Obstruction parlementaire

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L'obstruction parlementaire (parfois connue sous son nom américain filibuster, ou sous sa traduction française, flibuste), est une technique parlementaire visant à retarder le plus possible l'adoption d'une loi à l'aide des moyens réglementaires de la chambre. C'est aussi une tactique dilatoire qui consiste à prononcer délibérément d'interminables discours pour faire obstruction à un débat.

Origine[modifier | modifier le code]

Technique déjà utilisée au Sénat dans la Rome républicaine antique[1], la technique moderne trouve son origine aux États-Unis, au Sénat.

Aux États-Unis[modifier | modifier le code]

Le flibuste au Sénat[modifier | modifier le code]

L’obstruction parlementaire est une particularité du Sénat américain. Aucune tactique de ce genre n’est possible à la Chambre des représentants depuis 1842. Aux États-Unis, la technique d’obstruction parlementaire la plus notoire est le filibuster , ou flibuste en français. Ce moyen est utilisé par les membres du Sénat afin d’entraver le vote final d’un projet de loi qu’ils opposent en parlant pendant une durée illimitée jusqu’à ce que la majorité abandonne. Les règles du Sénat empêchent quiconque d’interrompre un sénateur qui a le droit de parole. Il peut donc parler indéfiniment jusqu’à ce que la proposition d’un vote de clôture, nécessitant soixante votes, y mette un terme[2]. Une autre technique d’obstruction parlementaire au Sénat consiste à proposer continuellement des amendements à un projet de loi. Tous les nouveaux amendements doivent être adoptés individuellement avant le vote final et il faut le consentement unanime des législateurs pour suspendre l’introduction de nouveaux amendements[3]. L’obstruction parlementaire permet à une minorité ou même un seul individu de retarder la tenue d’un vote final d’un projet de loi.

Le flibuste moderne[modifier | modifier le code]

Depuis l’adoption du système à deux vitesses en 1972, le simple fait de menacer d’user d’un flibuste contre un projet de loi, en informant l’intention au chef du parti, a pour effet de remettre le débat sur ce dernier à plus tard afin que le Sénat continue de travailler sur d’autres dossiers. En coulisse, la majorité s’affaire à amasser soixante sénateurs en faveur de la clôture pour passer au vote final. Paradoxalement, l’adoption de ce nouveau système censé faciliter la clôture d’un flibuste a eu pour effet de les rendre plus fréquents[4].

Les conséquences du flibuste[modifier | modifier le code]

L’accroissement de la polarisation partisane au Congrès des États-Unis explique en partie l’usage de plus en plus régulier d’obstruction parlementaire au Sénat. Ayant pour objectif de regagner la majorité dans cette chambre, les partis s’engagent dans des batailles partisanes en utilisant les outils législatifs à leur disposition[5].

À cause de la menace routinière du flibuste, les observateurs de la politique américaine ont pris l’habitude de parler d’une nécessité de soixante votes pour adopter une loi, malgré qu’en théorie il n’en faut que cinquante et un. Ainsi, un projet de loi contesté ne sera pas adopté sans une super majorité[6]. On ne soumet donc généralement pas au vote un projet de loi sans avoir l’assurance d’obtenir les soixante votes nécessaires à la clôture du débat. Le flibuste moderne est aussi appelé flibuste silencieux puisqu’il n’est pas nécessaire de parler indéfiniment sur le parquet du Sénat pour bloquer le processus législatif[7].

Les sénateurs utilisent de plus en plus la réconciliation budgétaire pour contourner l’obstruction parlementaire. Ce processus législatif permet d’éviter qu’un projet de loi ne soit battu par un flibuste puisqu’une simple majorité suffit pour le faire passer. Cependant, la réconciliation budgétaire a été mise en place pour modifier certains éléments budgétaires mineurs d’une loi, des dépenses ou du plafond de la dette. Aujourd’hui, ce processus est utilisé pour rédiger des projets de loi beaucoup plus élaborés, comme la réforme des soins de santé d’Obama (Obamacare). Soumis à la règle de Byrd, les projets de loi sont rédigés afin de correspondre aux critères de cette dernière qui est particulièrement complexe et mal définie. Il en résulte des projets de loi déficients et de moindre qualité[8].


