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Soutien militaire en droit international

Sur le plan militaire, les pays alliés de l'Ukraine ont dessiné une ligne directrice avant même le début de la guerre lancée par la Russie: toute implication militaire directe contre la Russie en Ukraine est exclue, afin d'éviter le risque d'une escalade en conflit global. En conséquence, la stratégie choisie par les Occidentaux est de se limiter à contenir les combats sur le sol ukrainien par des livraisons d'armes dites « défensive », afin de ne pas abandonner la population ukrainienne à son funeste sort, sans s'impliquer directement dans le conflit armé.

Au regard du droit international, il y a deux corps de règles: le droit de la paix, interdisant d'utiliser la force mais pas les sanctions, et le droit de la guerre. Dans ce dernier, un État n'est considéré comme belligérant, plus précisément une « partie au conflit », que s'il coordonne des forces armées du conflit, même à distance, ou planifie des opérations de combats, ou y participe de manière collective à l'intérieur d'une alliance militaire telle que l'OTAN. Cette définition est renforcée par une décision du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, jugeant les auteurs de crimes de guerres dans les Balkans des années 1990, pour qu'un État soit considéré comme partie au conflit, sa participation doit aller au-delà du soutien logistique: il doit « jouer un rôle dans l'organisation, la coordination ou la planification des actions militaires du groupe militaire, en plus de le financer, l'entraîner, l'équiper ou lui apporter son soutien ». Les historiques notions de « belligérant » et « cobelligérant » n'existent plus en droit international depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale, la notion de « partie au conflit » étant préférée depuis 1977 avec la ratification des deux protocoles additionnels aux Conventions de Genève de 1949 sur la protection des victimes des conflits armés. En conséquence, l'envoi d'équipements militaires ou de financement, la formation ou l'entraînement de groupes armés, et les sanctions économiques n'engagent pas l'État dans le conflit, sauf à quelques exceptions, car cela interdirait de facto la vente d'armes, comme le font la France ou la Russie, sous peine de guerre constante. Une de ces exceptions est énoncée dans le Traité sur le commerce des armes (TCA), qui interdit toute exportation d'armes s'il y a connaissance, en amont, qu'elles pourraient servir à des violations graves du droit international humanitaire ou des droits de l'homme. Ce traité a été ratifié par de nombreux membres de l'OTAN, à l'exception des États-Unis. L'alliance n'implique pas une entrée en guerre de facto, comme l'Iran qui n'est pas en guerre avec l'Ukraine malgré son alliance avec la Russie.

Bien que la partie russe se soit rendue coupable de violations au droit international et humanitaire de la façon la plus visible d'après les observateurs, les Ukrainiens ont aussi violé certains traités, comme lorsqu'ils ont filmé des prisonniers de guerre, ce qui est interdit par la Convention de Genève de 1949 fondant le droit humanitaire. Cela explique l'enjeu des Occidentaux à tenter d'équiper les Ukrainiens le plus rapidement et le plus discrètement possible, avant que le conflit n'empire avec davantage de risques de dérapages notamment en cas de guérilla urbaine, risquant alors l'exception d'interdiction d'export d'armes du TCA en cas de connaissance de violations grave du droit humanitaire. Les Occidentaux justifient leur soutien militaire par le droit légitime de l'Ukraine à se défendre devant l'agresseur russe, puisque ne pouvant réutiliser le principe de « responsabilité de protéger » comme lors de l'intervention en Lybie, car le véto russe bloquerait une telle résolution au Conseil de Sécurité de l'ONU.

Le droit international distingue donc les États neutres des États partie à un conflit, un État qui n'est pas partie au conflit armé étant de facto un État neutre, une conception de la neutralité qui trouve son origine dans les deux conventions de la Haye de 1907 sur la neutralité des pays tiers, en cas de guerre terrestre ou navale. Dans l'article 2 de la convention (V) de la seconde conférence de la Haye (1907), il est stipulé qu' « il est interdit aux belligérants de faire passer à travers le territoire d'une Puissance neutre des troupes ou des convois, soit de munitions, soit d'approvisionnements. ». Selon Geoffrey Corn, spécialiste du droit dans les conflits armés du South Texas College à Houston, cette référence de 115 ans est « désuète », car ne tenant pas compte de l'apparition d'alliances militaires telles que l'OTAN ni de l'évolution de la doctrine sur l'usage de la force suite à la Seconde Guerre Mondiale. Selon lui, « on assiste aujourd'hui chez les alliés à une révision très claire de cette notion ancienne de neutralité, dans la lignée de ce que les Etats-Unis ont pratiqué depuis des décennies, et qui consiste à distinguer le coupable et la victime, en soutenant cette dernière », menant à la nouvelle notion de « neutralité qualifiée » dans la littérature spécialisée, permettant aux pays tiers de ne pas être considérés comme parties prenantes, sans pour être complètement inactifs lors d'un conflit étranger. Par ailleurs, cette notion de neutralité a été recouverte par la charte des Nations unies, dans l’ère post-1945, comme le rappelle Corn^{[à développer]}.

