Motion de censure

La motion de censure est le principal moyen dont dispose un parlement pour montrer sa désapprobation envers la politique du gouvernement et le forcer à démissionner, autrement dit pour témoigner de sa défiance envers le gouvernement en place. Elle doit être souvent présentée par une fraction précise de députés (souvent au moins un dixième) et adoptée à la majorité absolue des membres constituant la chambre (certains pays prévoient même les deux tiers des voix pour des raisons de stabilité des gouvernements).

Dans certains pays, le système est dit de « motion de censure constructive ». En clair, la motion doit prévoir le nom d'un remplaçant au chef du gouvernement renversé. Tel est le cas de l'Allemagne (Article 67 de la Loi Fondamentale, 1949), de l'Arménie, de la Belgique, de l'Espagne (Article 113 de la Constitution espagnole, 1978), de la Pologne et de la Tunisie.

La motion de censure s’applique aussi bien au sein de régimes semi-présidentiels, comme celui de la France, que de régimes parlementaires comme au Royaume-Uni.

D'autres pays, comme le Canada, prévoient le principe de la « double censure » : l'adoption d'une motion de censure entraîne la dissolution de la chambre, ce qui peut freiner les ardeurs de certains députés.

Cependant, la logique veut que la censure au gouvernement entraîne des élections anticipées, la crise entre l'exécutif et le législatif ne pouvant être tranchée que par les électeurs.

Un outil des systèmes parlementaires

Dans un régime parlementaire, le parlement joue un rôle fondamental de contrôle du gouvernement (outre ses attributions classiques d’élaboration de la loi et de vote du budget). Ce contrôle peut conduire à la remise en cause du gouvernement et de sa politique, dans le cadre de la mise en jeu de la responsabilité ministérielle selon différentes techniques (dont la motion de censure).

Le droit de remettre en cause la responsabilité du gouvernement est souvent le fait de la seule chambre basse (V^e République française, Espagne, Allemagne) mais est parfois confié au deux chambres (Italie, III^e République française).

France

Assemblée nationale

Hémicycle de l’Assemblée nationale en 2018.

Troisième République

Durant la Troisième et la Quatrième République, le gouvernement pouvait être renversé facilement du fait des conditions relativement souples de mise en jeu de la responsabilité ministérielle.

Les gouvernements des deux républiques devaient toute leur légitimité au parlement, le président de la République ne faisant guère que les proposer aux assemblées, auxquelles il devait d'ailleurs lui aussi sa fonction. Un soutien trop faible du parlement, même sans que la censure soit votée, les conduisait souvent à démissionner.

La motion de censure sous la III^e République fonctionnait sous la forme du droit d'interpellation, un seul député pouvait « interpeller » le gouvernement, et la Chambre voter après débat un texte qui, lorsqu'il était défavorable au gouvernement, entraînait son départ.

Quatrième République

Sous la IV^e République, l’Assemblée Nationale est plus puissante que le Sénat. Le Sénat n’a plus la responsabilité de renverser le gouvernement et le Sénat perd son pouvoir d’avis conforme. L’Assemblée Nationale peut renverser le gouvernement soit en rejetant une question de confiance posée par celui-ci soit en prenant l’initiative, en votant une motion de censure.

Selon la constitution du 27 octobre 1946, « Le vote par l'Assemblée nationale d'une motion de censure entraîne la démission collective du cabinet. Ce vote ne peut intervenir qu'un jour franc après le dépôt de la motion. Il a lieu au scrutin public. La motion de censure ne peut être adoptée qu'à la majorité absolue des députés à l'Assemblée. ».

La responsabilité ministérielle pouvait s’exercer après l’entrée en fonction du gouvernement, à l’initiative des parlementaires via une motion de censure (qui a remplacé l’interpellation).

La motion de censure était déjà rationalisée puisque les votes de censure étaient acquis à la majorité absolue des membres de l’Assemblée, ils interviennent après un délai de réflexion de vingt-quatre heures et se déroulent au scrutin public.

