Autorité administrative indépendante en France

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Les Autorités administratives indépendantes (AAI) sont, selon le Conseil d’État, des « organismes administratifs qui agissent au nom de l'État et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du gouvernement »[1]. Les AAI font partie d'établissements publics au même titre que les organismes divers d'administration centrale (ODAC).

Le terme d'AAI est utilisé par le législateur français de façon explicite depuis la création de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) en 1978, mais recouvre d'autres organisations plus ou moins similaires. Une loi organique du 20 janvier 2017 limite au nombre de 26 les AAI officiellement reconnues[2].

Caractérisation[modifier | modifier le code]

En France, cette notion d'autorité administrative indépendante est apparue dans les années 1970, sans être clairement définie à l'époque par la loi ou la jurisprudence.

Ces structures résultent le plus souvent du mouvement d'agencification, issu de la doctrine anglo-saxonne de la nouvelle gestion publique[3]: il s'agit de passer d'une société rigoureusement administrée à une société dans laquelle l’Etat donne davantage de liberté d’action aux agents économiques.

La plupart des États modernes disposent d'autorités administratives indépendantes ou d'équivalents : agences indépendantes ou agences régulatrices (en) (regulatory agencies ou independant regulatory commissions) aux États-Unis, quangos (quasi non-governmental organisation ou « organisation quasi-non gouvernementale ») dans les pays du Commonwealthetc.

En 2017, une loi porte statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes[4].

Autorité[modifier | modifier le code]

Une autorité administrative indépendante peut prendre des décisions exécutoires, ce qui la distingue des juridictions, dont les décisions ont l'autorité de la chose jugée, et de l'administration consultative, ne donnant que des avis. Néanmoins, une autorité administrative indépendante peut posséder également des compétences juridictionnelles et consultatives, comme la Commission bancaire.

Le pouvoir réglementaire qui peut être attribué à certaines AAI pourrait venir concurrencer celui du Premier ministre, il doit donc être selon le Conseil constitutionnel limité à un domaine précis[5]. Son pouvoir ne s’apparente pas à un pouvoir réglementaire autonome mais au seul pouvoir d’exécution des lois, et il est de plus utilisé dans un but de régulation. Cette notion de régulation manifeste la volonté pédagogique des AAI qui veulent échapper au vocabulaire du contentieux mais cache souvent de vraies décisions administratives.

Administrative[modifier | modifier le code]

Selon le rapport du sénateur Gélard sur les AAI[6], la nature administrative de celles-ci signifie que, si celles-ci ne sont pas soumises à un pouvoir hiérarchique ministériel, elles agissent cependant au nom de l'État et engagent sa responsabilité. En outre, d'après ce même rapport, « le mode de désignation de nombreux membres de ces autorités, qui fait appel aux autorités politiques (président de la République, présidents des assemblées, Premier ministre, ministres) et aux plus hautes autorités juridictionnelles, contribue également à leur donner un caractère administratif ».

La plupart des autorités administratives indépendantes en France font généralement partie intégrante de l’État et ne sont pas des établissements publics dotés de la personnalité morale. En conséquence elles n'ont le plus souvent pas de patrimoine, ne peuvent agir en justice, ni conclure un contrat.

Toutefois, la loi peut leur donner certains éléments de la personnalité comme le pouvoir de recruter ses agents ou une autonomie financière qui résulte du fait que les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne lui sont pas applicables[7]. Le critère de la personnalité morale fait donc l'objet d'un débat : par exemple, l'Autorité des marchés financiers, définie comme autorité publique indépendante par l'article 2 de la loi du 1er août 2003 de sécurité financière, est souvent considérée comme une AAI[8], mais possède la personnalité morale.

Indépendante[modifier | modifier le code]

Bien qu’à l’intérieur de l'État, « l'indépendance de l'autorité implique d'abord l'absence de toute tutelle ou pouvoir hiérarchique à son égard de la part du pouvoir exécutif. Une AAI ne reçoit ni ordre, ni instruction du gouvernement »[6]. Cette indépendance est voulue par l'État pour offrir une crédibilité et une légitimité à ces organismes évoluant dans des domaines sensibles ou soumis à des changements économiques et juridiques importants tels que les processus de déréglementation et d'ouverture à la concurrence. Cette indépendance s'entend sur deux plans :

