Établissement public de coopération intercommunale

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Article principal : Intercommunalité en France.

Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est une structure administrative française régie par les dispositions de la cinquième partie du Code général des collectivités territoriales, regroupant des communes ayant choisi de développer plusieurs compétences en commun, comme les transports en commun, l'aménagement du territoire ou la gestion de l'environnement. Les EPCI se sont particulièrement développés depuis la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « loi Chevènement » (juillet 1999). Sont considérés comme établissements publics de coopération intercommunale exclusivement : les syndicats de communes, les communautés de communes (CC), les communautés urbaines (CU), les communautés d'agglomération (CA), les syndicats d'agglomération nouvelle et les métropoles. Jusqu'en 2002, faisaient également partie de cette catégorie de groupement intercommunal les districts et des communautés de villes. La loi du 12 juillet 1999 a prévu leur disparition et transformation en CU, CA ou CC au 1er janvier 2002 au plus tard.

Types d'établissements publics de coopération intercommunale[modifier | modifier le code]

On peut distinguer deux catégories d'EPCI : celles à fiscalité propre et celles sans fiscalité propre.

EPCI à fiscalité propre[modifier | modifier le code]

Ces structures intercommunales disposent du droit de prélever l'impôt, sous forme de fiscalité additionnelle à celle perçue par les communes, ou, dans certains cas, à la place des communes (exemple de la taxe professionnelle unique). En pratique, cela veut dire que les EPCI votent les taux d'imposition qu'ils veulent voir appliqués, dans le respect des dispositions légales.

Depuis la réforme des collectivités territoriales de 2010, les catégories d'EPCI à fiscalité propre sont les :

On leur rajoute des structures plus anciennes, les syndicats d'agglomération nouvelle. Ceux-ci, comme l'ont déjà fait plusieurs d'entre eux, ont vocation à se transformer à terme en communautés d'agglomération.

Certaines formes d'EPCI ont été supprimées, telles que les « communautés de villes » ou les « districts ». Les structures intéressées se sont généralement transformées en communautés de communes ou d'agglomération.

EPCI sans fiscalité propre[modifier | modifier le code]

On trouve parmi eux :

Leurs ressources proviennent essentiellement des cotisations versées par les communes membres (ou des EPCI dans le cas des syndicats mixtes et pôles métropolitains).

Un syndicat peut être fiscalisé. Dans ce cas, il percevra une fiscalité additionnelle à celle des communes pour les 4 impôts locaux[4]. Contrairement aux diverses communautés dotées d'une fiscalité propre, un syndicat ne peut voter ses taux d'imposition ; il ne vote qu'un produit fiscal attendu, l'administration fiscale déterminant en conséquence les taux à appliquer pour obtenir ce produit.

Les syndicats intercommunaux (les SIVU et SIVOM), à l'exception des syndicats mixtes (comme les nouveaux pôles métropolitains qui ne comptent en fait parmi leurs membres directs aucune commune mais uniquement des EPCI à fiscalité propre) sont peu à peu dissous au sein des EPCI à fiscalité propre, afin de réaliser des économies d'échelle.

Création d'un EPCI[modifier | modifier le code]

La création d'un EPCI se déroule en 3 étapes successives[5]. Elle est prévue par l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales. Le préfet tenant un rôle important dans le processus.

  1. Définition du périmètre de l'EPCI. Il s'agit d'une demande de communes souhaitant s'associer ou d'un projet proposé par le représentant de l'État lui-même. Il peut, dans ce cas et au titre de l'intérêt général, imposer le rattachement de communes n'ayant pas exprimé le souhait de participer à cette création[6]. Si la création est à son initiative, il doit aussi consulter la commission départementale de coopération intercommunale.
  2. Consultation des communes concernées. Dans un délai de 3 mois, les communes concernées doivent donner leur avis sur le projet, périmètre et futurs statuts. Une majorité qualifiée doit se dégager. Cette majorité doit représenter les deux tiers des communes, représentant la moitié de la population totale, ou bien la moitié des communes regroupant les deux tiers de la population. De plus, cette majorité doit comprendre les communes comptant plus du quart de la population totale pour les communautés de communes et, dans le cas d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine, de la commune la plus importante.
  3. Le préfet publie l'arrêté de création constatant la naissance de l'EPCI.

