Fraude sociale en France
La fraude sociale désigne l'ensemble des actions illégales pour échapper aux cotisations sociales ou pour bénéficier de manière indue des prestations sociales. La fraude sociale regroupe ainsi deux notions distinctes : la fraude aux cotisations sociales d'une part, la fraude aux prestations sociales d'autre part[1].
Les fraudes à la sécurité sociale peuvent prendre différentes formes.
- les fraudes aux prestations pratiquées par des assurés sociaux ;
- les fraudes commises par des entreprises ;
- les fraudes effectuées par des professionnels de santé (médecins, infirmiers...)[2].
Les estimations de la fraude sociale en France varient selon les sources. Selon le rapport du Comité national de lutte contre la fraude, la fraude sociale détectée atteint 852,6 millions d’euros en 2014[3]. Selon la Cour des comptes pour l'année 2014, la fraude totale aux cotisations sociales s'élèverait en revanche à 20 milliards d'euros[4],
Définition
La fraude sociale peut prendre deux formes de manière générale.
La fraude aux cotisations sociales consiste, pour un employeur, un auto-entrepreneur ou un travailleur libéral, à ne pas s'acquitter du versement des cotisations sociales dues, par exemple en ne déclarant pas l'ensemble des heures travaillées, en embauchant illégalement, ou en détournant tout ou partie des cotisations sociales.
La fraude aux prestations sociales consiste, pour un individu, à percevoir une prestation indue, sur le fondement de déclarations mensongères ou d'omissions volontaires, par exemple en continuant à travailler alors qu'il bénéficie d'un arrêt de travail.
Mais les définitions légales de la fraude sociale sont complexes[5]. Le code de la sécurité sociale[6] recense les prestations dont le détournement entraîne des pénalités, mais ne définit pas les éléments constitutifs de la fraude[1]. Le code du travail[7], lui, regroupe la fraude sociale sous l'infraction de travail illégal.
Si une fraude se distingue de l’erreur en ce qu’elle est volontaire[8], prouver l’intention frauduleuse est parfois difficile. Selon la direction de la sécurité sociale, définir précisément les critères de la fraude permettrait certes de fixer une jurisprudence commune aux différentes instances, mais paradoxalement, une définition précise pourrait inciter à la fraude : un usager connaissant clairement les limites à ne pas franchir serait tenté de s'en approcher le plus près possible : « L’enjeu est essentiel car plus de 90 % des fraudes résultent de fausses déclarations ou d’omissions »[1].
Estimation de la fraude sociale
Montant des fraudes sociales
Selon le rapport du Comité national de lutte contre la fraude, la fraude sociale détectée atteint 852,6 millions d’euros sur l'année 2014, dont 427,63 millions d'euros pour la fraude aux cotisations sociales, et 424,96 millions d’euros pour la fraude aux prestations sociales[3]. Selon le rapport de la Cour des comptes pour l'année 2014, la fraude totale aux cotisations sociales s'élèverait à 20 milliards d'euros[4], et 5 % de l'ensemble des cotisations sociales seraient éludées. Toujours selon la Cour des comptes, et selon son rapport de septembre 2010, la fraude totale aux prestations sociales dans le régime général peut être estimée à 3 milliards d'euros, soit 1 % des prestations versées[9].
Selon une estimation parue en , la fraude aux cotisations sociales s'élèverait pour l'année 2018 à un montant estimé entre 6,8 et 8,4 milliards d'euros. La principale cause est le travail au noir pour 5,2 à 6,5 milliards, devant les erreurs comptables sans intention manifeste de frauder[10].
Selon un rapport parlementaire publié en , la fraude s'élèverait entre 13,5 et 45 milliards d'euros par an, soit de 3 à 10 % des prestations. Le rapport pointe notamment un nombre de centenaires estimé à plus de trois millions[11]. Cependant, l'INSEE et deux caisses de sécurité sociale contredisent ce rapport, lequel se base notamment sur les données d'autres pays comme la Zambie, et précisent que seuls 15 000 centenaires touchent une pension de retraite[12].
