Budget de l'État français

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Le budget de l'État français - en tant que dispositif essentiel de structuration et de pilotage des Finances publiques- est une conquête importante de la démocratie représentative. En effet, il permet aux représentants élus par la population de peser et d'en contrôler les recettes (par le vote de l'impôt qui est de sa compétence exclusive) ainsi que les dépenses (pertinence et orientation des sommes disponibles à ce titre ).

  1. La préparation du budget est conduite chaque année pour l'année suivante par le ministère du Budget sous l'égide de la direction du Budget. Le budget détermine les recettes et les dépenses prévues pour un exercice annuel.
  2. La présentation du budget par le gouvernement au vote du Parlement (Assemblée nationale et Sénat) qui, dans le cadre de la procédure et du débat budgétaire peut amender, accepter ou refuser le projet présenté. Dans cet esprit, la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (en abrégé LOLF) a entre autres objectifs celui d'accroître le rôle du Parlement dans la détermination du budget[1].
  3. L'exécution annuelle du budget, supervisée par la direction du Budget, fait l'objet de comptes-rendus présentés aux élus de la représentation nationale.

Historique[modifier | modifier le code]

Structure du Budget[modifier | modifier le code]

La loi de finances, qui définit chaque année le budget de l'État, comprend deux parties : la première partie est consacrée aux recettes, la seconde décrit la structure des dépenses.

Recettes[modifier | modifier le code]

Article détaillé : Impôt en France.

Parmi les ressources de l'État moderne, on distingue deux types de recettes : les recettes fiscales et les recettes non-fiscales.

Recettes fiscales

Recettes non-fiscales

  • Revenus du patrimoine de l’État (la plus grosse part étant constituée de participations dans des entreprises)
  • Produit de diverses redevances d'usage du domaine public
  • Produit des amendes (en 2013, 1 266,552 millions d'euros).

Au total, en 2013, les recettes fiscales de l'État se sont élevées à 284 milliards d'euros[2].

Dépenses[modifier | modifier le code]

Les dépenses effectuées par l’État et les collectivités locales sont nommées dépenses publiques. Elles sont divisées en quatre parties :

  • Les dépenses de fonctionnement des services publics (exemple : création d’emplois dans la recherche et l’enseignement supérieur),
  • Les dépenses d’équipement ou d’investissement (exemple : achat d’équipement pour l’armée),
  • Les dépenses d’intervention dans les domaines social, économique et international (exemple : redistribution en faveur des chômeurs),
  • Le paiement des intérêts sur la dette publique.

Exemple de Budget (2014)[modifier | modifier le code]

Le budget de l’État, déterminé par la loi de finances initiale pour 2014 se présente de la manière suivante[3] :

