Partenariat public-privé

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Article connexe : Contrat de partenariat.

Le partenariat public-privé (PPP) est un mode de financement par lequel une autorité publique fait appel à des prestataires privés pour financer et gérer un équipement assurant ou contribuant au service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement du partenaire public et/ou des usagers du service qu'il gère. Ce mode de financement est présent dans de nombreux pays sous des formes variées.

Toutefois on utilise en général l'expression de « partenariat public-privé » pour désigner des projets plus récents, dans la lignée des contrats d'initiative de financement privé (en) (en anglais Private Finance Initiative) apparus en Grande-Bretagne depuis 1992, contrats dont se sont inspirés de nombreux pays. Un exemple typique de partenariat public-privé consiste pour un entrepreneur privé à construire un hôpital public dont il gérera ensuite les activités non médicales.

En France la loi pourrait remplacer les PPP par des SEMOU (société d'économie mixte à opération unique[1]).

Les PPP, une formule soutenue par certaines organisations internationales[modifier | modifier le code]

L'importance actuelle de la dette publique dans certains États occidentaux les pousse à se tourner de plus en plus vers la formule des partenariats public-privé. Le message est soutenu depuis plusieurs années par la Banque mondiale comme l'OCDE sans oublier la Banque européenne d'investissement.

Ce mode de financement a été critiqué par certains auteurs[2]. Selon eux, ces mécanismes seraient nuisibles à la démocratie et n'apporteraient pas de réel bénéfice en matière de coût ou d'efficacité de gestion. Il ne serait selon eux qu'un moyen d'imposer une idéologie et de camoufler la dette publique.

Dans un dernier forum de mai 2007, les experts invités évoquaient à l'horizon 2030 le rôle croissant des fonds de pensions au regard d'une puissance publique qui finance de moins en moins ses infrastructures. Les détracteurs de ce système font néanmoins valoir que le PPP n'est ni plus ni moins qu'un montage permettant de dissimuler aux instances de contrôle (institutions internationales, marchés financiers) une partie de la dette publique, notamment dans la zone euro où les critères de convergence plafonnent celle-ci à 60 % du PIB[3]. C'est le principe de la dette cachée.

En ce qui concerne les partenariats public-privé dans les pays en développement, au XIXe siècle, les systèmes de distribution d’eau de nombreuses grandes villes d’Amérique latine, d’Afrique et d’Asie ont été financés, construits et exploités par des investisseurs privés étrangers qui en étaient propriétaires. Faute de régulation contractuelle adaptée, ces opérateurs privés ont souvent fini par abuser de leur situation de monopole, ce qui a débouché sur un vaste mouvement de nationalisation sur tous les continents. À la fin des années 1980, ils avaient disparu du monde en développement. C’est d’Amérique latine (et surtout Buenos Aires) qu’est véritablement venue l’impulsion, au début des années 1990. Les améliorations réalisées par le concessionnaire dans ses premières années d’exploitation ont créé une forte dynamique, qui a conduit à la signature de nombreux contrats sur tous les continents. Entre 1991 et 2000, la population desservie par des opérateurs privés dans les pays en développement et dans les pays en transition a connu une augmentation régulière, passant de 6 millions à 96 millions, tandis que le nombre de pays dans lesquels des projets de partenariats public-privé étaient actifs dans le secteur de l’eau passait de 4 à 38. Depuis 2001, la plupart des nouveaux contrats de partenariats public-privé ont été attribués à des opérateurs privés originaires de pays en développement[4].

Monde[modifier | modifier le code]

En 2012, le marche des PPP dans le monde pour des projets d'un montant supérieurs à 20 millions de dollars a représenté 86 milliards de dollars (66 milliards d'euros), soit moins de 5% du marché de la construction.

Sur ces 86 milliards, une part non négligeable représente des adjudications comprenant des actifs existant et en exploitation, notamment des aéroports au Brésil. L'Europe compte pour 22 milliards, les États-Unis et le Canada 14 milliards, l’Amérique Latine 22 milliards et l'Asie 28 milliards. Bon an mal an, depuis 10 ans, le marché des PPP adjugés et donnant lieu à travaux oscille entre 50 et 70 milliards de dollars.