Cette difficile estimation fait de la fraude sociale un sujet souvent traité par les médias, mais avec des données et des projections tout à fait différentes d'un média à l'autre[13],[14],[15],[16].
Le montant de la fraude détectée se répartit ainsi en 2013 : 174 millions d'euros pour la branche maladie, 9 millions d'euros pour la branche retraite et 143 millions d'euros pour la branche famille[17] (pour 82,4 milliards d'euros versés par les Caf cette année-là[18]). Selon Daniel Lenoir, directeur de la CNAF, pour la branche famille (Caf uniquement), ce montant est passé à 209,6 millions d'euros en 2014 pour 32 828 fraudes détectées[19].
Selon L'Express : "Un milliard d'euros : c'est le montant de la fraude aux organismes sociaux détectée en 2019, selon le rapport de la Cour des comptes. "En 2019, les principaux organismes sociaux ont détecté un milliard d'euros de préjudices subis ou évités au titre de fraudes avérées ou suspectées", dévoile la Cour des comptes dans un communiqué de presse."[20]
Fraudes sur les cartes vitales et sur le nombre d'assurés
En 2020, Charles Prats, un magistrat spécialisé dans les questions de fraudes fiscales et à la sécurité sociale, publie le Cartel des Fraudes[21]. S'appuyant sur une commission d'enquête parlementaire, il avance que le nombre de bénéficiaires de prestations sociales serait supérieur de 5 millions à la population française (73,7 millions de personnes pour une population française de 67 millions d'habitants)[22],[23]. Il dénonce ainsi comme aberrant le nombre de cartes Vitale en circulation en regard de la population française, avec un écart de 5 millions de cartes vitale actives en trop[24],.
Il y a aussi 2,4 d'assurés-fantômes et entre 152 000 et 573 000 cartes Vitale en trop selon L'Express[20]. La Cour des comptes considère qu'il existe 74,5 millions d'assurés fin 2018 sur la base des données du Sniiram. Elle ajoute : « les régimes d'assurance maladie comptaient en effet non pas 2,3 millions, mais 7,5 millions d'assurés de plus que la population française prise dans son ensemble »[25] (rapport intitulé « La lutte contre les fraudes aux prestations sociales » publié le 8 septembre 2020, page 109). D'autres sources ramènent ce chiffre à un nombre inférieur mais de 2,5 millions au moins[26],[27]. Le gouvernement, quant à lui, ramène ce chiffre à 150 000[23].
Méthode pour estimer la fraude sociale
La fraude sociale et son montant sont difficiles à estimer[28],[29] car c'est par nature un phénomène dissimulé[30]. S'il s'agit vraisemblablement d'un phénomène ancien, et sous-estimé[4], la prise de conscience récente et la décision de faire de la lutte contre la fraude sociale une priorité lui donnent plus de visibilité[31],[32].
Plusieurs méthodes d'observation directe permettent d'en proposer une estimation[30],[33] :
- Le sondage sur un échantillon représentatif doit pour fournir des résultats intéressants être réalisé sur un échantillon de grande taille, ce qui génère des coûts importants, car un contrôle aléatoire sur un large échantillon laisse par définition de côté les risques les plus élevés.
- L'extrapolation pondérée des résultats des contrôles, notamment avec le calcul d'un ratio entre la fraude constatée et le nombre total de déclarations dans un même secteur homogène, a systématiquement tendance à grossir le phénomène observé.
- Enfin, le sondage par enquête auprès des ménages notamment, permet de cerner les motivations de la fraude et d'estimer les risques de contournement.
L'estimation de la fraude par des méthodes indirectes pose d'autres problèmes : les études macro-économiques auraient tendance à surestimer le phénomène, et elles fournissent par ailleurs des résultats très disparates[30],[34]. Les études micro-économiques sont, elles, plutôt rares et fournissent des indications sur les motivations de la fraude comme sur les moyens de lutter contre elle[30].
Répartition géographique et par secteur
Dans le domaine de la fraude aux cotisations sociales, la lutte contre le travail illégal donne lieu à des redressements qui pointent l'importance de la fraude en Île-de-France, puisqu'elle représente 37 % de la fraude nationale[35].