Évaluation des recettes perçues par l’État en 2014 en millions d’euros
Recettes fiscales nettes
Impôt sur le revenu 74 360
Impôt sur les sociétés 38 852
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques 13 306
Taxe sur la valeur ajoutée 139 469
Autres contributions fiscales 18 367
284 354
Recettes non fiscales
Dividende et recettes assimilées 5 074
Produits du domaine de l'État 1 955
Produits de la vente de biens et services 1 178
Remboursements et intérêts des prêts,
avances et autres immobilisations financières
892
Amendes, sanctions pénalités et frais de poursuites 1 380
Divers 3 338
13 817
Prélèvements sur les recettes de l’État
Au profit des collectivités territoriales -54 193
Au profit de l’Union européenne -20 224
-20 224
Fonds de concours 3 906
Budgets annexes 2 389
Comptes spéciaux 194 135
Crédits de paiement ouverts par mission en 2013 en millions d’euros
Missions du budget général
Actions extérieures de l’État 2 949
Administration générale et territoriale de l’État 2 739
Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales 3 195
Aide publique au développement 2 899
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation 2 969
Conseil et contrôle de l’État 631
Culture 2 589
Défense 38 921
Direction de l’action du Gouvernement 1 345
Écologie, développement et mobilités durables 9 749
Économie 3 647
Égalité des territoires, logement et ville 8 122
Engagements financiers de l’État 50 864
Enseignement scolaire 64 964
Gestion des finances publiques et des ressources humaines 11 426
Immigration, asile et intégration 659
Justice 7 806
Médias, livre et industries culturelles 811
Outre-mer 2 058
Politique des territoires 319
Pouvoirs publics 990
Provisions 35
Recherche et enseignement supérieur 31 338
Régimes sociaux et de retraite 6 513
Relations avec les collectivités territoriales 2 711
Remboursements et dégrèvements 102 056
Santé 1 295
Sécurités 18 238
Solidarité, insertion et égalité des chances 13 859
Sport, jeunesse et vie associative 546
Travail et emploi 11 125
407 368
Missions de budgets annexes
Contrôle et exploitation aériens 2 155
Publications officielles et
information administrative
203
2 358
Missions de comptes d’affectation spéciale 70 924
Missions de comptes de concours financiers 124 236
Évaluation des CP à ouvrir en raison des fonds de concours 3 925
Tableau de l’équilibre budgétaire de l’État en 2014 en millions d’euros
Budget général
Ressources
Recettes fiscales nettes
Recettes fiscales brutes 386 410
Remboursements et dégrèvements -102 056
284 354
Recettes non fiscales 13 817
Recettes résultant de fonds de concours 3 906
Prélèvements au profit des collectivités territoriales
et des Communautés européennes
-74 417
Total ressources 227 660
Charges
Dépenses relatives aux missions 407 368
Dépenses correspondant aux fonds de concours 3 906
Remboursements et dégrèvements -102 056
Total charges 309 218
-81 558
Budgets annexes
Ressources (y compris sur fonds de concours) 2 389
Dépenses (y compris sur fonds de concours) 2 377
12
Comptes spéciaux
Ressources
Ressources affectées aux comptes
d’affectation spéciale
71 407
Remboursements des prêts et avances
(concours de comptes financiers)
122 559
Excédent net des comptes de commerce
et des comptes d'opérations monétaires
169
Total ressources 194 135
Charges
Comptes d'affectation spéciale 70 924
Comptes de concours financiers 124 236
Total charges 195 160
-1 025
Solde du budget de l’État -82 571

Notes :

  • Les crédits autorisés par la loi de finances sont constitués d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP). Les informations présentées ici ne portent que sur les CP, qui constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées, au cours de l'année 2014, pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des AE autorisées.

La question de l'équilibre et du solde budgétaire[modifier | modifier le code]

Équilibre budgétaire[modifier | modifier le code]

Dette publique en France % du PIB
Article connexe : Dette publique de la France.

Un budget est dit en équilibre si les recettes sont égales aux dépenses. Un déficit budgétaire est financé par des emprunts et augmente la dette publique. Un excédent budgétaire permet à l'inverse de rembourser une partie de la dette.

Solde budgétaire primaire[modifier | modifier le code]

Le solde budgétaire primaire, qui peut être un solde négatif ou un solde positif, désigne la situation du budget de l'État ou d'une Administration Publique avant comptabilisation des intérêts de sa dette.

Déficit budgétaire[modifier | modifier le code]

En France, depuis 1974, le budget de l'État est chaque année déficitaire. Ces dernières années, le déficit s'établissait dans une fourchette de 35 à 60 milliards d'euros. Selon les accords européens, le déficit public doit rester sous le seuil de 3 % du PIB. Le déficit public français a été réduit en 2006 pour la 3e année consécutive et est redevenu, pour la première fois depuis 2001, inférieur à 3 % du PIB. A fin 2006, il était de 2,5 %. Depuis 2007, et face à la situation de crise financière mondiale et de nouvelles baisses d'impôts décidées par le nouveau pouvoir de Nicolas Sarkozy, le déficit budgétaire s'est nettement dégradé pour atteindre le niveau record de 150 milliards d'euros, soit 7 % du PIB. Cette évolution a incité les agences de notation internationales à intervenir dans le débat politique, en abaissant, pour deux d'entre elles, la notation de la France de AAA à AA-. En 2010, le gouvernement Fillon augmente les impôts et réduit les dépenses, permettant au pays de revenir sous la barre des 120 milliards de déficits en 2011 et 90 milliards en 2012. La France ayant promis à la Commission Européenne de revenir sous la barre des 3 % en 2014, le gouvernement socialiste de Jean-Marc Ayrault a fixé le cap des 3,7 % de déficit pour l'année 2013, cap revu à 4,1 % en septembre 2013.

