Nationalisation

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Une nationalisation est un transfert de la propriété privée à l'État, une substitution de la propriété publique à la propriété privée : cependant, en régime capitaliste, tout financement de la production privée est public (payé par le contribuable).

Le financement public de la production privée existe depuis l'ère du capitalisme occidental.

Des nationalisations de moyens de production (usines, mines, banques etc, tels les Charbonnages, EDF-GDFetc.) accompagnées de la socialisation d'un pourcentage des profits tirés de la production industrielle i.e Sécurité sociale, CAF etc, furent réalisées dans le contexte historique de la fin de la Seconde Guerre mondiale caractérisé par une Résistance intérieure combative (dont le Parti communiste tentait de prendre le contrôle) et extérieure (notamment gaulliste), par la défaite du régime nazi et par la constitution de la sphère d'influence américaine (plan Marshall) en terre européenne face à un glacis soviétique en Europe centrale et orientale.

Cette mesure politique est en usage depuis l'Antiquité et donne par exemple naissance au domaine public dans la Rome antique. Le terme moderne est plutôt associé à la social-démocratie ou au nationalisme. Il connaît son âge d'or en Europe entre 1945 et 1973, lorsque le consensus politique qui suit la Seconde Guerre mondiale est favorable à la nationalisation des secteurs stratégiques des services et de l'industrie.

Aux États-Unis, le concept a fait son apparition lors de la nationalisation de General Motors en 2009, qui a duré un an et demi.

Finalités et motivations des nationalisations[modifier | modifier le code]

  • Accroissement du patrimoine et de la puissance publique.
  • Réappropriation des ressources. La nationalisation des ressources minières telles que le pétrole a permis aux pays producteurs d'en tirer plus de bénéfices et d'en reprendre le contrôle.
  • Planification économique. L’appropriation des grandes entreprises par l’État permet à ce dernier de mettre en œuvre un plan de développement ou de réorientation de la production et de ses moyens.
  • Intérêt national. La nationalisation d’un secteur économique considéré comme stratégique (pétrole, ressources minières, armement, énergie nucléaire, etc.), peut être soutenue au nom de l’intérêt national, soit afin de s’assurer du maintien ou du développement de ce secteur économique, soit afin d’éviter que les bénéfices d’un secteur très rentable ne profitent à des personnes privées étrangères.
  • Monopole naturel. Le concept économique de monopole naturel est parfois utilisé pour justifier certaines nationalisations (moyens de communication, réseau de distribution d’eau, électricité, etc.)
  • Soutien économique. Dans l'intérêt des propriétaires et de leurs employés. Exemple : création en France de la SNCF par nationalisation des compagnies de chemins de fer virtuellement en faillite ou soutien à l'industrie lourde après la guerre en France et au Royaume-Uni. Dans l'intérêt général de l'économie : Fannie Mae et Freddie Mac aux États-Unis en 2008.
  • Nouveau marché. L'émergence d'un nouveau marché pousse parfois les États à s'en déclarer seul propriétaire. L'arrivée de la radio ou de la télévision donna ainsi naissance à un secteur public fort puis une ouverture progressive au privé, sous contrôle de l'État presque partout dans le monde. La BBC britannique est ainsi fondée dès 1922 et dispose d'un monopole en matière de télévision jusqu'en 1955 ; 1973 pour la radio.
  • Contrôle ouvrier. Pour la gauche radicale, l’appropriation publique des entreprises n’implique pas nécessairement une administration tatillonne et pourrait être le moyen d’une organisation de la production par les travailleurs.
  • Mainmise politique sur des ressources. Sous une façade de principes d'intérêt national, on constate souvent des objectifs pratiques relevant de l'exercice concret du pouvoir : les entreprises nationalisées permettent d'offrir des postes lucratifs à des amis politiques que l'on veut soit remercier, soit éloigner, soit "recaser" en cas de défaite électorale. Leurs ressources financières peuvent être aussi mises à contribution plus ou moins directement pour des causes politiques.

Mise en œuvre[modifier | modifier le code]

Les nationalisations peuvent faire l’objet d’une indemnisation des personnes privées expropriées. Se rangent dans cette catégorie les nationalisations réalisées par le gouvernement Mauroy en France au début des années 1980. Les compensations financières sont généralement partielles, ne serait-ce que parce que la perspective de la nationalisation a diminué la valeur de l'entreprise sur le marché financier.

