Bureau d'audiences publiques sur l'environnement

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Bureau d'audiences publiques sur l'environnement
Bureau d'audiences publiques sur l'environnement

Création 1978
Juridiction Gouvernement du Québec
Siège 575, rue Jacques-Parizeau
Québec (Drapeau : Québec Québec)
Activité(s) information
médiation
consultation publique
Direction Philippe Bourke (président)
Agence mère Ministère de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques
Site web bape.gouv.qc.ca

Le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE) est un organisme du gouvernement du Québec, fondé en 1978, qui donne des avis au ministre de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques sur les impacts écologiques, sociaux et économiques de divers projets touchant les citoyens. C’est le ministère qui donne les mandats au BAPE, après qu’un avis de projet ait été déposé par les instigateurs des projets. Cet organisme existe en vertu de l'article 6.1 et suivants de la Loi sur la qualité de l'environnement [1].

Le BAPE peut se prononcer au sujet de projets de construction de routes, de ponts, d'usines, d'élimination des déchets, de projets énergétiques, etc. Il a comme mandat la diffusion d’information concernant ces projets de même que la consultation du public. Il est le plus souvent sollicité pour tous les projets majeurs d’aménagement près des lieux habités[réf. nécessaire].

Rôle[modifier | modifier le code]

La création du BAPE en 1978 s'inscrit dans la foulée des lois qui se mettent en place dans les années qui ont suivi l'adoption du National Environmental Policy Act of 1969 par le Congrès américain. Au Québec, la Loi sur la qualité de l'environnement (LQE) en 1972 et d'une procédure d'évaluation et d'examen des impacts environnementaux à compter de 1975[2].

En plus des éléments traditionnels considérés dans ce type de démarche, Gariépy, Souberyan et Domon (1986) soulignent que la procédure se démarque de la pratique américaine sur trois points :

  • la désignation de certaines catégories de projets qui doivent être assujettis à la procédure;
  • la participation du ministère de l'Environnement dans la gestion et l'émission d'une directive précisant la portée de l'étude d'impact;
  • un organisme semi-autonome qui rassemble les opinions soumises par le le public et qui achemine constats et recommandations au gouvernement, le BAPE[2].

Selon les auteurs, cette procédure est plus contraignante pour les maîtres d'œuvre[note 1] : ils doivent proposer des projets plus respectueux de l'environnement et tenir compte des préoccupations des citoyens[3].

Historique[modifier | modifier le code]

La création formelle du BAPE, en décembre 1978 a été précédée d'un rapport précurseur, sur le projet de construction de l'autoroute Dufferin-Montmorency le long de la baie de Beauport à Québec[4],[5].

Au cours de ses deux premières années de fonctionnement a d'abord dû convaincre les grands donneurs d'ordre du secteur public que sont le ministère des Transports, le ministère des Ressources naturelles et Hydro-Québec. Le gouvernement adopte deux règlements portant sur les règles entourant l'évaluation des impacts et les règles de procédures des audiences publiques en 1980 et le BAPE mène deux enquêtes générales et trois enquêtes avec audiences publiques au 31 mars 1981[6].

Organisation[modifier | modifier le code]

Fonctionnement[modifier | modifier le code]

Période d’information[modifier | modifier le code]

Pour tous les projets assujettis à la procédure d'évaluation et d'examen des projets, le BAPE engage une période d’information et de consultation du dossier par le public d’une durée de 45 jours. Il tient un centre de consultation temporaire situé près des projets en question, en plus de ses centres de documentation permanents, à Québec et à Montréal.

Le BAPE organise des séances d’information pour que les citoyens les plus touchés par les projets soient à même de prendre part au processus s’ils le désirent. Au cours des séances d’information, une présentation des procédures du BAPE ainsi qu’une présentation formelle du projet en question se déroulent, avant une période de questions du public. Durant cette présentation, le promoteur présente les caractéristiques du projet, ainsi que les impacts appréhendés et les mesures d’atténuation permettant de minimiser ces impacts.

C’est également durant cette période que tout citoyen peut faire une demande d’audience publique, transmise au ministre du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, qui évaluera si la demande est justifiée.

Médiation[modifier | modifier le code]

La procédure de médiation fait appel à une négociation qui cherche à rapprocher les parties lorsque la justification du projet n'est pas remise en question et que les différends paraissent pouvoir être réglés de façon satisfaisante pour les requérants et le promoteur. Dans ces cas, le ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques prend la décision de confier au BAPE un mandat d'enquête et si les circonstances s'y prêtent, une médiation en environnement. Le promoteur et les citoyens ou les organismes plaignants ont deux mois pour s’entendre sur des modifications au projet afin que celui-ci reçoive l’appui de tous. Si les acteurs ne s’entendent pas, le projet peut tout de même aller en audience publique.