Impact sur la Dette publique[modifier | modifier le code]

Les déficits budgétaires récurrents se traduisent par une augmentation constante de la Dette publique de la France. Celle-ci atteint en mars 2007 le montant de 1 221 milliards d'euros. À titre de comparaison, en 1980 la dette publique est de 21 % du PIB, soit 589 milliards de francs[4] ou encore 90 milliards d'euros (sachant que la décentralisation n'étant pas encore faite, l’État concentrait alors quasiment toute la dette publique).

Les Comparaisons inter-annuelles[modifier | modifier le code]

La préparation et l'exécution d'un budget peuvent donner lieu à des comparaisons Ainsi le budget de l'année 2009[5] s'établissait tel que :

  • Dépenses totales du budget général de l'État : 292,9 milliards d'euros
  • Recettes nettes du budget général de l'État : 196,3 milliards d'euros
  • Déficit budgétaire de l'État : 96,6 milliards d'euros.

Procédure de mise en place[modifier | modifier le code]

Élaboration du projet de loi de finances[modifier | modifier le code]

Le processus budgétaire débute avec plus d'un an d'avance. Il est entièrement sous le contrôle et la responsabilité du gouvernement, le Parlement ayant une influence réduite (il ne déplacera que moins d'un dix millième des crédits[réf. nécessaire], par rapport à la proposition gouvernementale).

Côté recettes, c'est le ministère des finances qui a la haute main. Il y a bien quelques mesures politiques issues des autres ministères (type : crédit d'impôts pour telle ou telle dépense des particuliers), mais c'est marginal et de toute façon validé (parfois avec des modifications qui peuvent en réduire la portée) par l'administration fiscale. Il fixe les recettes supposées de l'appareil étatique, dont le montant effectif dépendra de la conjoncture économique : bénéfices des sociétés, consommation, croissance, etc.

Côté dépenses, mis à part les contraintes et objectifs qui ont été pointés dès le budget de l'année précédente, le processus commence officiellement par l'envoi des « lettres-plafond » : ces lettres de cadrage sont envoyées par le Premier ministre à ses collègues et déterminent la marge de manœuvre financière de chacun, suivant les orientations générales fixées par le président de la République. Chaque ministre fait ensuite des propositions et une deuxième phase est consacrée aux arbitrages budgétaires.

Mais, bien avant les lettres plafonds, l'administration du Budget a commencé à déterminer les paramètres techniques dont dépendent les évolutions mécaniques : par exemple le niveau d'inflation, la valeur des biens qui seront vendus, l'effet du déroulement de la carrière des fonctionnaires qui augmente périodiquement leur rémunération, ou encore le niveau des départs en retraite. Parfois, en sens inverse, on ajustera ces paramètres pour que le résultat donne un chiffre prédéterminé, ce qui donnera dans certains cas des résultats discutables.

Ces négociations ont été décrites comme un « jeu de rôle »[6], où les uns et les autres déploient des trésors de mauvaise foi pour raboter ou défendre les crédits, sans hésiter à se tromper et se mentir (par omission, car on ne va en général pas donner de fausses informations). La principale ambition de la LOLF était d'ailleurs de faire cesser cette mauvaise comédie, en substituant à l'obligation de défendre les moyens, une obligation de résultats concrets et mesurables. Force est de constater que ce résultat n'a pas (pas encore ?) été atteint[réf. nécessaire].

Une fois que l'administration du budget connaît les recettes et a conclu avec chaque administration ministérielle (éventuellement après un « arbitrage » du Premier ministre), on obtient le « PLF » : Projet de loi de finances.

Chaque ministre a déjà réparti, à ce stade, les moyens entre ses services, à quelques détails près. Le fonctionnement concret de l'administration exige un niveau de détail bien plus grand que celui présenté au Parlement et tout doit pouvoir fonctionner dès que la loi est votée.