Elles peuvent se réaliser sous forme de confiscation sans contrepartie financière. C'est historiquement la plus ancienne pratique, et aussi la plus fréquente, avec des exemples innombrables. Elle s'exerce notamment pendant ou après des guerres, à l'égard des vaincus ou des « traîtres » et leurs « complices ». Elle est généralement présentée comme une sanction soit judiciaire (affaire des Templiers, affaire Ioukos tout récemment), soit extra judiciaire (nationalisation de Renault alors que la mort de Louis Renault plusieurs mois auparavant a éteint les poursuites engagées contre lui pour collaboration avec l'occupant). Les régimes léninistes ont pratiqué les nationalisations sous forme de confiscation.

Enfin, elles peuvent se faire par transaction financière, soit par rachat d'actions, où l'État contraint le propriétaire à lui vendre sous menace d'expropriation, soit par compensation financière.

Repères chronologiques[modifier | modifier le code]

Des confiscations aux nationalisations[modifier | modifier le code]

L'absence de corps politique librement constitué oblige à introduire une distinction fondamentale entre la nationalisation, outil d'économie politique correspondant à un moment donné de l'histoire européenne et la confiscation, fait du prince souverain pour son intérêt propre.

L'Antiquité pratiqua couramment la confiscation de propriétés privées (condamnés, pays vaincus, otages...) et dans nombre de cas, ces confiscations se firent au profit de l'État. La Res Publica laisse place sous l'Empire romain au domaine impérial (dominium principis).

L'une des confiscations les plus spectaculaires du Moyen Âge fut celle opérée par le roi de France Philippe IV le Bel sur les biens des Templiers (13 octobre 1307). Cette confiscation au profit de l'État fut opérée par sanction, sans compensation financière, et s'est accompagnée du meurtre des dirigeants Templiers.

La Révolution française nationalise les biens d'Église dès le 10 octobre 1789. Les curés de campagne qui vivaient chichement jusque là sont apparemment bénéficiaires, car cette nationalisation s'accompagne d'un dédommagement sous forme de rente annuelle de 1 200 livres ; mais la dépréciation monétaire et la désorganisation économique entraînées par la révolution réduisent bientôt cet avantage à néant. Le clergé et l'assistance publique (hôpitaux et hospices) sont fonctionnarisés. Réaction favorable chez maints paysans fortunés qui y trouvent l'occasion d'agrandir leurs exploitation en rachetant ces terres. Le concordat de 1801 ne remet pas en cause cette nationalisation.

La Révolution française décrète le 30 mars 1792 la confiscation des biens des nobles hostiles à la République, émigrés à l'étranger depuis le 1er juillet 1789. Cette confiscation au profit de l'État décidée à la veille de la guerre fut opérée par sanction, sans compensation financière. Mais à la restauration, un débat aura lieu sur la remise en cause de ces confiscations, la solution retenue étant (comme souvent dans ce genre de situation) une indemnisation (le « milliard des émigrés »).

Les nationalisations communistes[modifier | modifier le code]

La Russie bolchévique décrète l'abolition de la grande propriété foncière sans compensation dès le 8 novembre 1917 (26 octobre au calendrier orthodoxe), ainsi que des banques (27 décembre 1917). Pendant la guerre civile, pour priver la bourgeoisie de ses ressources, le commerce extérieur (2 mai 1918), l'industrie pétrolière (20 juin 1918) puis toute la grande industrie (28 juin 1918) furent nationalisés. Au cours de Xe congrès du P.C. (b)R., pendant la révolte de Cronstadt, le communisme de guerre fut abandonné au profit de la nouvelle politique économique (NEP, réintégration partielle des rapports marchands). Les nationalisations reprennent dès 1928, notamment dans le domaine agricole. Associée à la planification, elles permettront temporairement un développement accéléré de l'économie de l'URSS, et particulièrement de l'industrie lourde grâce au lourd tribut, humain et financier, prélevé sur les populations agricoles. Après la crise de 1929, le modèle de développement soviétique inspirera plusieurs démocraties.

