Projet de collectivité territoriale d'Alsace

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Fabienne Keller, Philippe Richert et André Schneider en campagne pour le oui à la création d'une Collectivité territoriale d'Alsace sur la place Kléber à Strasbourg le .
Débat sur la Collectivité territoriale d'Alsace organisé par l'AFGES le à l'Université de Strasbourg.
Affiches de campagne.

Le projet de collectivité territoriale d'Alsace vise à créer une collectivité territoriale unique rassemblant le conseil régional d'Alsace et les conseils généraux des Bas-Rhin et Haut-Rhin. Ce projet est, depuis le début de la décentralisation, une idée soutenue par de nombreux hommes politiques, du Haut-Rhin comme du Bas-Rhin, de droite comme de gauche.

À la suite de la réforme des collectivités territoriales adoptée par le Parlement, le projet de fusion des trois collectivités est mise en route mais le référendum du 7 avril 2013 aboutit à son rejet.

Historique de l'idée d'une collectivité alsacienne unique[modifier | modifier le code]

1934, la genèse[modifier | modifier le code]

L'idée d'une collectivité alsacienne unique n'est pas récente. En 1934, alors que la IIIe République organise le retour des départements de l'Alsace-Moselle au sein du droit commun de l’État français centralisé, neuf députés alsaciens déposent une proposition de loi pour créer une région Alsace en réunissant les départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin[1]. Ils proposent une organisation originale du territoire français en Alsace en précisant que « la région alsacienne est administrée par une assemblée régionale qui élit en son sein une commission régionale ».

Dans l'exposé des motifs, ils indiquent que « d'une façon générale, la centralisation de l'administration française apparaît, en Alsace, aussi anachronique que malcommode… Les fonctionnaires résidant sur place, obligés d'en référer à Paris font des réponses expectatives, aimables et vagues ».

Dans son livre Passion d'Alsace[2], Philippe Richert indique que « nous n'en étions pas encore à la décentralisation ; l’État gardait la haute main sur les décisions et leur éventuelle concrétisation ».

Années 1970 : la création des régions[modifier | modifier le code]

La loi du 5 juillet 1972[3] crée en France 21 établissements publics régionaux regroupant chacune plusieurs départements. Ces « régions » ne sont pas encore des collectivités territoriales mais sont avant tout un échelon d'exécution des politiques, puisqu'elles sont dirigées et représentées par le préfet de région.

L'Alsace est alors, avec la Corse, l'une des plus petites régions françaises métropolitaines, puisqu'elle ne regroupe que deux départements : le Haut-Rhin et le Bas-Rhin.

2007 : le conseil économique et social régional pour une union des collectivités[modifier | modifier le code]

En 2007, le conseil économique et social de la région Alsace se déclare favorable à la création d’une collectivité unique de portée régionale, dotée d’un conseil d'Alsace, assemblée délibérative composée de membres élus au suffrage universel dans le respect d’une représentation des territoires et de la population, et d'un exécutif distinct. Cette assemblée régionale devrait exercer les compétences dévolues à la région et aux départements[4]. Ce projet reçut un écho médiatique considérable[5] en Alsace[6].

2011 : un pas en avant, un pas en arrière[modifier | modifier le code]

2011 semble marquer une certaine accélération dans le projet d'une collectivité unique en Alsace.

Ainsi, fin janvier, les présidents des trois exécutifs, à savoir Charles Buttner (conseil général du Haut-Rhin), Guy-Dominique Kennel (conseil général du Bas-Rhin) et Philippe Richert (ministre délégué chargé des collectivités territoriales et président de la région Alsace), signent une déclaration commune dans laquelle ils s'engagent à consulter les Alsaciens sur la constitution d'une « intercollectivité »[7].

Après les élections cantonales de mars 2011, les signataires de la déclaration ne sont toutefois plus en accord sur les modalités pratiques de cette coopération. Charles Buttner, s'il n'est pas opposé à la constitution d'une intercollectivité, émet des réserves quant à la consultation référendaire et s'oppose à la création d'un exécutif unique se substituant aux trois exécutifs existants.

Guy-Dominique Kennel, pour sa part, veut aller plus loin que l'intercollectivité et propose plusieurs solutions.