En 2012, l'Europe, malgré la France et le Royaume-Uni qui en restent de fervents promoteurs, le marché n'a été que de 22 milliards, alors qu'il était de 35 il y a quelques années. Les États-Unis se sont réveillés avec 6,5 milliards alors qu'ils étaient pratiquement à zéro en 2011, l'Asie/Océanie s’éveille avec 28 milliards dont 10 en Turquie, 5,6 en Inde, 5,1 en Australie et 3,9 en Chine. À la suite de grosses difficultés, le marché Australien risque de rester inerte pour les 3 ans qui viennent.

Les pays les plus actifs actuellement sont le Canada avec 7,4 milliards et le Brésil avec 22,5 milliards (dont la moitié pour des aéroports existants). En Amérique Latine, les pays dynamiques sont le Brésil, la Colombie, le Pérou et le Chili. En Asie, ce sont la Turquie, l'Inde, et les Philippines, la Corée étant un marché notable mais pratiquement fermé. Les autres pays d'Asie développent leur cadre juridique, et cela sera long.

Les PPP sont applicables à la privatisation de projets existants (Brownfields) ou au développement de nouveaux projets (Greenfields).

Les PPP peuvent collecter leurs revenus directement de l'État (Availability Payment) ou de la collecte de péages (Demand Risk).

Les PPP sont l'outil de prédilection pour doter un pays d'infrastructures, à condition que les infrastructures soient réellement indispensables à la vie des habitants, que le cadre juridique existe au plus haut niveau de l'État, et que le pays jouisse de stabilité civile chère aux prêteurs. Compte tenu de la très longue relation (plusieurs dizaines d’années) qui va se construire entre les sponsors (développeurs et investisseurs), l'État et les banques, les PPP ne peuvent être viable qu'en l'absence de corruption. Enfin, les PPP concernent principalement les pays pauvres, car si le pays dispose des fonds nécessaires au développement de ses infrastructures, il n'est pas besoin de monter un schéma de PPP, toujours complexe. C'est pour cela que les PPP dans les pays du golfe sont encore rares.

Europe[modifier | modifier le code]

Union européenne[modifier | modifier le code]

Le droit communautaire ne régit pas les partenariats public-privé en tant que tels, ni ne les définit, mais s'applique néanmoins à ceux-ci en tant que marchés publics ou que concessions[5].

La Commission européenne distingue les partenariats publics-privés dits « institutionnalisés » (PPPI), qui opèrent au travers de l'établissement d'une entité à capital mixte[6], des PPP dits « contractuels » (PPPC), qui se fondent uniquement sur des liens contractuels[7].

Selon la décision d'Eurostat en 2004[8], les actifs liés à un PPP sont à considérer comme actifs non publics et ne sont donc pas enregistrés dans le bilan des administrations publiques (ni n'entrent en ligne de compte en matière de déficit ou de dette publique) pour autant que le partenaire privé supporte 1°) le risque de construction, 2°) le risque de disponibilité ou celui lié à la demande.

Le dernier Rapport Besson de mai 2008 illustre le développement de cette formule outre au Royaume-Uni mais aussi en Espagne et en Italie comme outil de la commande publique.

France[modifier | modifier le code]

Article détaillé : Contrat de partenariat.

Les PPP au sens strict représentent une famille de contrat faisant intervenir des prestataires privés dans le financement et la gestion d'ouvrage pour le compte de la personne publique. Les contrats de partenariat sont une forme de PPP particulièrement aboutie et créés par ordonnance du 17 juin 2004. S'il n'est pas la première forme de contrat conduisant à un partenariat, au sens large, entre le public et le privé, l'usage du terme partenariat public-privé pour désigner ces seuls contrats s'est imposé bien qu'elle soit juridiquement inexacte[9].

