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Loi du 3 janvier 1973

Données clés

Présentation

Titre	Loi n°73-7 du 3 janvier 1973 sur la Banque de France
Abréviation	Loi n°73-7
Pays	France
Type	Loi ordinaire

Adoption et entrée en vigueur

Législature	IVe législature de la Ve République française
Gouvernement	Gouvernement Pierre Messmer I

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Texte sur Légifrance

La Loi n°73-7 du 3 janvier 1973 sur la Banque de France est une loi française, qui a régi de 1973 à 1993 l'organisation de la Banque de France.

Éléments de contexte

Alors que la loi de nationalisation du 2 décembre 1945 prévoyait la mise en place de nouveaux statuts pour la Banque de France au plus tard le 28 février 1946, cette injonction n'avait pas été suivie d'effet : à l'exception du régime fiscal de l'établissement, rénové par une loi du 24 mai 1951, les statuts demeuraient à la fin des années 1960 en l'état où les réformes du front populaire les avaient organisés avant-guerre.

Par ailleurs, en 1966-1967, une série de réformes (dites « Debré-Haberer ») avait modernisé le statut légal des banques commerciales, mais sans concerner la Banque de France.

Lorsque Olivier Wormser devient gouverneur de la Banque de France en avril 1969, il est « décidé à imposer des réformes profondes ». Une restructuration à forte visibilité des services rendus par la Banque (fermeture de succursales dans les petites villes) agite le personnel autour de 1970 ; elle prend elle-même sens au sein de bouleversements plus amples du système financier : l'activité de la Banque auprès des particuliers perd de son importance tandis que la monnaie scripturale finit de s'imposer en France et relègue les billets de banque à un rôle secondaire. Internationalement, le système de Bretton Woods vit ses derniers instants tandis que le marché monétaire se complexifie. Les techniques d'intervention sur ce marché et de refinancement des banques commerciales évoluent : l'escompte perd de sa centralité et les opérations d'open market gagnent en importance.

Parallèlement à ces révisions de la politique de l'établissement, Oliver Wormser est demandeur de réformes de structure. Son objectif est de négocier une plus grande autonomie pour la Banque de France. C'est lui qui est à l'initiative de la réouverture du dossier statutaire : la Banque élabore un projet de statut et le communique au gouvernement. Valéry Giscard d'Estaing, ministre en charge de l'Économie et des Finances, est peu réceptif aux velléités d'indépendance de la Banque et ses services préparent un contre-projet concurrent qui renforce le contrôle gouvernemental sur l'institution. Le projet de loi qui va devenir la loi du 3 janvier 1973 est le résultat d'une négociation entre O. Wormser et V. Giscard d'Estaing et constitue un compromis entre leurs deux positions antagonistes.

Le contenu de la loi

Émanant d'un compromis entre ses deux initiateurs, O. Wormser et V. Giscard d'Estaing, la loi de 1973 apparaît aux commentateurs contemporains comme une simple « refonte » du statut de la Banque de France plutôt qu'à une réelle « réforme » : il s'agit d'abord de rationaliser l'existant, devenu difficilement lisible, et d'autre part d'apporter quelques adaptations ou éléments de modernisation de nature essentiellement technique.

La question de l'indépendance

Les relations entre la Banque de France et l'État sont cadrées par les quatre premiers articles de la loi. Alors qu'elles avaient constitué l'enjeu initial de la réforme, le compromis obtenu n'a rien d'une réforme radicale : l'article premier rappelle que « la Banque de France agit dans le cadre de la politique économique et financière de la nation » et l'article 4 évoque « la politique monétaire arrêtée par le Gouvernement ». En fonction de leur sensibilité, les commentateurs estiment qu'il n'y a à peu près rien de nouveau ou, pour d'autres, que la loi a voulu rappeler la subordination de la Banque de France au pouvoir politique.

André de Laubadère juge intéressant de noter que, lors des débats parlementaires, la question n'est pas centrale. Les orateurs critiques du projet -pour les plus notables, Bernard Marie à droite et Michel Rocard à gauche- sont surtout sensibles au risque de démantèlement des capacités d'action de l'établissement.

Quelques points de la réforme vont toutefois dans le sens souhaité par le gouverneur Wormser. En premier lieu, la liste des missions de la Banque devient indicative et non plus limitative. Par ailleurs les dispositions en vigueur qui encadraient de façon très détaillée les mécanismes d'intervention de la Banque sont abrogées et les pouvoirs du conseil général accrus en la matière : il est désormais compétent pour fixer la liste des titres que « la Banque peut acheter, vendre ou prendre en pension » (article 27) ou pour encadrer les « opérations sur le marché » (article 28).