La neutralité qualifiée offre donc une zone grise d'actions possibles où l'ambiguïté règne tant sur la définition juridique mais aussi opérationnelle des seuils d'implication dans un conflit armé qui constitueraient un engagement de la responsabilité d'un État, auparavant neutre, comme belligérant. Le professeur Michael Schmitt, spécialiste réputé en la matière, souligne que la violation de la neutralité par un État ne le transforme pas forcément en cobelligérant, car cela dépend du degré. Mais cette question des seuils n'est pas tranchée par le droit international, et reste donc sujette à l'interprétation, d'après Julia Grignon, spécialiste du droit des conflits armés à l'Institut de recherche stratégique de l'École militaire (IRSEM), et le Général Jean-Paul Paloméros, chef d’état-major de l’armée de l’air de 2009 à 2012 et commandant suprême allié Transformation de l’Otan de 2012 à 2015. D'après Mario Bettati, professeur émérite de droit et ancien conseillers des ministres des Affaires étrangères français, ces autres notions de neutralité n'ont aucune valeur juridique en droit international, ne décrivant le plus souvent que des attitudes partiales d'États non parties au conflit, quand la neutralité exclut toute position partisane au profit d'un ou de plusieurs des belligérants.

Par exemple, la livraison d'armes de petit calibre peut permettre de ne pas être considéré comme cobelligérant, mais la réponse est moins nette pour les livraisons d'avions de chasse, une « subtilité juridique » empêchant la Pologne et les États-Unis de fournir des avions à l'Ukraine, tandis que la livraison de missiles anti-tank pouvait être faite. La question du ravitaillement peut également être problématique, s'il nécessite de le faire sur le territoire d'un État ou d'une alliance neutre comme la Roumanie et l'OTAN. Des avions ukrainiens décollant de Pologne pour mener des opérations contre les russes poserait la question de la cobelligérance, et la même problématique se pose concernant la Biélorussie qui a permis aux troupes russes de se positionner sur son territoire pour ensuite envahir l'Ukraine depuis la Biélorussie, dont « on peut considérer la Biélorussie comme partie au conflit » d'après Grignon. En revanche, les manœuvres militaires françaises début mars sur la base militaire de l'OTAN en Roumanie ne relèvent pas du droit des conflits armés, puisque l'OTAN ne s'est pas impliquée directement dans le conflit, ses forces restant dans les territoires des alliés, d'après Grignon. Les convois acheminant les armes à destination des Ukrainiens n'exposent pas les alliés à être considérés comme belligérants tant qu'ils ne sont pas conduits par des militaires européens ou américains ni des fonctionnaires civils « dont il pourrait être établi qu'ils travaillent pour le compte d'un État occidental » selon Grignon, impliquant la nécessité pour les alliés de l'Ukraine d'assurer l'encadrement de l'acheminement dans la clandestinité totale, avec une possibilité de déni. L'Union européenne a pour la première fois décidé de financer l'achat et la livraison d'armements et autres équipements via le fond de « Facilité européenne de paix », une décision qualifiée de « bifurcation historique » par Sylvain Kahn, docteur en géographie et professeur agrégé d'histoire à Sciences Po, car mettant fin au « tabou voulant que l'Union ne fournisse pas d'armes à des belligérants » d'après Josep Borrell, chef de la diplomatie européenne.

Le partage de renseignements (satellites et humains) ne fait pas de l'État une partie au conflit, tant qu'il n'y a pas de coordination directe des actions militaires comme le font les États-Unis avec l'Ukraine, sans toutefois faire de « ciblage en temps réel » des forces russes, ce qui est une « distinction subtile » selon Schmitt.

Une zone d'exclusion aérienne (« no-fly zone ») serait en revanche une implication directe dans le conflit armé, car constituant de facto une « guerre aérienne », selon Paloméros.

Concernant les cyber attaques, le droit international humanitaire s'applique dès lors qu'elles ont lieu dans un conflit armé préexistant. En revanche, la question de savoir si des cyber attaques pourraient déclencher un conflit armé n'est pas tranchée, mais Grignon suppose qu'« une opération cyber qui aurait les mêmes effets qu'une opération militaire classique pourrait être de nature à déclencher un conflit armé, mais, pour l'instant, cela ne s'est jamais produit ». Par exemple, ralentir et brouiller les communications n'implique pas un État comme partie au conflit, selon le professeur Wolff Heintschel von Heinegg, éminent spécialiste du droit international à la Europa-Universität Viadrina de Francfort, mais si les opérations cyber sont si disruptives qu'elles sont de nature à donner un avantage militaire évident à l'une des parties, comme des opérations cyber dirigées contre le centre de contrôle, de commandement, de renseignement et de communication des forces armées, alors cela pourrait être considéré comme une participation directe à des hostilités armées, qui feraient de l'État un cobelligérant.

