Cour nationale du droit d'asile

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La Cour nationale du droit d'asile (anciennement Commission des recours des réfugiés[1]) est une juridiction française de l'ordre administratif.

Ayant ses origines dans la Commission des recours des réfugiés, créé par la loi du 25 juillet 1952, elle a été instituée par l'article L. 731-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui dispose : « La Cour nationale du droit d'asile est une juridiction administrative, placée sous l'autorité d'un président[2], membre du Conseil d'État, désigné par le vice-président du Conseil d'État. »

Elle statue sur les recours de plein contentieux[3] contre les décisions rendues par l'OFPRA en matière d'asile.

Sommaire

[modifier] Historique

La Commission des recours des réfugiés a été créée par la loi no 52-893 du 25 juillet 1952[4].

Elle est devenue Cour nationale du droit d'asile en vertu de l'article 29 de la loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile[5].

Elle est située au 35, rue Cuvier, à Montreuil[6] (Seine-Saint-Denis) (adresse postale : 93558 MONTREUIL CEDEX).

[modifier] Structure

[modifier] Section

La formation de jugement ordinaire de la cour est la section, chaque section comprenant un président (magistrat de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif, ou encore membre du Conseil d'État) et deux assesseurs, qui sont des personnalités qualifiées[7]. La composition des sections n'est pas fixe, mais déterminée pour chaque audience.

L'un des assesseurs (dit « assesseur HCR », assis à la gauche du président et à la droite du rapporteur[8]) est nommé par le Haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés[9], ce qui n'est pas contraire au principe selon lequel les fonctions juridictionnelles statuant « au nom du peuple français » ne sauraient être confiées à des personnes de nationalité étrangère[10] ou représentant un organisme international[11].

L'autre assesseur (« assesseur OFPRA », assis à la droite du président et à la gauche du secrétaire) est une personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d'État sur proposition de l'un des ministres représentés au conseil d'administration de l'OFPRA (il était antérieurement un représentant du conseil de l'OFPRA).

Les conditions de jugement à la CNDA ont fait l'objet d'une description détaillée par un ancien juge, (assesseur-HCR de février 2001 à juillet 2004) également chercheur en science politique, qui publie en 2009 le premier témoignage approfondi en France sur cette juridiction[12].

[modifier] Sections réunies

Certaines affaires sont jugées par une formation appelée « sections réunies », composée de trois sections (à savoir la section initialement saisie du recours et deux sections constituées spécifiquement pour la tenue des sections réunies)[13]. Une affaire peut être renvoyée devant les sections réunies sur décision du président de la cour ou de la section initialement saisie du recours[14].

[modifier] Juge unique

Le président de la cour et les présidents de section statuant seuls (mais après étude du dossier par un rapporteur) peuvent rejeter, par ordonnance (dite « ordonnance nouvelle »), « les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général » de l'OFPRA[15]. La jurisprudence a précisé qu'en application de la règle générale de procédure selon laquelle l’auteur du recours doit être mis en mesure de prendre connaissance des pièces du dossier qu’il n’a pas lui-même produites, ces ordonnances ne peuvent être prises, si son auteur se prononce au vu du dossier constitué par l'OFPRA, que si le requérant a été préalablement informé de l'existence de ce dossier et, s'il en a fait la demande, en a obtenu la communication[16].

[modifier] Indépendance et impartialité de la CNDA

Un rapport de mission datant d'octobre 2006 [17] pointait du doigt le fait que cette juridiction dépendait des moyens de l'OFPRA[18] (estimés à 17,5 millions d'euros pour un personnel de 230 personnes), alors même qu'elle était sous la tutelle du ministère de l'Immigration. Suite à ce rapport, la tutelle de la CNDA est transférée au 1er janvier 2009 au Conseil d'État[19][20]. A cette occasion, la centaine de magistrats y faisant des vacations serait remplacé par une dizaine de magistrats dédiés doublés deux assesseurs (l'un du HCR, l'autre du gouvernement), avec pour objectif de réduire les délais de recours de 10,5 mois à moins de 6, non sans inquiétude des associations de défense des étrangers[21].

Le Conseil d'État estime que l'indépendance et l'impartialité de la Cour ne peuvent pas être contestées sur le fondement de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme[22].