Une vague de nationalisations massives, appliquant ainsi le concept soviétique, affectera la totalité des pays du bloc de l'Est, à partir de la prise de pouvoir des communistes en Europe centrale et orientale (entre 1946 et 1948), mais aussi les pays ou régions annexés par l'URSS. La notion de "nationalisation" fut employée par les autorités communistes afin de lui conférer un caractère de propagande. En réalité, il s'agit alors de confiscations puisque aucune compensation financière ou morale ne fut accordée aux propriétaires concernés.

Voulant éviter les désagréments connus en URSS à ses débuts, la République populaire de Chine ne pratique pas de nationalisations massives entre 1949 et 1953. La nationalisation de l'industrie chinoise est ensuite opérée entre 1953 et 1957.

On peut également évoquer les exemples cubains, vietnamiens ou algériens, notamment. Dans le cas de l'Algérie, l'idéologie apparaît moins présente. La façade est socialiste, mais le moteur du mouvement de nationalisations est plutôt d'ordre national.

Les nationalisations bolivariennes récentes d'Amérique du Sud[modifier | modifier le code]

Les pratiques actuelles de Hugo Chávez et Evo Morales renouent avec ces méthodes (sans nationaliser de façon complète, mais en négociant avec les compagnies privées étrangères). Ils soutiennent que les nationalisations des ressources naturelles seront une source de budgets sociaux, et permettront une aide aux pays voisins. Ils s'inspirent du mouvement bolivariste. Du fait d'une compétence des personnels locaux limitée, principalement en Bolivie, les nationalisations reviennent le plus souvent à une simple augmentation des prix et à la redirection de la rente pétrolière vers les caisses de l'État [réf. nécessaire]. L'exploitation reste dévolue aux compagnies pétrolières [réf. nécessaire].

Les nationalisations nationalistes[modifier | modifier le code]

Du Mexique au Proche-Orient, en passant par l'Afrique, nombre de compagnies furent nationalisées afin d'échapper à une emprise étrangère. Les ressources pétrolières sont particulièrement visées par ces nationalisations, mais tous les secteurs d'activités sont touchés. La nationalisation iranienne de l'Anglo-Iranian Oil Company provoque ainsi le renversement du gouvernement Mossadegh par la CIA.

La nationalisation du Canal de Suez en 1956 provoqua une très vive réaction franco-britannique, mais ce binôme dut admettre la décision égyptienne sous la pression des Américains et des Soviétiques.

Les nationalisations occidentales[modifier | modifier le code]

Après la crise économique des années 1930, tous les pays occidentaux se dotent d'un secteur public. La Seconde Guerre mondiale amplifie le phénomène.

Allemagne[modifier | modifier le code]

En Allemagne, la République de Weimar procède à des nationalisations en 1920 (chemins de fer) puis en 1932 notamment : Dresdner Bank et industries sidérurgiques et métallurgiques. Le Troisième Reich ne pratiqua pas la nationalisation, pas plus que la privatisation : c'est par d'autres moyens qu'il gardait néanmoins un contrôle direct sur l'économie.

Canada[modifier | modifier le code]

Québec[modifier | modifier le code]
La nationalisation de l'électricité fut l’un des grands chantiers de la Révolution tranquille. Sur la photo, le barrage Daniel-Johnson.

Au Québec, en 1921, le gouvernement choisit une solution originale à la prohibition : la tempérance plutôt que l’abstinence, contrairement au reste de l’Amérique du Nord. Le gouvernement adopte donc la Loi sur les boissons alcooliques et crée la Société des alcools du Québec. La Commission a comme mandat d’assurer le commerce des vins et des spiritueux au Québec.

Aujourd'hui, la Société des alcools du Québec est considérée comme le plus grand vendeur de vins au Canada et le plus grand acheteur institutionnel de vins au monde.

Le 14 avril 1944 le gouvernement québécois nationalise les compagnies électriques avec la loi sur la Commission hydroélectrique du Québec et donne naissance à Hydro-Québec. L'institution publique sera largement étendue par René Lévesque et le gouvernement de Jean Lesage durant la Révolution tranquille.

Aujourd'hui cette société d'État est responsable de la production, du transport et de la distribution de l’électricité de la province de Québec. Son siège social est situé à Montréal.

En télécommunications, le gouvernement québécois crée Radio-Québec le 22 février 1968 par la mise en vigueur d'une loi votée en 1945. En 1996, Radio-Québec devient officiellement Télé-Québec, et passe de l’analogique au numérique. En 2001, la société devient actionnaire d'ARTV.

