Partenariat public-privé

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Le partenariat public-privé (PPP) est un mode de financement par lequel une autorité publique fait appel à des prestataires privés pour financer et gérer un équipement assurant ou contribuant au service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement du partenaire public et/ou des usagers du service qu'il gère. Ce mode de financement est présent dans de nombreux pays sous des formes variées.

Toutefois on utilise en général l'expression de « partenariat public-privé » pour désigner des projets plus récents, dans la lignée des contrats d'initiative de financement privé (en) (en anglais Private Finance Initiative) apparus en Grande-Bretagne depuis 1992, contrats dont se sont inspirés de nombreux pays. Un exemple typique de partenariat public-privé consiste pour un entrepreneur privé à construire un hôpital public dont il gérera ensuite les activités non médicales.

Les PPP, une formule soutenue par certaines organisations internationales

L'importance actuelle de la dette publique dans certains États occidentaux les pousse à se tourner de plus en plus vers la formule des partenariats public-privé. Le message est soutenu depuis plusieurs années par la Banque mondiale comme l'OCDE sans oublier la Banque européenne d'investissement.

Ce mode de financement a été critiqué par certains auteurs. Selon eux, ces mécanismes seraient nuisibles à la démocratie et n'apporteraient pas de réel bénéfice en matière de coût ou d'efficacité de gestion. Il ne serait selon eux qu'un moyen d'imposer une idéologie et de camoufler la dette publique.

Dans un dernier forum de mai 2007, les experts invités évoquaient à l'horizon 2030 le rôle croissant des fonds de pensions au regard d'une puissance publique qui finance de moins en moins ses infrastructures. Les détracteurs de ce système font néanmoins valoir que le PPP n'est ni plus ni moins qu'un montage permettant de dissimuler aux instances de contrôle (institutions internationales, marchés financiers) une partie de la dette publique, notamment dans la zone euro où les critères de convergence plafonnent celle-ci à 60 % du PIB. C'est le principe de la dette cachée.

En ce qui concerne les partenariats public-privé dans les pays en développement, au XIX^e siècle, les systèmes de distribution d’eau de nombreuses grandes villes d’Amérique latine, d’Afrique et d’Asie ont été financés, construits et exploités par des investisseurs privés étrangers qui en étaient propriétaires. Faute de régulation contractuelle adaptée, ces opérateurs privés ont souvent fini par abuser de leur situation de monopole, ce qui a débouché sur un vaste mouvement de nationalisation sur tous les continents. À la fin des années 1980, ils avaient disparu du monde en développement. C’est d’Amérique latine (et surtout Buenos Aires) qu’est véritablement venue l’impulsion, au début des années 1990. Les améliorations réalisées par le concessionnaire dans ses premières années d’exploitation ont créé une forte dynamique, qui a conduit à la signature de nombreux contrats sur tous les continents. Entre 1991 et 2000, la population desservie par des opérateurs privés dans les pays en développement et dans les pays en transition a connu une augmentation régulière, passant de 6 millions à 96 millions, tandis que le nombre de pays dans lesquels des projets de partenariats public-privé étaient actifs dans le secteur de l’eau passait de 4 à 38. Depuis 2001, la plupart des nouveaux contrats de partenariats public-privé ont été attribués à des opérateurs privés originaires de pays en développement.

Les PPP au Royaume-Uni

Le principe du PPP fut mis en place par la Private Finance Initiative (PFI) lancée par le gouvernement conservateur de John Major en 1992. À partir de 1997, les travaillistes développèrent fortement ce mode de gestion, d'abord et particulièrement dans le domaine hospitalier, puis dans l'ensemble du secteur public jusqu'à la Royal Navy.