La fraude aux cotisations sociales serait particulièrement importante dans les secteurs de la construction[36] (3,8 milliards d'euros, pour un taux de fraude de 22 %) et dans le commerce (3,3 milliards d'euros, pour un taux de fraude de 12 %)[37]. Également important dans les transports, le taux de fraude est plus faible dans l'industrie et la finance[37]. La délégation nationale à la lutte contre la fraude ajoute à cette liste des « secteurs habituels » les travaux saisonniers en agriculture, les services aux entreprises, le spectacle vivant et enregistré, le déménagement ainsi que les banques et assurances pour le recours aux stagiaires[38]. Cette répartition a conduit les services de lutte contre le travail illégal à diligenter plusieurs enquêtes aléatoires dans les secteurs du bâtiment et des travaux publics, du gardiennage, du transport routier ou du commerce de détail[33].
Les données sur la répartition géographique de la fraude aux prestations sociales dépendent fortement des enquêtes menées, mais également de la façon dont les organismes gèrent les contentieux : cette gestion semble, en 2011, plutôt hétérogène[39], et l'objectif d'harmonisation est rappelé par la Cour des Comptes[40] comme par la DNLF[41].
Différentes formes de la fraude sociale
Fraude aux cotisations sociales
La fraude aux cotisations sociales développe de nouvelles formes et se complexifie: fraude transnationale, sous-traitance en cascade, faux statuts, financement occulte[42]. Le statut de travailleur indépendant, et particulièrement celui d'auto-entrepreneur peut également servir à dissimuler l'emploi de salariés[42] : 31 % des contrôles des auto-entrepreneurs ont donné lieu à redressement[42]. La fraude des particuliers employeurs n'est pas évaluée, car difficile à détecter et réprimer[42].
L'utilisation frauduleuse des travailleurs détachés[43] est combattue par la loi du 10 juillet 2014[44], dite loi Savary. Elle instaure notamment le principe de « responsabilité solidaire », permettant de poursuivre l’entreprise donneuse d’ordres pour les fraudes commises par l’un de ses sous-traitants[45].
Le redressement de la fraude liée au travail illégal est très limité : 1,5 % des sommes détournées donnent lieu à redressement, et 0,2 % du montant de la fraude est effectivement récupéré[42]. Cela peut s'expliquer par une professionnalisation très inégale du contrôle, faible notamment à la mutualité sociale agricole, et aussi par l'absence de contrôle des travailleurs indépendants. La faiblesse de ce redressement tient aussi au fait que parmi les entreprises convaincues de fraude, plus d'une entreprise sur deux dépose son bilan ou est mise en liquidation dans les deux ans[42].
La cour des comptes recommande ainsi, pour rendre la lutte contre la fraude aux cotisations sociales plus efficace, de renforcer le caractère dissuasif des majorations et pénalités (en 2014, la majoration est de 25 % en cas de travail dissimulé, à comparer aux 80 % de majoration en cas de manœuvres frauduleuses attestées lors d'un contrôle fiscal), comme de mettre sous séquestre des actifs de l'entreprise fraudeuse, afin d'éviter une insolvabilité organisée[42].
Fraude aux prestations sociales
La lutte contre la fraude aux prestations sociales est devenue une priorité politique en 2006, affirmée en 2007 avec une lettre de mission[46] adressée par le Président de la République. Elle indique que si l'enjeu financier de la fraude aux prélèvements est bien plus significatif, en revanche « le chantier de la lutte contre la fraude aux prestations sociales, dont l'enjeu financier n'est même pas connu avec précision, est celui pour lequel les efforts les plus importants sont à mener »[47].
Le comité de lutte contre la fraude, créé en 2006, est devenu la délégation nationale à la lutte contre la fraude, instituée par décret[48]. Cet organisme doit concilier la lutte contre la fraude avec d'autres priorités contradictoires, comme la simplification des procédures et le traitement plus rapide des dossiers. Un plan pluriannuel est engagé en 2011[49]. Il vise notamment à :
- harmoniser les mesures de lutte dans l'ensemble des organismes concernés, ce qui nécessite une harmonisation de la jurisprudence et du droit. La CAF par exemple contrôle plus d'un allocataire sur 2 tous les ans[50].
