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L'organisation territoriale de la France, découpage du territoire national en subdivisions administratives hiérarchisées, repose, depuis les lois de décentralisation de 1982, sur un équilibre entre des collectivités territoriales, administrées par des conseils élus et dotées d’une autonomie de gestion réelle, et des services déconcentrés de l'État non élus mais chargés de garantir l’unité de la République et le principe d'égalité devant la loi.

Il existe trois niveaux de collectivités territoriales, les communes, les départements et les régions, dites collectivités territoriales de droit commun. Les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer complètent le dispositif. Une quatrième strate intermédiaire entre la commune et le département est constituée des structures de coopération intercommunale (EPCI à fiscalité propre ou syndicats), qui ne sont pas des collectivités territoriales, mais dont les assemblées délibérantes sont constituées d'élus issus des communes membres. Le nombre de ces structures et l’enchevêtrement des compétences entre elles, évoluant au gré des réformes, ont conduit à l’expression de « millefeuille territorial », que divers gouvernements ont tenté de rendre plus simple, plus lisible et plus efficace pour les administrés.

L'État quant à lui se réforme également périodiquement dans le cadre d’un processus de déconcentration, afin de rapprocher l’administration des citoyens tout en tentant de rationaliser les moyens. Si la commune reste la circonscription administrative de base, sur le territoire de laquelle le maire exerce certaines prérogatives de l'État à côté de celles dévolues à la commune en tant que collectivité territoriale, les circonscriptions administratives sur lesquelles les services déconcentrés de l'État exercent leurs compétences sont éminemment variables selon la nature de l’organisation (générale, sanitaire et médicosociale, militaire, gestion de l'eau, gestion de crise, etc.). En complément des services déconcentrés de l'État ont été mises en place des agences dont les implantations territoriales sont très variées et dont le nombre n'a cessé de croître avec le temps.

Cet équilibre actuel est le résultat d’une évolution historique des territoires, évoluant entre morcellement dans l’Antiquité, enchevêtrement féodal au Moyen Âge, déploiement d'une administration locale au XVe siècle, structuration des institutions sous l’Ancien Régime avec des assemblées représentatives des territoires (états généraux, assemblées des notables) et des cours souveraines (parlements, chambres des comptes, cours des aides, Grand Conseil et cours des monnaies), centralisation et uniformisation du droit à partir de la Révolution, puis décentralisation et déconcentration à partir du milieu du XIXe siècle.

Service public et administration[modifier | modifier le code]

Service public[modifier | modifier le code]

En France, le service public désigne, d’une part, « une activité d’intérêt général effectuée sous le contrôle de la puissance publique par un organisme public ou privé », et d’autre part, « l’entité publique gérant cette activité ». Il se fonde sur les trois principes suivants :

  • continuité : le service fourni ne doit pas être perturbé par des interruptions gênantes ;
  • adaptabilité : qui permet d'adapter en continu le service à l'évolution des besoins collectifs et des techniques
  • égalité : qui interdit, à situation identique, toute discrimination sur le service rendu et sur ses charges.

Administration et fonction publique[modifier | modifier le code]

Le mot administration peut revêtir deux sens différents, selon une approche organique ou fonctionnelle. Sur le plan fonctionnel, l’administration désigne l’ensemble des activités dont le but est de répondre aux besoins d’intérêt général de la population (ordre public, bonne marche des services publics…), tels qu’ils sont définis à un moment donné par l’opinion publique et le pouvoir politique[1].

Sur le plan organique, l’administration est constituée de l’ensemble des personnes morales (État, collectivités territoriales, établissements publics…) et physiques (fonctionnaires, contractuels…) qui accomplissent ces activités. Sur un plan organique élargi, les organismes privés chargés d’une action administrative peuvent faire partie de l’administration[1].

Pour la comptabilité nationale, les administrations publiques, notées APU, sont les unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non marchands, de réguler l'économie, ou d'effectuer des opérations de redistribution des revenus et des richesses. Le secteur des administrations publiques comprend l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO).

La fonction publique quant à elle désigne l’ensemble des agents, titulaires et contractuels, occupant un poste au sein de la fonction publique d’État, d’une collectivité territoriale, ou des établissements publics de santé [2].

Approche Unité élémentaire Typologie
État Collectivité territoriale Protection sociale
Organique Personne morale ou service Administration de l'Etat ODAC Collectivité territoriale
stricto sensu
EPA locaux Administrations de sécurité sociale
Humaine Personne physique Fonction publique de l'État Fonction publique territoriale Fonction publique hospitalière
Géographique Division administrative Circonscription administrative Circonscription de collectivité Circonscription sanitaire et sociale
  • Administration publique centrale (APUC)
  • Administration de sécurité sociale (ASSO)
  • Administration publique locale (APUL)

Organisation territoriale de l'action publique[modifier | modifier le code]

L'organisation territoriale de l'action publique, objet du présent article, désigne l'ensemble des organismes intervenant sur le territoire pour l'exercice d'un service public : services de l'État (déconcentrés et établissements publics de l'Etat territorialisés) et administration publiques locales (collectivités territoriales et établissements publics locaux).