Néanmoins, d'autres formes de contrats existaient auparavant conduisant à une certaine forme de partenariat. Ainsi, les concessions qui ont toujours eu cours dès l'Ancien Régime ont permis à la France de se doter de ses premières infrastructures publiques telles le canal du Midi ou la modernisation d'infrastructures urbaines comme à Paris sous le Second Empire sous l'impulsion du baron Haussmann.

En droit contemporain, c'est la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002[10] qui a relancé ce mode contractuel en autorisant l'État à confier au secteur privé la construction et la maintenance d'immeubles utilisés par la police, la gendarmerie ou la défense nationale. La justice et le secteur hospitalier ont suivi avant que ce régime fasse l'objet d'un régime général à travers les contrats de partenariat.

On assimile généralement[11] les contrats publics suivants au PPP contractuel :

Au sens strict, les PPP qui permettent un investissement public soutenu par un partenaire privé se limitent aux concessions, AOT, BEA et CDP car le partenaire privé n'est pas un simple exécutant de la commande publique comme c'est le cas lorsqu'il est titulaire d'un marché public.

Un bilan du ministère de l'Économie et des Finances en janvier 2008 évoque un enjeu économique des PPP de 10 milliards d'euros dont 7,2 milliards pour les contrats de partenariat[12].

Du côté du ministère de la Justice, le « Nouveau Programme Immobilier Pénitentiaire » prévoyait en 2011 la réalisation de vingt-cinq nouveaux établissements pénitentiaires, tous devant être construit après une mise en concurrence selon le mode du PPP, selon l'annonce faite par le Garde des Sceaux de l'époque, Michel Mercier[13]. Cette disposition a depuis été remise en cause par son successeur, Christiane Taubira[réf. nécessaire].

La commission des lois du Sénat a publié le 16 juillet 2014 un rapport[14] soulignant les dangers des PPP : ils présentent « plusieurs effets néfastes, notamment pour les générations futures » et constituent « une bombe à retardement budgétaire souvent ignorée par des arbitrages de court terme » ; ils risquent de « rigidifier la dépense publique », en imposant des loyers sur sa durée, provoquant « un effet d'éviction sur les autres dépenses de fonctionnement, parfois pour des projets en maîtrise d'ouvrage publique » ; « le paiement différé est une facilité pour la personne publique qui peut la conduire à surestimer ses capacités d'investissement. De surcroît, au gré de l'exécution du contrat, le coût final du projet peut évoluer, malgré l'évaluation préalable ». Ils représentent « une formule 'clés en mains' rassurante, mais aussi infantilisante ». « En concentrant la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'œuvre entre les mains du partenaire privé, ils conduisent d'une certaine manière à un renoncement par la personne publique à sa compétence de maîtrise d'ouvrage ». Conclus essentiellement avec des grands groupes, ils provoquent un « effet d'éviction des petites et moyennes entreprises et des très petites entreprises ».

Royaume-Uni[modifier | modifier le code]

Le principe du PPP fut mis en place par la Private Finance Initiative (PFI) lancée par le gouvernement conservateur de John Major en 1992. À partir de 1997, les travaillistes développèrent fortement ce mode de gestion, d'abord et particulièrement dans le domaine hospitalier, puis dans l'ensemble du secteur public jusqu'à la Royal Navy.

Aujourd'hui, 10 à 15 % des investissements publics britanniques sont réalisés en PFI[15]. Une étude du National Audit Office a démontré que les projets en mode PFI comparés à ceux réalisés de manière conventionnelle ont généré des bénéfices supérieurs tant en termes de respect du prix convenu que de l'échéancier de livraison des bâtiments. Mais les conséquences d'un tel mode de gestion ne sont finalement pas positives d'un point de vue financier pour le contribuable ou l'usager car les loyers-redevances sont sur la durée très lourds[16].

Premier secteur bénéficiant du PFI, les hôpitaux ont désormais de lourdes charges annuelles de remboursement, les taux d'intérêt des emprunts sont supérieurs aux taux qu'aurait pu obtenir l'État britannique (s'il avait choisi d'utiliser l'emprunt ce qui n'est pas le seul choix possible). Le gouvernement britannique freine désormais ce type d'initiative[17].