Organisation des EPCI[modifier | modifier le code]

Les EPCI sont administrés par un conseil délibérant dont les membres sont issus de chacune des communes membres.

Ils sont présidés par le président du conseil délibérant, qui, outre son rôle de préparation et d'exécution des délibérations du conseil, est doté de pouvoirs propres. Le président est assisté d'un bureau, composé essentiellement des vice-présidents, qui peut recevoir certaines délégations du conseil délibérant.

Conseil délibérant[modifier | modifier le code]

Le conseil de l'EPCI est appelé, selon le statut de l'organisme concerné, comité syndical, conseil communautaire ou conseil métropolitain. Chaque commune membre est nécessairement représentée dans ce conseil.

Composition du conseil[modifier | modifier le code]

Jusqu'aux élections municipales de 2014, les conseils délibérants, dont la répartition était fixée par les statuts, étaient constitués de conseillers municipaux (ou d'électeurs, pour les syndicats de communes) élus par leurs pairs au scrutin majoritaire.

Les lois du 16 décembre 2010 et du 17 mai 2013 ont modifié la composition des conseils délibérants[7].

Dans les communautés de communes et d'agglomération, la composition du conseil est fixée par délibération d'une majorité qualifiée des conseils municipaux des communes concernées, en prenant en compte la population des communes et de manière à ce que chaque commune dispose d'au moins un siège et aucune commune ne dispose de plus de la moitié des sièges.

Dans les communautés urbaines et les métropoles, et, à défaut d'accord de la majorité qualifiée des conseils municipaux pour les communautés de communes et d'communautés d'agglomération, le conseil est composé conformément aux dispositions de l'article L. 5211-6-1 III à V du Code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire en répartissant le nombre de membres entre les communes principalement à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, mais avec de nombreux correctifs destinés à assurer que chaque commune dispose au moins d'un siège, quelle que soit sa population, et que la commune la plus importante ne dispose pas de la majorité absolue des sièges[8].

En ce qui concerne les syndicats de communes, leur comité syndical est constitué de deux représentants par communes, élus par chaque conseil municipal, et ce quelles que soient les populations des communes membres. Il suffit d'être inscrit sur les listes électorales de la commune et de ne pas être frappé d'incompatibilité pour pouvoir être élu au comité syndical[9].

Élections des membres[modifier | modifier le code]

Exemple de bulletin de vote pour les élections de 2014 pour une commune de plus de 1 000 habitants : à gauche, les candidats pour le conseil municipal de la commune et, à droite, les candidats pour le conseil communautaire.

À compter des élections municipales de 2014, les conseils des EPCI sont élus de manière différenciée.

EPCI sans fiscalité propre[modifier | modifier le code]

Les représentants des EPCI sans fiscalité propre demeurent élus par les conseils municipaux des communes membres.

EPCI à fiscalité propre[modifier | modifier le code]

Le mode de scrutin diffère en fonction de la taille de la commune :

  • Les représentants des communes de 1 000 habitants et plus dans les communautés et métropoles sont élus au scrutin direct dans le cadre des élections municipales, le bulletin de vote de chaque liste comprenant, dans sa partie gauche, la liste des candidats au conseil municipal, et, dans sa partie droite, la liste des candidats au conseil communautaire[10].
Des règles complexes encadrent l'élaboration des listes des candidats aux fonctions de conseiller communautaire afin que tous les élus soient bien également conseillers municipaux et de garantir le respect de la parité[11] :

