Constructive engagement

Constructive engagement (« Dialogue constructif ») est le nom de la politique engagée par le gouvernement de Ronald Reagan pour amener le gouvernement sud-africain à réformer et supprimer sa politique d'apartheid au début des années 1980. Elle s'opposait aux propositions de sanctions économiques qui furent votées par le congrès américain en 1986.

La Realpolitik

Durant les années 1970, l'Afrique du Sud avait été un intermédiaire utile pour les occidentaux pour régler le cas de la Rhodésie du Sud qui avait déclaré unilatéralement son indépendance.

Le précédent rhodésien

Le Congrès des États-Unis avait déjà transgressé publiquement des résolutions onusiennes en autorisant l’importation de chrome sud-rhodésien alors que la Rhodésie était sous embargo. En effet, la richesse du sous-sol en métaux rares et utiles pour les industries occidentales était un atout pour la Rhodésie du Sud. L’amendement Byrd, du nom du congressiste démocrate américain à l’initiative de cette mesure, permit aux États-Unis d’importer des matériaux de Rhodésie du Sud nécessaire au développement des industries américaines.

En 1975, avec le soutien des Britanniques et des Américains John Vorster, le premier ministre sud-africain fit pression sur le gouvernement de Ian Smith pour que ce dernier accepte de négocier le principe d'un transfert du pouvoir à la majorité noire en Rhodésie, dans ce but il annonça le retrait progressif de plusieurs contingents de police sud-africaines, auxiliaires des forces de police locales au moment même où pour contrer la guérilla les forces de sécurité du gouvernement rhodésien multipliaient les raids contre les bases d’entraînement de la ZANU et de la ZAPU au Mozambique et en Zambie, Vorster fit retirer son appui militaire aux forces rhodésiennes et réduisit également les liens commerciaux entre l'Afrique du Sud et la Rhodésie. Pour Smith, le comportement de Vorster était une trahison digne de ce qu'il attendait de la Grande-Bretagne et non d'un aillé mais il était obligé de céder.

Avec l'appui des Américains, les Sud-Africains et les Zambiens avaient conjointement organisé des contacts entre les différents groupe de guérillas (ZANU du Révérend Ndabaningi Sitholé), (ZAPU de Joshua Nkomo), et le FROLIZI de James Chikerema) et le gouvernement de Ian Smith, le 25 août, sous les auspices de John Vorster, et du président zambien Kenneth Kaunda une rencontre au sommet entre Smith et les dirigeants noirs des mouvements de guérillas eut lieu aux chutes Victoria, dans un wagon sud-africain stationné sur un pont situé au-dessus des chutes à la frontière entre la Zambie et la Rhodésie. Au bout de neuf heures d’entretien, cette conférence entre Smith, Abel Muzorewa, Joshua Nkomo, le révérend Ndabaningi Sitholé, et Robert Mugabe se solda par un échec.

John Vorster, inquiet de l’évolution politique de l'Angola et du Mozambique deux anciennes colonies portugaises, dirigées par des gouvernements marxistes favorables aux mouvements de guérillas entreprit de calmer la situation en Rhodésie du Sud quitte à laisser un gouvernement noir modéré s'y installer. Il avait l’appui des Britanniques mais surtout celui des Américains. En effet, Henry Kissinger, le secrétaire d’État américain partisan de la détente avec les régimes « blancs » d’Afrique et d'adoucissement des relations avec l’Afrique du Sud, avait entrepris de mettre en place une « diplomatie globale » à l’avantage du gouvernement de Pretoria. En échange de pressions de Vorster sur Ian Smith afin d’obtenir l’application du principe de majorité en Rhodésie du Sud, le gouvernement américain s’abstiendrait de pressions directes sur les questions concernant l’avenir du Sud-Ouest africain et sur la pérennité de l’apartheid.

Le 18 septembre 1976 au cours d'un match de rugby à l'Ellis Park Stadium de Johannesburg entre l'Afrique du Sud et la Nouvelle-Zélande, John Vorster réussit à convaincre Ian Smith d'assouplir sa position et d'accepter de rencontrer le secrétaire d’État américain Henry Kissinger, le lendemain matin après 4 heures de discussions, Ian Smith accepte le principe de l'accession de la majorité noire au pouvoir. Mais les obstacles s’amoncelent vite, relatifs notamment au processus de transition (organisation du cessez-le-feu, le désarmement des forces armées, la surveillance des élections, la coordination interne entre les mouvements de guérilla, etc).

En 1977, les rapports se détériorèrent entre d’un côté le gouvernement sud-rhodésien et le gouvernement sud-africain face de l’autre côté à la nouvelle administration américaine de Jimmy Carter. En mars 1977, la chambre des représentants annulait l’amendement Byrd et rétablissait l’embargo sur le chrome et le nickel sud-rhodésien. En mai 1977 la rencontre entre John Vorster et le vice-président américain Walter Mondale au palace Hofburg de Vienne en Autriche aboutissait à une impasse.

La solution interne rhodésienne basée sur un gouvernement multiracial visé par les accords de Salisbury du 3 mars 1978, signés entre Smith et trois dirigeants africains modérés, Abel Muzorewa, le révérend Sitholé et le chef Jeremiah Chirau, ne reçut pas ainsi l'aval américain. Cette absence de reconnaissance débouchera deux ans plus tard sur la mise en place d'un gouvernement dirigé par Robert Mugabe, le chef marxiste de la ZANU, et sur un régime de parti unique à partir de 1986.

