Rapporteur public

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En France, le nom de rapporteur public est la nouvelle appellation, à compter du 1er février 2009, de l'ancien commissaire du gouvernement devant les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et les formations contentieuses du Conseil d'État [1].

C'est un membre de la juridiction elle-même intervenant publiquement à l’audience pour analyser le litige et proposer une solution.

Devant les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et les formations contentieuses du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

Cette fonction était auparavant connue sous l'appellation de « commissaire du gouvernement ». Ce titre était aussi célèbre qu’ambigu, d’où le nouveau nom.

Un décret en Conseil d'État en a changé le nom à compter du 1er février 2009[2], au profit de l'appellation « rapporteur public »[3]. Voir #Changement d'appellation.

Historique[modifier | modifier le code]

La fonction est créée au sein du Conseil d'État par les ordonnances des 2 février et 12 mars 1831[4] et il est dénommé à l'époque « maître des requêtes faisant fonction de ministère public » ou « commissaire du roi »[5],[6].

L'appellation sous laquelle cette fonction reste la plus connue, celle de « commissaire du gouvernement », avait été introduite sous la seconde République en 1849[7].

C'est aujourd'hui un magistrat (devant un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel) ou un membre du Conseil d'État (devant le Conseil d'État), qui « expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu'elles appellent. » (article L7 du Code de justice administrative).

Son rôle[modifier | modifier le code]

Dans l'arrêt Esclatine du 29 juillet 1998[8], le Conseil d'État décrit ainsi le rôle du rapporteur public (dans une formulation qui rappelle celle de son arrêt Gervaise du 10 juillet 1957[9]) : il « a pour mission d'exposer les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient » ; il n'est pas une partie au litige et prononce ses conclusions après la clôture de l'instruction, ces conclusions n'étant pas soumises à une discussion contradictoire par les parties.

L'ancien article R731-7 du Code de justice administrative, tel qu'il résultait du décret n° 2005-1586 du 19 décembre 2005[10], disposait : « [Il] assiste au délibéré. Il n'y prend pas part. ». Cette disposition n'était pas compatible avec la position de la Cour européenne des droits de l'homme exprimée par les arrêts Loyen contre France du 5 juillet 2005[11] et Martinie contre France du 12 avril 2006[12], qui prenaient eux-mêmes la suite de l'arrêt Kress contre France du 7 juin 2001[13].

À compter du 1er septembre 2006, le décret n° 2006-964 du 1er août 2006[14], modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative, a modifié les dispositions existantes. Il dispose qu'au sein des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : « La décision est délibérée hors la présence des parties et du rapporteur public » (art. R732-2 du CJA), tandis qu'au Conseil d'État : « Sauf demande contraire d'une partie, le rapporteur public assiste au délibéré. Il n'y prend pas part. » (art. R733-3)[15].

Ces diverses modifications visent à mettre fin aux réserves de la Cour européenne des droits de l'homme sur la question[16], et à clarifier le fonctionnement des juridictions concernées aux yeux des justiciables.

Les juridictions ne sont pas tenues de justifier, par les mentions de leurs décisions, l'absence du rapporteur public au délibéré[17].

Les conclusions[modifier | modifier le code]

Les conclusions du rapporteur public correspondent à son avis sur l'affaire qu’il développe librement à l’audience. Elles doivent être motivées et il ne peut s’en remettre à la sagesse de la juridiction.

Les parties peuvent demander communication du sens général des conclusions du rapporteur public préalablement à l’audience[18]. Ce « sens général » ne comprend pas le détail du raisonnement du rapporteur public[19],[20].

Ces conclusions, qui demeurent sa propriété exclusive, sont souvent uniquement orales. Il est totalement libre de communiquer ou non celles qu’il a rédigées par écrit à ceux qui le lui demandent après l’audience. Il peut également les publier. Il n'y est jamais obligé[21].

À l’audience, les parties ne pouvaient pas, avant le 1er février 2009, prendre la parole après le rapporteur public (ancien commissaire du Gouvernement), puisque son intervention se situe après la clôture des débats et de l’instruction. Elles avaient et ont toutefois la possibilité, consacrée par la pratique, de produire une « note en délibéré » pour compléter leurs observations orales ou répondre aux conclusions du rapporteur public. Cette possibilité a été intégrée dans le code de justice administrative (art. R731-3 CJA)[22] par le décret n° 2005-1586 du 19 décembre 2005. La décision de la formation de jugement doit mentionner la production d'une telle note (art. R741-2 CJA) . Si besoin est, la formation de jugement peut aussi rayer l’affaire du rôle pour rouvrir l’instruction, en soumettant les éléments nouveaux au débat contradictoire entre les parties[23].

