Droit au logement

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Plusieurs législations fondamentales mentionnent ou garantissent un droit au logement.

Il est mentionné dans des textes constitutionnels, ou à valeur constitutionnelle, en Espagne, en Finlande, au Portugal, en Grèce, en Suisse, entre autres. Il est également inscrit dans plusieurs textes internationaux de droits de l'homme et dans plusieurs instruments régionaux[1] y compris la Charte sociale européenne[2] et la Convention relative aux droits des personnes handicapées[3]. Il est ainsi affirmé dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels à l'article 11 : « Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu'à une amélioration constante de ses conditions d'existence. Les États parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l'importance essentielle d'une coopération internationale librement consentie" [4]et figure également dans la Déclaration universelle des droits de l'homme[5]. Et les Principe 15 des Principes de Jogjakarta, un document sur le droit international des droits de l'homme en manière d'orientation sexuelle et d'identité sexuelle aussi affirme que "toute personne a droit à logement convenable, y compris à une protection légale contre l'expulsion, sans discrimination fondée sur l'orientation sexuelle ou l'identité de genre[6].

La nature précise et l'étendue d'un tel droit reste néanmoins sujet à interprétation et variation. En particulier, se pose concrètement la question de qui (tout le monde ? Seulement les plus nécessiteux ?) peuvent réclamer quoi (un permis de construire ? un logement, mais de quelle nature ? où, dans quel délai... ?) à qui (l'état ? un échelon territorial géographique ? un organisme ad hoc ? ...), par quelle voie (administrative ? Judiciaire ?). Le logement social est une des matérialisations de la notion de droit au logement. Une question importante est la possibilité ou non de saisir un tribunal, l'expression (discutable dans ce contexte) « droit opposable » s'étant imposée pour ce critère.

Couverture du supplément illustré du Petit Journal le 11 février 1912

Le droit au logement en France[modifier | modifier le code]

Droit constitutionnel[modifier | modifier le code]

Le droit au logement est considéré comme découlant, en France, de la rédaction des 10e et 11e alinéas du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui fait partie de textes à valeur constitutionnelle :

10. La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement.
11. Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence.

Droit fondamental, mais non sanctionné juridiquement[modifier | modifier le code]

Cité par la loi Quilliot du 22 juin 1982 (« Le droit à l'habitat est un droit fondamental ») puis par la loi Mermaz du 6 juillet 1989 [7], le droit au logement est l'objet principal de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement[8], dite loi Besson. Cette loi affirme que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation ». Ce droit ne signifie pas que la nation a l'obligation de fournir un logement à toute personne qui en fait la demande, mais qu'elle doit apporter une aide, dans les conditions prévues par ladite loi, aux personnes qui remplissent les conditions pour en bénéficier.

Dans sa décision du 19 janvier 1995, le Conseil constitutionnel avait considéré que « la possibilité de disposer d’un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle »[9]. Enfin, la jurisprudence l'a rendu invocable dans certains cas précis, notamment les nomades[10].

Le droit au logement est réaffirmé dans la loi du 31 mai 1990 par son article 1 : « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation ». La loi SRU du 13 décembre 2000 précise lui la notion de « logement décent ».

Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées a proposé dans plusieurs de ses rapports annuels[11] de rendre le droit au logement opposable devant les tribunaux. Au-delà de l'obligation de moyens imposée par la loi Besson, il était proposé de créer une obligation de résultat : les groupements intercommunaux seraient responsables, par délégation de l'État, de la garantie du droit au logement. Cette idée a été reprise par le gouvernement Raffarin et par plusieurs candidats à l'élection présidentielle de 2007 dont Ségolène Royal (inscrit dans le projet socialiste[12]) et Nicolas Sarkozy (en son seul nom[13]).

Le droit international propose cependant la possibilité de plaider l'inconventionnalité du droit interne au regard des engagements internationaux de la France.

Droit au logement opposable (DALO)[modifier | modifier le code]

L'adjectif « opposable », dans son sens juridique, est apparu en 1845. Il signifie : « que l'on peut faire valoir contre autrui ». La revendication d'un droit au logement opposable a remplacé à partir de 2003 dans le discours politique celle d'une « Couverture logement universelle », prônée en 2001 par le Conseil national de l'habitat. Le droit au logement opposable permettrait aux personnes sans domicile de recourir auprès des autorités pour le faire appliquer, de manière d'abord amiable, puis juridictionnelle.