Espagne[modifier | modifier le code]

En Espagne, le régime franquiste met en place en 1941 un Instituto Nacional de Industria (INI), qui joue un rôle majeur dans le développement industriel du pays. Hors l'INI, les chemins de fer sont également nationalisés en 1941 mais le reste de l'économie bien que soumis à contrôle important de l'état reste sous propriété privée.

France[modifier | modifier le code]

En France, l'État nationalise les réseaux téléphoniques en 1889. La première nationalisation à caractère économique a lieu en 1907. L'État vole au secours de la « Compagnie ferroviaire de l'Ouest », en difficulté financière. En 1919, l'État prend le contrôle des mines de potasse d'Alsace. Ces premières nationalisations sont exceptionnelles, voire accidentelles. Mis à part une mince fraction de la gauche politique et syndicale, la nationalisation n'est pas une revendication majeure avant les années 1930.

Le Front populaire nationalise les usines d'armement (11 août 1936) et les Chemins de fer en créant la SNCF (31 août 1937). Le secteur de la construction aérienne est également partiellement nationalisé, mais dans un tel désordre que cela n'apporte aucune des "rationalisations" espérées (1937). À noter que le programme de nationalisations du Front populaire était beaucoup plus important que celui effectivement réalisé. La Banque de France n'est pas nationalisée. Les freins à ces nationalisations sont de trois types. D'abord, la résistance patronale. Mis à part les sociétés très déficitaires comme celles des chemins de fer, les patrons sont très hostiles à ces nationalisations. Si les socialistes de la SFIO apparaissent favorables aux nationalisations, c'est moins vrai pour les radicaux et les communistes. Les radicaux se méfient de l'interventionnisme de l'État, tandis que les communistes rejettent une solution réformiste renforçant le système capitaliste. Dernier frein, enfin, les événements. Les réformes monétaires et les réformes de structure accaparent les gouvernements du Front populaire entre 1936 et 1938. Cette période a le mérite d'ouvrir le débat concernant les nationalisations : qui, pourquoi et comment. Avant 1936, ce type de débats concernait seulement quelques initiés. Il est désormais sur la place publique.

Durant l'occupation allemande, le gouvernement de Vichy nationalise l'agence de presse Havas qui devient l'AFP à la Libération. Le Programme du Conseil national de la Résistance (ou programme du CNR) réclame dès 1944 le « retour à la nation de tous les grands moyens de productions monopolisées, fruits du travail commun, des sources d’énergie, des richesses du sous-sol, des compagnies d'assurance et des grandes banques ». Quatre raisons majeures expliquent ce choix. La sanction pour collaboration (soit réelle, soit couvrant un règlement de comptes), la mise en place d'une « démocratie économique et sociale », la rationalisation de l'économie et l'urgence de la reconstruction.

À la Libération, trois vagues de nationalisation se succèdent :

La nationalisation des banques s'est effectuée de manière rapide, afin d'éviter des mouvements spéculatifs. Le projet de loi a été déposé le vendredi 30 novembre au soir, après la fermeture de la bourse, pour être voté le 2 décembre et publié au Journal Officiel dès le lendemain. Pour esquisser un bilan, on peut juger que : - La nationalisation des entreprises électriques a constitué avec EDF une entreprise publique beaucoup plus efficace et innovante que ne l'était le secteur privé préexistant. - La nationalisation des quatre principales banques de dépôt, en revanche, n'a pas fourni à la puissance publique un outil d'investissement à la hauteur des besoins de la croissance. Elle a fait de ces grandes banques des administrations tenues d'employer un personnel pléthorique, peu soucieuses d'efficacité, et peu portées à prendre des risques.

Après la période de la Libération

Des années 1950 à 1981, le secteur nationalisé change peu. En revanche, l'État accroît ses participations minoritaires dans un nombre important d'entreprises au cours de cette période. En avril 1967, le Rapport Nora dénonce la centralisation économique de l'État. Il préconise une orientation plus commerciale et moins politique des entreprises nationalisées. La télévision est exemplaire. Jugée stratégique, la télévision est alors sous la coupe directe et pesante du Ministère de l'Information. Ce carcan se desserre progressivement : 1968, introduction de la publicité ; 1969, suppression du ministère de l'information puis décret libéralisant le statut des personnels ; 1975, éclatement de l'ORTF en sept sociétés (TF1, Antenne 2, FR3, Radio France, INA, SFP, TDF) ; 1984, création de Canal+, première chaîne privée.