Le projet de loi de finances élaboré par le gouvernement est ensuite présenté au Parlement (Assemblée nationale et Sénat) à l'automne, après le vote de la loi de règlement qui porte sur les dépenses de l'année antérieure.

Vote des lois de finances par le Parlement[modifier | modifier le code]

Assemblée nationale française
Article détaillé : Loi de finances.

La constitution fixe un délai global de soixante-dix jours après le dépôt du projet de loi de finance pour qu'il soit adopté définitivement. L'article 40 de la LOLF reprend exactement ce délai de soixante-dix jours. Dans ce délai, l'assemblée favorisée est très largement l'Assemblée nationale.

Le projet est d'abord déposé au bureau de l'Assemblée nationale. Les débats sont préparés par la Commission des finances dans laquelle siègent des délégués des différents partis présents à l'Assemblée. L'Assemblée doit se prononcer en première lecture dans un délai de 40 jours après le dépôt du projet.
Le texte voté est ensuite transmis au Sénat pour examen, débats et vote. Si le Sénat n'approuve pas le texte dans les termes votés par l'Assemblée, la procédure dite " de la navette parlementaire " est lancée pour tenter de trouver un compromis entre les deux chambres (le texte passe de l'une à l'autre assemblée afin qu'elles déterminent et se prononcent sur un texte commun).

Les assemblées ont la faculté de proposer des amendements. Mais celles-ci doivent rester dans le cadre financier fixé par le gouvernement (article 40 de la Constitution), c'est-à-dire qu'elles ne peuvent proposer aucune mesure de nature à entraîner « soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Le singulier sur le mot « charge » indique que le Parlement ne pourrait aggraver une charge en réduisant simultanément une autre charge. Concrètement, une charge publique au sens de cet article correspond à une mission budgétaire[7]. Le Parlement peut donc modifier la répartition des crédits entre deux programmes d'une même mission, à condition que le montant total n'augmente pas, mais il ne peut pas transférer des crédits d'une mission à une autre. Concrètement, cela conduit à aligner les missions et les périmètres ministériels, de façon à éviter des transferts d'un ministère à un autre ; il y a donc peu de missions interministérielles et la tendance politique est de les réduire.

Après discussion, les Parlementaires votent le budget à peine rectifié qui prend le nom de Loi de finances.

La loi de finances, au même titre que n'importe quelle autre, est publiée au Journal officiel après promulgation par le Président de la République. Souvent, le Conseil constitutionnel aura été saisi par 60 parlementaires de l'opposition et se sera prononcé sur la conformité de l'ensemble du projet de loi de finances à la Constitution. L'examen qu'il porte va alors ultra petita, au-delà de ce dont il est saisi. Ainsi, fin 2012, le Conseil constitutionnel a censuré une énième tentative de prolongation des effets des "arrêtés Miot" dans le temps (décision n°2012-662 DC[8]).

Après le vote[modifier | modifier le code]

Après cette loi, le gouvernement pourra encore procéder, sans en référer au parlement, à des ajustements portant sur 2 % des crédits d'une mission, et il conserve la possibilité de faire passer une loi rectificative presque à tout moment.

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Avant 2006, c'est l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances qui définit la structure et les modalités d'adoption de ces textes.
  2. les résultats de l'exécution du budget de l'état en 2013, Ministère des Finances, consulté le 30 janvier 2014
  3. Direction du Budget, « Le budget de l’État voté pour 2014 », sur www.performance-publique.budget.gouv.fr,‎ janvier 2014
  4. RAPPORT D'INFORMATION 413 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES du Sénat : L'ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE EN FRANCE ENTRE 1980 ET 1997 L'évolution de la dette publique en France de 1980 à 1997.
  5. Le budget de l'état voté pour 2009. [PDF]
  6. La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, rapport d'Alain Lambert et Didier Migaud.
  7. La loi organique relative aux lois de finances assimile les charges aux missions (article 47).
  8. Décision du 29 décembre 2012 n°2012-662 DC, Loi de finances pour 2013

Annexes[modifier | modifier le code]

Liens externes