Histoire du flibuste[modifier | modifier le code]

Le terme filibuster est un dérivé du mot ‘pirate’ en néerlandais, soit vrijbuiter. Au 19e siècle, le terme anglais ‘filibusterer’ ou flibustier désignait les Américains qui incitaient les populations d’Amérique Centrale à la révolution[9]. À partir de 1850, le terme filibuster a été popularisé pour désigner ce type de stratégie d’obstruction parlementaire spécifique au Sénat des États-Unis[10]. Lors du 1er Congrès des États-Unis, le Sénat a adopté la motion de la question préalable. Contrairement à son usage législatif habituel permettant de clore le débat et de passer au vote, la question préalable a plutôt été utilisée afin de reconduire le débat à plus tard[9]. Le flibuste, quant à lui, n’était pas prévu par les règles et procédures du Sénat original[11]. Contrairement à la croyance populaire, les Pères fondateurs n’ont jamais envisagé le flibuste comme caractéristique procédurale du Sénat[9].

Création accidentelle[modifier | modifier le code]

En 1806, d’après les recommandations d’Aaron Burr (alors vice-président des États-Unis), le Sénat a abandonné la motion de la question préalable[11]. Étant le seul moyen de clore le débat et de contraindre un sénateur à se taire, l’abandon de cette règle a institué le débat illimité jusqu'en 1917[10]. Le flibuste est devenu possible grâce à ce changement de procédure.

Ce n’est que 35 ans plus tard, en 1841, que le débat illimité a été exploité à des fins d’obstruction parlementaire. Ce premier flibuste a duré six jours. Quelques mois plus tard, face à une minorité démocrate menaçant d’user de l’obstruction à l’égard d’une loi sur la deuxième Réserve fédérale des États-Unis, Henry Clay proposa de modifier les règles du Sénat pour permettre à la majorité de clore le débat[12]. Cette proposition ne sera pas acceptée. Caractéristique du fonctionnement du Sénat de l’époque, la minorité utilisait le flibuste afin de retarder l’agenda législatif de la majorité plutôt que pour empêcher son adoption[9].

Adoption de la motion de clôture[modifier | modifier le code]

En 1917, le débat quant à la participation des États-Unis dans la Première Guerre mondiale divisait les sénateurs. Les démocrates ont organisé de nombreux flibustes afin d’empêcher le vote final sur une loi proposant d’armer des bateaux américains contre les sous-marins allemands. Cette obstruction parlementaire a duré plus de vingt-trois jours et a éventuellement battu ce projet de loi. Face à cet échec, le président Wilson a recouru à un ordre exécutif en forme simplifiée pour armer les bateaux américains et a convoqué une session extraordinaire du Congrès. Le Sénat a établi un compromis en modifiant ses règles pour permettre la limitation du débat. Le 8 mars 1917, le Sénat a adopté la règle XXII, mettant en place une motion de clôture, conditionnellement à l’appui d’une super majorité de sénateurs présents (soit le deux tiers), tout en préservant la tradition du débat illimité au Sénat[9].

La motion de clôture a été utilisée à quarante-neuf reprises pour mettre fin aux débats, mais n’a fonctionné que quatre fois[9]. En 1949, le Sénat a modifié ses règles pour que le vote de clôture requière une super majorité (2/3) de la Chambre en entier. Dix ans plus tard, le règlement a été révisé pour revenir à sa forme de 1917[9]. En 1957, durant les débats concernant la loi sur les droits civiques, les démocrates du sud (surnommés les Dixiecrat) ont usé du flibuste pour empêcher la tenue du vote final. Pour éviter une situation similaire dans l’avenir, Mike Mansfield, le chef de la majorité, a entrepris de modifier les règles procédurales du Sénat afin de mettre en place un système à deux vitesses. Institué en 1972, ce système a permis au Sénat de continuer à considérer d’autres projets de loi, évitant ainsi d’être complètement paralysé par un flibuste. En 1975, la règle XXII a été de nouveau modifiée pour permettre de clore le débat conditionnellement à un vote de soixante sénateurs (soit le trois cinquièmes)[9]. Suite à cette modification, il fallait aussi attendre deux jours après le début d’un flibuste pour invoquer la clôture, une pétition signée par soixante sénateurs en faveur de la motion, deux jours d’attente pour voter ainsi qu’une période de trente heures avant le vote final du projet de loi[7].