[modifier] Divisions

Du point de vue administratif, la cour se compose (entre autres) de divisions, comprenant les rapporteurs (agents de catégorie A) et les secrétaires d'audience (de catégorie C), sous l'autorité d'un chef de division. Les présidents de section et les assesseurs OFPRA sont rattachés à une division (et, sauf exception, n'examinent que des affaires instruites par des rapporteurs de cette division), alors que les assesseurs HCR ne sont pas rattachés à une division particulière.

[modifier] Compétence

La Cour nationale du droit d'asile est compétente pour statuer (art. R733-6 CESEDA) :

  • sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA accordant ou refusant le bénéfice de l'asile ;
  • sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA prises à la suite d'une procédure retirant ou mettant fin au bénéfice de l'asile ;
  • sur les recours en révision dans le cas où il est soutenu que la décision de la cour a résulté d'une fraude ;
  • sur les recours formés contre les décisions portant rejet d'une demande de réexamen (également appelé « réouverture »).

[modifier] Procédure

[modifier] Instruction

Les recours sont instruits par un rapporteur[23], sur la base du dossier de l'OFPRA (qui est transmis à la cour), de la requête et des mémoires complémentaires du requérant (souvent accompagnés de certificats médicaux[24][25][26], d'attestations, de coupures de presse[27] et de documents judiciaires servant à prouver l'existence de persécutions), et des mémoires en défense (que l'Ofpra présente rarement).

[modifier] Jugement

Les demandeurs et l'OFPRA sont convoqués à une séance publique, au rôle de laquelle sont inscrits une quinzaine de dossiers[28]. L'examen de chaque affaire commence par la lecture, par le rapporteur, de son rapport, qui comprend l'exposé de la procédure (depuis la demande à l'OFPRA), des arguments du demandeur d'asile et de l'OFPRA, et d'une proposition de solution (très généralement le rejet). La parole est ensuite donnée à l'avocat, s'il est présent, puis le demandeur d'asile, éventuellement assisté d'un interprète, est interrogé par les membres de la formation de jugement. Le représentant de l'OFPRA peut également présenter des observations, mais il est rarement présent à l'audience. La décision est lue (en pratique, affichée) trois semaines plus tard.

[modifier] Statistiques

90% des refus de l'OFPRA font l'objet d'un recours devant la Cour nationale du droit d'asile.[21]

Nombres de recours contre des décisions de l'OFPRA :

  • Année 1997: 18 688
  • Année 2004: 51 707 (maximum historique)
  • Année 2005: 38 563
  • Année 2006: 30 477
  • Année 2007: 22 678[21]

Évolution de 2004 à 2006 : - 41 %

Le taux d'annulation des décisions de l'OFPRA était de 15 % en 2006 (15 % en 2005, 13 % en 2004). Ce taux est très variable en fonction des nationalités des requérants : 1 % pour les Chinois, 5,4 % pour les Moldaves, 8 % pour les Algériens, 10 % pour les Turcs (première nationalité en nombre de requérants avec 2855 recours formulés en 2006), 27 % pour les ressortissants d'États issus de l'Ex-Yougoslavie et plus de 32% pour les citoyens russes dont les Tchétchènes.

[modifier] Les délais

Le délai de recours, dérogatoire, est d'un mois, à compter de la notification de la décision du directeur général de l'Ofpra. Plusieurs tentatives pour réduire ce délai à quinze jours n'ont pas abouti.[réf. nécessaire][29][30]

Avant 2004, les délais d'instruction des recours pouvaient être de plusieurs années. Depuis, l'OFPRA a procédé à une campagne de recrutement d'officiers de protection et de rapporteurs contractuels ayant pour fonction de réduire les « stocks » de demandes accumulées et de faire tomber ces délais à 110 jours calendaires pour 2006.

[modifier] Compétence d'autres juridictions

[modifier] Refus d'enregistrement d'une demande d'asile

Selon un arrêt du Conseil d'État, « la compétence attribuée à la commission des recours des réfugiés ne comprend pas les litiges relatifs au refus du directeur général de l'office français de protection des réfugiés et apatrides d'enregistrer une demande d'asile, qui, par suite, doivent être portés devant la juridiction administrative de droit commun »[31].

[modifier] Refus de reconnaître la qualité d'apatride

Le recours contre le refus de reconnaître cette qualité est de la compétence du tribunal administratif (CE, 9 octobre 1981)[32].

[modifier] Refus d'admission sur le territoire français au titre de l’asile

Le recours contre ce refus est de la compétence du président du tribunal administratif (art. L213-9 CESEDA, résultant de l'article 24 de la loi Hortefeux du 20 novembre 2007). Le rapport Mazeaud propose de transférer cette compétence à la CNDA[33][34][35]. Une proposition de loi en ce sens a été adoptée le 6 mai 2009 par le Sénat[36].