Histoire[modifier | modifier le code]

La France, un État unitaire déconcentré et décentralisé[modifier | modifier le code]

La France est un État unitaire, à savoir que tous les citoyens sont soumis au même et unique pouvoir, reposant sur l’existence d’une seule Constitution, qui régit l’ensemble des règles applicables sur le territoire. L’État français est à la fois déconcentré et décentralisé : déconcentré car l’autorité centrale dispose d’un grand pouvoir sur le territoire national grâce à des services déconcentrés, relais au niveau de chacune des subdivisions, et décentralisé car il s’appuie également depuis 1982 sur des collectivités territoriales indépendantes et disposant d’une réelle autonomie[3]. L'article 72 de la Constitution prévoit en effet l'existence de différents types de collectivités territoriales : les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier, les collectivités d'outre-mer. Il prévoit également que la loi puisse créer d'autres types de collectivités, y compris des collectivités qui se substituent à une ou plusieurs autres. Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie est traitée à part, dans le Titre XIII de la Constitution. Elle est parfois considérée comme une collectivité territoriale sui generis.

Après les premières lois de décentralisation de 1982, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a voulu approfondir ce mouvement[4], en proclamant en particulier que la France est un État unitaire décentralisé. Néanmoins toutes les lois qui ont suivi, et en particulier celles de 2010, 2014 et 2015, n'ont pas abouti à l'objectif recherché, notamment en raison de la suppression de la clause de compétence générale pour les régions et départements, clause qui aurait pu donner aux collectivités une vraie liberté d'action, mais aurait entraîné des doublons de compétences. Les textes votés ne remettent nullement en cause la prééminence, voire l’omniprésence du niveau central et, de ce fait, la France reste encore un État relativement centralisé[3],[5].

Critiques sur le « mille-feuille territorial »[modifier | modifier le code]

L'expression « millefeuille territorial » est régulièrement utilisée pour dénoncer un trop grand nombre d'échelons de l'administration territoriale de la France, conduisant à des doublons et un manque de lisibilité. Les présidents Nicolas Sarkozy, François Hollande ou Emmanuel Macron ont notamment souhaité une diminution du nombre d'échelons administratifs[6],[7],[8],[9]. Dans un rapport de décembre 2017, la Cour des comptes critique la confusion et le manque de clarté de l'organisation des collectivités locales[10]. Lors de son examen des réformes françaises publié en mai 2013, la Commission européenne critique les « niveaux administratifs au niveau local qui créent des problèmes de doublons, de coordination et de confusion des rôles ». Par ailleurs, la Commission remarque que 40 % des communes de l'Union européenne sont françaises, pour une population moyenne de 1 800 habitants, contre 5 500 dans l'UE[11].

Services déconcentrés de l'État[modifier | modifier le code]

Historique succinct[modifier | modifier le code]

Loi du 6 février 1992[modifier | modifier le code]

La loi du relative à l’administration territoriale de la République (ATR) et le décret du portant charte de la déconcentration chargent les services déconcentrés de la mise en œuvre des politiques européenne et nationale sur le plan territorial. La majorité des services déconcentrés sont placés sous la direction du préfet (régional ou départemental), hormis certains (éducation nationale, justice, services fiscaux)[12].

Une première réorganisation territoriale de ces services intervient en 2004. La région devient, avec le décret du , le niveau déconcentré de droit commun et son rôle d’animation et de coordination des politiques publiques est affirmé. L’administration régionale se trouve restructurée autour de huit pôles régionaux regroupant chacun une politique publique et regroupant les services départementaux et régionaux précédemment organisés selon une logique ministérielle[Note 1],[13].

Mais devant l'enchevêtrement inextricable de relations horizontales, transversales et verticales des services, une nouvelle réforme de l’administration territoriale de l’État, dite Reate, est décidée en 2007. Le nombre de directions régionales qui sont désormais chargées de la conduite interministérielle des politiques publiques est fortement réduit, passant de 23 à 8. Au niveau départemental, les services, qui avaient été peu impactés en 2004, le sont cette fois-ci fortement. Les directions départementales interministérielles (DDI), créées par le décret du 3 décembre 2009 et mises en place le 1er janvier 2010, constituent le niveau de mise en œuvre des politiques publiques, en relation directe avec l’usager et le tissu associatif, en fonction des besoins des citoyens sur le territoire et non plus, comme dans les régions en fonction des périmètres ministériels. Ainsi les organisations de ces services peuvent désormais être différentes d’un département à un autre[13].

Décret du 7 mai 2015[modifier | modifier le code]

Le décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration rénove la définition d’origine de la loi du 6 février 1992. La déconcentration consiste désormais « à confier aux échelons territoriaux des administrations civiles de l’Etat le pouvoir, les moyens et la capacité d’initiative pour animer, coordonner et mettre en œuvre les politiques publiques définies aux niveaux national et européen[14].

Vers une nouvelle réorganisation[modifier | modifier le code]

Mais le bilan reste mitigé et les effectifs de l’État doivent encore être réduits, ce qui conduit le gouvernement d'Édouard Philippe à engager en 2019 une nouvelle réforme de l’État[15],[16].

Découpage territorial[modifier | modifier le code]

Les circonscriptions administratives de l'État sont des divisions du territoire national à des fins de gestion administrative. Dépourvues de personnalité juridique, elle servent de cadre à l'action de l'État dans les territoires au travers de ses services déconcentrés ou de ses représentants. Il existe deux types de circonscriptions administratives : les circonscriptions de droit commun au nombre de quatre (commune, arrondissement, département, région) et diverses circonscriptions administratives spécialisées[17],[18],[19].