L'expression est apparue en 2002 dans un rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, qui proposait de créer « une obligation de résultat juridiquement opposable » pour le droit au logement.

À la suite de la plate-forme pour le droit au logement opposable élaborée en octobre 2003 sous l'égide d'ATD Quart Monde, une manifestation pour le droit au logement opposable a été organisée le 5 juin 2004 dans plusieurs villes de France. Une plate-forme nationale pour un DALO a été constituée autour d'ATD Quart Monde par 51 associations[14].

Le DALO est redevenu d'actualité notamment après les incendies mortels de l'été 2005 dans des immeubles abritant des mal-logés, comme boulevard Vincent-Auriol (26 août 2005)[15]. Une proposition de loi déposée le 28 septembre 2005 par Christine Boutin était restée sans suite[16]. En mai 2006, le gouvernement a annoncé le principe de l'expérimentation volontaire de ce droit par les collectivités locales, après proposition du Conseil national de lutte contre l'exclusion ; expérimentation restée sans suite concrète à la fin 2006. Le gouvernement avait, en revanche, rejeté le DALO proposé par les parlementaires socialistes le 11 avril 2006, au cours des débats sur la loi Engagement national pour le logement; le ministre de la Cohésion sociale, Jean-Louis Borloo, ayant alors jugé cette initiative « prématurée et irréaliste »[17].

Évolutions législatives de 2007[modifier | modifier le code]

La médiatisation du droit au logement opposable est en grande partie liée à l'action débutée le 16 décembre 2006 de l'association Les Enfants de Don Quichotte qui a organisé un campement de tentes le long du canal Saint-Martin à Paris, repris avec une audience moindre dans une dizaine de villes de province[18].

Le projet de loi de 2007 demandé par le Président de la République le 31 décembre 2006, tel qu'ébauché par le député UMP Georges Fenech, prévoirait des « moyens convenables de logement », mais pas précisément un logement ; il interpelle la collectivité, mais l'imprécision de ce terme rend difficile d'identifier l'interlocuteur responsable : État ou une (laquelle ?) collectivité territoriale ?

Le texte instituant le droit au logement opposable entrerait en vigueur en deux étapes. Depuis le 1er janvier 2008, il concerne les personnes dans les situations les plus difficiles : sans domicile fixe, travailleurs pauvres, femmes isolées avec enfants, personnes en logement indigne ou insalubre. Depuis le 1er janvier 2012, la loi concerne toute personne éligible aux logements sociaux[19].

Malgré le manque de considération de sa ministre Catherine Vautrin, répondant à l'émotion face aux difficultés de logement subies par des salariés précaires et à l'interpellation de nombreux responsables politiques[20], le président de la République Jacques Chirac a demandé lors de ses vœux du 31 décembre 2006[21] de faire voter un texte créant le DALO avant la fin de son mandat.

C'est ce qui fut fait avec la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, publiée au Journal officiel du 6 mars 2007[22].

Le comité de suivi de la mise en œuvre du logement opposable a été mis en place le 5 juillet 2007 par le ministre du Logement et de la Ville, Christine Boutin en présence de son président, Xavier Emmanuelli. Il devrait être saisi des projets de décrets d'application, notamment de ceux relatifs à la mise en place du recours administratif préalable à la saisine du tribunal[23].

Les bénéficiaires de la loi[modifier | modifier le code]

Pour pouvoir bénéficier du droit à un logement décent et indépendant garanti par l'État, il faut en premier lieu :

  • être de nationalité française, ou résider sur le territoire français de façon régulière et dans les conditions de permanence définies par les articles R.300-1 et R.300-2 du code de la construction et de l'habitation ;
  • ne pas être en mesure d'accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant et de s'y maintenir (différentes évaluations estiment le nombre de ménages dans cette situation de l'ordre de 600 000, soit 1 700 000 personnes, au regard du seul critère des conditions de logement) ;
  • avoir déposé une demande de logement social (HLM) et disposer d'une attestation d'enregistrement départementale de cette demande (« numéro unique »).

Les étapes de la procédure[modifier | modifier le code]

La démarche s’articule en trois étapes :

  • constitution de la demande ;
  • examen de la situation du demandeur par la commission de médiation ;
  • si la commission juge la demande recevable, le préfet est chargé de trouver un logement. S’il n’y parvient pas, un recours devant le tribunal administratif est possible.