Moyen-Orient[modifier | modifier le code]

Arabie saoudite[modifier | modifier le code]

La Ligne a grande vitesse La Mecque-Djeddah-Medine, la LGV Haramain sera realisee sous la forme d'un PPP par le consortium Al Rajhi.

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Assemblée nationale (2014) Entreprises : création de sociétés d'économie mixte à opération unique ; proposition de loi déposée le 16 octobre 2013 et dossier du Sénat
  2. Les partenariats public-privé sont nuisibles et minent la démocratie
  3. analyse de la Fondation pour la Recherche sur les Administrations et les politiques publiques
  4. Marin in Services d’eau et secteur privé dans les pays en développement Perceptions croisées et dynamique des réflexions publié en avril 2011 par le département de la Recherche de l'Agence Française de Développement
  5. Les marchés publics sont régis dans l'Union européenne par la directive 2014/24/UE du 23 février 2014 abrogeant la directive 2004/18/CE; les concessions obéissent à la directive 2014/23/UE du 23 février 2014 sur l'attribution des contrats de concession
  6. Communication interprétative de la Commission concernant l'application du droit communautaire des marchés publics et des concessions aux partenariats public-privé institutionnalisés (PPPI), C(2007)6661, 18 février 2008.
  7. Livre vert sur les partenariats public-prive et le droit communautaire des marches publics et des concessions, § 20.
  8. Nouvelle décision d'Eurostat sur le déficit et la dette: Traitement des partenariats public-privé, 11 février 2004.
  9. Voir par ex. "les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP", Le Monde, 24 janvier 2012 ; et sur lemonde.fr Hôpital Sud Francilien : les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP, 23 janvier 2012
  10. Loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (Legifrance).
  11. « Comprendre les spécificités des partenariats public-privé par rapport aux marchés publics et aux délégations de service public » (consulté le 7 février 2013)
  12. [PDF]« État et perspectives du marché des contrats de partenariat », sur www.economie.gouv.fr, Ministère de l'Économie et des Finances,‎ janvier 2008 (consulté le 21 juin 2013)
  13. [PDF]Ministère de la Justice et des Libertés, « Dossier de presse. Le Nouveau Programme Immobilier Pénitentiaire », sur www.presse.justice.gouve.fr, Ministère de la Justice,‎ 5 mai 2011 (consulté le 21 juin 2013), p. 4
  14. Partenariat public-privé: une "bombe à retardement budgétaire" (Sénat), La Tribune, 16 juillet 2014
  15. HM Treasury, PFI : strengthening long-term partnerships, Norwich, HMSO,‎ 2006 (ISBN 9781845321376, lire en ligne), p. 15
  16. Isabelle Rey-Lefebvre, « Au Royaume-Uni, des économies mais aussi des dérives », Le Monde,‎ 25 juin 2008 (consulté le 25 juin 2008)
  17. Marc Chevalier, « Partenariats public-privé : le Royaume-Uni déchante », Alternatives Économiques, no 246,‎ avril 2006