Circonscriptions de droit commun[modifier | modifier le code]

Les quatre niveaux de circonscriptions administratives de droit commun sont les suivants :

Libellé Autorité administrative Services
Région Préfet de région SGAR - Directions régionales - préfecture de région
Département Préfet départemental Directions départementales - préfecture départementale
Arrondissement Sous-préfet sous-préfectures
Commune  Maire maire

Circonscriptions spécialisées[modifier | modifier le code]

Avec la réforme régionale entamée en 2015, l’État a dû se réorganiser de manière significative au niveau régional. Mais cette réorganisation n’a pas empêché la persistance de découpages dérogatoires, alors que, dans plusieurs champs de l’action de l’État, la réforme régionale aurait dû favoriser une évolution dans le sens d’une plus grande harmonisation de la carte des services déconcentrés ou territoriaux, pour une meilleure lisibilité pour les usagers et les partenaires du service public et prélude à une transversalité accrue des politiques publiques et d’une gestion davantage mutualisée de certains moyens. Ainsi les zones de défense et de sécurité, l’Éducation nationale, la justice, les finances publiques et la douane ont conservé des compositions qui leur sont spécifiques.

Zones de défense et de sécurité
Les huit zones de défense et de sécurité ont conservé leur composition spécifique. Le décret 2015-1625 du 10 décembre 2015 a toutefois modifié le périmètre des zones Sud et Sud-Ouest afin de rattacher l’intégralité de la région Occitanie - auparavant partagée entre les zones Sud et Sud-ouest - à la seule zone de défense et de sécurité Sud. En outre, le siège de la zone de défense et de sécurité Est, situé à Metz, a été transféré à compter du 1er janvier 2016 à Strasbourg, chef-lieu désigné de la région Grand Est[20].

Éducation nationale
A la fusion des rectorats, qui avait été envisagée, a été préférée la création de recteurs de régions académiques, laissant subsister la carte des 30 académies antérieures et des recteurs[20]. chargés de les administrer.

Libellé Autorité administrative Services
Académie Recteur d'académie Services académiques
Circonscription départementale de l'Éducation nationale Directeur académique des services de l'Éducation nationale (DASEN) Direction des services départementaux de l'Éducation nationale
Circonscription de 1er degré de l'Éducation nationale (1248) Inspecteur de l'Éducation nationale réseau exceptionnellement dense de plus de 52 000 écoles maternelles et primaires, 5 300 collèges et 2 500 lycées.

Justice
La réforme engagée en 2007 a permis de ramener de 1190 à 863 le nombre total des juridictions du premier degré, mais celui des cours d'appel est resté identique à 37[21],[22] .

Niveau de juridiction Ordre judiciaire Ordre administratif
juridictions de première instance Juridictions civile :
tribunal d'instance, tribunal de grande instance, tribunal de commerce, conseil de prud'hommes, tribunal paritaire des baux ruraux, tribunal des affaires de la sécurité sociale
Tribunal administratif
Juridictions pénales :
tribunal de police, tribunal correctionnel, cour d'assises
juridictions de seconde instance Cour d'appel Cour administrative d'appel
Pourvoi en cassation Cour de cassation Conseil d'État

Finances publiques
L’administration des finances publiques a choisi une animation managériale des DDFiP / DRFiP autour de délégations interrégionales directement placées auprès du directeur DGFiP (DIDG). Lors de la fusion de 2008, ces délégations ont pris la suite des délégations interrégionales de la DGI (DIDGI) et ont vu leur champ étendu à celui de l’ex-DGCP. Les 8 DIDG actuelles sont les suivantes : Hauts-de-France et Normandie, Centre-Val de Loire et Pays de la Loire, Grand Est et les TOM, Île-de-France, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Rhône-Alpes et Auvergne, PACA réunie avec la Corse et les DOM[23].

Le réseau déconcentré de la DGFIP est, pour l’essentiel, un réseau infra-départemental. Le nombre des implantations locales s’élève en 2015 à 4 765, dont 4 648 en France métropolitaine. Il se répartissait en 2507 trésoreries, 1250 Services des impôts, 320 brigades départementales de vérification, 229 Centres des impôts fonciers, 104 pôles de recouvrement spécialisé et 355 services de la publicité foncière[19].

Douanes
L'organisation territoriale de la Douane demeure également dérogatoire puisqu’elle comprend 12 directions interrégionales et 42 directions régionales. CC105 Localement, le réseau territorial des Douanes, hérité de l’époque précédant l’instauration du marché unique, compte 214 brigades territoriales[24].

Services infradépartementaux
Avec 861 agences généralistes, la représentation territoriale de l’opérateur de l’État Pôle Emploi est très dense[24].

Les DDT(M) disposent encore, pour 70 % d’entre elles en 2017, de délégations ou d’antennes territoriales infra-départementales, héritières des subdivisions des DDE[24].

Niveau régional[modifier | modifier le code]

Les préfets de région[modifier | modifier le code]

Le SGAR[modifier | modifier le code]

Les directions régionales[modifier | modifier le code]

Depuis le décret du 16 février 2010, les directions régionales ne sont plus qu’au nombre de huit :

Enfin, la mise en œuvre de la réforme territoriale s’est faite à géographie des missions constante et n’a pas cherché à intégrer une modification du partage de compétences entre les niveaux régional et départemental.

Établissements publics de l'État[modifier | modifier le code]

Typologie et dénombrement[modifier | modifier le code]

Pour qualifier un organisme d’agence de l’État, le rapport « l'État et ses agences » publié par l’Inspection générale des Finances en 2012 retient les deux critères suivants : l’organisme exerce des misions de services public non marchand et un faisceau d’indices indique qu’il est contrôlé par l'État[25].