Procédures pour éliminer le flibuste[modifier | modifier le code]

Le terme ‘option nucléaire’ ou option constitutionnelle réfère à une stratégie visant à modifier les règles procédurales du Sénat afin d’abaisser le nombre de votes nécessaires pour mettre un terme à un flibuste seulement lors de la confirmation des nominations présidentielles[13]. Une telle modification a pour effet de réduire le nombre de votes nécessaires pour clore le débat d’une super majorité de soixante à une simple majorité de cinquante et un[13].

En 2003, après le flibuste victorieux des démocrates à l’encontre de la confirmation de Miguel Estrada, nommé par le président W. Bush pour siéger à la cour d’appel du district de Columdia, plusieurs sénateurs républicains ont voulu mettre un terme à cette stratégie parlementaire qui, selon eux, était utilisé de manière abusive par les démocrates pour bloquer les nominations judiciaires[14]. Le terme ‘option nucléaire’ a été utilisé pour la première fois par le sénateur Trent Lott, alors leader de la majorité républicaine, puisqu’une telle modification des règles et des procédures du Sénat aurait, selon lui, été explosive[15]. L’usage de l’option nucléaire est devenu envisageable après les élections de 2004 lorsque les républicains ont acquis une majorité de cinquante-cinq sénateurs puisque les règles et les procédures du Sénat peuvent seulement être modifiées avec une majorité simple. Une telle modification aurait enlevé tout pouvoir de contestation aux démocrates, diminuant grandement le pouvoir de la minorité. Pour mettre un terme au litige, un groupe de quatorze sénateurs (sept de chaque parti surnommé ‘the gang of 14’) se sont mis d’accord pour trouver une solution alternative. Les sept démocrates ont promis de ne pas employer le flibuste sauf en cas de circonstances extraordinaires. En échange, les sept républicains ont promis qu’ils ne voteraient pas en faveur de l’option nucléaire[4]. Trent Lott a plus tard regretté d’avoir envisagé de modifier les règles et les procédures du Sénat : « Je persiste à croire que le Sénat est une institution unique et que les règles, aussi lourdes et difficiles soient-elles, valent mieux que de simplement en faire une autre chambre de représentants. »[14]

Modifications des procédures en 2013[modifier | modifier le code]

De 2009 à 2013, près d’une trentaine de nominations exécutives ont été bloquées par la minorité républicaine pour protester contre la présidence Obama. Face à l’incapacité de surmonter ces obstructions répétées, les démocrates ont menacé l’opposition républicaine de modifier les règles procédurales.

Le 21 novembre 2013, le Sénat a voté en faveur de l’élimination du flibuste lors de confirmation des nominations exécutives et judiciaires, sauf exception des juges à la Cour suprême. Face à l’obstruction des républicains à l’égard des nominations du président Obama, Harry Reid (alors chef de la majorité démocrate) affirmait : « Le besoin de changement est tellement évident. C’est clairement visible. Il est manifeste que nous devons faire quelque chose pour changer les choses. »[16] Cette mesure a été approuvée par un vote de cinquante-deux en faveur et quarante-huit contre (suivant les lignes partisanes)[16]. Le président Obama a d’ailleurs appuyé cette mesure affirmant que ce changement était nécessaire considérant l’obstruction sans précédent au Sénat[16].

Modifications des procédures en 2017[modifier | modifier le code]

Moins d’un mois après son investiture, le président Trump a annoncé qu’il nommait Neil Gorsuch pour siéger à la Cour suprême des États-Unis. Convaincu que les démocrates bloqueraient la nomination du candidat à cause de la controverse de Merrick Garland l’année précédente, le président Trump a encouragé Mitch McConnell, chef de la majorité du Sénat, à utiliser l’option nucléaire pour assurer la confirmation du candidat[13]. Le 6 avril 2017, après qu’une quarantaine de démocrates ait invoqué leur intention de voter contre la nomination de Neil Gorsuch[13], les républicains ont usé de l’option nucléaire pour assurer la confirmation du candidat. Le vote de clôture a été abaissé à une majorité simple pour mettre fin à un flibuste dans le cas de confirmation à la Cour suprême. Cette modification des procédures a été acceptée par cinquante-deux sénateurs contre quarante-huit (suivant les lignes de parti)[16]. La confirmation des juges à la Cour suprême était jusqu’alors la seule exception à la limitation du flibuste lors de confirmation par le Sénat.