Dans la pratique, dès la première application (janvier 1947), le gouvernement se trouvant mis en cause par une majorité relative, il va démissionner considérant qu’il est désapprouvé alors qu’il n’y a pas de majorité absolue contre lui. Créant un précédent, il va pervertir le système jusqu’à la fin de la IV^e République et l’instauration de la V^e en 1958.

L’habitude s’est prise à tenir compte de la majorité relative alors que le texte de la constitution devait requérir une majorité absolue. À l’époque on appelle cela « une crise politique » et non « une crise constitutionnelle », inconscients des implications pour le système tout entier. Les ministres du gouvernement qui étaient mis en minorité car il y avait une majorité relative contre eux démissionnent. À l’époque il n’y a pas d’incompatibilité ministérielle, le ministre quittant son ministère retrouve instantanément son siège. Ce système sera interdit par la suite par le Président De Gaulle puis rétabli dans de moindres mesures sous la présidence Sarkozy.

Cinquième République

Elle est réformée en 1958 dans le but d'assurer la stabilité gouvernementale.

En application de la technique de rationalisation du parlementarisme, le Constituant de 1958 encadre strictement les conditions de dépôt et de vote de la motion de censure. L'article 49 de la Constitution prévoit notamment qu’une telle motion « n’est recevable que si elle est signée par au moins un dixième des membres de l’Assemblée Nationale » (soit 57,7 arrondi à 58), que « le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt » et que « seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée ».

Selon la constitution du 4 octobre 1958 toujours, « lorsque l’Assemblée nationale adopte une motion de censure ou lorsqu’elle désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale du Gouvernement, le Premier Ministre doit remettre au président de la République la démission du Gouvernement ».

Selon l'Article 27 de la Constitution, il est possible pour un député de déléguer son vote pour l’adoption d’une motion de censure s’il est absent le jour du vote.

Le Premier ministre peut démissionner volontairement mais la motion de censure est le seul moyen de le forcer à démissionner (Mitterrand : « Le Premier ministre, qui met en œuvre la politique de la majorité parlementaire, ne peut être révoqué que par elle. »).

Dépôt d'une motion de censure à l'initiative des députés

L’Assemblée nationale met en cause la responsabilité du gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale (donc 58 députés). Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure, résultant deux conséquences : d’une part, l’abstention profite au gouvernement, d’autre part, ce n’est pas celui-ci qui doit prouver qu’une majorité le soutient, c’est l’opposition qui doit démontrer qu’elle réunit la majorité absolue des députés.

La motion ne peut être adoptée qu'à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée.

Depuis la réforme de 1995 instaurant la session unique, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d'une même session ordinaire et de plus d'une au cours d'une même session extraordinaire, afin d'éviter tout abus.

Entre 1958 et 2018, l'Assemblée nationale a discuté 58 motions de censure « spontanées » ; une seule motion a été approuvée, en 1962. L’adoption de la censure ne destitue pas le gouvernement mais il contraint le Premier ministre à rendre sa démission et celle de son gouvernement. Cependant, après l’adoption de la motion de censure de 1962, de Gaulle a explicitement « invité le gouvernement à continuer d’assurer ses fonctions jusqu’au début de la prochaine législature ».

Dépôt d'une motion de censure après l'engagement de la responsabilité du gouvernement sur le vote d'un texte

Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote de tout ou partie du texte d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté sans débat, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent par un dixième des membres de l'Assemblée Nationale, est votée à la majorité absolue. Contrairement à la motion de censure spontanée, un député peut signer autant de motions de censure offensives qu'il veut. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.

Entre 1958 et 2018, l'Assemblée nationale a discuté 51 motions faisant suite à un engagement de responsabilité du Gouvernement sur un texte (aussi appelées « motions offensives ») ; aucune n’a été approuvée. Mais si une motion offensive venait à être adoptée, le gouvernement serait tenu de démissionner et le texte concerné serait automatiquement rejeté.

Corse

En Corse, le terme utilisé est motion de défiance mais il connaît les mêmes règles formelles que la motion de censure prévue sur le plan national en France. L'Assemblée de Corse peut l'utiliser pour renverser le Conseil exécutif de Corse^{[réf. nécessaire]}.