Les « administrations de mission », créées dans les années 1960, sont les premières structures relevant du domaine très vaste des agences de l’État. Légères, spécialisés et limitées dans le temps, elles ont pour objectif de répondre à des besoins spécifiques. Ainsi, parmi les premières agences créées, on peut citer : l’Office national des forêts (1964), l’Agence nationale pour l'emploi (1967), l’Agence nationale de valorisation de la recherche (1967), le Conservatoire du littoral (1975) [26]. De manière générale, les motifs de création des agences sont variés. Elles peuvent être créées :

  • en réponse à des crises : Agence française de lutte contre le Sida (1989), face à l’épidémie de cette maladie, Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (2004), à la suite de la canicule du mois d’août 2003 ;
  • à l’émergence de nouvelles politiques publiques : Agence pour les économies d’énergie (1974), après le premier choc pétrolier ; Agence nationale pour la rénovation urbaine (2003), pour la réhabilitation des « quartiers difficiles » ;
  • pour coordonner des politiques décentralisées : Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsé), créée en 2006 et dissoute en janvier 2015 ;
  • pour moderniser l’administration : Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), créée en 2010 par fusion de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l’Agence française de sécurité de l’environnement et du travail (AFFSET).

Les agences on connu un développement rapide, en France comme en Europe. Le rapport de septembre 2012 en dénombrait 1 244 en 2010, dont 1 101 dotées de la personnalité morale, dont près des deux-tiers sont des établissements publics administratifs (EPA) et 143 ne le sont pas (42 autorités administratives indépendantes (AAI) et 101 services à compétences nationales (SCN))[27]. Le rapport établit également que les effectifs et les masses salariales des agences croissent significativement plus rapidement que ceux de l’État. Ainsi les effectifs des opérateurs sont passés de 417 296 à 442 830 agents entre 2007 et 2012, soit une augmentation globale de 6,1 %, quand sur la même période, les effectifs de l’État ont à l’inverse décru d’environ 6 %[28]. Il conclut qu’en l’absence de stratégie, l’État paraît être allé trop loin dans son démembrement et doit rationaliser le paysage de ces agences : un audit sur l’utilité et l’efficacité réelles des agences existantes et l’émission d’une doctrine pour la création de nouvelles agences doivent être réalisés[29].

En 2019, le nombre d’agences et d’opérateurs est encore de près de 1 200 (486 opérateurs et environ 700 organismes d’administration centrale, sans compter les entités de type délégations et commissariats). Un des axes de la réforme d'Édouard Philippe visant à rationaliser le nombre de ces structures est de ne maintenir que les structures comportant au moins 100 ETP, sauf justificatif de leur nécessité avérée[30].

Chambres consulaires[modifier | modifier le code]

Les chambres consulaires sont des établissements publics d'État ayant pour rôle de représenter les acteurs du secteur privé des différents secteurs économiques et d'exercer pour leur compte des activités d'appui comme le développement du territoire. Il existe trois réseaux de chambres consulaires correspondant à trois domaines d'activité économique : agriculture, artisanat, commerce et industrie.

Type d'activité Agriculture Artisanat Commerce et industrie
Niveau national Assemblée Permanente des Chambres d'Agriculture Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat CCI France
Niveau régional Chambre régionale d'agriculture Chambre Régionale de Métiers et de l'Artisanat (CRMA) ou Chambre de Métiers et de l'Artisanat de Région (CMAR) Chambre de Commerce et d'Industrie Régionale (CCIR)
Niveau local Chambre d'agriculture Chambre de métiers et de l'artisanat[31] Chambre de Commerce et d'Industrie Territoriale (CCIT)

Organismes consultatifs[modifier | modifier le code]

Graphique présentant l'évolution à la baisse du nombre de commissions consultatives.

Par organisme consultatif, il convient d’entendre tout organisme centralisé ou décentralisé amené à émettre un avis avant toute décision de l’État relevant du champ de compétence de l’organisme. Leur nombre est très important mais est réduit d’année en année à la suite d'un effort de rationalisation entrepris dès 2003. Il est passé de 719 en 2008[32] à 410 en 2017[33] et 387 au [34].

Depuis la loi de finances pour 1996, le gouvernement publie, chaque année, en annexe au projet de loi de finances, la liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre ou des ministres ou de la Banque de France. Depuis la loi du 10 août 2009, le document doit présenter le nombre de membres de ces organismes, leur coût de fonctionnement et le nombre de réunions tenues lors des trois années précédentes. Les circulaires de 2017 et 2018 renforcent cet effort de 2018. Par exemple toute création d’organisme de consultation nouveau doit désormais s’accompagner de la suppression de deux autres[32].

Représentations diplomatiques de la France[modifier | modifier le code]

Représentations françaises dans le monde.
  • France
  • Pays où la France dispose d'une ambassade
  • Autres territoires

La France est représentée dans le monde grâce à ses missions diplomatiques. Avec ses 163 ambassades, la France dispose du troisième réseau d'ambassades et de consulats au monde après les États-Unis (168 ambassades bilatérales) et la Chine (164 ambassades)[35]. Elle précède le Royaume-Uni (148) et l'Allemagne (145)[36].

En 2019, le réseau diplomatique et consulaire comprend 160 ambassades, 2 bureaux français de coopération (Pyongyang et Taipei), 89 consulats généraux ou consulats, 112 sections consulaires. Entre 1989 et 2014 ont eu lieu 62 fermetures et 48 ouvertures d'ambassades ou de consulats[37],[38].

Collectivités territoriales[modifier | modifier le code]

Synthèse[modifier | modifier le code]

Communes 34 968 France métropolitaine 34 839
Outre-mer 129
Conseils départementaux 96 France métropolitaine 94
Outre-mer 2
Conseils régionaux 14 France métropolitaine 12
Outre-mer 2
Collectivités à statut particulier 5 Collectivité de Corse 1
Métropole de Lyon 1
Martinique 1
Guyane 1
Département de Mayotte 1
Collectivités d'Outre-mer 5 Polynésie française 1
Saint-Barthélemy 1
Saint-Martin 1
Saint-Pierre-et-Miquelon 1
Wallis-et-Futuna 1
Collectivités d'Outre-mer sui generis 1 Nouvelle-Calédonie 1

Communes[modifier | modifier le code]

Carte de la France métropolitaine découpée en communes (agrandir).