Aujourd'hui, 10 à 15 % des investissements publics britanniques sont réalisés en PFI. Une étude du National Audit Office a démontré que les projets en mode PFI comparés à ceux réalisés de manière conventionnelle ont généré des bénéfices supérieurs tant en termes de respect du prix convenu que de l'échéancier de livraison des bâtiments. Mais les conséquences d'un tel mode de gestion ne sont finalement pas positives d'un point de vue financier pour le contribuable ou l'usager car les loyers-redevances sont sur la durée très lourds.

Premier secteur bénéficiant du PFI, les hôpitaux ont désormais de lourdes charges annuelles de remboursement, les taux d'intérêt des emprunts sont supérieurs aux taux qu'aurait pu obtenir l'État britannique (s'il avait choisi d'utiliser l'emprunt ce qui n'est pas le seul choix possible). Le gouvernement britannique freine désormais ce type d'initiative .

Les PPP en France

Article détaillé : Contrat de partenariat.

Les PPP au sens strict, ou contrat de partenariat, ont été créés en France par ordonnance du 17 juin 2004. S'il n'est pas la première forme de contrat conduisant à un partenariat, au sens large, entre le public et le privé, l'usage du terme partenariat public-privé pour désigner ces seuls contrats s'est imposé .

Néanmoins, d'autres formes de contrats existaient auparavant conduisant à une certaine forme de partenariat. Ainsi, les concessions qui ont toujours eu cours dès l'Ancien Régime ont permis à la France de se doter de ses premières infrastructures publiques telles le canal du Midi ou la modernisation d'infrastructures urbaines comme à Paris sous le Second Empire sous l'impulsion du baron Haussmann.

En droit contemporain, c'est la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 qui a relancé ce mode contractuel en autorisant l'État à confier au secteur privé la construction et la maintenance d'immeubles utilisés par la police, la gendarmerie ou la défense nationale. La justice et le secteur hospitalier ont suivi avant que ce régime fasse l'objet d'un régime général à travers les contrats de partenariat.

On assimile généralement les contrats publics suivants au PPP contractuel :

• les conventions comportant une Autorisation d'occupation temporaire (AOT) ;
• Les conventions liées à une Opération d'Intérêt National (OIN) telle la Convention de 87 avec Disney World.
• les baux emphytéotiques administratifs (BEA) ;
• et enfin le "dernier né", le contrat de partenariat (CDP).

Au sens strict, les PPP qui permettent un investissement public soutenu par un partenaire privé se limitent aux concessions, AOT, BEA et CDP car le partenaire privé n'est pas un simple exécutant de la commande publique comme c'est le cas lorsqu'il est titulaire d'un marché public.

Un dernier bilan du ministère de l'Économie et des Finances en janvier 2008 évoque un enjeu économique des PPP de 10 milliards d'euros dont 7,2 milliards pour les contrats de partenariat.

Les PPP au sein de l’Union européenne

Le droit communautaire ne régit pas les partenariats public-privé en tant que tels, ni ne les définit, mais s'applique néanmoins à ceux-ci en tant que marchés publics ou que concessions.

La Commission européenne distingue les partenariats publics-privés dits « institutionnalisés » (PPPI), qui opèrent au travers de l'établissement d'une entité à capital mixte, des PPP dits « contractuels » (PPPC), qui se fondent uniquement sur des liens contractuels. Pour ces derniers, en particulier pour les concessions, une proposition législative de la Commission est toujours attendue.

Selon la décision d'Eurostat en 2004, les actifs liés à un PPP sont à considérer comme actifs non publics et ne sont donc pas enregistrés dans le bilan des administrations publiques (ni n'entrent en ligne de compte en matière de déficit ou de dette publique) pour autant que le partenaire privé supporte 1°) le risque de construction, 2°) le risque de disponibilité ou celui lié à la demande.

Le dernier Rapport Besson de mai 2008 illustre le développement de cette formule outre au Royaume Uni mais aussi en Espagne et en Italie comme outil de la commande publique.

Les PPP dans le monde en 2012

En 2012, le marche des PPP dans le monde pour des projets d'un montant supérieurs à 20 millions de dollars a représenté 86 milliards de dollars (66 milliards d'euros), soit moins de 5% du marché de la construction.