Polynésie française

La mise en cause de la responsabilité du président de la Polynésie française et du gouvernement de la Polynésie française par l'assemblée de la Polynésie française est appelée « motion de censure » dans l'article 156 de la loi organique 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, dans sa rédaction valable jusqu'au renouvellement de l'assemblée, et « motion de défiance » dans sa version en vigueur au 10 février 2008.

Martinique

L'assemblée de Martinique peut adopter une motion de défiance constructive à l'encontre du conseil exécutif. Celle-ci doit être signée par au moins un tiers des membres de l'assemblée et doit indiquer la liste des membres du conseil exécutif appelé à remplacer le conseil exécutif contre lequel la motion est déposée. Une motion de défiance ne peut être adoptée qu'à la majorité des trois cinquièmes des membres de l'assemblée : si elle est adoptée, les fonctions des membres du conseil exécutif cessent de plein droit et les candidats aux fonctions de président du conseil exécutif et de conseiller exécutif qui figurent sur la motion sont déclarés élus et entrent immédiatement en fonction. Cette motion de défiance constructive est similaire à la motion de défiance qui existe dans la collectivité territoriale de Corse. Elle est donc comparable à la motion de censure qui peut être utilisée par l'Assemblée nationale pour renverser le Gouvernement sur le plan national.^{[réf. nécessaire]}

Royaume-Uni

Si le chef d'État est irresponsable, le cabinet ministériel, lui, est solidairement responsable devant la Chambre des communes. Celle-ci peut le renverser en votant une motion de censure (motion of non confidence), en refusant de voter l’adresse royale (lors de l'Ouverture de Parlement ou en rejetant le budget).

En Grande-Bretagne, le Premier ministre détient une double légitimité car il est à la fois le chef du gouvernement (légitimité constitutionnelle) ainsi que le chef du parti majoritaire (légitimité politique). Il est issu de la majorité parlementaire élue durant les élections législatives. Pour cela, le Premier ministre britannique doit détenir une majorité parlementaire forte tout au long de son mandat (5 ans) qui est censée garantir une stabilité politique entre le gouvernement et la Chambres des communes. Selon le système de Westminster en vigueur au Royaume-Uni, le gouvernement est responsable devant la Chambre des communes ce qui signifie que le Premier ministre ne peut se maintenir au pouvoir s'il n'y dispose pas d'une majorité.

Si le gouvernement perd la confiance de la Chambre des communes, celle-ci dispose de deux mécanismes de révocation : elle peut refuser une motion de confiance de la part du gouvernement ou bien procéder à une motion de défiance. Entre 1911 et 2011, le premier ministre opérait à une dissolution de la chambre des communes avant la fin du mandat parlementaire s’il le souhaitait. Cela lui permettait de renouveler sa majorité ainsi de choisir le thèmes des prochaines élections. Ainsi, cette forme de dissolution était une véritable stratégie électorale. Mais en 2011, David Cameron reforme radicalement le droit de dissolution avec le Fix Term Parliament actFixed-term_Parliaments_Act_2011 : le Premier ministre ne peut plus dissoudre avant la fin du mandat parlementaire. La dissolution n’est possible que dans deux cas :

Auto-dissolution

La Chambre des Communes décide elle-même de sa dissolution grâce au vote d’une résolution à la majorité des 2/3 de ses membres.

Dissolution automatique

La dissolution fait suite à l’adoption par la chambre des communes d’une motion de censure contre le gouvernement et à son incapacité de voter la confiance à un autre gouvernement dans un intervalle de 14 jours. Lorsque la Chambre des communes prononce une motion de censure contre le gouvernement, celle ci est mise au défi de nommer un nouveau chef de gouvernement dans un délai de 14 jours. Dans le cas contraire, elle devrait subir une « dissolution automatique » qui mènerait à de nouvelles élections législatives.