Audience publique[modifier | modifier le code]

Les audiences publiques ont lieu après la période d’information, à la demande d’un citoyen ou d’un groupe, en autant que le ministre du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques n'ait pas considéré la demande comme étant frivole. Le BAPE constitue une commission chargée de tenir une enquête et une audience publique et de rédiger un rapport à l’intention du ministre. Les commissaires du BAPE chargés de tenir une enquête publique sur le projet ont des pouvoirs quasi-judiciaires pour ce faire.

Les audiences publiques se déroulent en deux phases. La première phase en est une d’information où des personnes-ressources sont conviées par la commission pour expliquer certains aspects du projet en cause. La deuxième phase est la réception des mémoires et des opinions des différents intervenants. Les citoyens tout autant que les groupes peuvent déposer un mémoire à cette phase. L’ensemble des commentaires sont recueillis et ils sont inclus dans le rapport final de la commission.

Décisions[modifier | modifier le code]

Le rapport de la commission est remis au ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, qui a 15 jours pour le rendre public. Le ministre émet ensuite une recommandation au Conseil des ministres, qui prend la décision d’accepter le projet avec ou sans modifications ou de rejeter le projet.

Critiques[modifier | modifier le code]

Bien que le BAPE soit de plus en plus une institution respectée au Québec, quelques critiques subsistent quant à son fonctionnement. D’un côté, certaines personnes trouvent que, malgré la volonté de laisser davantage de place aux citoyens, le fardeau de la preuve reste toujours entre les mains du promoteur. Les citoyens sont toujours en position de critique et ne peuvent réellement participer à l’élaboration du projet. Lorsqu’un projet est analysé par le BAPE, il est déjà très bien ficelé et généralement, il y a peu de possibilités d’y avoir des changements majeurs[7].

Deux critiques de la procédure de consultation publique québécoise formulées par les auteurs Mario Gauthier et Louis Simard ont trait à sa capacité d'apprentissage des expériences passées et à son caractère trop formel. Ils avancent que la capacité du BAPE de mettre en place des dispositifs qui permettraient de favoriser la mise en commun des expériences et de tirer des enseignements apparaît plutôt faible. Les initiateurs avancent que plusieurs débats se répètent et les mêmes points y sont abordés à chaque audience publique. Il pourrait y avoir une façon de concilier les expériences passées et ainsi sauver du temps et de l'énergie à l'étape de la réalisation de l'étude d'impact[8]. La deuxième critique est celle relative à son caractère trop formel: Souvent qualifiée de « quasi judiciaire », la pratique du BAPE s’approche de celle des tribunaux, et selon certains, il aurait pu en être autrement[9] L’organisation de l’espace, le déroulement de l’enquête, la formule des questions/réponses, les audiences en deux parties et le pouvoir d’enquête des commissaires seraient à l’origine du caractère parfois lourd et formel des audiences publiques, ce qui laisse difficilement place à une discussion plus libre entre les participants et selon les caractéristiques de chaque projet [10].

La procédure de médiation est aussi remise en question. Cette possibilité d’éviter les audiences publiques est souvent perçue comme une voie rapide pour éviter de créer trop de remous avec un projet. De plus, la résolution d’un conflit lors de la médiation ne signifie pas que le projet réponde à l’intérêt général du Québec. Il s’agit plutôt du fruit de la négociation entre le promoteur et l’organisme plaignant.

Finalement, à l’opposé des premières critiques, certaines personnes pensent que la culture du consensus au Québec prend de plus en plus de place aux dépens de l'efficacité. En passant systématiquement tous les projets à la consultation publique, on retarde la mise-en-œuvre de projet intéressant pour le Québec. C’est l'une des critiques qu’avait fait André Caillé dans une sortie médiatique controversé en novembre 2006. Il affirmait alors que « l'organisme paralyse toute tentative de développement au Québec » [11]. Certains critiquent le caractère conflictuel des débats qui mènent parfois à des blocages. Il y aurait une tendance à l'émergence de plusieurs dispositifs participatifs, plus fermés et orientés vers la recherche du consensus qui ont vu le jour afin d’atténuer ou de contourner les conflits et de rendre la participation publique plus prévisible [12].

