécherel se sont jointes à l'actuelle communauté d'agglomération de Rennes Métropole ; les chiffres de population de 2011 incluent ces 5 nouvelles communes.
  21. Décret n° 2014-1079 du 22 septembre 2014 portant création de la métropole dénommée « Brest Métropole ».

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

  • Marie-Christine Steckel-Assouère, (dir.), Regards croisés sur les mutations de l'intercommunalité, Éditions L'Harmattan, coll. GRALE, avril 2014, 484 p. (ISBN : 978-2-343-03033-3).
  • Solenne Daucé, « Les métropoles hors Île-de-France à l'issue de la loi MAPTAM : compétences et organisation institutionnelle (2014-II-2050) », La Semaine juridique, édition administrations et collectivités territoriales, no 8 « Décentralisation, acte III, scène 1 (Loi n°2014-58, 27 janvier 2014 dite MAPTAM) »,‎ 24 février 2014, p. 44-50 (ISSN 1774-7503)

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]