Exemples

Le vote d'une motion de défiance n'entraîne aucune démission immédiate mais, par convention, le Premier ministre demande une dissolution rapide du Parlement et des élections générales. Si le Premier ministre se refuse à demander une dissolution, le Souverain a, en théorie, toute latitude pour dissoudre le Parlement de son propre chef ou pour démettre le gouvernement. Une telle mesure représenterait une rupture majeure de la convention constitutionnelle, sans précédent à l'époque moderne.

En pratique, les mécanismes de mise en jeu de la responsabilité ministérielle ne sont plus utilisés dès lors que le cabinet bénéficie du soutien d’une large et stable majorité pendant toute la durée de la législature. En conséquence, on ne compte guère que deux gouvernements renversés tout au long du XXe siècle (le gouvernement MacDonald en 1924 et le gouvernement Callaghan en 1979).

Le 28 mars 1979, la Chambre a voté une motion de censure, sur proposition du chef de l'opposition de l'époque, Margaret Thatcher, par 311 voix contre 310. En conséquence, le Premier ministre de l'époque, James Callaghan, a demandé la dissolution du Parlement. À l'issue des élections générales qui ont suivi, le parti conservateur a obtenu une majorité des sièges à la Chambre et Mme Thatcher a été invitée à former le gouvernement.

Entre 1991 et 2004, six motions de censure ont été déposées : deux motions de censure contre le gouvernement et quatre motions exprimant des critiques contre des ministres. Toutes les six ont été proposées par l'opposition et aucune n'a été acceptée par la Chambre.

Tout se passe comme si le gouvernement assumait la responsabilité de ses actes non plus devant le Parlement, dont la majorité lui est acquise, mais devant le peuple et devant le parti.

Union européenne

La Commission Barroso II au Parlement européen en 2014.

La Commission, en tant que collège, est responsable devant le Parlement européen. Le Parlement européen peut adopter une motion de censure de la Commission. Si une telle motion est adoptée, les membres de la Commission doivent démissionner collectivement de leurs fonctions et le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité doit démissionner des fonctions qu’il exerce au sein de la Commission.

Le Parlement européen, saisi d’une motion de censure sur la gestion de la Commission, ne peut se prononcer sur cette motion que trois jours au moins après son dépôt et par un scrutin public.

La motion de censure est adoptée si elle obtient la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et la majorité des membres qui composent le Parlement européen. Dans ce cas, les membres de la Commission restent en fonction et continuent à expédier les affaires courantes jusqu’à leur remplacement.

Suisse

Le Conseil fédéral ne peut pas être destitué par l'Assemblée fédérale ; cette dernière ne peut aussi pas voter de motion de censure contre le gouvernement fédéral.

Rationalisation du parlementarisme

La rationalisation du parlementarisme consiste dans la réglementation précise des mécanismes de collaboration des pouvoirs. Elle se traduit notamment par l’encadrement stricte des conditions d’engagement de la responsabilité ministérielle (et de la dissolution), afin d’assurer la pérennité de l’équilibre des pouvoirs et donc de favoriser la stabilité gouvernementale.

Le parlementarisme rationalisé cherche à remédier à ce problème de deux façons : d'une part, dans la rédaction de la Constitution, en renforçant le gouvernement face au Parlement, en rendant son renversement plus difficile ; d'autre part, par le biais du droit électoral, en essayant de favoriser des majorités parlementaires claires et stables, à même de soutenir la politique du gouvernement pendant toute la législature. On parle respectivement de rationalisation technique et politique.^{[non pertinent]}

Limites

L'efficacité de la motion de censure a souvent été remise en question, notamment parce qu'il est difficile de mobiliser une majorité absolue des parlementaires (comme l'ont montré les peu nombreux exemples français et britanniques^{[réf. nécessaire]}).

Voir aussi

Articles connexes

• Motion de censure constructive
• Parlementarisme rationalisé
• Article 49 de la Constitution française de 1958

Liens externes

• Assemblée Nationale : Bérégovoy sur la censure sur le site de l'INA
• Texte de base de la constitution Belge
• « La motion de censure : véritable moyen de contrôle ? » sur le portail vie-publique.fr, un service de la Documentation française