Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures

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Frontex
Image illustrative de l’article Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures
Map indique la localisation de l'agence
Paris plan pointer b jms.svg
Coordonnées 52° 13′ 57″ nord, 21° 00′ 00″ est
Agence européenne décentralisée
Localisation Varsovie (Drapeau de la Pologne Pologne)
Formation
Signée
Établie
Évolution
Remplacement Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes
Date
Directeur Drapeau de la France Fabrice Leggeri
Site Web http://www.frontex.europa.eu

L’agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, surnommée Frontex (forme abrégée de « Frontières extérieures »), est une agence de l'Union européenne ayant existé entre 2004 et 2016, date à laquelle elle a été remplacée par l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes.

Elle était responsable de la coordination des activités de droits interne des garde-frontières dans le maintien de la sécurité des frontières de l'Union avec les États non-membres[a]. Dans le contexte de la crise migratoire en Europe s'étalant entre 2015 et 2017, la Commission européenne a proposé en décembre 2015[1] la création d'un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et la transformation de Frontex en une Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes[2], au mandat et aux moyens renforcés. Le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen entérinent cette réforme durant l'été 2016 ; elle entre en vigueur le 6 octobre 2016[3].

La mission de Frontex, repris par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, était d'aider les États membres à mettre en œuvre les règles communautaires relatives aux frontières extérieures et de coordonner leurs opérations dans la gestion de ces frontières extérieures. Chaque État membre reste toutefois responsable de la partie de frontière qui se trouve sur son territoire. L'Agence avait pour mission d'aider à garantir des normes communes et un haut niveau d'efficacité.

Histoire[modifier | modifier le code]

Création[modifier | modifier le code]

Le siège de Frontex, à Varsovie.

Première tentative : l'instance commune[modifier | modifier le code]

En 2002, un groupement d'« experts en frontières extérieures » est créé avec pour but de parvenir à une « gestion intégrée des frontières extérieures ». Le 7 mai 2002, la communication de la Commission « Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne » est transmise au Conseil et au Parlement européen. La Commission propose de créer une « instance commune de praticiens des frontières extérieures »[4]. Le 13 juin 2002, le Conseil approuve le plan de la Commission[5] et crée une instance commune de praticiens des frontières extérieures dans le cadre du comité stratégique sur l'immigration, les frontières et l'asile (CSIFA)[6],[5].

Lors du second semestre 2002, l'instance commence à exercer sous le nom de CSIFA +. Son action, définie par le plan approuvé par le Conseil, est d'être « [la] « tête » de la politique commune de gestion des frontières extérieures » mais également de coordonner les projets opérationnels[7].

Le 11 juin 2003, la présidence grecque du Conseil de l'Union européenne, qui touche à sa fin, conclut que « l'absence d'un mécanisme de surveillance et d'une méthode d'évaluation indépendante et approfondie, ainsi que d'une méthode pour traiter et utiliser les résultats », se font sentir dans les projets pilotes et les opérations conjointes. Elle se dit dès lors prête à examiner la possibilité de créer une « nouvelle structure institutionnelle » afin de renforcer la coopération opérationnelle pour la gestion des frontières extérieures[8].

En préparation du Conseil européen du 19 au 21 juin 2003 à Thessalonique, la Commission a publié, le 3 juin 2003, une communication sur « le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier »[9],[7]. La Commission souligne que l'instance commune a rencontré des limites structurelles et propose qu'elle se concentre sur des tâches de coordination de nature stratégique tandis que les tâches opérationnelles seraient confiées à une structure communautaire permanente capable de gérer et coordonner des tâches quotidiennes et de formuler des réponses rapides en cas d'urgence[9],[10]. Le 5 juin 2003, le Conseil de l'Union européenne adopte des conclusions dans lesquelles il demande le « renforcement de l'instance commune comme groupe de travail du Conseil par des experts détachés par les États membres auprès du secrétariat général du Conseil »[10],[11].

Le Conseil européen des 19 et 20 juin 2003 de Thessalonique adopta les conclusions du Conseil de l'Union européenne du 5 juin et examina les propositions formulées (notamment, la création de nouveaux mécanismes ou d'une structure opérationnelle communautaire)[10]. Finalement, lors de sa réunion des 16 et 17 octobre 2003, le Conseil européen « s'est félicité que la Commission envisage de présenter une proposition en vue de la création d'une Agence pour la gestion des frontières extérieures »[10].

Début de la procédure et proposition de la Commission[modifier | modifier le code]

La procédure, dite procédure 2003/0273/CNS[12], débute officiellement le 11 novembre 2003 par l'adoption d'une « proposition de règlement portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures »[10]. La procédure suivie est alors une procédure de consultation, ce qui implique que le Conseil doit consulter le Parlement européen et le Comité économique et social européen[12].