Créées en 1789 en remplacement des paroisses, les communes constituent l'échelon de base des divisions administratives du territoire français. Les communes sont régies par le titre XII de la Constitution de 1958 et la deuxième partie du code général des collectivités territoriales. Pour autant, s'il s'agit d'une catégorie juridique uniforme, les communes françaises sont caractérisées par une grande hétérogénéité, tant au regard de la taille de leur territoire, que de leur population.

Communes fusionnées[modifier | modifier le code]

Pour remédier à l'émiettement communal,

Communes nouvelles et communes déléguées[modifier | modifier le code]

Devant l'échec de la loi de 1971, la lloi no 2010-1563 du de réforme des collectivités territoriales instaure un nouveau dispositif de fusion de communes aboutissant à la création d’une commune nouvelle soumise aux règles applicables aux communes[39],[40]. Elle est renforcée par la loi du relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle pour des communes fortes et vivantes. Sauf délibérations concordantes contraires des conseils municipaux, des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes dont la commune nouvelle est issue sont instituées au sein de celle-ci. Le conseil municipal de la commune nouvelle peut décider de la suppression des communes déléguées dans un délai qu'il détermine. La commune nouvelle a seule la qualité de collectivité territoriale

Ces dispositifs ont permis de ramener en 2016 le nombre de communes sous la barre symbolique des 36 000 communes[41], puis, en 2019, sous celui des 35 000 communes.

Jusqu'en 2018, Paris était par ailleurs à la fois une commune et un département : le conseil de Paris se réunissait soit en tant que conseil municipal, soit en tant que conseil général en fonction des compétences qu'il exerçait. Le , le département et la commune ont fusionné en une entité unique, la Ville de Paris, ayant un statut particulier[42]. La commune reste toutefois comptée au nombre des communes.

Départements[modifier | modifier le code]

Départements, collectivités territoriales françaises (en bleu ciel), et collectivités à statut particulier de niveau départemental (en bleu foncé).

La création des départements français remonte au décret du 22 décembre 1789 pris par l'Assemblée constituante de 1789, effectif à partir du . Leurs limites sont fortement inspirées de projets plus anciens de redécoupage du territoire, élaborés sous la royauté par Marc-René d'Argenson dès 1665 et inscrit dans un édit en 1787, ou encore par Condorcet en 1788.

Sur un même territoire coexistent une collectivité territoriale dotée d’un conseil élu, le conseil départemental, et une circonscription administrative avec un préfet de département. Si le nombre total de départements en tant que circonscriptions administratives de l'État est de 101, le nombre de départements en tant que collectivités territoriales de droit commun n'est que 95 (93 en métropole et deux outre-mer : la Guadeloupe et La Réunion)[43]. Six collectivités à statut particulier complètent le niveau départemental, mais ne sont pas des départements au sens juridique du terme : Mayotte depuis 2011, la Martinique, la Guyane et la métropole de Lyon depuis 2015, la Corse depuis 2018, et Paris depuis 2019[44],[42].

Concernant la Guadeloupe et La Réunion, il n'existe toutefois pas une véritable analogie entre les départements d'outre-mer et les départements métropolitains : si l'article 73 de la Constitution affirme que dans les départements et régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit, il énonce également que des adaptations peuvent être prévues par ces textes afin de tenir compte des spécificités de ces territoires. Mais surtout, l'alinéa 2 de l'article 73 prévoit que les départements et régions d'outre-mer peuvent être autorisés à fixer eux-mêmes les règles applicables sur leur territoire. Ces catégories de collectivités peuvent ainsi se voir reconnaître un pouvoir normatif étendu par la loi et le règlement[45].

Les collectivités territoriales du Bas-Rhin et du Haut-Rhin fusionneront le pour constituer une « collectivité européenne d'Alsace » exerçant les compétences départementales ainsi que certaines compétences particulières, tout en continuant à faire partie de la région Grand Est. L'organisation des services déconcentrés des administrations civiles de l'État dans le cadre des circonscriptions départementales et d'arrondissement n'est pas modifiée par le décret instituant la nouvelle collectivité[46],[47]. Au , le nombre de collectivités départementales est ainsi ramené à 94, tandis que le nombre de circonscriptions départementales reste fixé à 101.

Régions[modifier | modifier le code]

Carte des régions, collectivités territoriales. Les territoires en blanc sont des collectivités à statut particulier qui ont pris la place d'anciennes régions.

Pour partie héritières d'anciennes provinces et régions historiques, les régions administratives sont créées sous leur forme antérieure à 2016 à partir de 1960 et acquièrent un statut de collectivité territoriale en 1982, inscrit dans la Constitution depuis 2003. Le nombre de régions administratives passe le de vingt-sept à dix-huit (treize en France métropolitaine[48] et cinq Outre-mer), à la suite de la loi du [49],[50].

Sur un même territoire coexistent une collectivité territoriale dotée d’un conseil élu, le conseil régional, et une circonscription administrative avec un préfet de région. Si le nombre total de régions, en tant que circonscriptions administratives de l'État, est de 18, le nombre de région en tant que collectivités territoriales de droit commun n'est que de 14 (12 en métropole et deux en outre-mer: la Guadeloupe et La Réunion). Quatre collectivités à statut particulier complètent le niveau régional (la Corse en métropole ainsi que Mayotte, la Guyane et la Martinique en outre-mer). Par ailleurs, il convient de préciser que certaines régions métropolitaines présentent des spécificités à l'instar de l'Île-de-France : les particularités de cette région tiennent à sa taille et au nombre de ses habitants, mais aussi à ses compétences qui sont plus étendues que celles des autres régions[43]. Les cinq régions ultramarines bénéficient du statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne.