Le code de justice administrative dispose désormais, à compter du 1er février 2009, que « Les parties ou leurs mandataires peuvent présenter de brèves observations orales après le prononcé des conclusions du rapporteur public. » (CJA, art. R. 732-1 et R. 733-1). Cette réforme de la justice administrative avait été annoncée le 25 juin 2008[24]. De plus, à titre expérimental, dans certains tribunaux et cours, le rapporteur public prend la parole juste après le rapporteur, et donc avant les parties[25].

Certaines conclusions de rapporteurs publics (anciens commissaires du gouvernement) devant le Conseil d'État sont de véritables petits traités de droit qui ont marqué le droit administratif[26]. Elles aident à comprendre les jurisprudences les plus importantes et les grands arrêts du Conseil d'État.

Mode de désignation[modifier | modifier le code]

Depuis le décret n° 2005-1586 du 19 décembre 2005, l'article R122-5 du Code de justice administrative prévoit que les rapporteurs publics au Conseil d'État « sont désignés par arrêté du vice-président du Conseil d'État pris sur proposition du président de la section du contentieux ». Pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, ils sont désignés, selon l'article R222-23 du même Code, « par arrêté du vice-président du Conseil d'État pris sur proposition du président de la juridiction et après avis conforme du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel » (CSTACAA).

Changement d'appellation[modifier | modifier le code]

L'appellation rapporteur public[27],[28],[29] désigne, à compter du 1er février 2009, les anciens « commissaires du gouvernement » devant certaines juridictions (tribunaux administratifs, cours administratives d'appel et formations contentieuses du Conseil d'État) : il s'agit de membres de la juridiction elle-même intervenant à l'audience pour analyser le litige et proposer une solution de droit.

Le changement d'appellation vise à mettre en évidence leur indépendance et à les distinguer des « commissaires du gouvernement » devant certaines commissions administratives, où il s'agit de représentants de l'administration[30]. Le but est donc d'éviter quelques ambiguïtés ou quelques erreurs concernant la fonction.

Il semble avoir été suggéré pour la première fois par M. Léon Noël, alors président du Conseil constitutionnel, après l’affaire Canal, Robin et Godot[31],[32], à une époque où les relations entre le Conseil d'État et le général de Gaulle passaient par une phase particulièrement délicate.

Ce changement est redevenu d'actualité suite à divers débats récents sur la fonction (notamment après plusieurs arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme). La décision n° 2006-208 L du 30 novembre 2006 du Conseil constitutionnel a permis d'effectuer ces changements par voie réglementaire[33],[34]. Après consultation du CSTACAA le 21 octobre 2008[35], le décret effectuant ce changement a été signé le 7 janvier 2009 et a été publié le lendemain au Journal officiel. Le vice-président du Conseil d'État avait annoncé dès le 25 juin 2008 que l'appellation de « rapporteur public » avait été retenue.

On avait aussi proposé « commissaire du droit », « commissaire à la Loi », « commissaire de la République », « rapporteur public »[36], « juge-orateur »[37].

Ce changement d'appellation risque de causer une confusion avec la fonction, déjà existante, de rapporteur. Le rôle de ce dernier est également d'étudier le dossier et de proposer une solution : en ceci, il se rapproche du commissaire du gouvernement, mais, à la différence de celui-ci, il ne donne pas son avis lors de l'audience publique (lors de laquelle il se contente, au début de l'examen de chaque affaire, de décrire les étapes de la procédure) et il est membre à part entière de la formation de jugement, avec voix délibérative.