[modifier] Voies de recours

Les décisions de la CNDA peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État[37][38].

[modifier] Références

  1. ↑ L'appellation « cour administrative du droit d'asile » a également été proposée [1][2][3], notamment parce qu'aucune autre juridiction ne serait qualifiée de « nationale », mais cet adjectif figure dans le nom de plusieurs juridictions: CNRD, CNITAAT, CNESER, CNOM, cour nationale de la tarification sanitaire et sociale (et anciennement la juridiction nationale de la libération conditionnelle). Le changement de nom a été effectué, dans les dispositions législatives, par la loi Hortefeux, puis dans les dispositions réglementaires, par l'article 9 du décret n° 2008-702 du 15 juillet 2008 relatif au droit d'asile (ce dernier texte ne mentionnant pas le nom complet de la CRR, il a pour effet l'apparition de l'appellation « cour nationale du droit d'asile des réfugiés dans les textes consolidés »).
  2. ↑ Depuis ler 1er janvier 2009, et pour une période de cinq ans, la présidente de la CNDA est Martine Denis-Linton (Arrêté du 16 décembre 2008 portant nomination de la présidente de la Cour nationale du droit d'asile)
  3. ↑ L'article 4 du décret n°53-377 du 2 mai 1953 relatif à l'OFPRA qualifiait cependant ce recours d'« appel ».
  4. ↑ Loi n°52-893 du 25 juillet 1952 portant création d'un office français de protection des réfugiés et des apatrides
  5. ↑ Pour Thierry Mariani, « [L]a dénomination actuelle [de la CRR] ne reflète absolument pas son caractère de juridiction indépendante » et « la dénomination actuelle fait référence aux "réfugiés", ce qui est également ambigu, puisque les demandeurs d’asile n’ont pas encore acquis un tel statut lorsqu’ils saisissent la CRR » (Assemblée nationale, XIIIe législature, 2ème Session extraordinaire, compte rendu intégral, troisième séance du mercredi 19 septembre 2007). Pour le vice-président du Conseil d'État: « vous êtes les gardiens du droit d’asile. Mieux valait l’affirmer clairement dans votre nom, plutôt que de mentionner les recours et les requérants, lesquels ne peuvent tous -nous le savons- se prévaloir de la qualité de réfugié » (Cour nationale du droit d’asile (CNDA) : vœux du vice-président du Conseil d’État, Montreuil le 14 janvier 2008). On peut ajouter que la compétence de la CNDA comprend l'octroi de la protection subsidiaire à des personnes bénéficiant du droit d'asile mais qui ne sont pas, pour autant, des réfugiés.
  6. ↑ La commune est fréquemment désignée, dans le langage courant, sous la dénomination d'usage Montreuil-sous-Bois (même au sein des administrations). Toutefois, l'appellation officielle reste Montreuil (source : code officiel géographique de l'INSEE).
  7. ↑ art. L732-1 CESEDA
  8. ↑ Plan de la salle d'audience
  9. ↑ Céline Dusautoir, « Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) à la commission des recours des réfugiés », mémoire pour le DEA de droits de l'homme et libertés publiques, Université Paris X, novembre 2004
  10. ↑ Aux termes de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, la CRR ne comporte plus un « représentant du haut commissaire des Nations Unies pour les réfugiés » mais une « personnalité qualifiée de nationalité française, nommée par le haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés sur avis conforme du vice-président du Conseil d'État ».
  11. ↑ Conseil constitutionnel, décision n° 98-399 DC du 5 mai 1998, loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile
  12. ↑ J.Valluy, Rejet des exilés - Le grand retournement du droit de l'asile, Editions Du Croquant, 2009,
  13. ↑ Art. 1 du décret no 92-732 du 30 juillet 1992 portant modification du décret no 53-377 du 2 mai 1953 relatif à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et à la commission des recours des réfugiés; Art. R732-5 CESEDA
  14. ↑ Art. R733-4 CESEDA.
  15. ↑ Art. L733-2 et R733-6 CESEDA
  16. ↑ CE, 10 décembre 2008, n° 284159
  17. ↑ Impartialité de la cour nationale du droit d’asile
  18. ↑ Art. R732-3 CESEDA, dans sa rédaction antérieure au décret du 30 décembre 2008
  19. ↑ Décret nº 2008-1481 du 30 décembre 2008