  1. indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. En effet, la tâche de régulation de certains secteurs sensibles ou sujets à des changements économiques ou juridiques n'est pas compatible avec une gestion politique des dossiers.
  2. indépendance vis-à-vis des acteurs ou des entreprises du secteur concerné. Il s'agit ici d'éviter le phénomène de capture du régulateur par certains intérêts afin de maintenir une capacité impartiale d'arbitrage et de régulation. De surcroît, dans le cas de la régulation économique de certains secteurs, la création d'une AAI tient à la nécessité de séparer la fonction de régulateur de la fonction d'actionnaire réunies au sein de l'État dans un secteur que l'on a ouvert à la concurrence, mais où la place dominante reste occupée par une entreprise publique dont l'État détient encore la majorité des parts. C'est le cas par exemple de l'énergie avec les entreprises EDF et GDF-SUEZ. Au regard de cette seconde exigence, la loi française reste néanmoins lacunaire. Mme Marie-Anne Frison-Roche relève ainsi que les lois relatives aux AAI « surabondent en dispositifs pour protéger les autorités administratives indépendantes contre l'intrusion du Gouvernement mais, d'une part, les rapprochent relativement peu du Parlement et, d'autre part, les protègent relativement peu de la mission des entreprises ou groupes de pression concernés par leur action »[6].

Cette indépendance se traduit ensuite :

  1. dans la composition de l'autorité, généralement collégiale. Les membres du collège bénéficient en outre d'un mandat irrévocable. Le Conseil d'État a retenu cette exigence même en l'absence de texte[9].
  2. par une indépendance fonctionnelle, dont le Conseil d'État estime qu'elle tient davantage à l'adéquation des moyens de chaque autorité à ses missions qu'à l'attribution de ressources propres[6].

Rapport du Parlement sur les AAI[modifier | modifier le code]

René Dosière, député apparenté PS, et Christian Vanneste, député UMP, ont été chargés par le Comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, présidé par Bernard Accoyer, de rédiger un rapport sur les autorités administratives indépendantes (AAI).

Les autorités administratives indépendantes (AAI) - une quarantaine d’organismes aussi divers que la Cnil ou le CSA - doivent faire l’objet de « certains regroupements » et d’une maîtrise de leurs dépenses, préconise un rapport parlementaire publié le 28 octobre 2010.

L’utilité de ces AAI est « désormais démontrée » et il convient de « garantir » leur indépendance en les mettant « sous la protection du Parlement » pour qu’elles deviennent « un outil essentiel de perfectionnement de notre République », soulignent les auteurs.

Pour autant, il y a « trop d’AAI en France » et il faut « cesser cette course à l’échalote » (une création par an). Ils proposent donc de procéder à des regroupements, comme celui qui a donné naissance en 2003 à l’Autorité des marchés financiers (AMF).

MM. Dosière et Vanneste prônent ainsi de réunir les quatre AAI chargées de la surveillance de la vie politique au sein d’une « Haute Autorité de la transparence de la vie politique » dont la compétence s’étendrait au redécoupage électoral.

Déplorant « le manque de transparence » sur les moyens alloués aux AAI, le rapport épingle l’augmentation de leurs effectifs (+16,8 % en trois ans) et de leurs crédits consommés (+27,4 % en trois ans), des chiffrages « sans doute sous-évalués ».

Les députés mettent l’accent sur « un point noir », l’immobilier, avec une surface par agent « supérieure de près de 50 % » à celle arrêtée pour les administrations. Ils soulignent la cherté des loyers, pointant en particulier la Halde.

En 2014, le sénateur Patrice Gélard (UMP), à la demande du Sénat (majorité PS), a estimé qu'entre 2006 et 2014 le bilan est négatif, que le nombre d'AAI croit et n'est pas clairement identifié, que le cas de fusion du Défenseur des droits est l'arbre qui cache la forêt, et qu'aucune définition ni statut général n'a été adopté par le parlement[10].

Évolutions des AAI[modifier | modifier le code]

Les regroupements attendus ont eu lieu. « Médiateur de la République », « Défenseur des enfants », « Halde » et « Commission nationale de déontologie de la sécurité » ne forment qu'une AAI : « Défenseur des droits ». Si certaines AAI sont en cours de suppression en raison de leur inutilité (Commission nationale d'aménagement commercial...), d'autres ont encore été créées récemment (par exemple la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, créée par la loi no 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique à la suite de l'affaire Cahuzac).

Statut[modifier | modifier le code]

Composition-fonctionnement[modifier | modifier le code]

Domaines d'intervention[modifier | modifier le code]

Le législateur les a multipliés, notamment dans les années 1970 et 1980. Elles sont aujourd’hui présentes dans de nombreux domaines, mais interviennent particulièrement dans :

  • la régulation économique et financière ;
  • l’information et la communication ;
  • la défense des droits des administrés contre les erreurs de l'administration ;
  • la protection des travailleurs, patients, public et environnement liés à l'utilisation du nucléaire[12].