Records des plus longs flibustes[modifier | modifier le code]

Le record du plus long flibuste de l’histoire américaine est détenu par Strom Thurmond, un sénateur de la Caroline du Sud. Le 28 août 1957, il a pris la parole pendant vingt-quatre heures et dix-huit minutes sur le plancher du Sénat afin d’empêcher un vote à l’égard de la loi sur les droits civiques. Il a récité plusieurs écrits historiques tels que la déclaration d’indépendance, la Déclaration des droits et le discours d’adieu de George Washington[17]. Afin de ne pas avoir à quitter le parquet du Sénat et céder son droit de parole, Thurmond se serait préparé en prenant des bains de vapeur pour évacuer l’excès de liquide de son corps et ainsi éviter d’aller aux toilettes[18].

Le second plus long flibuste a été accompli par le sénateur de l'État de New York, Alfonse d’Amato, en 1986. Il a pris la parole pendant vingt-trois heures et trente minutes pour s’opposer à un amendement du Defense Authorization Act. Ce sénateur était connu pour sa propension à user du flibuste[19]. Il a chanté la chanson ‘South of the Border (Down Mexico Way)[20]. Ironiquement, il tentait d’empêcher la délocalisation d’une manufacture au Mexique qui aurait fait perdre 750 emplois dans son État. Le troisième plus long flibuste a été réalisé en 1953 par le sénateur Wayne Morse de l’Oregon. Surnommé le tigre du Sénat, il a parlé pendant plus de vingt-deux heures et vingt-six minutes pour bloquer le vote d’un projet de loi concernant le pétrole riverain de son État[17]. Ce flibuste était à l'époque le plus long jamais entrepris au Sénat.


Culture populaire[modifier | modifier le code]

Cette technique est illustrée au cinéma par le film Monsieur Smith au Sénat, mais également dans la série À la Maison-Blanche, lors de l'épisode 17 de la saison 2, où un sénateur espère retarder un vote en lisant notamment un livre de recettes[21].

En France[modifier | modifier le code]

La technique généralement employée est celle de la « bataille d'amendements », qui consiste à déposer un nombre extrêmement important d'amendements presque semblables et à exiger la discussion de chacun d'entre eux devant le Parlement. L'objectif de l'opposition est généralement de forcer le Premier ministre à intervenir en utilisant l'article 49, alinéa 3, généralement impopulaire jusque dans les rangs de la majorité, les députés, quels qu'ils soient, tenant aux prérogatives du Parlement.

En février 2003, l'opposition de gauche et l’UDF avaient déposé 13 000 amendements pour tenter de contrer la réforme des modes de scrutin régional et européen[22].

En juin 2003, lors du débat sur le financement des retraites, le groupe communiste a déposé plus de 6 000 amendements en commission des lois[23].

Le record absolu est detenu à l'été 2006 par les socialistes et les communistes contre le projet de loi relatif au secteur de l'énergie, en déposant 137 537 amendements[24] (dont 43 725 pour le Parti socialiste et 93 676 pour le Parti communiste), soit six fois le nombre d'amendements traités chaque année[25]. Selon l'ancien président de l'Assemblée nationale, Jean-Louis Debré, il faudrait plus de 500 jours à l'Assemblée en siégeant 24 heures sur 24 pour tous les examiner. D'après la chaîne d'information i-Télé[26], le coût de la duplication de ces propositions d'amendements (afin que chaque député présent puisse avoir une copie de chaque amendement) s'élèverait à environ 500 000 euros et représenterait quatre fois la hauteur de la tour Eiffel. Pour obtenir autant d'amendements sans doublon, l'opposition parlementaire (PS et le PCF) a généré automatiquement certains de ces amendements par des moyens informatiques[27].

Le tableau ci-dessous illustre l'évolution de l'utilisation des amendements durant la Cinquième République.

Législature Majorité Amendements[28] Moyenne mensuelle[29]
1959-1962 Droite 4 564 130,4
1962-1967 Droite 7 791 152,8
1967-1968 Droite 1 143 81,6
1968-1973 Droite 10 583 192,4
1973-1978 Droite 13 753 233,1
1978-1981 Droite 9 406 241,8
1981-1986 Gauche 38 997 684,2
1986-1988 Droite 11 509 426,3
1988-1993 Gauche 34 091 608,8
1993-1997 Droite 43 437 905,0
1997-2002 Gauche 50 957 863,7
2002-2007 Droite 212 449[30] 4 249,0[30]

Une autre technique est de demander de nombreuses suspensions de séance pour ralentir l'adoption du texte.