Quatre voies pour l'évolution institutionnelle de l'Alsace se dégagent :

  • le statu quo : cette solution consiste à laisser telle quelle la situation institutionnelle de l'Alsace, à savoir l'existence des deux conseils généraux et du conseil régional ;
  • une intercollectivité : cette solution consisterait à permettre aux trois assemblées des collectivités de se réunir régulièrement, chacune conservant ses compétences et ses caractéristiques, mais des rencontres régulières permettraient d'harmoniser un certain nombre de politiques entre le Haut-Rhin et le Bas-Rhin ;
  • une unique centralisée : cette solution consisterait à créer une collectivité unique se substituant aux trois collectivités existantes et exerçant l'ensemble de leur compétence, dirigée par un exécutif élu de façon traditionnelle entre les élus territoriaux ;
  • une collectivité unique territorialisée : cette variante consiste à créer une collectivité unique se substituant aux trois collectivités existantes et exerçant l'ensemble de leur compétence mais dont les conseillers territoriaux seraient élus dans des cantons, un ensemble de 5 ou 6 cantons formant un territoire. L'un des conseillers territoriaux du territoire serait alors désigné président du territoire et exercerait de droit une vice-présidence au sein de la collectivité unique. Cette solution permettrait d'obliger à une territorialisation des politiques de la collectivité unique.

Le 30 mars 2011, le conseil économique, social et environnemental régional (CESER) d'Alsace rend un nouvel avis sur la gouvernance du territoire alsacien intitulé « Pour un conseil d'Alsace »[8], trois ans après son précédent avis sur la question. Le CESER demande que les trois collectivités existantes au sein de la région se rassemblent en une collectivité unique. Ainsi « Le CESER-Alsace appelle à la création d’une collectivité unique d’Alsace, fruit du regroupement des compétences de la région et des départements, dotée d’un conseil unique, d’un exécutif et d’un budget propres. »[9]

Procédure juridique applicable à la création d'une collectivité unique[modifier | modifier le code]

En application de l'article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales créé par l'article 29 de la loi du 16 décembre 2010, la procédure juridique de création d'une collectivité territoriale unique remplaçant une région et ses départements constitutifs comprend plusieurs phases successives :

  1. chaque assemblée délibérante des collectivités concernées doit prendre une délibération demandant à fusionner en une unique collectivité territoriale exerçant leurs compétences respectives ;
  2. si le territoire concerné comprend des zones de montagne, le comité de massif compétent dispose d'un délai de trois mois pour rendre un avis non contraignant sur le projet ;
  3. En application du II de l'article L. 4124-1, une consultation référendaire des électeurs concernés doit être organisée.

La procédure ne pourra être poursuivie que si le projet de fusion recueille, dans chacun des départements existants, une majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits : il faut ainsi que les électeurs de chaque département pris séparément approuvent le projet à la majorité absolue et que cette majorité représente un quart des inscrits.

Par la suite, la fusion de la région et des départements qui la composent en une unique collectivité territoriale doit faire l'objet de l'adoption d'une loi spécifique, déterminant son organisation et les conditions de son administration dans le respect des grands principes approuvés par les électeurs.

Projet de 2011-2013[modifier | modifier le code]

En 2011, à l'initiative de Philippe Richert, alors à la fois ministre délégué chargé des collectivités territoriales et président de la Région Alsace, la procédure de création d'une collectivité territoriale unique est entrée dans une phase active.

Délibérations des collectivités[modifier | modifier le code]

Le 1er décembre 2011, se tient un congrès regroupant l'ensemble des membres des trois assemblées délibératives alsaciennes :

Ce congrès vote une résolution en faveur de la création de la collectivité territoriale unique. En outre, elle demande que de nouvelles compétences soient attribuées au conseil d’Alsace et qu'un scrutin mixte soit adopté.