- développer les moyens humains consacrés à la lutte contre la fraude.
- clarifier et simplifier les mesures de saisine de la CNIL.
- mesurer effectivement le taux de fraude.
- rendre public le rapport d'activités de la délégation nationale à la lutte contre la fraude.
- rendre les sanctions plus dissuasives[40].
Une proposition de loi du sénateur Eric Doligé, visant selon son auteur à « améliorer les dispositifs actuellement en place » a été retirée le 31 mai 2016, après un débat houleux[51].
Principes de la lutte contre la fraude sociale
Motivation
La lutte contre la fraude sociale permet le redressement des comptes publics, la lutte contre la concurrence déloyale et la garantie des principes de justice et d'égalité devant les charges publiques[3].
Modalités de lutte contre la fraude sociale
Le travail illégal est puni de 3 ans d'emprisonnement et de 45000€ d'amende[52].
Seul l'employeur encourt une sanction en cas de travail non déclaré, le travailleur est considéré comme une victime du point de vue du droit pénal. Cependant, s'il touche des allocations chômage ou des aides conditionnées à ses revenus, il peut devoir les rembourser et payer une amende de 4 000 €[53].
Pour lutter contre la fraude aux prestations sociales, les procédures pénales montrent une faible efficacité : en 2009, seulement 50 % des dossiers de la branche famille portés en justice obtiennent une condamnation en première instance[54]. Les procédures administratives ont donc été simplifiées et rendues plus dissuasives[55] en 2010.
Afin de lutter contre les ressorts psychologiques de la fraude, la Délégation nationale à la lutte contre la fraude a mené deux campagnes de communication, en 2009 et 2011[56].
Pour rendre la lutte contre la fraude plus efficace, l'interconnexion de fichiers, le datamining, et l'harmonisation des pratiques des différents organismes prestataires sont les priorités de la délégation nationale à la lutte contre la fraude[41].
Le nombre d'agents dédiés à la lutte contre la fraude à l'assurance-maladie était de 1 060 équivalents temps plein en 2019, contre 965 en 2014. Pour la Cour des comptes, ce nombre est insuffisant[57].
Notes et références
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- « « La fraude correspond plus à une attitude qu’à une catégorie juridique » : interview de Frédéric Jenny », sur ffsa.fr (consulté le )
- Code de la sécurité sociale : Article L114-16-2 (lire en ligne)
- Code du travail : Article L8211-1 (lire en ligne)
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- « La lutte contre les fraudes aux prestations sociales dans le régime général », sur ccomptes.fr, (consulté le ), p. 191
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- Jean-Victor Semeraro, « Fraude sociale : votre région et votre département font-ils partie des plus touchés ? », sur capital.fr, .
Voir aussi
Articles connexes
- Imposition en France
- Fraude fiscale
- Taxes sur les traitements et salaires
- Prélèvements obligatoires
- Assurance garantie des salaires
- Cotisations sociales en France
- Prestation sociale en France
Bibliographie
- Odenore, L'envers de la " fraude sociale " : le scandale du non-recours aux droits sociaux, Paris, La découverte, , 210 p. (ISBN 978-2-7071-7370-6)
- Salomon Renaud, La fraude pénale en droit de la sécurité sociale, Economica, , 320 p. (ISBN 978-2-7178-6583-7 et 2-7178-6583-7)
- Olivier Gallet, Halte aux fraudes : Guide pour managers et auditeurs, Dunod, , 320 p. (ISBN 978-2-10-070801-7 et 2-10-070801-5)
- Noël Pons, Cols blancs et mains sales : Economie criminelle, mode d'emploi, Paris, Odile Jacob, , 320 p. (ISBN 978-2-7381-1781-6 et 2-7381-1781-3, lire en ligne)
- Noël Pons, Arnaques : Le manuel anti-fraude, CNRS, , 286 p. (ISBN 978-2-271-06792-0 et 2-271-06792-8)
- Charles Prats, Cartel des fraudes, Ring, 2020.