Les régions, en tant que collectivités, sont dotées de deux assemblées, contrairement aux autres collectivités qui n'en possèdent qu'une : une assemblée délibérante, le conseil régional, et une assemblée consultative, le conseil économique, social et environnemental régional, représentatif des « forces vives » de la région. Le président du conseil régional constitue quant à lui l'exécutif de la collectivité.

Collectivités à statut particulier[modifier | modifier le code]

Une collectivité à statut particulier est, en France, une collectivité territoriale qui, en application de l'article 72 de la Constitution, ne relève pas des trois catégories que sont les communes, les départements et les régions, sans pour autant être une collectivité d'outre-mer régie par l'article 73 de la Constitution[51].

Au , 5 collectivités ressortent de cette catégorie. Depuis le , la Ville de Paris exerce à la fois les compétences du département et celles de la commune[44],[42]. Bien que disposant d'un statut particulier, la ville de Paris, mais aussi Lyon et Marseille, ne sont pas comptée comme collectivités à statut particulier et ressortent de la catégorie des communes[51].

Corse[modifier | modifier le code]

La loi du a doté la Corse d'un statut particulier face aux revendications politiques, mais aussi pour tenir compte du contexte spécifique que connaît ce territoire en matière de développement économique. Elle dispose d'une assemblée et d'un exécutif collégial qui est responsable devant elle : l'assemblée peut mettre en jeu la responsabilité de l'exécutif en adoptant une motion de défiance (art. L. 4422-31 CGCT). Les compétences de la collectivité sont modifiées par la loi du , sans toutefois que son statut ne soit modifié. L’article L. 4422-16 du CGCT prévoit en effet que l’assemblée de Corse peut « présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de l'ensemble des collectivités territoriales de Corse, ainsi que toutes dispositions réglementaires concernant le développement économique, social et culturel de la Corse ». Autant de compétences que n’ont pas les régions françaises[52].

Le statut est modifié avec la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République du . La Corse n’est plus qualifiée de « collectivité territoriale », mais de « collectivité de Corse » et une collectivité à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse du Sud et de Haute-Corse est créée à compter du [53].

Métropole de Lyon[modifier | modifier le code]

Créée au , la métropole de Lyon remplace la communauté urbaine de Lyon et, dans le territoire de celle-ci, le département du Rhône.

Elle exerce à la fois les compétences dévolues aux départements[54] et celles dévolues aux métropoles[55] (bien que, contrairement aux autres métropoles, la métropole de Lyon soit une collectivité territoriale à part entière et non un établissement public de coopération intercommunale). Du fait de son statut particulier, la loi prévoit que la métropole et ses organes (conseil de métropole, président) soient assimilés au département (conseil départemental, président) pour l'application de la législation en vigueur relative au département[56] mais également qu'ils disposent des mêmes droits et soient soumis aux mêmes obligations que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre[57].

Ville de Paris[modifier | modifier le code]

Depuis le , la Ville de Paris exerce à la fois les compétences du département et celles de la commune[44],[42].

Collectivités d'outre-mer[modifier | modifier le code]

Les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution[modifier | modifier le code]

La révision constitutionnelle de 2003 a introduit la notion de collectivité d'outre-mer et a supprimé celle de territoire d'outre-mer, mais elle a maintenu les départements en accentuant cependant les particularités reconnues à cette catégorie. Les collectivités d’outre-mer sont constituées de Saint-Pierre-et-Miquelon, des îles Wallis et Futuna, de la Polynésie française, et enfin, depuis 2011, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Ces collectivités présentent, en réalité, une grande hétérogénéité qui découle de I'article 74 de la Constitution selon lequel « les collectivités d'outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République ». Le statut de chaque collectivité d'outre-mer est défini par une loi organique. Cependant, au-delà de cette grande hétérogénéité, figurent des points communs : les institutions de la collectivité doivent ainsi être consultées sur les projets et propositions de loi et les projets d’ordonnance ou de décret qui comportent des dispositions relatives à la collectivité. Le statut des collectivités d'outre-mer a été précisé par la loi organique du 21 février 2007 qui a notamment déterminé le régime d'application des lois et des règlements dans ces territoires[45].

La Polynésie française bénéficie quant à elle d'un statut d'autonomie renforcée : elle peut adopter des « lois de pays » dans certains domaines tels que la santé publique, l'enseignement ou encore le droit du travail. Ces « lois » sont soumises au contrôle du Conseil d'État qui exerce un contrôle analogue à celui qu'exerce le Conseil constitutionnel sur les lois. Les institutions de cette collectivité présentent aussi des spécificités : la Polynésie est dotée d'une assemblée qui peut mettre en jeu la responsabilité du gouvernement polynésien par le biais d'une motion de censure[52].

Une collectivité d'outre-mer à statut particulier : la Nouvelle-Calédonie[modifier | modifier le code]

La Nouvelle-Calédonie est régie par le titre XIII de la Constitution et bénéficie d'une autonomie particulière : l'assemblée de Nouvelle-Calédonie (dénommée le Congrès) peut adopter des « lois de pays » qui, à la différence des « lois de pays » de Polynésie française ne sont pas des actes administratifs, elles sont donc soumises au contrôle du Conseil constitutionnel[52]. Outre le Congrès, la Nouvelle-Calédonie dispose d'un exécutif collégial qualifié de gouvernement et un sénat coutumier qui est consulté sur les projets relatifs à l'identité kanake. Elle bénéficie de compétences étendues, y compris dans les domaines régaliens, à tel point qu'elle n'entre pas dans la catégorie des collectivités territoriales. Elle semble disposer d'un statut à mi-chemin entre celui d’État et celui de collectivité[52].