« I. ― La liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire figure de manière distincte sur le même bulletin que la liste des candidats au conseil municipal dont elle est issue.
Sous réserve du II, la présentation de la liste des candidats au conseil municipal et à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est soumise aux règles suivantes :
1° La liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire comporte un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté d'un candidat supplémentaire si ce nombre est inférieur à cinq et de deux dans le cas inverse ;
2° Les candidats aux sièges de conseiller communautaire figurent dans l'ordre de présentation dans lequel ils apparaissent sur la liste des candidats au conseil municipal ;
3° La liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire est composée alternativement de candidats de chaque sexe ;
4° Tous les candidats présentés dans le premier quart de la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire doivent figurer, de la même manière et dans le même ordre, en tête de la liste des candidats au conseil municipal
5° Tous les candidats aux sièges de conseiller communautaire doivent figurer au sein des trois premiers cinquièmes de la liste des candidats au conseil municipal.
II. ― Lorsque le nombre de sièges de conseiller communautaire à pourvoir, augmenté en application du 1° du I, excède les trois cinquièmes du nombre de sièges de conseiller municipal à pourvoir, la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire reprend l'ordre de présentation de la liste des candidats au conseil municipal.  »

— Article L. 273-9 du Code électoral[12]

Par exemple, dans une commune de 9 000 habitants, dont le nombre de conseillers municipaux est de 29 membres, et dont les statuts de l'intercommunalité lui attribuaient trois conseillers communautaires, chaque liste de candidats doit prévoir les noms de quatre candidats aux élections municipales qui sont également candidat au au conseil communautaire (les trois sièges plus un suppléant). Tous les candidats aux fonctions de conseillers communautaires doivent figurer dans les 17 premiers candidats au conseil municipal (règle des trois cinquièmes) et la règle d'alternance homme/femme doit être respectée à la fois pour les candidats municipaux et les candidats communautaires.
Dans cette commune dotée de 29 conseillers municipaux, la règle du premier quart arrondi à l'inférieur (4x0.25=1) impose que seule la tête de liste municipale doive être obligatoirement placée en première position sur la liste intercommunale. Le choix des quatre autres candidats communautaires peut se faire parmi les 16 autres premiers candidats municipaux, mais en respectant l'ordre de présentation : par exemple, si l'on place la candidate n° 8 en seconde position, il n'est pas possible par la suite de placer le n° 5 de la liste municipale en troisième position.
Lors de l'élection, la répartition des sièges des conseillers communautaires de la commune entre les diverses listes candidates se fait à la représentation proportionnelle avec prime majoritaire, comme pour les conseillers municipaux[13], ce qui assure désormais la représentation des oppositions municipales aux conseils communautaires, et contribue au respect de l'objectif de parité entre hommes et femmes au sein des conseils communautaires.
  • Les représentants des communes de moins de 1 000 habitants dans les communautés et métropoles sont, en fonction du nombre de siège à attribuer, le maire, éventuellement des maires-adjoints et si nécessaire des conseillers municipaux dans l'ordre du tableau[14], qui est défini comme suit :

« (…) Après le maire, prennent rang les adjoints puis les conseillers municipaux.
(…) les adjoints prennent rang selon l'ordre de leur élection et, entre adjoints élus sur la même liste, selon l'ordre de présentation sur la liste.
En ce qui concerne les conseillers municipaux, l'ordre du tableau est déterminé, même quand il y a des sections électorales :
1° Par ancienneté de leur élection, depuis le dernier renouvellement intégral du conseil municipal ;
2° Entre conseillers élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus ;
3° Et, à égalité de voix, par priorité d'âge. »

— Article L. 2121-1 du Code général des collectivités territoriales.[15]

Dans les communautés et métropoles, les élus sont nécessairement élus également conseillers municipaux (ou d'arrondissement, pour Paris, Lyon et Marseille)[16]. Certains d'entre eux pourront être étrangers ressortissants de l'Union européenne, alors qu'ils ne peuvent être maires ou maires-adjoints.