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Cf. décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions
  2. Cf. décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions.
    Voir aussi, sur l’historique de cette réforme :
  3. D'après le vice-président du Conseil d'État. Cf Les échos, 25/06/2008 et le Communiqué de presse du Conseil d'État du 25 juin 2008: « La justice administrative se réforme pour accroître ses performances globales en préservant la qualité de la justice rendue »
  4. François Burdeau, Histoire du droit administratif, Presses universitaires de France,‎ 1995 (ISBN 2130468934), p. 93; Nicolas Rainaud, Le commissaire du gouvernement près le Conseil d’État, LGDJ,‎ 1996 (ISBN 227500226X)
  5. Marc Bouvet, Le Conseil d'État sous la monarchie de Juillet, t. tome 17, LGDJ, coll. « Bibliothèque de science administrative »,‎ 2001 (ISBN 978-2-275-02049-5), p. 357. Cf. aussi les expressions « maîtres de requêtes désignés pour remplir les fonctions de commissaire du roi » (ordonnance du 18 septembre 1839) et « commissaires du roi chargés de donner des conclusions » (loi du 19 juillet 1845).
  6. Sur les premiers commissaires du roi : « Il est remarquable que ces hommes ne se sentirent aucunement liés par l’esprit de l’ordonnance du 12 mars 1831 ni par les discours des juristes ou hommes politiques de l’époque. Le comportement de ces commissaires du roi a manifesté rapidement une liberté de conduite et de ton. Leurs pratiques, allant à l’encontre de ce que l’on attendait d’eux à l’origine, leur ouvraient lentement la voie de l’indépendance. « En effet non seulement ils n’exerçaient pas les attributions essentielles du Parquet (mise en mouvement de l’action publique, recours en révision ou en interprétation) mais encore, fait essentiel, ils présentaient leurs observations en toute indépendance et concluaient aussi bien au rejet des prétentions de l’administration que de celles des parties privées. » Olivia Schwarz, La compatibilité entre la conception française et la conception européenne du commissaire du gouvernement près le Conseil d'État (lire en ligne), p. 11 et s.
  7. Après une décision Conseil d'État du 1er juin 1849, qui fait suite à la loi du 3 mars 1849. Elle fut reprise ensuite par un décret du 20 janvier 1852 sous le second Empire, puis sous la Troisième République par la loi du 24 mai 1872. Cf. Bruno Genevois : « L’arrêt Kress de la Cour européenne des droits de l’homme », RFDA 9-10/2001 p.997.
  8. CE, Esclatine, 29 juillet 1998.
  9. Rapprocher aussi CJCE, ordonnance du 4 février 2000, affaire C-17/98, Emesa Sugar: « le rôle de l'avocat général [devant la CJCE][...]consiste à présenter publiquement, en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées sur les affaires soumises à la Cour, en vue de l'assister dans l'accomplissement de sa mission qui est d'assurer le respect du droit dans l'interprétation et l'application du traité. »
  10. Décret n° 2005-1586 du 19 décembre 2005, modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative.
  11. Cour européenne des droits de l'homme, Loyen contre France, 5 juillet 2005.
  12. Cour européenne des droits de l'homme, Martinie contre France, 12 avril 2006.
  13. Cour européenne des droits de l'homme, Kress contre France, 7 juin 2001.
  14. Décret n° 2006-964 du 1er août 2006, modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative.
  15. Avant 1930 le Conseil d'État refusait la présence du rapporteur public au délibéré (CE, 15 mai 1925, Louchard, Rec. CE, p. 476). C'est depuis la décision Brohon, Régnier du 24 janvier 1930 (Rec. CE, p. 109) que le Conseil d'État accepte cette présence.
  16. Dans la mesure où le justiciable peut désormais demander - et obtenir sans autre formalité - que le rapporteur public n'assiste pas au délibéré de son affaire devant le Conseil d'État, on peut penser que le nouveau dispositif mettra fin aux réserves de la Cour européenne des droits de l'homme sur la question, puisque la Cour juge elle-même, en raison de la règle de l’épuisement des voies de recours internes, qu'un justiciable n’est pas recevable à invoquer devant elle une violation de la convention s’il existe dans le droit de l’État un mécanisme qui lui aurait permis de redresser cette violation et dont il n’a pas fait usage (par exemple, pour l’audition de témoins : CEDH, 19 mars 1991, Cardot c/ France ).
  17. CE 14 mai 2008, n°284362
  18. Cf., par exemple, Réponse du Ministère de la justice (JO Sénat du 08/12/2005, page 3186), à la question de Jean Louis Masson (JO Sénat du 06/10/2005, page 2520), « Diffusion des conclusions du commissaire du Gouvernement lors des procédures devant les tribunaux administratifs »
  19. Question écrite n° 16980 de Michel Charasse, JO Sénat du 07/04/2005, page 967; réponse du Ministère de la justice, JO Sénat du 07/07/2005, page 1836; voir le Procès-verbal du conseil syndical du SJA du 25 juin 2005; Christian Gabolde, « Plaidoyer pour le commissaire du gouvernement (Non merci M. Charasse) », AJDA 2005, p. 2369; Bernard Poujade, « Merci, Monsieur Charasse ! », AJDA 2005 p. 2033 (cités par Stephane Cottin, Statut du commissaire du gouvernement (et de ses conclusions) (suite), 23 décembre 2005, servicedoc.info)