Présidents du BAPE[modifier | modifier le code]

Les personnes suivantes ont occupé la présidence du BAPE depuis sa création[13] :

  • 1979-1982 : Michel Lamontagne
  • 1982-1983 : P.-Réal L'Heureux
  • 1983-1987 : André Beauchamp
  • 1987-1989 : Victor C. Goldbloom
  • 1990 : Michel Dorais
  • 1991-1995 : Bertrand Tétreault
  • 1995-1997 : Claudette Journault
  • 1997-2005 : André Harvey
  • 2005-2007 : William J. Cosgrove
  • 2007-2012 : Pierre Renaud
  • 2012-2017 : Pierre Baril
  • 2017- : Philippe Bourke

Notes et références[modifier | modifier le code]

Notes[modifier | modifier le code]

  1. Dans les études d'impact au Québec, le maître d'œuvre d'un projet est appelé « le promoteur » ou « l'initiateur ».

Références[modifier | modifier le code]

  1. Loi sur la qualité de l'environnement (RLRQ, c. Q-2).
  2. a et b Gariépy, Soubeyran et Domon 1986, p. 22.
  3. Gariépy, Soubeyran et Domon 1986, p. 23.
  4. Chantal Sritastava, « Le BAPE, un levier de mobilisation depuis 40 ans », sur Radio-Canada, (consulté le 13 septembre 2020)
  5. Gauthier et Simard 2011, p. 44.
  6. Gauthier et Simard 2011, p. 44-45.
  7. Louis-Gilles Francoeur, « Restaurer la crédibilité du BAPE », Le Devoir,‎ (lire en ligne, consulté le 16 juillet 2016)
  8. Gauthier et Simard 2007.
  9. Yergeau 2006.
  10. Beauchamp 2006.
  11. Michèle Boisvert, « Caillé prône l'abolition du BAPE », sur La Presse, (consulté le 13 septembre 2020).
  12. Bherer, Gauthier et Simard 2018.
  13. « Présentation du BAPE », sur Bureau d'audiences publiques sur l'environnement, (consulté le 13 septembre 2020)

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

Loi et règlement[modifier | modifier le code]

  • Québec. « Loi sur la qualité de l'environnement », RLRQ, chap. Q-2. (version en vigueur : 1er juin 2020) [lire en ligne (page consultée le 13 septembre 2020)].
  • Québec. « Règles de procédure du Bureau d’audiences publiques sur l'environnement », RLRQ, chap. Q-2, r. 45.1. (version en vigueur : 1er avril 2020) [lire en ligne (page consultée le 13 septembre 2020)].

Ouvrages et articles[modifier | modifier le code]

  • André Beauchamp, Environnement et consensus social, Montréal, Éditions l’Essentiel, , 142 p. (ISBN 9782921970051).
  • André Beauchamp, « Le BAPE : une expérience forte mais limitée », dans Louis Simard et al., Le débat public en apprentisage, Paris, L'Harmattan, (ISBN 9782296002449), p. 41-49.
  • Laurence Bherer, Mario Gauthier et Louis Simard, « Quarante ans de participation publique en environnement, aménagement du territoire et urbanisme au Québec : entre expression des conflits et gestion consensuelle », Cahiers de géographie du Québec, vol. 62, no 175,‎ , p. 15-40 (DOI 10.7202/1057078ar).
  • Michel Gariépy, Olivier Soubeyran et Gérard Domon, « Planification environnementale et étude d’impact sur l’environnement au Québec : : implantation d’une procédure et apprentissage des acteurs », Cahiers de géographie du Québec, vol. 30, no 79,‎ , p. 21–40 (DOI 10.7202/021768ar)
  • Mario Gauthier et Louis Simard, « Le BAPE et l'institutionnalisation du débat public au Québec : mise en œuvre et effets », dans Cécile Blatrix (dir.), Le débat public : une expérience française de démocratie participative, Paris, La Découverte, coll. « Recherches », (ISBN 9782707153418, lire en ligne), p. 78-91.
  • Mario Gauthier et Louis Simard, « Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement du Québec : genèse et développement d’un instrument voué à la participation publique », Télescope, vol. 17, no 1,‎ , p. 39-67 (lire en ligne, consulté le 13 septembre 2020).
  • Michel Yergeau, « Au-delà de l’écoute du public : le devoir d’enquête du BAPE. Entretien avec Michel Yergeau : Propos recueillis par Mario Gauthier » », dans Louis Simard et al., Le débat public en apprentissage, Paris, L’Harmattan, (ISBN 9782296002449), p. 31-40.

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]