En application de l'article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales, cette résolution est ensuite adoptée de manière identique par les organes délibérants des collectivités territoriales concernées par la fusion :

Collectivité Date du vote Assemblée délibérative Votes pour Votes contre Abstentions
Congrès d'Alsace 1er décembre 2011 Congrès 101 1 19
Région Alsace 13 février 2012 Conseil régional 27 1 19
Département du Bas-Rhin 12 décembre 2011 Conseil général 35 4 5
Département du Haut-Rhin 17 février 2012 Conseil général 31 0 0

Le congrès crée également un groupe de projet chargé de proposer l'architecture institutionnelle de la future collectivité[10]. Il est constitué d'acteurs de la vie politique alsacienne, se répartissant entre :

  • 7 membres pour chaque assemblée délibérative des trois collectivités territoriales alsaciennes,
  • 6 membres du CESER, soit 2 représentants par collège,
  • 3 représentants de chaque association départementale des maires,
  • 2 représentants de chaque agglomération alsacienne (Colmar, Mulhouse, Strasbourg),
  • 4 parlementaires pour chaque département.

Le groupe se réunit à cinq reprises :

  • le 21 avril 2012, pour l'audition de Eduard Belser, ancien conseiller d’État du canton de Bâle, et de Willy Stächele, ancien président du Landtag du Bade-Wurtemberg ;
  • le 12 mai 2012, pour l'audition d'Éric Jalon, directeur général des collectivités locales au sein du ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales ;
  • le 22 septembre 2012, pour l'audition de Richard Kleinschmager, professeur de géographie et de géopolitique à l’université de Strasbourg, Jean-Luc Ginder, économiste, et Robert Hertzog, professeur agrégé de droit public à l’Institut d’études politiques de Strasbourg ;
  • et lors de deux réunions, les 6 et 20 octobre 2012.

Consultation du comité de massif vosgien[modifier | modifier le code]

La région Alsace s'étendant sur la partie orientale du massif des Vosges, le comité de massif vosgien a été consulté sur le projet de fusion et émet le 16 mars 2012 un avis favorable[11].

Projet présenté aux électeurs[modifier | modifier le code]

Le 24 novembre 2012 se tient le second congrès des trois assemblées alsaciennes.

Il adopte une résolution décidant :

  • d’approuver les principes d'organisation d'une future « collectivité territoriale d'Alsace » ;
  • de prévoir la tenue d'une consultation référendaire le 7 avril 2013, la question qui y sera posée et le rapport annexe soumis aux électeurs détaillant les grands principes du projet (cf. infra).

Il approuve aussi la distribution des rôles entre les villes de Strasbourg, siège de la collectivité et lieu de réunion de l'assemblée délibérative, de Colmar, siège du conseil exécutif et les agences économique et touristique, et de Mulhouse, siège de certaines directions[12].

La résolution est adoptée par :

  • 108 voix pour, dont les 81 élus de la majorité alsacienne (droite), les 10 élus d'Europe Écologie-Les Verts, 8 élus socialistes et les 5 élus du Front national,
  • 5 voix contre, toutes émanant de conseillers généraux socialistes de l'agglomération de Strasbourg,
  • et 9 abstentions venant de conseillers régionaux socialistes, de conseillers généraux socialistes bas-rhinois et d'un conseiller général socialiste haut-rhinois[13].

En application de l'article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales, la résolution sur les modalités d'organisation de la consultation référendaire est ensuite adoptée de manière identique par les organes délibérants des collectivités territoriales concernées par la fusion [14] :

Collectivité Date du vote Assemblée délibérative Votes pour Votes contre Abstentions
Congrès d'Alsace 24 novembre 2012 Congrès 108 5 9
Région Alsace 25 janvier 2013 Conseil régional 37 4 6
Département du Bas-Rhin 25 janvier 2013 Conseil général 36 5 0
Département du Haut-Rhin 25 janvier 2013 Conseil général 28 1 2

Contenu du projet soumis aux électeurs[modifier | modifier le code]

Schéma présentant le projet[15].

Le projet prévoyait qu'une collectivité territoriale nouvelle remplace le conseil régional d'Alsace, le conseil général du Bas-Rhin et le conseil général du Haut-Rhin. Elle aurait exercé les compétences précédemment dévolues aux trois collectivités remplacées, complétées par de nouvelles compétences transférées par l’État, et disposé d’une compétence générale pour les affaires de l’Alsace. Son siège aurait été fixé à Strasbourg.