Le 12 novembre 2003, la Commission européenne transmet sa proposition au Conseil et au Parlement européen[12]. La proposition de la Commission rappelle que l'objectif est de mettre en place une politique communautaire permettant une gestion « intégrée » des frontières communes et de « garantir un niveau élevé et uniforme de contrôle des personnes et de surveillance aux frontières extérieures ». Cette politique communautaire est, selon la Commission, une « condition préalable à la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice ». La base légale de la proposition est l'article 62(2)(a) du traité instituant la Communauté européenne[7].

Avis du Conseil[modifier | modifier le code]

Dès le 27 novembre 2003, le Conseil émet un premier avis[12]. Le 29 janvier 2004, le Comité économique et social européen rend également son avis[12]. Le 9 mars 2004, le Parlement européen soumet son avis et suggère des amendements, cependant la Commission rejette immédiatement ces amendements[12]. Finalement, le 25 octobre 2004, le Conseil inscrit la proposition à son point A de l'ordre du jour et adopte le règlement[12].

Ainsi, le 26 octobre 2004, Frontex est créée par le règlement n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004[13] après l'adoption du Programme de la Haye portant notamment sur la politique d'externalisation de l'asile.

Mise en place de l'agence[modifier | modifier le code]

Le 26 avril 2005, le siège est fixé à Varsovie et l'organisme entre en fonction le 1er mai.

L'agence est opérationnelle depuis le 3 octobre 2005 ; depuis le 16 janvier 2015, son directeur exécutif est le Français Fabrice Leggeri.

En mai 2007, un réseau européen de patrouilles maritimes est créé. Frontex et les États membres concernés (France, Portugal, Espagne, Malte, Chypre, Grèce, Italie, Slovénie) organisent des patrouilles conjointes avec d'autres pays du pourtour méditerranéen[14].

En 2008, dans une déclaration présentée au Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, une large coalition d'organisations non gouvernementales ont exprimé leur inquiétude concernant la plupart des travaux de sauvetage par Frontex qui s'apparente à une campagne de dissuasion sans discernement qui empêche les demandeurs d'asile de réclamer une protection en vertu de la Convention de Genève[15].

En 2011, les opérations conjointes EPN-Hermès et Extension 2011 sont lancées afin d'assister l'Italie dans sa politique de contrôle des migrants après les révolutions tunisienne et libyenne.

Évolution[modifier | modifier le code]

Face à la crise de la gestion des migrants en 2015 et 2016[16], un règlement est proposé par la Commission le 15 décembre 2015 afin de créer un Corps européen de garde-frontières et de garde-côtes[17]. Adopté le 14 septembre 2016[17], le règlement n° 2016/1624 relatifs au Corps européen de garde-frontières et de garde-côtes entre en vigueur le 6 octobre 2016[18].

Missions[modifier | modifier le code]

Missions principales[modifier | modifier le code]

Frontex est l'un des outils dont dispose l'Union européenne pour réguler ses frontières, avec la politique européenne de voisinage (PEV) et l'espace Schengen.

L'agence dispose d'un système de recueil des données qui sont analysées en temps réel afin de mieux connaitre la situation aux frontières extérieures de l'UE. Cette analyse des risques permet une meilleure allocation des ressources. Sur la base de l'analyse des risques, Frontex propose aux États membres de participer à des opérations conjointes aux frontières extérieures aériennes, maritimes et terrestres de l'Union.

Frontex assiste les États membres dans le développement de standards communs de formation, incluant un tronc commun, dans l'optique d'instaurer une politique de gestion intégrée des frontières et d'uniformiser les règles et fonctionnement à chaque frontière extérieure.

Frontex sert de passerelle aux industriels pour proposer aux différents gardes frontières les dernières innovations technologiques pouvant répondre à leurs besoins, et faciliter l'achèvement des objectifs industriels de recherche et développement.

L'agence Frontex met a disposition des États membres une force de réaction rapide (RABITs) composée d'un vivier de gardes frontières européens. Leur déploiement peut intervenir en cas de crise grave à l'une ou l'autre des frontières extérieures de l'Union.

Frontex assiste les États membres dans l'organisation d'opérations de retour communes.