De nombreuses dispositions du code électoral établissent des inéligibilités et des incompatibilités, destinées à assurer à la fois la liberté de conscience des électeurs et l'indépendance des élus. C'est ainsi, par exemple, que ne peuvent être candidats aux fonctions de conseillers municipaux certains fonctionnaires dans les communes concernées par l'exercice de leur fonction (préfets, juges, policiers, officiers de l'armée, hauts-fonctionnaires des conseils régionaux ou départementaux ...), ainsi que les agents de la commune ou les responsables d'entreprises travaillant pour la commune[17]. À compter des élections municipales de 2014, d'autres incompatibilités s'y rajoutent, concernant spécifiquement les conseillers communautaires. Ceux-ci ne peuvent être salariés de l'EPCI ou de son centre intercommunal d'action sociale, ni être salarié d'une commune membre de l'EPCI[18]. De même, ne pourront plus être candidats aux fonctions de conseillers municipaux les cadres dirigeants et chefs de service titulaires d'une délégation de signature de l'EPCI à fiscalité propre auquel adhère la commune[19].

« Ces dispositions permettent de mettre fin à des situations peu satisfaisantes caractérisées par un mélange des genres entre l’exercice de fonctions électives au sein des intercommunalités et l’occupation de fonctions professionnelles dans ces mêmes structures[11]. »

Président[modifier | modifier le code]

Le président de l'EPCI est élu par le conseil délibérant.

Le président est l'organe exécutif de l'EPCI, prépare et exécute les délibérations de l'organe délibérant, qu'il convoque. Il est le chef des services de l'établissement public, qu'il représente en justice, et peut déléguer une partie de ses fonctions aux vice-présidents, voire à d'autres membres du bureau[20]. Il est l'« autorité territoriale », au sens du statut des fonctionnaires.

Il dispose de certains pouvoirs de police, de plein droit pour l'exercice des compétences de l'EPCI, ou par délégation volontaire des communes[21].

Bureau[modifier | modifier le code]

Le bureau d'un EPCI est composé du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres.

Il peut recevoir des délégations de pouvoir du conseil délibérant, à l'exception de certains sujets, notamment en matière budgétaire[22].

Compétences exercées par les EPCI[modifier | modifier le code]

Les EPCI exercent des compétences qui leur sont déléguées par leurs communes membres, certaines compétences pouvant être obligatoires en fonction de la catégorie d'EPCI envisagée. Ces types de structures choisissent des compétences obligatoires et des compétences facultatives[23]. À compétence identique, elles englobent les anciennes structures (par exemple les syndicats d'alimentation en eau potable). Elles peuvent notamment adopter des schémas de cohérence territoriale depuis la Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (13 décembre 2000).

Les transferts de compétences sont décidés par délibérations concordantes de l'organisme délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de l'EPCI. Le conseil municipal de chaque commune membre dispose d'un délai de trois mois, à compter de la notification au maire de la commune de la délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, pour se prononcer sur les transferts proposés. À défaut de délibération dans ce délai, sa décision est considérée comme favorable. Le transfert de compétences est ensuite prononcé par arrêté préfectoral.

Intercommunalité Compétences obligatoires Compétences facultatives
Syndicat intercommunal à vocation unique Une seule compétence
Syndicat intercommunal à vocations multiples Plusieurs compétences
Syndicat d'agglomération nouvelle
  • Programmation et investissement en urbanisme
  • Logement
  • Transports
  • Réseaux divers
  • Création de voies nouvelles
  • Développement économique
Communauté de communes
  • Aménagement de l'espace
  • Actions de développement économique

Au moins 4 parmi :

  • Environnement
  • Politique du logement et du cadre de vie
  • Voirie
  • Équipements culturels, sportifs et scolaires
  • Tout ou partie de l'assainissement
  • Action sociale d'intérêt communautaire

Tout ou partie de l'action sociale, après une convention passée avec le département

Communauté d'agglomération
  • Développement économique et aménagement de l'espace communautaire,
  • Équilibre social de l'habitat
  • Politique de la ville