Ces zones grises ont été instrumentalisées par la Russie, limitant le soutien militaire des Occidentaux à l'Ukraine sous la menace d'être considérés comme cobelligérants. Les déclarations des responsables politiques sont également scrutées. Et même en s'en tenant strictement aux limites fixées clairement par le droit international, il y a le risque de provocations, par exemple lors d'un franchissement de frontière, volontaire ou pas, qui peut arriver très vite selon Paloméros, les avions russes pourraient franchir la frontière roumaine et impliquer l'OTAN.

Les États neutres

En droit international, un État neutre est un état qui n'est pas partie au conflit et « s’abstenant d’y participer, que ce soit directement en prenant part aux hostilités ou indirectement en assistant l’un ou l’autre des belligérants », avec une interdiction « à un État neutre d’adhérer à un pacte militaire ou de mettre, de quelque manière que ce soit, son territoire à disposition d’une puissance belligérante ».

Lors du conflit en Ukraine, la Suisse et l'Autriche, tous deux non membres d'alliances militaires, ont réaffirmé leurs neutralités, en interdisant tout acheminement d'arme sur leurs sols, sans pour autant interdire le survol d'avions militaires des parties au conflit ou d'autres États à des fins humanitaires ou médicales, incluant le transport aérien des blessés. Néanmoins, la Suisse a fait évoluer sa doctrine dans le cadre de ce conflit, s'autorisant pour la première fois à se joindre aux sanctions économiques contre la Russie, ce que Laure Gallouët analyse comme une adoption d'une « neutralité différenciée, une interprétation qui permet de participer à des sanctions économiques internationales sans briser sa neutralité militaire ». Il faut noter que la neutralité différenciée n'a d'existence juridique que dans les textes nationaux, notamment de l'Autriche, mais n'a aucune valeur juridique en droit international, car la neutralité exclut toute position partisane au profit d'un ou de plusieurs des belligérants, la neutralité différenciée représentant une politique de demi-mesures, partiale de neutralité. D'autres pays comme la Suède et la Finlande étaient neutres pendant la guerre froide, annonçant éviter toute action hostile contre la Russie, ce que les historiens Gallouët et Georges-Henri Soutou qualifient de « neutralisation » ou de « finlandisation », à différencier de la neutralité, ce statut ayant été choisi non pas de façon souveraine mais sous la coercion de l'URSS. Ces deux pays ont peu à peu abandonné ce statut neutre après avoir rejoint l'Union Européenne en 1995, car considérant qu’au regard de la clause de défense mutuelle de l’UE (l’article 42.7 du traité de Lisbonne) ceux-ci devraient intervenir dans le cas d’une attaque contre un autre Etat membre, suivant à la place une politique de non-alignement, dite aussi de « politique de la porte ouverte par rapport à l'OTAN », leur permettant de ne prêter allégeance à aucun bloc tout en pratiquant une politique d'ouverture. Ces deux pays ont par exemple pu offrir des armements et du matériel militaire à l'Ukraine en accord avec les décisions de l'Union européenne, ainsi que participer à des exercices conjoints de l'OTAN. En effet, sans être membres de l'OTAN, la Suisse, l'Autriche, la Finlande et la Suède sont des partenaires neutres à travers le Partenariat pour la paix de l'OTAN, lequel ne contient pas de clause d'assistance mutuelle. Pour Gallouët, la clause de défense mutuelle de l'UE de l'article 42.7 du traité de Lisbonne n'empêche pas un statut neutre, car « l'assistance en question peut prendre d'autres formes que l'aide militaire ».

Le statut d'État neutre ne constitue pas une protection en lui-même d'après Gallouët, citant en exemple les moyens importants alloués par la Suisse à sa défense. Il faut donc qu'un État se proclamant neutre ait tout de même les moyens pour assurer sa protection, sous peine de n'être à l'abri d'attaques. C'est pourquoi l'Ukraine demande un accord international, ainsi que de ne pas être empêché par les russes de rejoindre l'Union européenne, afin de garantir sa sécurité en cas d'accord sur un statut neutre. En revanche, un statut neutre, quels qu'en soient ses contours, interdirait obligatoirement à l'Ukraine d'adhérer à l'OTAN. Ces négociations sur un statut neutre ravivent les craintes de neutralisation par la Russie, puisqu'on peut douter de la marge de manœuvre et de la souveraineté dont disposera l'État ukrainien pour l'interpréter.