L'élection du président de la République François Mitterrand s'accompagne d'une nouvelle vague de nationalisations indemnisées à hauteur de 39 milliards de francs. Ce plan de nationalisation figure au « programme commun de gouvernement » signé le 27 juin 1972 entre le Parti socialiste, le Parti communiste français et les Radicaux de gauche et repris parmi les « 110 propositions » du candidat Mitterrand en 1980-81. La loi de nationalisation devient effective le 13 février 1982 et touche de nombreux secteurs : industrie (Thomson, Saint-Gobain-Pont-à-Mousson, Rhône-Poulenc, Pechiney-Ugine-Kuhlmann, Sacilor, Usinor) ou finances (Paribas, Suez, CIC, Crédit du Nord, Crédit commercial de France, Banque Rothschild, Banque Worms, Banque La Hénin...) tout particulièrement. En 1983, un salarié sur quatre travaille dans le secteur public.

Ces entreprises qui jouent la carte de l'économie mixte en introduisant notamment des filiales sur le marché privé dès 1983, sont privatisées suite au retour aux affaires de la droite après leur succès aux élections législatives (16 mars 1986). C'est la première fois en France qu'un gouvernement pratique des « dénationalisations ». Le krach de 1987, parti des États-Unis, met un terme à cette politique de privatisation. La réélection du président Mitterrand en 1988 donne naissance à la politique du « ni-ni[1] » : ni nationalisation, ni privatisation. La victoire de la droite aux élections législatives de 1993 change la donne et une nouvelle vague de privatisations à partir du 19 juillet 1993 rend au secteur privé plus d'un million d'emplois. À la surprise de beaucoup, ce programme est également suivi par le gouvernement de la « gauche plurielle » dirigé par Lionel Jospin entre 1997 et 2002. On peut y voir, déjà, l'impact des problèmes croissants posés par la dette publique de la France. Au retour de la droite aux affaires en mai 2002, le mouvement de privatisations est ralenti en raison de la crise économique marquant la fin de la « bulle internet » et des résistances fortes de certains employés du secteur public (EDF-GDF, par exemple). Les privatisations reprennent les années suivantes : vente de la majorité du capital de France Télécom, réduction à 15 % des parts dans Renault, ouverture du capital de Gaz de France, de la SNECMA, procédures d'ouverture pour Électricité de France, privatisation des sociétés d'autoroutes...

Italie[modifier | modifier le code]

En Italie, le régime fasciste met en place l'Institut pour la reconstruction industrielle (IRI) qui prend le contrôle de plusieurs entreprises au nom de l'État. L'IRI reste en place après la chute du régime mussolinien, accentuant même son poids sur l'économie italienne après 1945. En dehors de l'IRI, notons la constitution de l'ENI (Ente Nazionale Idrocarburi) fondée par la loi du 10 février 1953. Au début des années 1970, on estime la secteur nationalisé italien à 30 % des investissements industriels pour 10 % du chiffre d'affaires.

Royaume-Uni[modifier | modifier le code]

Au Royaume-Uni, la Banque d'Angleterre est nationalisée en octobre 1945, les charbonnages en janvier 1947, les transports aériens en février 1947, les chemins de fer en janvier 1948. La sidérurgie fut nationalisée entre 1951 et 1953, puis nationalisée à nouveau en 1967. En 1976, les constructions automobiles et navales sont nationalisées. Margaret Thatcher a entrepris un vaste programme de privatisations à partir de 1979. Ces privatisations ont rapporté 24 milliards de francs de l'époque entre 1979 et 1983, et plus de 120 entre 1983 et 1993. En 1991, a eu lieu la privatisation des secteurs gaziers et électriques ; certaines compagnies nées de cette privatisation ont été rachetées par l'entreprise publique française EDF-GDF à partir de 1998. À partir de 1997 et la victoire du Labour, Tony Blair n'a pas modifié cette orientation, poursuivant même le programme de privatisations. Cette nouvelle approche est l'un des fondements du « New Labour ».