Opérations de Frontex[modifier | modifier le code]

Nom Pays demandeur Objectif Zone d'intervention Durée Référence
Héra Espagne Contrôler l'immigration illégale dans les Canaries Archipel des Canaries, côtes mauritaniennes, sénégalaises, archipel du Cap-Vert 17 juillet - 15 décembre 2006 [19]
RABIT - Rapid Border Intervention Teams Grèce Contrôle de l'immigration illégale en mer Égée Mer Égée orientale - Centres de rétention en Grèce, Bulgarie et Turquie Novembre 2010 - mars 2011 [19]
Opération Triton Italie Contrôle de l'immigration illégale depuis la Libye ; relai de l'opération Mare Nostrum de la Marine italienne Mer de Sicile, canal de Sicile Novembre 2014 - en cours

Fonctionnement[modifier | modifier le code]

Direction[modifier | modifier le code]

Fabrice Leggeri, directeur exécutif de Frontex, en novembre 2015.
  • Drapeau de la Finlande Ilkka Laitinen, du 25 mai 2005[20] à mai 2014[21] ;
  • Drapeau de l'Espagne Gil Arias-Fernández, qui assure l'intérim jusqu'à la nomination en novembre 2014 d'un nouveau directeur[22] ;
  • Drapeau de la France Fabrice Leggeri, directeur depuis le 16 janvier 2015, pour un mandat de cinq ans[23].

Financement[modifier | modifier le code]

Le budget de Frontex provient de subventions de l'Union européenne, 285 millions d'euros étant fournis dans le cadre d'un programme spécifique allant de 2007 à 2013 et dépendant du Programme européen pour la protection des infrastructures critiques (PEPIC).

Siège[modifier | modifier le code]

Son siège se trouve à Varsovie (Pologne).

Critiques[modifier | modifier le code]

Depuis sa création, de multiples critiques ont été adressées contre l'agence. En 2005, dans L'Empire de la honte, Jean Ziegler montre comment Frontex s'insère dans un dispositif général d'externalisation de l'asile et de délégation aux pays-tiers à l'Union européenne du contrôle, de la rétention et de l'expulsion des migrants[24].

En 2011, les actions de Frontex ont été largement critiquées par Human Rights Watch dans son rapport intitulé Les mains sales de l’Europe[25].

Aline Robert, de l'organisation Euractiv, considère à la suite du naufrage du 3 octobre 2013 à Lampedusa que les dispositifs européens de gestion des frontières — dont l'agence Frontex et le système d'information Eurosur — ont été décrédibilisés[26].

En 2013, vingt-et-une organisations européennes et africaines d'aide aux étrangers et aux immigrés lancent une campagne internationale nommée Frontexit[27],[réf. insuffisante]. Cette campagne vise à dénoncer les activités de Frontex qui seraient contraires aux droits fondamentaux et à demander l’annulation du règlement créant l’agence Frontex, s’il est démontré que le mandat de l’agence est incompatible avec le respect des droits fondamentaux.

Le naufrage du 12 avril 2015 en Méditerranée ainsi que le naufrage du 19 avril 2015 en Méditerranée font plus de 1200 morts, en dépit de la mise en place de l'opération Triton par Frontex. Des personnalités et des organisations non-gouvernementales dénoncent les activités de Frontex, non-conformes aux droits fondamentaux, la semi-privatisation de l'organisme, et son côté paramilitaire[28].

Notes[modifier | modifier le code]

  1. Il s'agit des frontières terrestres et maritimes des États membres, y compris ses aéroports et ports maritimes, auxquels s'appliquent les dispositions du droit de l'Union européenne.

Sources[modifier | modifier le code]

Références[modifier | modifier le code]

  1. Procédure 2015/0310/COD
  2. Communiqué de presse - 6 octobre 2016
  3. Règlement 2016/1624/UE
  4. Communication de la Commission du 7 mai 2002
  5. a et b Conseil de l'Union européenne - 14 juin 2002
  6. Afcan - octobre 2002
  7. a b et c Proposition de règlement du 20 novembre 2003, p. 2
  8. Rapport de la présidence du Conseil
  9. a et b Communication de la Commission du 3 juin 2003
  10. a b c d et e Proposition de règlement du 20 novembre 2003, p. 3
  11. Conseil de l'Union européenne - 5 juin 2003
  12. a b c d e f et g Procédure 2003/0273/CNS
  13. Règlement n° 2007/2004.
  14. Berramdane et Rossetto 2009
  15. NGO Statement on International Protection
  16. Vulnerabilities and Protection of Migrants, CICR et EUISS, (lire en ligne)
  17. a et b « Procédure 2015/0310/COD », sur EUR-Lex,
  18. « Legal Basis », sur Frontex,
  19. a et b Victor 2013
  20. (en) « Franco Frattini and Luc Frieden visit the External Borders Agency (Frontex) in Warsaw », sur europa.eu, (consulté le 18 mars 2015) : « The Management Board of the Frontex Agency met for the first time in Warsaw, on 25 May 2005. […] The Management Board, on the basis of the short list submitted by the Commission, appointed Colonel Ilkka LAITINEN of Finland as Executive Director of the Agency. »
  21. (sv) « Ilkka Laitinen blir biträdande chef för Gränsbevakningsväsendet vid ingången av 2015 », sur valtioneuvosto.fi, Ministère de l'Intérieur finlandais, (consulté le 18 mars 2015) : « För närvarande är Ilkka Laitinen verkställande direktör för Europeiska gränsförvaltningsbyrån Frontex. Hans mandatperiod vid Frontex upphör i maj 2014. »
  22. (en) « France’s Fabrice Leggeri Appointed New Executive Director of Frontex », sur frontex.europa.eu, (consulté le 18 mars 2015)
  23. Baumard 2015
  24. Ziegler 2005
  25. (en) « The EU’s Dirty Hands : Frontex Involvement in Ill-Treatment of Migrant Detainees in Greece » [PDF], sur https://www.hrw.org/, (consulté le 19 août 2015)
  26. Robert 2013
  27. Voir le site de la campagne http://www.frontexit.org/fr/
  28. Megherbi 2015