Dépôt de la demande

La demande doit être adressée au Secrétariat de la commission de médiation du droit au logement du département. Si le dossier est reconnu complet, un accusé de réception sera délivré par le secrétariat de la commission.

Délais de réponse

  • Pour un logement :
    Lorsqu’elle est saisie d’une demande de logement, la commission de médiation rend sa décision dans un délai de trois mois au plus à compter de l’accusé de réception du dossier (six mois pour les départements avec une population supérieure à 1 million et pour les départements d'outre-mer[24].
  • Pour un hébergement :
    Lorsqu’elle est saisie d’une demande d’accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, la commission rend sa décision dans un délai de 6 semaines à compter de l’accusé de réception de cette demande.

Notification de la décision

La décision de la commission de médiation est notifiée à l’intéressé(e) par écrit. Si la commission considère que le demandeur n’est pas prioritaire, elle en indique les motifs.

Le demandeur désigné comme prioritaire par la commission de médiation et qui n’aura pas obtenu de proposition de logement ou d’hébergement à l’issue du délai de réponse accordé au préfet peut, à partir du 1er décembre 2008, engager un recours contentieux devant le tribunal administratif pour faire valoir son droit au logement ou à l’hébergement[25].

Réactions à la loi sur le DALO[modifier | modifier le code]

Pour Martin Hirsch (Emmaüs-France), « il ne suffit pas de le proclamer pour le faire ». Il faut, selon lui, d'abord « privilégier les logements très sociaux et privilégier la solidarité entre les villes pauvres et les villes riches » et « accepter qu'il y ait des gens de milieux défavorisés à côté des quartiers plus aisés ». Il est rejoint en ce sens par le délégué général de la Fondation Abbé-Pierre, Patrick Doutreligne : la prise de position de Jacques Chirac est « positive, mais il faut attendre, pour que cela ne soit pas juste un slogan »[26].

Le Secours catholique s'est « réjoui » mais « sera attentif au suivi et à la mise en application de ces mesures en 2007, et s’engage à faire partie du comité de suivi de ce programme »[27].

Pour l'ancienne ministre du Logement PS Marie-Noëlle Lienemann : « Cette opposabilité doit être universelle et ne saurait se limiter à un droit à l’hébergement. En effet, les mal-logés ne sont pas seulement les SDF, qui, bien sûr, doivent immédiatement se voir offrir un hébergement permanent et durable en vue d’obtenir un logement. Mais, il faut, aussi, répondre à toutes celles et ceux qui vivent dans un habitat insalubre, ou entassés dans des logements trop exigus, qui subissent une cohabitation forcée, etc. Mais qu’on ne s’y trompe pas, l’obligation de résultats ne sera atteinte qu’au prix d’importants moyens consacrés au logement (...) ».

Ségolène Royal, bien qu'elle approuve le principe de ce droit, estime, compte tenu de la pénurie d'habitations à loyers accessibles, que la réforme du gouvernement « n'est pas applicable ». « C'est une forme de tromperie »[28]. Dans un discours du 11 février 2007 devant les militants socialites, François Hollande a tourné en ridicule la reconnaissance du droit opposable par le gouvernement pour son irréalisme.

Le vice-président de la Région Île-de-France chargé du logement Jean-Luc Laurent (MRC) y voit lui aussi le risque d'un leurre par « une nouvelle défausse de l'État vers les collectivités locales ». Si la région IDF demande depuis à être reconnue autorité organisatrice, « nous ne sommes prêts à accepter cette nouvelle compétence que si l'État transfère tous les moyens financiers correspondants »[29].

Suite à la proposition de Jacques Chirac, l'UMP est devenue un soutien du DALO : « la pénurie de logements puisse devenir une cause de plainte en justice de manière à débloquer un certain nombre d'initiatives à la fois locales et nationales en faveur du logement car il existe aujourd'hui encore trop de freins », mais « l'idée est de libérer les initiatives et certainement pas de créer du conflit. » L'UMP déclare : « Promouvoir une France des propriétaires. »[30]

Jean-Marie Le Pen (FN) a dénoncé le DALO : « Le droit au logement opposable, c'est une violation très directe du droit de la propriété, qui est non seulement garanti dans la Constitution mais qui est même un des quatre droits de l'homme de la révolution de 1789. »[31]

« Le droit au logement opposable, c'est une très belle idée, sauf que c'est très dangereux pour notre pays », a jugé Guillaume Peltier pour le MPF. « Ça va faire glisser la société française vers une société de la dépense publique: qui va payer ? »[32]