Au moins 3 parmi :

  • Assainissement, eau
  • Protection et mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie
  • Aménagement
  • Entretien et gestion de voirie, de parcs de stationnement
  • Construction d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire
  • Action sociale d'intérêt communautaire
Communauté urbaine
  • Développement et aménagement économique social et culturel de l'espace communautaire
  • Aménagement de l'espace communautaire
  • Équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire
  • Politique de la ville dans la communauté.
  • Gestion des services d'intérêt collectif
  • Protection et mise en valeur de l'environnement et de la politique du cadre de vie

Tout ou partie de l'action sociale, après une convention passée avec le département

Métropole

Compétences précédemment dévolues aux communes :

  • Développement et aménagement économique, social et culturel
  • Aménagement de l'espace métropolitain
  • Politique locale de l'habitat
  • Politique de la ville
  • Gestion de certains services d'intérêt collectif
  • Protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie

Compétences précédemment dévolues au département :

  • Transports scolaires
  • Gestion des routes départementales
  • Zones d'activités et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques

Compétences précédemment dévolues à la région :

  • Promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques

Après une convention passée avec le département :

  • Action sociale
  • Collèges
  • Développement économique
  • Schéma d'aménagement touristique départemental et comité départemental du tourisme
  • Musées départementaux
  • Équipements sportifs départementaux

Après une convention passée avec la région :

  • Lycées
  • Développement économique

Délégation de l'État, à la demande de la métropole :

  • Grands équipements et infrastructures

Ressources fiscales[modifier | modifier le code]

Les ressources fiscales des EPCI sont assurées par les quatre taxes locales : taxe d'habitation, taxes foncières sur les propriétés bâties, taxes foncières sur les propriétés non bâties et contribution économique territoriale (qui succède, en 2010, à la taxe professionnelle). Ils peuvent aussi bénéficier de la TASCOM et de certaines IFER. Ils peuvent aussi bénéficier de la fiscalité unique éolienne (FEU) visant à imposer les éoliennes terrestres implantées sur leur territoire.

Deux régimes fiscaux leur sont autorisés : une fiscalité additionnelle à celle des communes ou une fiscalité se substituant partiellement à celle des communes (régime de la fiscalité professionnelle unique ou d'agglomération). Un régime hybride, plus ancien, est lié à la création d'une zone d'activité économique sur le territoire de l'EPCI ; il mélange la fiscalité additionnelle et la fiscalité unique.

Nombre d'EPCI en France[modifier | modifier le code]

Article détaillé : Intercommunalité en France.

Au 1er janvier 2014, il y avait 2 145 EPCI à fiscalité propre, répartis en 1 métropole, 15 communautés urbaines, 222 communautés d'agglomération, 4 syndicats d'agglomération nouvelle et 1 903 communautés de communes.

Au 1er janvier 2013, la DGCL[24] comptait 2 456 EPCI à fiscalité propre, répartis en 1 métropole, 15 communautés urbaines, 213 communautés d'agglomération, 4 syndicats d'agglomération nouvelle et 2 223 communautés de communes dont 2 en Polynésie française[25].

En 2012, elle en comptait 2 581, répartis en 1 métropole, 15 communautés urbaines, 202 communautés d'agglomération, 5 syndicats d'agglomération nouvelle et 2 360 communautés de communes dont 2 en Polynésie française[26].

En ce qui concerne les syndicats, pour 2013, la DGCL en comptait 14 305, en majeure partie des syndicats de communes (11 022, dont 1 302 SIVOM), les syndicats mixtes n'étant que 3 275[25].