Annexes[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

Bibliographie en français
  • Baddache F., « Entreprises et ONG face au développement durable : l'innovation par la coopération ». Éditions L'Harmattan.(2005). ISBN 2-7475-7547-0.
  • François Bergère, Xavier Bezançon, Laurent Deruy et Roger Fiszelson, Le Guide opérationnel des PPP : Conditions du recours au partenariat public-privé, passation du contrat, risques et matrice des risques, questions fiscales et comptables, Le Moniteur éditions,‎ 28 décembre 2006, 2e éd., 355 p. (ISBN 978-2281126099).
  • Carassus J ; Colombard-Prout M.(2003) Partenariat public privé en Bâtiment en Europe. Éditions École des Ponts et Chaussées.
  • Commission Européenne, Livre vert sur les partenariat public-privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions. - [S.n.] : [s.l.], 2004. - 23 p. UNI : 354.709 4 LIV
  • Emery Cyrille, « Les contrats de partenariat », (2006), Encyclopédie Dalloz, Rép. coll. loc., vol. 3, chapitre no 3210, 114 pages.
  • Emery C., « Les trois principes de la passation des contrats de partenariat public-privé », AJDA, no 41/2005, p. 2269-2277.
  • Lichère F., Martor B., Thouvenot S., Pédini G., « Pratique des partenariats public-privé : choisir, évaluer, monter son PPP ». Éditions Litec-Juris Classeur (Lexis Nexis) Coll. Collectivité territoriale.2006. ISBN 2-7110-0707-3.
  • Linotte Didier. , « Un cadre juridique désormais sécurisé pour les contrats de partenariat », AJDA, no 1/2005, 10 janvier 2005.
  • Lyonnet du Moutier Michel, « Financement sur projet et partenariats public-privé », Éditions du Management scientifique (EMS), coll. Les Essentiels de la gestion.2006.
  • Massey A., Pyper R., « Public Management and modernisation in Britain ».2005. Publisher Palgrave Macmillan(en).
  • Möric Kim, "Les partenariats public-privé - le choix du partenaire privé au regard du droit communautaire", Éditions Larcier, 2009, 264 p.
  • Monera Frédéric, « Les financements innovants de services et de projets publics », Revue de la Recherche Juridique - Droit Prospectif, P.U.A.M., 2005-1.
  • Weil S., Biau V, « le développement des procédures de PPP/PFI en Grande-Bretagne » MIQCP, 2003.
Bibliographie en langues étrangères
  • (en) Burnett, M. "PPP – A decision maker's guide", European Institute of Public Administration, 2007
  • (es) Chinchilla, C. "El nuevo contrato de colaboración entre el setor público y el sector privado", Revista Española de Derecho Administrativo nº 132 (2006)
  • (en) Colman, J. (2002), ‘Mumbo jumbo…and other pitfalls:Evaluating PFI/PPP projects’, National Audit Office PFI / PPP Conference "Bringing about beneficial change, London, May.
  • (en) Economic Planning Advisory Commission (EPAC) (1995), ‘Final Report of the Private Infrastructure Task Force’, Australian Government Publishing Service, Canberra.
  • (en) Economic Planning Advisory Commission (EPAC) (1995), ‘Interim Report of the Private Infrastructure Task Force’, Australian Government Publishing Service, Canberra.
  • (es) Gonzalez Garcia, J. "El contrato de colaboración público privada", Revista de Administración Pública, nº 170 (2006).
  • (en) Harris, A.C. (1996), ‘Financing infrastructure: private profits from public losses’, Audit Office of NSW, Public Accounts Committee, Parliament of NSW, Conference, Public/Private infrastructure financing: Still feasible?, Sydney, September.
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  • (en) Minnow, Martha and Jody Freeman (2009), Government By Contract: Outsourcing and American Democracy, Harvard U.P.
  • (en) Monbiot, G. (2000), ‘Captive State, The Corporate Takeover of Britain’, Macmillan.
  • (en) Moszoro M., Gasiorowski P. (2008), 'Optimal Capital Structure of Public-Private Partnerships', IMF Working Paper 1/2008. [1]
  • (en) Richard Onses, The Public Private Partnership of Cartagena de Indias – Colombia: Agbar´s Experience, Barcelona,‎ 2003 (ISBN 8460780899)
  • (en) PwC Health Research Institute (2010), 'Build and beyond: The (r)evolution of healthcare PPPs' http://www.pwc.com/us/ppphealth
  • (en) Quiggin, J. (1996), ‘Private sector involvement in infrastructure projects’, Australian Economic Review, 1st quarter, 51–64.
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  • (en) Nazar Talibdjanov and Sardorbek Koshnazarov, UNDP & Chamber of Commerce and Industry of Uzbekistan, Public-Private Partnership in Uzbekistan: Problems, Opportunities and Ways of Introduction (2008–2009)
  • (en) Venkat Raman, A. and JW Bjorkman (2009), 'Public Private Partnerships in Health Care in India: Lessons for Developing Countries'. London. Routledge.

Filmographie[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]