Éviter une révolution marxiste en Afrique du Sud et préparer l'indépendance de la Namibie

Après l'arrivée au pouvoir de Ronald Reagan, le sous-secrétaire d'état aux affaires africaines Chester Crocker se fit avec succès le défenseur de la "théorie du Linkage" signifiant "pas de retrait sud-africain et d'indépendance de la Namibie sans retrait simultané des troupes cubaines d'Angola" ce qui sera fait en 1989, mettant fin au contentieux entre l'Afrique du Sud et l'ONU.

Membre du bloc occidental, l'Afrique du Sud était une pièce maîtresse dans le jeu de la guerre froide entre l'Ouest et l'Est. Pays frontalier de dictatures marxistes, elle était une puissance nucléaire et disposait en outre de ressources en métaux rares indispensables pour les industries occidentales et avait maintenu de bonnes relations avec la majeure partie des pays occidentaux mais aussi avec d'autres états parias comme Taïwan et Israël. Par ailleurs, le principal mouvement anti-apartheid, le congrès national africain, était allié au parti communiste sud-africain, disposait de camps d'entraînement en Allemagne de l'Est et affichait une idéologie anti-capitaliste. Ses chefs étaient listés comme membres d'une organisation terroriste par le département d'État.

C'est pour ces raisons et la crainte de voir un gouvernement marxiste pro-soviétique en Afrique du Sud que le gouvernement américain avait toujours eu une approche visant à établir ou maintenir un dialogue constructif avec le gouvernement sud-africain pour démanteler l'apartheid. Le gouvernement de Grande-Bretagne partageait la même approche.

Le vote du Comprehensive Anti-Apartheid Act

En 1984, les townships d'Afrique du Sud sont en ébullition. C'est à la suite de la répression des manifestations par le gouvernement sud-africain que l'ONU demanda l'engagement de sanctions économiques contre l'Afrique du Sud. Le gouvernement Reagan était partisan du dialogue constructif avec le gouvernement de Pieter Botha. Celui-ci avait réformé l'apartheid depuis son arrivée au pouvoir en 1978, notamment en ouvrant la représentation nationale aux métis et aux indiens et en autorisant la formation de syndicats multiraciaux.

En 1984, alors qu'avait lieu la campagne présidentielle américaine et à la suite de la visite aux États-Unis de l'archevêque Desmond Tutu venu plaider pour des sanctions, le congrès américain décida d'appliquer les recommandations onusiennes et de sanctionner économiquement l'Afrique du Sud. En dépit du veto du président Reagan, ces sanctions furent adoptées en 1986 sous le nom de Comprehensive Anti-Apartheid Act avec le vote d'une nette majorité du parti présidentiel.

Le Comprehensive Anti-Apartheid Act imposait un arrêt des nouveaux investissements en Afrique du Sud et un embargo sur l'importation de plusieurs produits sud-africains comme le charbon, l'uranium, les produits agricoles (dont le vin), les textiles, le fer et l'acier. Il limitait également l'exportation d'ordinateurs et de pétroles et suspendait les liaisons aériennes directes entre les 2 pays. Seulement 8 % des exportations sud-africaines furent affectées. Ce chiffre était d'autant plus bas que l'or et les métaux dits stratégiques n'avaient été frappés d'aucun embargo alors qu'ils constituaient le principal poste d'exportation d'Afrique du Sud. Les coûts furent cependant élevés pour le pays dans la mesure où le gouvernement sud-africain devait contourner les sanctions en dépit de la stimulation de la production intérieure pour pallier les produits sous embargo comme le pétrole.

En 1987, les exportations sud-africaines vers les États-Unis avaient chuté de 44 %, principalement à cause de l'embargo sur le charbon et l'uranium. En 2 ans, 177 firmes étrangères se retirèrent d'Afrique du Sud (60 % du total) à la suite notamment du vote du Congrès imposant une double taxation aux firmes américaines présentes en Afrique du Sud. Le lobby anti-sanctions s'organisa et réussit à convaincre le Congrès que de nouvelles mesures seraient cette fois préjudiciables à l'économie américaine, notamment l'éventualité de l'embargo sur le rhodium et le platine, dont la production était un quasi-monopole de l'Afrique du Sud dans le monde occidental. Par ailleurs, l'efficacité des sanctions était remis en cause. Les entreprises étrangères qui avaient quitté le pays avaient maintenu des liens financiers et technologiques avec leurs ex-filiales sud-africaines. 53 % des entreprises américaines qui s'étaient officiellement retirées du marché sud-africain avaient en fait maintenu tous les accords de franchises, les contrats concernant les licences de fabrication et de distribution, les échanges technologiques... IBM et Ford avaient ainsi vendu leurs intérêts à des firmes sud-africaines lesquelles continuaient à manufacturer les mêmes produits avec l'appui financier des multinationales. Les entreprises qui avaient réellement quitté le pays, officiellement pour désavouer l'apartheid, masquaient en fait des échecs commerciaux dans le pays.

Toutes les sanctions économiques furent levées progressivement entre 1990 et 1994.

Sources

• Pierre Beaudet, Les Grandes Mutations de l'apartheid, L'Harmattan, 1991, p 59-62