Pour Vincent Bénard, analyste à l'Institut Turgot, le droit opposable au logement est un « droit sans contrepartie » qui entretient l'idée fausse que l'État peut apporter une réponse à tout. La loi DALO étendrait le logement social à des limites telles que l'État serait de toute façon incapable d'y répondre étant donné sa situation financière ; Bénard[33] considère que le problème essentiel est celui de l'offre insuffisante de logements qui ne peut être réglé que par une libération des contraintes pesant sur le foncier avec, entre autres, les plans locaux d'urbanisme, comme le reconnait Bernard Seillier, rapporteur au Sénat du projet de loi DALO[34]. Pour Bénard, la crise actuelle du logement est due à cette trop forte intervention de l'État qui dissuade le marché de répondre à la demande existante.

Mise en œuvre de la loi DALO[modifier | modifier le code]

Le 20 mai 2008, le tribunal administratif de Paris a reconnu le droit opposable au logement (DALO) dans une ordonnance rendue au bénéfice d'une famille mal logée qui contestait le rejet de son dossier par la préfecture[35].

Un premier bilan à l'échelle de la petite couronne de l'Île-de-France, 6 mois après l'entrée en vigueur du dispositif, permet de constater des effets positifs mais très limités au regard de l'importance des besoins.

  • À Paris, 7200 demandes ont été déposés et 10 familles relogées
  • Dans les Hauts-de-Seine, 1779 demandes déposées, 6 familles relogées
  • En Seine-Saint-Denis, 2685 dossiers déposés, 122 propositions de logements par la commission, 46 familles relogées

Comme l'indique Edwige Le Net, responsable départementale du DAL, « La procédure DALO vise à écrémer au maximum les demandeurs et, par la même occasion, à les décourager. C'est un dispositif en entonnoir avec des filtres successifs pour que ne soit accepté en commission que le nombre de dossiers équivalant aux possibilités de relogements », ce qui est confirmé implicitement par la Préfète déléguée à l'égalité des chances de Seine-Saint-Denis, « Au regard du nombre de demandes, un jeune couple qui vit chez ses parents n'est pas considéré comme prioritaire, même si sa demande est légitime. En Seine-Saint-Denis, seuls les plus prioritaires des prioritaires sont éligibles au DALO »[36].

En effet, l'offre de logement reste insuffisante et l'instauration du DALO n'y change rien, voire aggrave la crise par ses effets pervers selon les auteurs libéraux[37].

Pour la mise en œuvre du DALO, un nouveau fichier informatisé est créé. L'arrêté du 24 juillet 2009 autorise « la création par le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, chargé des technologies vertes et des négociations sur le climat (direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages), d'un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « DALO » ». Un second fichier est également créé afin de compiler des statistiques, le DALORIF.

Le droit au logement au Royaume-Uni[modifier | modifier le code]

Au Royaume-Uni, le Housing Act de 1977 impose aux communes de fournir un logement permanent aux personnes dans le besoin. Toutefois ce droit est soumis à certaines conditions qui en limitent l'application, telles que la démonstration par le demandeur de sa « bonne foi » ou son appartenance à certaines catégories « prioritaires ».

En Écosse, Pour Gavin Corbett, de l'association Shelter Scotland «Tout montre aujourd'hui que priver une partie de la population de logement à cause d'un endettement ou d'un comportement préjudiciable est contre-productif. Et qu'au bout du compte, une telle politique coûte plus cher en services sociaux ou en frais de justice.»[38]. Dans cet esprit le Parlement d'Édimbourg avait déjà voté en 1987 un « Homelessness Act » rendant les SDF prioritaires pour l'attribution de logement sociaux, pour éradiquer le phénomène ; en 1995 le nombre de SDF avait doublé. Cette législation est alors renforcée en 2003[39], sans les conditions restrictives du Housing Act, accroissant par étape les droits accordés (notamment au détriment des bailleurs) et les aides financières, jusqu'à ce qu'en 2012 le droit au logement devienne opposable devant les tribunaux ; tout Écossais pourra alors obtenir judiciairement un logement permanent des autorités locales.

L'effet a été immédiat : dès 2004, le nombre de demande de logement au titre de la situation SDF augmentait de 24 % ; en 2005, 1 écossais sur 100 (soit 55 000) voulait se voir reconnu comme SDF, demande admise par l'administration dans 38 000 cas (bien que seulement 350 dormaient effectivement dans la rue)[40].