Évolution[27][modifier | modifier le code]

Type d'EPCI Nature juridique Au 01/01/2007 Au 01/01/2008 Au 01/01/2009 Au 01/01/2010 Au 01/01/2011 Au 01/01/2012 Au 01/01/2013 Au 01/04/2014
EPCI à fiscalité propre Métropole 1 1 1
Communauté urbaine 14 14 16 16 16 15 15 15
Communauté d'agglomération 169 171 174 180 190 202 213 222
Communauté de communes 2 368 2 387 2 398 2 402 2 377 2 361 2 223 1 903
Syndicat d'agglomération nouvelle 5 5 5 5 5 5 4 4
Total 2 556 2 577 2 593 2 603 2 588 2 584 2 456 2 145
Nb de communes regroupées 32 982 33 565 34 005 34 651 34 903 35 286 36 011 36 615
Population rassemblée (en millions d'habitants) 55,1 55,9 56,3 57,7 58,5 59,3 60,9 62,6
Syndicats de communes SIVU 11 843 11 708 11 165 10 780 10 474 10 181 9 721 8 794
SIVOM 1 466 1 444 1 444 1 394 1 361 1 344 1 305 1 220
Total 13 309 13 152 12 609 12 174 11 835 11 525 11 026 10 014
Total d'EPCI 15 865 15 729 15 202 14 777 14 423 14 109 13 482 12 159

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. mais le critère de population peut être ignoré si la communauté comprend la commune chef-lieu du département.
  2. Code général des collectivités territoriales, L. 5216-1.
  3. Code général des collectivités territoriales, L. 5215-1.
  4. Taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties et taxe professionnelle.
  5. Source DGCL.
  6. Cf. arrêt Conseil d’État, 2 octobre 1996, communes de Bourg-Charente, Gondeville et Mainxe.
  7. Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
  8. Article L. 5211-6-1 du Code général des collectivités territoriales.
  9. Article L. 5212-7 du Code général des collectivités territoriales
  10. Article R. 117-4 du Code électoral.
  11. a et b Frédéric Potier, « L'architecte, la parité et le métronome : retours sur l'édification de nouvelles règles électorales pour les élections locales », La Semaine juridique, édition administrations et collectivités territoriales, no 2187,‎ 24 juin 2013 (ISSN 1637-5114)
  12. Article L. 273-9 du Code électoral sur Légifrance
  13. Article L. 273-8 du Code électoral.
  14. Article art L. 273-11 du code électoral
  15. Article L. 2121-1 du Code général des collectivités territoriales. sur Légifrance
  16. Article art L. 273-5-I du code électoral
  17. Article L. 231 du Code électoral
  18. Article L. 237-1 du Code électoral
  19. Article L. 231 8° du Code électoral, dans sa rédaction de la loi du 17 mai 2013.
  20. Article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales
  21. Article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales
  22. Article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales.
  23. À titre d'exemple, les communautés d'agglomération doivent avoir quatre compétences obligatoires (aménagement de l'espace communautaire, développement économique, politique de la ville et équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire). Elles doivent aussi choisir trois parmi cinq compétences optionnelles (voirie, eau, assainissement, parcs de stationnements, équipements culturels et sportifs).
  24. Direction générale des collectivités locales, du ministère de l’Intérieur.
  25. a et b [1], DGCL
  26. Bilan statistique des EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2012, DGCL.
  27. [PDF] Nombre d'EPCI en 2014 - p.18

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Article connexe[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

  • Michel Verpeaux, « Réformes des modes de scrutin locaux : révolutions et continuités », La Semaine juridique, édition administrations et collectivités territoriales, no 2186,‎ 24 juin 2013 (ISSN 1637-5114)
  • Marie-Christine Steckel-Assouère, (dir.), Regards croisés sur les mutations de l'intercommunalité, Éditions L'Harmattan, coll. GRALE, avril 2014, 484 p. (ISBN 978-2-343-03033-3)
  • Ministère de l'intérieur, Élections municipales et communautaires de mars 2014 : Mémento à l'usage des candidats des communes de 1 000 habitants et plus,‎ octobre 2013, 75 p. (lire en ligne)
  • Cyrille Bardon, « Élections municipales : premières listes intercommunales », Droit administratif, no 3,‎ mars 2014, p. 43-44 (ISSN 0419-7461)