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Mais aussi dans la Rome moderne: voir (it) I tre giorni della supercazzola, L’Ago e il filo, 2013.
  2. (en) Lowi, Theodore J. et Al., American Government: Power & Purpose, New York, W. W. Norton, , 848 pages p. (ISBN 978-0393264173), p.225
  3. (en) Lowi, Theodore J. et Al, American Government: Power & Purpose, New York, W. W. Norton., , 848 pages p. (ISBN 978-0393264173), p.225
  4. a et b (en) Calmes, Jacqueline, « ‘Trivialized’ Filibuster Is Still a Potent Tool. », Congressional Quarterly Weekly Report,‎ , p. 47-51.
  5. (en) Mann, Thomas E., « The Negative Impact of the Use of Filibusters and Holds », The Brookings Institution,‎ (lire en ligne)
  6. (en) Fallows, James., « The filibuster: let’s talk about it. », The Atlantic,‎ (lire en ligne)
  7. a et b (en) Wood, Kris, « What Killed the Talking Filibuster », History News Network,‎ (lire en ligne)
  8. (en) Klein, Ezra, « This is not how the Senate is supposed to work », Vox,‎ (lire en ligne)
  9. a b c d e f g et h (en) Arenberg, A. Richard et Robert B. Dove, Defending the Filibuster: The soul of the Senate, Indianapolis, Indiana University Press, , 288 p. (ISBN 978-0253001917), p. 27
  10. a et b (en) Klein, Ezra, « 7 myths about the filibuster », Vox,‎ (lire en ligne)
  11. a et b (en) Binder, Sarah A., « The History of the Filibuster », The Brookings Institute,‎ (lire en ligne)
  12. (en) Reynolds, Molly E., Exceptions to the Rule: The Politics of Filibuster Limitations in the U.S. Senate, Washington D.C., Brooking Institution Press, , 233 p. (ISBN 9780815729969), p. 12
  13. a b c et d (en) Rodriguez, Lisette et Ali Rogin, « The ‘nuclear option’ Republicans are using to confirm Supreme Court nominee Neil Gorsuch », ABC News,‎ (lire en ligne)
  14. a et b (en) Merica, Dan, « The man who coined the term 'nuclear option' regrets ever pursuing it », CNN,‎ (lire en ligne)
  15. (en) Toobin, Jeffrey, « Blowing up the Senate », The New Yorker,‎ (lire en ligne)
  16. a b c et d (en) McMarthy, Tom, « Senate approves change to filibuster rule after repeated Republican blocks », The Guardian,‎ (lire en ligne)
  17. a et b (en) Murse, Tom, « The 5 longest Filibusters in US History », ThoughtCo,‎ (lire en ligne)
  18. (en) Memmott, Mark, « How Did Strom Thurmond Last Through His 24-Hour Filibuster? », National Public Radio,‎ (lire en ligne)
  19. (en) « 5 Longest Filibusters in US History », sur historyhit.com, Historyhit, (consulté le 21 mars 2019)
  20. (en) Gangitano, Alex, « Flashback Friday: D’Amato’s Filibuster », Roll Call,‎ (lire en ligne)
  21. « The Stackhouse Filibuster » (consulté le 25 septembre 2015)
  22. Débat au Sénat du 4 mars 2003.
  23. Bernard Accoyer : « Un amendement pour les plus de 50 ans dans le débat sur les retraites », La Tribune, 6 juin 2003.
  24. Chiffre du 6 septembre 2006 à 12 h 00.
  25. « GDF-Suez : la gauche a déposé 90 000 amendements », Le Nouvel Observateur, 29 août 2006.
  26. Journal de la mi-journée, 6 septembre 2006
  27. De l'utilité de la bureautique dans le débat parlementaire ; Management du SI - La chronique de Bertrand Lemaire ; 8 septembre 2006 ; Le Monde informatique
  28. Nombre total d'amendements déposés durant la législature ; source : Le Figaro ; L'évolution du nombre d'amendements depuis 1959 ; 6 septembre 2006 ; (article en ligne)
  29. Approximation au nombre de mois entiers
  30. a et b Chiffre au 6 septembre 2006, tenant compte de des débats sur le projet de loi relatif au secteur de l'énergie

Annexes[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]