Les provinces de Nouvelle-Calédonie (Province Sud, Province Nord, et Province des îles Loyauté) sont des collectivités disposant d’une compétence dans tous les secteurs qui ne sont pas attribués par la loi à l'État, la Nouvelle-Calédonie et aux communes[58].

Un référendum sur l'accès à l'indépendance a été organisé le dans le cadre de l'accord de Nouméa. Il s'agit du second référendum sur l'indépendance de la Nouvelle-Calédonie, après celui de 1987. Le scrutin — marqué par une forte participation (81,01 %) — voit les votants répondre « non » à 56,67 % à la proposition d'indépendance. Les résultats renouvellent le constat d'une importante disparité entre les deux principales communautés, kanak et européenne, tandis que 17 % des électeurs vivant dans l'archipel sont exclus du scrutin, en accord avec les listes établies par l'accord de Nouméa.

Établissements publics locaux[modifier | modifier le code]

Typologie[modifier | modifier le code]

Au-delà des dénominations multiples énoncées par le législateur, la jurisprudence et la doctrine distinguent principalement deux catégories d'établissements publics : les établissements publics à caractère administratif (EPA), personne morale de droit public disposant d'une certaine autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d'intérêt général autre qu'industrielle et commerciale, précisément définie, sous le contrôle de l'État ou d'une collectivité territoriale et les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), remplissant une mission d'intérêt général industrielle ou commerciale. Globalement, les EPA sont soumis presque exclusivement au droit public, tandis que les EPIC sont en grande partie régis par le droit privé.

Les établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPCST) et les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPCSCP) complètent le dispositif.

Chacun de ces dispositifs dispose d'une organisation territoriale.

Coopération intercommunale[modifier | modifier le code]

Les structures intercommunales sont diverses, certaines sont constituées sous la forme l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, tandis que d’autres sont des établissements publics sans fiscalité propre (syndicats intercommunaux). Il existe depuis 2010 également des nouvelles catégories formées par les métropoles dont le champ de compétences s’avère particulièrement étendu, ou les pôles métropolitains aux champs de compétences encore plus étendus que les métropoles, tendant à obscurcir davantage le paysage de l'intercommunalité, au demeurant déjà complexe[59].

Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre[modifier | modifier le code]

Les intercommunalités sont un niveau de subdivision du territoire français, intermédiaire entre le niveau communal et le niveau départemental, qui ne sont pas des collectivités territoriales.

La réforme des collectivités territoriales françaises de 2008-2012 prévoit que l'ensemble des communes (hors Paris) doivent faire partie d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ceux-ci étaient 2 145 au 1er janvier 2014[60]. Ils regroupent, hors Mayotte, 99,9 % des communes et 94,3 % de la population, et sont de différents types :

  • la métropole, catégorie récente créée par la loi du 16 décembre 2010, est le degré le plus élevé de coopération intercommunale. elle ne concerne que des ensembles de plus de 400 000 habitants ;
  • la communauté urbaine, pour un ensemble de plus de 250 000 habitants, a des compétences larges (développement économique, gestion des transports, de l'urbanisme, de l'eau, des déchets, etc.) ;
  • la communauté d'agglomération, pour un ensemble possédant d'au moins 50 000 habitants ;
  • la communauté de communes, sans seuil minimum de population ;
  • le syndicat d'agglomération nouvelle, catégorie ancienne remplacée par les communautés d'agglomération.

Métropoles à statut particulier[modifier | modifier le code]

Dans la catégorie des métropoles, figurent trois métropoles à statut particulier, découpées pour certaines en territoires[61] :

  • La métropole du Grand Paris est divisée en douze territoires, administrés par des établissements publics territoriaux, chacun disposant d'un conseil de territoire avec, à sa tête, un président, qui est lui-même vice-président du conseil de la métropole du Grand Paris ;
  • la métropole d'Aix-Marseille-Provence est divisée en six territoires, dotés de conseils de territoire bénéficiant de compétence définies par le conseil de métropole ;
  • la métropole de Lyon, ou Grand Lyon, née le , est une collectivité territoriale unique en France créée par la fusion de la Communauté urbaine de Lyon et du Conseil général du Rhône

À l'instar de la démarche qui a abouti à la création de la métropole de Lyon, le gouvernement envisageait en 2018 de créer six autres « super-métropoles » (Nice, Toulouse, Bordeaux, Lille, Nantes et Aix-Marseille-Provence) sur les territoires desquelles métropole et département seraient fusionnés. Mais devant la réticence des maires qui préféraient une alliance à une fusion et les effets collatéraux du mouvement des Gilets jaunes qui dénonçait un éloignement toujours plus grand des décideurs de leurs territoires, ces projets sont presque tous abandonnés. En février 2019, seul la métropole d'Aix-Marseille-Provence était encore en lice pour la démarche[62],[63].

Syndicats de communes[modifier | modifier le code]

Le syndicat de communes est une forme ancienne de coopération intercommunale puisque les premiers syndicats de communes à vocation unique (SIVU) remontent à 1890 et les syndicats à vocation multiples (SIVOM) à 1959[Note 2]. Contrairement aux EPCI à fiscalité propre qui correspondent à une intercommunalité de projet fondée sur la définition d'un intérêt communautaire, le syndical de communes s'inscrit, quant à lui, dans le cadre d'une intercommunalité de gestion (gestion de service de distribution d’eau, d’enlèvement ou de traitement des ordures ménagères, etc.)[64].