Sur ces 86 milliards, une part non négligeable représente des adjudications comprenant des actifs existant et en exploitation, notamment des aéroports au Brésil. L'Europe compte pour 22 milliards, les Etats-Unis et le Canada 14 milliards, l’Amérique Latine 22 milliards et l'Asie 28 milliards. Bon an mal an, depuis 10 ans, le marché des PPP adjugés et donnant lieu à travaux oscille entre 50 et 70 milliards de dollars.

En 2012, l'Europe, malgré la France et le Royaume-Uni qui en restent de fervents promoteurs, le marché n'a été que de 22 milliards, alors qu'il était de 35 il y a quelques années. Les Etats-Unis se sont réveillés avec 6,5 milliards alors qu'ils étaient pratiquement à zéro en 2011, l'Asie/Océanie s’éveille avec 28 milliards dont 10 en Turquie, 5,6 en Inde, 5,1 en Australie et 3,9 en Chine. Suite à de grosses difficultés, le marché Australien risque de rester inerte pour les 3 ans qui viennent.

Les pays les plus actifs actuellement sont le Canada avec 7,4 milliards, le Brésil avec 22,5 milliards (dont la moitié pour des aéroports existants), et la Turquie avec 10 milliards - mais dont 6 milliards ont été annulés par le Président lors des premiers jours de 2013! En Amérique Latine, les pays dynamiques sont Le Brésil, La Colombie, le Pérou, le Chili. En Asie, ce sont la Turquie, l'Inde, et les Philippines, la Corée étant un marché notable mais pratiquement fermé. Les autres pays d'Asie développent leur cadre juridique, et cela sera long.

Les PPP sont applicables à la privatisation de projets existants (Brownfields) ou au développement de nouveaux projets (Greenfields).

Les PPP peuvent collecter leurs revenus directement de l'Etat (Availability Payment) ou de la collecte de péages (Demand Risk).

Les PPP sont l'outil de prédilection pour doter un pays d'infrastructures, à condition que les infrastructures soient réellement indispensables à la vie des habitants, que le cadre juridique existe au plus haut niveau de l'Etat, et que le pays jouisse de stabilité civile chère aux prêteurs. Compte tenu de la très longue relation (plusieurs dizaines d’années) qui va se construire entre les sponsors (développeurs et investisseurs), l'Etat et les banques, les PPP souffrent d'allergie mortelle à la corruption. Enfin, il faut que le pays soit pauvre, car s'il dispose des fonds nécessaires au développement de ses infrastructures, il n'est pas besoin de monter un schéma de PPP, toujours complexe. C'est pour cela que les PPP dans les pays du golfe sont encore rares.

Les PPP en Arabie saoudite

La Ligne a grande vitesse La Mecque-Djeddah-Medine, la LGV Haramain sera realisee sous la forme d'un PPP par le consortium Al Rajhi.

Annexes

Bibliographie

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Bibliographie étrangère

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Articles connexes

• Contrat
• Contrat de partenariat
• Projet Urbain Partenarial
• Contrats publics
• Water makes money (film documentaire, gestion de l'eau)

Liens externes

• (en) Catégorie Public Private Partnership de l’annuaire dmoz
• European PPP Expertise Centre L'Union européenne
• C.R.E.A.M. Europe PPP Alliance - EuroPPP and MasterPPPlan Initiative
• « Les mauvaises affaires des partenariats public-privé », LeMonde.Fr, 9 janvier 2012
• Observgo, bulletin de veille en gestion publique et politiques publiques
• Mission d'appui aux partenariats publics-privés sur le portail gouvernemental de l'Économie et des Finances
• PPP, Pim Pam Poum : reportages radio (en France) sur les chantiers BTP financés en Partenariat Public Privé (partie 1/2, partie 2/2) diffusé en 2013 dans l'émission Là-bas si j'y suis, France Inter.