Bibliographie[modifier | modifier le code]

Documents législatifs[modifier | modifier le code]

Règlement initial[modifier | modifier le code]
  • « Procédure 2003/0273/CNS », sur Europa et EUR-Lex, (consulté le 1er juin 2017)
  • Commission des Communautés européennes, Proposition de règlement du Conseil portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, Bruxelles, (lire en ligne)
  • Règlement  2007/2004 du Conseil portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, 32004R2007, adopté le 26 octobre 2004, JO du 25 novembre 2004, p. 1-11, entré en vigueur le 26 novembre 2004, abrogé le 5 octobre 2016 par 32016R1624 [consulter en ligne, notice bibliographique]
Autres dispositions législatives[modifier | modifier le code]
  • Règlement  2016/1624 du Conseil relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n° 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil, 32016R1624, adopté le 14 septembre 2016, JO du 16 septembre 2016, p. 1-76, entré en vigueur le 6 octobre 2016, 7 décembre 2016 et 7 janvier 2017 [consulter en ligne, notice bibliographique]
  • « Procédure 2015/0310/COD », sur Europa et EUR-Lex, (consulté le 1er juin 2017)

Institutions[modifier | modifier le code]

  • « Sécurisation des frontières extérieures de l'Europe : lancement de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes », sur le site du Conseil de l'Union européenne, (consulté le 6 octobre 2016)
  • Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen : Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, Bruxelles, (lire en ligne), COM(2002) 233 final
  • Présidence du Conseil de l'Union européenne, Plan pour la gestion des frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, Bruxelles, (lire en ligne), Doc. 10019/02 FRONT 58 COMIX 398.
  • (en) « NGO Statement on International Protection: The High Commissioner’s Dialogue on Protection Challenges », UNHCR, 4-6 mars 2008
  • Présidence du Conseil de l'Union européenne, Rapport de la présidence sur la mise en œuvre des programmes, des centres ad hoc, des projets pilotes et des opérations conjointes, Conseil de l'Union européenne, , Doc. 10058/1/03 REV 1 FRONT 70 COMIX 354
  • Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil en vue du Conseil européen de Thessalonique sur le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier, Bruxelles, (lire en ligne), COM(2003) 323 final.
  • Conseil de l'Union européenne, Conclusions du Conseil de l'Union européenne sur une gestion plus efficace des frontières extérieures des États membres de l'UE, , Doc. 10059/03 FRONT 71 COMIX 355

Ouvrages et articles[modifier | modifier le code]

  • Maryline Baumard, « Surveiller les entrées ou sauver les migrants, le dilemme de Frontex », Le Monde,‎ (lire en ligne)
  • Jean Ziegler, L'Empire de la honte, Paris, Fayard, , 330 p. (ISBN 9782213623993, lire en ligne)
  • Abdelkhaleq Berramdane et Jean Rossetto, La politique européenne d'immigration, Paris, Karthala, , 309 p.
  • Fayçal Megherbi, « Naufrage de migrants en Méditerranée : Frontex, une agence défaillante ! », Le Matin,‎ (lire en ligne)
  • Aline Robert, « Le drame de Lampedusa décrédibilise Frontex et Eurosur », EurActiv,‎ (lire en ligne)
  • (en) The EU’s Dirty Hands : Frontex Involvement in Ill-Treatment of Migrant Detainees in Greece, https://www.hrw.org/, (lire en ligne [PDF])
  • « Les garde-côtes pointent-ils sous les garde-frontières ? », sur afcan.org, (consulté le 19 août 2015)

Sites divers[modifier | modifier le code]

Compléments[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]