Autres groupements de collectivités[modifier | modifier le code]

Les autres catégories d’établissements publics de coopération intercommunale sont les suivants :

  • Les syndicats mixtes peuvent être composés de communes et d'EPCI, ou exclusivement d'EPCI (art. L. 5711-1 CGCT) : il s'agit alors d'un syndicat mixte fermé. En revanche, lorsque cet établissement associe des collectivités territoriales de statut différent et des EPCI, on le qualifie de syndicat mixte ouvert[65] ;
  • le pôle métropolitain, dont la création découle de la loi du 16 décembre 2010 remaniée ensuite par la loi du 27 janvier 2014, est un établissement public regroupant des EPCI à fiscalité propre (ce qui tend à l'assimiler à un syndicat mixte fermé), dont l’un compte au moins 100 000 habitants. Toutefois lorsque l'un des EPCI est frontalier avec un autre État, le respect du seuil de 100 000 habitants peut ne pas être respecté[66] ;
  • Les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux, directement issus de la loi du 27 janvier 2014, ont pour objet d'offrir aux territoires ruraux l'équivalent des pôles métropolitains en tenant compte néanmoins de leurs spécificités. Ils ont pris le relais des pays[66].

Récapitulatif des établissements intercommunaux[modifier | modifier le code]

Intercommunalité en France (situation au 1er avril 2019[67])
Type 1 Type 2 Nature juridique Nombre Total par sous-famille Total par famille Total général
EPCI EPCI à fiscalité propre Métropole de Lyon 1 1259 8 241 11 149
Métropole 21
Communauté urbaine 13
Communauté d'agglomération 223
Communauté de communes 1 001
Syndicat intercommunal SIVU 5 635 6 982
SIVOM 1 347
Autres groupements de collectivités associant des communes Syndicat mixte Fermé 1 922 2 762 2 908
Ouvert 840
Pôle métropolitain 26 26
Pôle d'équilibre territorial et rural 120 120

Agences des collectivités et autres établissements publics locaux[modifier | modifier le code]

Sécurité civile[modifier | modifier le code]

Depuis la loi du , la sécurité civile est organisée localement en services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)[68]. Les SDIS sont des établissements publics à caractère administratif qui ont la particularité d’être gérés par des élus départementaux et communaux et d'être sous le commandement opérationnel du Préfet[69]. La France compte 98 SDIS classés en cinq catégories (la 1re catégorie regroupant les plus importants) selon la population du département, les contributions reçues et l’effectif de sapeurs-pompiers. Le maillage territorial infra-départemental comprenait 7 277 centres d’intervention localisés en 2010, eux-mêmes classés en centres de secours principaux (CSP) (343 centres), centres de secours (CS) (2 891 centres) et centres de première intervention (CPI) (4 043 centres). 1 508 CPI n’étaient pas intégrés au service départemental[70]. Le maillage territorial est éminemment variable selon les départements. Le nombre d’habitants défendus par centre de secours était ainsi en 2009 de 87 094 pour la brigade de sapeurs pompiers de Paris (Paris et Petite couronne), 53 369 pour le bataillon des marins-pompiers de Marseille, 14 326 pour la moyenne des SDIS de 1re catégorie et 24 180 pour la moyenne des SDIS de la Grande couronne[71].

Agences de développement économique[modifier | modifier le code]

Créées à l’initiative des collectivités territoriales soucieuses de se doter d’un outil professionnel, souple, réactif et partenarial, les agences de développement économique sont des associations de type loi 1901 qui ont pour rôle de développer les entreprises et l’économie de leur territoire. Apparues dans les années 1950, ces structures ont connu un réel essor après les lois de décentralisation des années 1980. En 2017, il y avait 60 structures adhérentes au réseau national des agences de développement : les agences régionales et ultramarines (11), les agences départementales (16) et les agences intercommunales (33)[72]. Selon une étude de 2012 de la fédération des agences d’attractivité, de développement et d’inondation, trois principaux types d’agences peuvent être définis : un rôle d’agence meneur/coordinateur (l’agence exerce un leadership par rapport aux autres acteurs du développement économique), agence lieu de collaboration entre acteurs (l’agence a un rôle d’ensemblier), agence outil opérationnel d’une collectivité (ayant peu de liens avec les autres acteurs du développement économique). Les périmètres sont variables selon le type d’agence[73].

Entreprises publiques locales[modifier | modifier le code]

Les entreprises publiques locales (EPL) sont des entreprises au service des collectivités locales, des territoires et de leurs habitants. Elles sont des sociétés anonymes régies pour l’essentiel par le code de commerce et interviennent dans une quarantaine de domaines d'activité au cœur du quotidien : (aménagement, logement, transports, tourisme, énergie, déchets, équipements publics). Il existe quatre type de statuts pour les EPL : des Sociétés d’économie mixte (SEM), des Sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP), des Sociétés publiques locales (SPL) et des Sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA)[74].

Notes et références[modifier | modifier le code]

Notes[modifier | modifier le code]

  1. Les huit pôles régionaux des services déconcentrés de l’État issus de la réforme de 2004 sont : "éducation et formation", "gestion publique et développement économique", "transport logement aménagement et mer", "santé publique et cohésion sociale", "économie agricole et monde rural", "environnement et développement durable", "développement de l’emploi et insertion professionnelle", "culture"
  2. Ordonnance du 5 janvier 1959 no 59-33 relative à la décenttralisation et à la simplication de l’administration communale)

Références[modifier | modifier le code]

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Voir aussi[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

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