Cette nouvelle collectivité aurait été administrée par une assemblée délibérante appelée « assemblée d’Alsace », siégeant à Strasbourg, et par un conseil exécutif d’Alsace, pouvoir exécutif distinct élu par l’Assemblée d’Alsace et responsable devant elle, et siégeant à Colmar. Le conseil économique, social, environnemental régional d’Alsace aurait été maintenu et chargé d'émettre des avis sur toute question entrant dans les compétences de la nouvelle collectivité.

Assemblée d'Alsace[modifier | modifier le code]

Les membres de l'assemblée d’Alsace auraient été élus dans le cadre d’un scrutin mixte combinant les modes de scrutin régional et départemental :

  • une partie d'entre eux aurait été élue dans le cadre de cantons, au scrutin majoritaire ;
  • l'autre partie aurait été élue à la représentation proportionnelle, dans le cadre de la circonscription électorale régionale avec deux sections départementales. Ce le mode de scrutin devait en outre garantir le respect du principe de parité entre hommes et femmes, imposant que chaque liste soit composée alternativement d’un candidat de chaque sexe.

Le nombre d’élus total aurait diminué de 10 à 20 %.

L’assemblée d’Alsace aurait élu son président et, à la représentation proportionnelle, son sureau ainsi qu’une commission permanente.

En tant qu'assemblée délibérante, l'assemblée d'Alsace aurait eu la charge d'adopter les politiques de la nouvelle collectivité, d'assurer leur planification et de fixer les règles de leur mise en œuvre.

Conseil exécutif[modifier | modifier le code]

Le projet prévoyait que le pouvoir exécutif soit exercé par un conseil exécutif, dirigé par son président au moyen d'une liste élue au scrutin majoritaire par l’assemblée d’Alsace. Cet exécutif aurait pu être renversé par l'assemblée au moyen de l'adoption d'une motion de défiance.

Le rôle du conseil exécutif aurait été de diriger l'action de la collectivité dans tous ses domaines d'intervention, en préparant et exécutant les délibérations et en administrant la collectivité.

Compétences[modifier | modifier le code]

La collectivité territoriale d’Alsace devait exercer l’ensemble des compétences précédemment dévolues au conseil régional d’Alsace et aux conseils généraux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin et les compétences qui lui auraient été transférées dans le cadre de l’acte III de la décentralisation.

Elle aurait pu aussi intervenir dans des champs de compétences spécifiquement demandé, à l’exclusion des domaines garantis par la Constitution, afin de créer des dynamiques nouvelles, notamment dans les domaines de :

  • la coopération transfrontalière ;
  • l’économie et l’innovation ;
  • l’orientation, la formation professionnelle et l’éducation ;
  • la culture et le patrimoine ;
  • la mobilisation des fonds européens ;
  • les langues et la culture régionales ;
  • le logement et l’habitat.

Les défenseurs du projet souhaitaient que la collectivité territoriale soit dotée d'une capacité réglementaire expérimentale lui permettant d'adapter l’action publique aux spécificités de l’Alsace.

Autres instances[modifier | modifier le code]

Des conférences départementales (Bas-Rhin et Haute-Alsace), sans personnalité juridique, constituées des conseillers d'Alsace de chaque département, étaient prévues afin de permettre de mener des travaux de concertation, d'évaluation et de proposition en direction du conseil exécutif d'Alsace, veillant notamment à l’équité financière territoriale.

Au sein de la collectivité, des conseils de territoire de vie devaient être composés des membres de l’assemblée d’Alsace élus dans le ressort géographique du territoire et présidés par un vice-président du conseil exécutif. Ils devaient participer à la mise en œuvre des politiques de la collectivité territoriale d’Alsace dans le cadre d'un dialogue avec les huit à douze territoires qui seront identifiés.

Par ailleurs, le projet prévoyait une fusion des différentes agences de développement économique et de développement touristique des trois collectivités afin de créer :

  • une seule agence de développement économique se substituant à Alsace International, au comité d’action économique du Haut-Rhin et à l'agence de développement économique du Bas-Rhin ;
  • une seule agence de développement touristique se substituant au comité régional du tourisme, à l'association départementale du tourisme du Haut-Rhin à l'agence de développement touristique du Bas-Rhin et à la fédération régionale des offices de tourisme et syndicats d’initiative.

Enfin deux autres organismes auraient été amenés à être plus étroitement associés : la Maison de l’Alsace à Paris et le Centre européen d’études japonaises en Alsace.