Droit viager au logement[modifier | modifier le code]

Il s'agit du droit légal qu'a un époux sur le logement conjugal quand son conjoint décède afin qu'il puisse continuer à y vivre.

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Présentation du droit au logement à partir de la brochure du CETIM
  2. La charte sociale européenne, article 31
  3. Convention relative aux droits des personnes handicapées, article 28
  4. Site de ll'AIDH
  5. Le logement social (2000-2005), La défense du droit au logement - Vie-publique.fr
  6. Les Principes de Jogjakarta, Principe 15. Le droit à un logement convenable
  7. Texte intégral: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000509310&fastPos=1&fastReqId=1321763415&categorieLien=cid&oldAction=rechTexte
  8. Loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement
  9. La défense du droit au logement, Lutte contre l’insalubrité - Vie-publique.fr
  10. J5XCX2003X12X000009802526
  11. Voir par exemple le rapport 2003 : [PDF] Droit au logement : construire la responsabilité, Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, 2003.
  12. Toute l’actualité politique par le parti socialiste » Blog Archive » Le droit au logement opposable doit être universel
  13. UMP - S'informer - Discours - Réunion publique - Périgueux - 12 octobre 2006
  14. Texte téléchargeable sur http://www.atd-quartmonde.asso.fr/article.php3?id_article=190
  15. http://www.mouvementautonome.com/article-des-baux-glissants-vers-l-incendie-des-taudis-69376964.html
  16. no 2541 - Proposition de loi de Mme Christine Boutin instituant un droit au logement opposable
  17. Le droit au logement opposable doit être universel, Thierry Repentin, L'Hebdo du Parti socialiste, 4 janvier 2007
  18. émission Arrêt sur images, France 5, 14 janvier 2007
  19. Brochure explicative du DALO par le ministère du logement et de la ville
  20. Par exemple, l'ancienne ministre du Logement Marie-Noëlle Lienemann http://www.marie-noelle-lienemann.eu/article/articleview/5872/1/916/
  21. Vœux aux Français: allocution du Président de la République
  22. Texte de la Loi du 5 mars 2007
  23. Source : Réponse ministérielle à question écrite du sénateur Thierry Repentin, publiée au JO Sénat du 23/08/2007 - page 1484.
  24. "Comment exercer son droit au logement par le DALO, Page consultée le 3 juillet 2008
  25. Faire valoir votre droit au logement
  26. Logement : Droit au logement opposable : "il ne suffit pas de le proclamer" - France
  27. Le Secours Catholique se réjouit de l'annonce d'un changement radical dans l'accueil des personnes à la rue - COMMUNIQUÉ DE PRESSE
  28. Selon Mme Royal, l'État doit vendre des terrains à moitié prix pour construire du logement social, Bertrand Bissuel et Isabelle Mandraud, Le Monde, 21 janvier 2007
  29. La Tribune, page 29, 9 janvier 2007
  30. Conférence de presse de Valérie Pécresse du 2 janvier 2007 http://fr.news.yahoo.com/070103/226/5cmlb.html
  31. /http://fr.news.yahoo.com/03012007/5/jean-marie-le-pen-denonce-le-droit-au-logement-opposable.html
  32. http://fr.news.yahoo.com/04012007/5/pour-le-mpf-le-droit-au-logement-opposable-est-tres.html
  33. Thèse développée dans Le logement : crise publique, remèdes privés, Romillat, 2007, ISBN 2-87894-136-5
  34. Le débat du jour, Radio France internationale, 3 janvier 2008
  35. Le droit opposable au logement reconnu pour la première fois, nouvelobs.com, 20 mai 2008
  36. Nathalie Perrier, « DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE : En six mois, le 93 a fait nettement mieux que les autres départements franciliens. Un effort encore insuffisant pour les associations », Le Parisien, édition Seine-Saint-Denis,‎ 1er juillet 2008
  37. [PDF]LOGEMENT : Crise publique, remèdes privés par Vincent Bénard.
  38. L'Écosse providentielle pour ses mal-logés
  39. (en) Homeless Scotland Act, Office of Public Sector Information, Royaume-Uni. Voir aussi (fr) [PDF] http://www.snl-union.org/fiche/Ecosse_logem.pdf
  40. « One Scot in every 100 applies to be classed as homeless », Fraser Nelson, in « The Scotsman », 20 mai 2005, cité par Vincent Bénard.

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]