Liste des Autorités administratives indépendantes françaises[modifier | modifier le code]

Liste des Autorités administratives indépendantes françaises[13]
Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)
Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA)
Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)
Autorité de la concurrence
Autorité de régulation de la distribution de la presse
Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER)
Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)
Autorité des marchés financiers (AMF)
Autorité de sûreté nucléaire (ASN)
Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires
Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)
Commission du secret de la défense nationale (CSDN)
Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLP)
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)
Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement
Commission nationale du débat public (CNDP)
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)
Commission de régulation de l'énergie (CRE)
Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)
Défenseur des droits
Haute Autorité de santé (HAS)
Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES)
Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C)
Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI)
Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)
Médiateur national de l'énergie (MNE)

Les institutions suivantes ne sont plus considérées comme des AAI[14] :

Autorité publique indépendante[modifier | modifier le code]

Une autorité publique indépendante est une autorité administrative indépendante (AAI) dotée de la personnalité morale[15] lui accordant le droit d'ester en justice, de contracter, de disposer d'un budget propre, de déroger à l'obligation d'emploi de fonctionnaires et de recourir à du personnel de droit privé etc.

Liste des API actuellement[Quand ?] en place 
Liste des AAI ayant un temps été dotées de la personnalité morale 

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Conseil d'État 2001 : il est communément admis et reconnu, dans la ligne d’une jurisprudence ancienne et bien établie du Conseil d’État, qu’il existe au sein de l’État des autorités autonomes, distinctes de l’administration, mais appartenant à l’État et dotées d’un pouvoir de décision 79 (...) C’est là la reconnaissance même du principe de l’existence d’autorités administratives n’appartenant pas à la hiérarchie des administrations centrales aboutissant aux ministres.
  2. « LOI organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes | Legifrance », sur www.legifrance.gouv.fr (consulté le 22 mars 2017)
  3. Développement des agences de régulation : entre résignation et renouvellement de l'intervention publique, Débat&Co, septembre 2010
  4. Loi no 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
  5. « Le Conseil constitutionnel a rappelé sa jurisprudence constante qui veut que l'article 21 ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie un pouvoir réglementaire à une autorité autre que le Premier ministre, « à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu », condition qu'il a estimé remplie en l'espèce. », Cahiers du Conseil constitutionnel no 2, deuxième semestre 1996. Voir aussi la Décision no 96-378 DC du 23 juillet 1996
  6. a, b, c et d Gélard 2006
  7. l'Autorité des marchés financiers et l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles disposent toutes deux d'une autonomie financière qui repose sur une contribution forfaitaire prélevée sur les chiffres d'affaires des entreprises du secteur régulé
  8. Cf. la liste des autorités administratives indépendantes de Légifrance, au 18 décembre 2006
  9. Le Conseil d'État a ainsi jugé que le gouvernement ne pouvait légalement mettre fin avant terme au fonctionnement du président d'une AAI en raison de son accession à la limite d'âge dans son corps d'origine ; arrêt Ordonneau du 7 juillet 1989. Néanmoins, cette exigence est parfois remise en cause. Ainsi, la loi du 7 décembre 2006 a-t-elle introduit une possibilité de révocation d’un membre du collège de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), par décret en conseil des ministres pris sur proposition du collège, ou sur proposition du président d’une des commissions parlementaires compétentes en matière d’énergie. Cette disposition revient partiellement sur le principe d’irrévocabilité des membres de la CRE établit par la loi du 10 février 2000
  10. Gélard 2014
  11. Le Médiateur national de l'énergie a été institué par la loi du 7 décembre 2006
  12. Présentation de l'ASN
  13. Loi du 20 janvier 2017
  14. Mézard 2016
  15. Article 2 de la loi du 20 janvier 2017
  16. AFLD - Agence française de lutte contre le dopage
  17. Détail d'un code
  18. Bienvenue sur le site AMF
  19. Détail d'un article de code
  20. Haute Autorité de Santé- Page d'accueil - Accueil
  21. détail d'un article de code
  22. Hadopi : Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet
  23. Détail d'un article de code
  24. Détail d'un article de texte
  25. Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) - Ministère du Développement durable
  26. Le site du Haut Conseil du Commissariat aux Comptes
  27. détail d'un article de code
  28. Le médiateur national de l'énergie-Accueil
  29. Détail d'un article de texte
  30. Détail d'un article de code
  31. Détail d'un article de code
  32. Détail d'un article de texte

Annexes[modifier | modifier le code]

Sur les autres projets Wikimedia :

Bibliographie[modifier | modifier le code]

  • Conseil d'État, Les autorités administratives indépendantes, rapport public de 2001, (présentation en ligne, lire en ligne)
  • Patrice Gélard, Rapport sur les autorités administratives indépendantes, Office parlementaire d'évaluation de la législation, (lire en ligne)
  • René Dosière et Christian Vanneste, Rapport d'information sur les autorités administratives indépendantes, Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, (lire en ligne)
  • Patrice Gélard, Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan, Commission de lois, (lire en ligne)
  • Jacques Mézard, Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler, commission d’enquête, (lire en ligne)
  • Jacques Mézard, Proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, rapport fait au nom de la commission des lois, (lire en ligne)

Liens externes[modifier | modifier le code]