  20. « Et vous, votre commissaire du gouvernement, il vous le donne comment le sens de ses conclusions ? », 4°) Contenu de la réponse, blog de Frédéric Rolin, 5 juin 2008
  21. Cf., par exemple, CE Hoffer, ord. 20 janvier 2005, N° 276625, .
  22. Art. R731-3 du CJA : « Postérieurement au prononcé des conclusions du rapporteur public, toute partie à l'instance peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré. »
  23. Cf. Conseil d'État, 12 juillet 2002, Consorts Leniau, n° 236125 : « ... lorsqu'il est saisi, postérieurement à la clôture de l'instruction et au prononcé des conclusions du commissaire du gouvernement, d'une note en délibéré émanant d'une des parties à l'instance, il appartient dans tous les cas au juge administratif d'en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision ; que, s'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans la note en délibéré, il n'est tenu de le faire à peine d'irrégularité de sa décision que si cette note contient soit l'exposé d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office ; que, lorsqu'il se trouve dans un tel cas, le Conseil d'État ne peut se soustraire à l'obligation de rouvrir l'instruction sans méconnaître les règles relatives à la tenue des audiences et à la forme et au prononcé de la décision mentionnées par les dispositions précitées de l'article R. 834-1 du code de justice administrative » et CAA Douai, 16 décembre 2004, n° 04DA00131 (publié au Lebon) : « ... lorsqu'il est saisi, postérieurement à la clôture de l'instruction et au prononcé des conclusions du commissaire du gouvernement, d'une note en délibéré émanant d'une des parties à l'instance, conformément au principe selon lequel, devant les juridictions administratives, le juge dirige l'instruction, il lui appartient dans tous les cas d'en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision ainsi au demeurant, que de la viser sans l'analyser ; que, s'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, d'en tenir compte - après l'avoir visée et, cette fois, analysée -, il n'est tenu de le faire, à peine d'irrégularité de sa décision, que si cette note contient soit l'exposé d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office ; que, dans tous les cas où il est amené à tenir compte de cette note en délibéré, il doit soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans celle-ci en rouvrant l'instruction. »
  24. D'après le vice-président du Conseil d'État. Cf Les Échos, 25/06/2008 et le communiqué de presse du Conseil d'État.
  25. Article 2 du décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions.
  26. Conclusions de commissaires du gouvernement célèbres
  27. Cf. décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions.
  28. Les Échos, 25/06/2008
  29. Frédéric Rolin, « Mort et transfiguration: du commissaire du gouvernement au "rapporteur public" », 25 juin 2008
  30. Cf. le Commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel, n°22, 2006 : « La disparition du titre de « commissaire du gouvernement » devant les juridictions administratives était envisagée de longue date pour rétablir la coïncidence entre la vérité des fonctions et les faux-semblants de la dénomination ».
  31. Conseil d'État, arrêt du 19 octobre 1962
  32. D’après M. Bruno Genevois, Président de la Section du contentieux (propos rapporté par un compte-rendu du Syndicat de la Juridiction Administrative).
  33. Déclassement du terme « commissaire du gouvernement » au sein de deux articles de la partie législative du CJA (art. L. 7 et L. 522-1) par la Décision n° 2006-208 L du 30 novembre 2006. Un décret en Conseil d'État permet donc de modifier d'une part ces deux mentions qui figurent dans la partie législative du CJA, d'autre part les multiples mentions qui figurent dans la partie règlementaire.
  34. Jean-Eric Schoettl, « Le commissaire du gouvernement est mort ! Vive le... ? », AJDA 2006 p. 2398
  35. USMA INFOS N° 10, 14 octobre 2008 et « Les derniers jours du commissaire du gouvernement », Syndicat de la juridiction administrative, 16 octobre 2008
  36. Didier Chauvaux, Jacques-Henri Stahl, « Le commissaire, le délibéré et l'équité du procès », AJDA, vol. Chroniques,‎ 2005, p. 2116
  37. Joël Andriantsimbazovina, « Du commissaire du gouvernement au juge-orateur au sein des juridictions administratives », recueil Dalloz, 24 avril 2008, n°17, pp. 1154-1159

Bibliographie[modifier | modifier le code]

  • Bernard Asso, Frédéric Monera, avec la collaboration de Julia Hillairet et Alexandra Bousquet, Contentieux administratif, Studyrama,‎ 2006 (ISBN 2-84472-870-7)
  • René Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien,‎ 2006 (ISBN 978-2-7076-1441-4)
  • Robert Le Goff, « Le commissaire du gouvernement est mort, vive le commissaire ! », AJDA, no 22,‎ 19 juin 2006, p. 1210-1212
  • Olivia Schwarz, La compatibilité entre la conception française et la conception européenne du commissaire du gouvernement près le Conseil d'État, Université de Lille II (mémoire de DEA de droit public),‎ 2001-2002 (lire en ligne), p. 11 et s.
  • Bernard Stirn, « Convention européenne des droits de l'homme et commissaire du gouvernement », La lettre de la justice administrative, no 13,‎ octobre 2006, p. 3 (lire en ligne)

Liens externes[modifier | modifier le code]