Référendum du 7 avril 2013[modifier | modifier le code]

Bulletins de vote pour le référendum sur la Collectivité territoriale d'Alsace du 7 avril 2013.
Déroulement du scrutin à l'hôtel de ville de Strasbourg lors du référendum.

En application du II de l'article L. 4124-1, une consultation référendaire des électeurs concernés est organisée.

Elle a lieu le 7 avril 2013[14].

La question posée aux électeurs est :

« Approuvez-vous le projet de création d’une collectivité territoriale d’Alsace par fusion du conseil régional d’Alsace, du conseil général du Bas-Rhin et du conseil général du Haut-Rhin, répondant aux principes généraux énoncés ci-joint ?[15] »

La procédure ne peut être poursuivie que si le projet de fusion recueille, dans chacun des départements existants, une majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits, faisant de la participation minimale un des enjeux du scrutin.

Pour le référendum, sept groupes disposent d'un panneau d'affichage. Quatre appellent à voter « non » et trois « oui »[16] :

  • Regroupement pour l'expression d'un « non » de progrès ;
  • Groupe inter-collectivités des écologistes ;
  • Groupe Front national ;
  • Intergroupe élus socialistes et républicains ;
  • Rassemblement du « non » ;
  • Intergroupe Majorité alsacienne ;
  • PS 68 et élus indépendants.

La mise en place de la collectivité territoriale unique devait avoir lieu à l'expiration des mandats des conseils régional et généraux existants, prévue au départ en mars 2014[17] mais l'échec du référendum (abstention trop importante dans chacun des départements, doublée d'un non à près de 56 % dans le Haut-Rhin) stoppe le processus.

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Michel Walter [1] (Bas-Rhin - Républicains du centre), Médard Jules Brogly [2] (Haut-Rhin - Républicains du centre), Thomas Seltz [3] (Bas-Rhin - Démocrate populaire), Joseph Brom [4] (Haut-Rhin - Démocrate populaire), Henri Meck [5] (Bas-Rhin - Démocrate populaire), Joseph Rossé [6] (Haut-Rhin - Républicains du centre), Charles Elsaësser [7] (Bas-Rhin - Républicains du centre), Camille Bilger [8] (Haut-Rhin - Républicains du centre) et Marcel Sturmel [9] (Haut-Rhin - Républicains du centre)
  2. Philippe Richert, Passion d'Alsace - Pour une région audacieuse et unie, Éditions la nuée Bleue, février 2009.
  3. Loi n°72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions
  4. http://www.ceser-alsace.eu/medias/avis/6e-com/2007-gouvernance-publique.pdf
  5. http://sitemap.dna.fr/articles/200705/15/un-conseil-alsace-unique,region,000007496.php
  6. http://archives.lesechos.fr/archives/2007/LesEchos/19933-27-ECH.htm
  7. http://www.cg68.fr/images/stories/une/26_01_11CommuniqueCommunConseilIntercol/communiq.pdf
  8. http://www.ceser-alsace.eu/medias/avis/6e-com/2011_Conseil_Alsace.pdf»
  9. http://www.ceser-alsace.eu/medias/avis/6e-com/2011_Conseil_Alsace.pdf
  10. http://www.region-alsace.eu/sites/default/files/fichiers/espace-presse/resolution_du_congres_d_alsace.pdf
  11. http://www.lalsace.fr/actualite/2012/03/17/conseil-unique-avis-favorable
  12. http://www.region-alsace.eu/actualite/congres-dalsace
  13. http://www.dna.fr/actualite/2012/11/24/direct-conseil-d-alsace-suivre-le-congres-de-strasbourg
  14. a et b Arrêté du 5 février 2013 fixant la date du scrutin relatif à la consultation des électeurs portant sur le projet de fusion de la région Alsace, du département du Haut-Rhin et du département du Bas-Rhin Journal officiel du 6 février 2013, page 2152.
  15. a et b http://www.region-alsace.eu/sites/default/files/fichiers/actualite/rapport_congres_las_cut_0.pdf
  16. http://www.lalsace.fr/actualite/2013/03/20/trois-panneaux-pour-le-oui-quatre-pour-le-non
  17. texte de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral sur Légifrance.

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Lien externe[modifier | modifier le code]