Critique du concept[modifier | modifier le code]

Sur le principe[modifier | modifier le code]

La « nationalisation » n'est rien d'autre qu'un transfert de pouvoir économique détenu par quelques personnes vers la détention collective de ce pouvoir par quelques autres personnes faisant partie de l'appareil de l'État, afin de servir des objectifs supposés d'intérêt général. Cela s'accompagne de différences de comportements (les objectifs d'un service public ne sont pas toujours les mêmes que ceux du secteur privé, la rentabilité à court terme n'a aucun sens pour un service public, qui vise plutôt la satisfaction des besoins de la population sur le long terme). Le résultat est en général très différent même si dans certains secteurs cela sera de prime abord moins visible. De plus, la propriété par l'État — qui devient juge et partie — ne favorise pas forcément plus de transparence de l'information, cela dépend de la façon dont ces services sont organisés, mais le service dépendant de la collectivité et non plus d'intérêts privés, les obligations d'information seront dans la plupart des pays plus importants, dans certains pays peu démocratiques ce sera l'inverse.

Dans certains pays, il arrive que les entreprises nationales et les services publics servent plus que dans d'autres les intérêts du pouvoir, notamment dans les pays pas ou peu démocratiques. Utilisés pour des objectifs essentiellement de pouvoir, ils ne peuvent assurer pleinement leur fonction normale, l'égalité des citoyens n'est plus respectée.

Sur la mise en œuvre[modifier | modifier le code]

Dans la pratique, les expériences ont un résultat qui est assez différent selon les pays et les secteurs concernés :

  • La nationalisation-sanction apparaît comme une spoliation extra-judiciaire, rétroactive, bref en violation des principes généraux ;
  • La nationalisation-sauvetage, qui met le contribuable au service du capitaliste défaillant, est politiquement délicate. Elle est absolument opposée aux principes du libéralisme. Un soutien provisoire, sous forme de prêt par exemple, est souvent plus facile à faire accepter ;
  • La nationalisation est un levier utile à la corruption et au clientélisme ;
  • Les tentatives de relance économique par l'appareil d'État ne sont pas toujours des succès probants (Cf. l'expérience française de 1981-1984), cela dépend des stratégies adoptées ;
  • Les entreprises nationales ne montrent pas d'avantages systématiques sur les entreprises privées, il n'y a pas de règle. Moins sensibles aux aspects commerciaux, elles peuvent être plus sensibles aux aspects techniques, ce qui peut les conduire à faire des investissements (y compris en matière de recherche) plus importants mais dont la rentabilité est plus douteuse. Leur grande faiblesse est que, par construction, elles sont plus violemment critiquées pour leurs échecs, puisque tout le monde est concerné. Leur grande force, un soutien sans faille du pouvoir, les rend parfois trop confiantes ce qui conduit à des opérations trop risquées et des scandales particulièrement mémorables (Crédit lyonnais en France). En outre, elles peuvent obtenir des conditions d'exercice trop laxistes sur certains points, alors que l'État contrôlerait plus scrupuleusement des entreprises privées (mais, inversement, les fonctionnaires des entreprises nationales peuvent révéler ou dénoncer plus facilement des abus et des violations de règles générales, que des employés privés). Enfin, elles peuvent servir de « laboratoire » à des idées politiques, au frais du contribuable : au milieu des années 1980, avant la privatisation de Renault, le groupe Peugeot affirmait que pendant sa période publique le groupe public aurait coûté à l'État français une somme comparable à celle que lui aurait rapporté le groupe privé.
  • Il est toutefois possible pour la gestion des monopoles naturels de recourir à d'autres méthodes que la nationalisation (la mise sous tutelle d'une autorité spécialisée, des réglementations très précises qui sont un contrôle de fait, etc.).
  • La propriété étatique ne démontre pas systématiquement d'avantages sur la propriété privée, tout dépend de la façon dont elle est gérée et des objectifs qui lui sont donnés.

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Contrairement à une idée reçue, le ni-ni est une vieille formule datant de la Troisième République et marquant chez les « modérés »(centristes de l'époque), le refus des extrêmes via l'adage « Ni réaction, ni Révolution », expression d'un courant républicain refusant les monarchistes et les nationaux tout en étant hostiles à tout collectivisme.

Annexes[modifier | modifier le code]

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Articles connexes[modifier | modifier le code]