  20. ↑ Arrêté du 28 janvier 2009 fixant la liste des actes délégués au Conseil d'Etat pour la gestion des fonctionnaires de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides exerçant leurs fonctions, en position d'activité, au Conseil d'Etat
  21. ↑ a  b  c  Droit d'asile:La France transforme ses voies de recours, Valérie de Senneville, Les Echos, 9 juin 2008
  22. ↑ CE 7 novembre 1990, n°93993: « Considérant qu'aux termes de l'article 5 de la loi susvisée du 25 juillet 1952 la commission des recours des réfugiés est notamment composée "d'un représentant du conseil de l'office" ; que ladite commission ne statuant pas sur des contestations de caractère civil, cette disposition n'est, en tout état de cause, pas contraire aux stipulations du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales »; CE 10 janvier 2003, n° 228947: « Considérant que la commission des recours des réfugiés ne statuant pas sur des contestations de caractère civil, le moyen tiré de ce que sa composition méconnaîtrait les stipulations du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales est, en tout état de cause, inopérant »
  23. ↑ Florence Greslier, « La Commission des Recours des Réfugiés ou "l’intime conviction" face au recul du droit d’asile en France », Revue européenne des migrations internationales, vol. 23 2007/2, p. 107 à 133
  24. ↑ Carole Dromer, Le certificat médical, pièce jointe à la demande d'asile en France, mémoire de Master 2 professionnel de droits de l’homme et droit international humanitaire, année universitaire 2006-2007, Université d’Evry Val d’Essonne
  25. ↑ Claire Mestre, « La rédaction d’un certificat médical pour un demandeur d’asile: enjeux thérapeutique et social ? », L’Évolution psychiatrique, 71 (2006) 535–544
  26. ↑ Didier Fassin, Estelle d'Halluin (2005), « The truth from the body : Medical certificates as ultimate evidence for asylum seekers », American Anthropologist, 107 (4), pp. 597-608
  27. ↑ Bethuel Kasamwa-Tuseko, « Les faux-vrais journaux des vrais-faux persécutés », Courrier International, n°707, 19 mai 2004 (voir Presse écrite de la République démocratique du Congo#Le "Coupage")
  28. ↑ La contrainte de quinze dossiers minimum par audience, fixée par l'art.2 al.2 de l'arrêté du 20 juin 2008 fixant le taux des indemnités des personnes apportant leur collaboration à la Cour nationale du droit d'asile, a été supprimée par l'art. 1 de l'arrêté du 10 juin 2009 modifiant l'arrêté du 20 juin 2008 fixant le taux des indemnités des personnes apportant leur collaboration à la Cour nationale du droit d'asile.
  29. ↑ « 3 questions à Jean-Loup Kuhn-Delforge, directeur de l'Ofpra »
  30. ↑ Amendement n°69 de Thierry Mariani et Philippe Cochet, adopté par la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, mardi 18 septembre 2007, séance de 14 heures 15, compte rendu n° 12, lors de l'examen du projet de loi relatif à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile; le délai d'un mois a été maintenu par la commission mixte paritaire le 16 octobre 2007. Voir « La nausée », sur le blog Journal d'un avocat, 20 septembre 2007.
  31. ↑ CE 9 mars 2005, n°274509, concl. Donnat publiées à l'AJDA 2005 Jurisprudence p. 1302
  32. ↑ CE Sect., 9 octobre 1981, N° 28945
  33. ↑ Commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration, Pour une politique des migrations transparente, simple et solidaire, juillet 2008, p.12
  34. ↑ Réformes 2009 : l’analyse du SJA
  35. ↑ Proposition de loi relative au transfert du contentieux des décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile, Rapport n° 329 (2008-2009) de M. Jean-René LECERF, fait au nom de la commission des lois, déposé le 8 avril 2009
  36. ↑ Sénat, compte rendu analytique officiel du 6 mai 2009
  37. ↑ Jean Massot, Olivier Fouquet, Le Conseil d'État, juge de cassation, Berger-Levrault, 1993, pp. 142-153
  38. ↑ Le contrôle de cassation

[modifier] Bibliographie

  • Commission des recours des réfugiés, Le droit des réfugiés en France. Tables décennales de jurisprudence du Conseil d'État et de la Commission des recours des réfugiés (1988-1997), Economica, 2000

[modifier] Voir aussi

[modifier] Liens externes

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