En sens contraire, le censeur représentant l'État actionnaire voit son pouvoir accru (article 16). Jusqu'à lors il ne pouvait que « requérir la transcription sur le registres des délibérations » de son désaccord avec une décision du conseil, il peut désormais exiger une nouvelle délibération.

Qualification juridique et missions

Les débats parlementaires ont discuté de la terminologie à utiliser pour introduire la Banque de France. Fallait-il, comme le proposait la commission des finances du Sénat écrire qu'elle était une « entreprise nationale », constituée en « société anonyme » ? Au vu de sa singularité et de son rattachement au cœur de la puissance publique, ces suggestions n'ont pas été suivies. On a préféré utiliser le terme le plus vague possible d'« institution » pour présenter l'établissement, à l'article 1er. Accessoirement à ce débat de principe, l'ordre de juridiction compétent pour traiter des litiges relatifs à la Banque de France a également fait débat ; il a été choisi, nonobstant la structure de société par actions de l'établissement, d'inscrire dans la loi la compétence exceptionnelle de la juridiction administrative pour les litiges, même civils, entre la Banque et ses agents (article 30).

Les articles 2 à 5 de la loi récapitulent en les actualisant les missions de l'institution. On a ajouté à celles qui étaient déjà inscrites dans la réglementation le contrôle de la circulation de la monnaie scripturale (article 2), la gestion des changes (article 3) et une mission d'étude et d'analyse (article 5).

La réforme des organes de l'établissement

Selon André de Laubadère, c'est dans ce domaine que le texte est le plus innovant, modifiant l'existant sur plusieurs points significatifs.

Les rôles et le mode de nomination du gouverneur et des deux sous-gouverneurs ne sont pas modifiés (articles 7 à 12). En revanche, la composition du conseil général de la Banque est profondément révisée (articles 13 à 15), et ses prérogatives accrues. Alors que ce conseil général était composé, outre le gouverneur et les sous-gouverneurs, de douze membres siégeant chacun comme représentant d'une institution ou d'un secteur économique ou social particulier, le nombre de ces conseillers est ramené à dix. Le conseiller élu des personnels est maintenu, mais les neuf autres sont choisis par le gouvernement intuitu personae. Une limite d'âge à soixante-cinq ans est instaurée.

Enfin le nombre de censeurs, représentant l'État en sa qualité d'actionnaire, est réduit de deux à un, mais son influence est accrue : comme déjà mentionné plus haut, il peut exiger du conseil général une deuxième délibération (article 16).

Les concours à l'État

Peu innovantes selon André de Laubadère, les dispositions liées aux concours de la Banque au Trésor visent surtout à la simplification et à la clarification des modalités d'intervention de l'institution (articles 17 à 19). Elles sont complétées par une convention du 17 septembre 1973 entre le ministre de l'économie et des finances et le gouverneur de la Banque de France, approuvée par une loi du 21 décembre 1973 (loi n° 73-1121).

Depuis 1958, la comptabilité de la Banque de France distinguait deux types de concours directs à l'État : les concours directs intervenus avant la proclamation de la Cinquième République sur des bases juridiques assez variées étaient regroupés sous une ligne intitulé « Prêts », en voie progressive d'extinction. Les concours intervenus après 1958, supposés avoir un caractère provisoire et être assimilables à une autorisation de découvert, étaient regroupés sous une ligne d'« Avances » et régis par une convention conclue en 1958 entre le Trésor et la Banque de France. La Banque de France apportait par ailleurs un concours de type quasi-commercial, en acceptant la présentation par le Trésor à l'escompte de titres de sociétés fiscalement redevables.

La réforme vise à simplifier ce schéma en faisant des « avances » le procédé normal de financement. Les conditions dans lesquelles celles-ci sont obtenues doivent être organisées par une convention, qui doit recevoir approbation législative. À mise en place de la convention fin 1973, il est convenu que le Trésor dispose d'un droit de tirage de 10,5 milliards de francs prêtés à taux nul (de l'ordre de 5 % du budget annuel de l'État) et d'un droit complémentaire de 10 milliards à taux d'intérêt symbolique, qui sont indexés en fonction des réserves publiques de change.

Introduit par amendement parlementaire, un article 25 qui interdit au Trésor d'« être présentateur de ses propres effets à l'escompte de la Banque de France » suscite de la part de Jean-Yves Haberer une ironie amusée. Il note qu'il s'agit d'une « malédiction aussi naïve qu'ancienne », naïve puisqu'elle est et a toujours été contournée sans difficulté : si la Banque de France ne peut acheter des titres directement à l'État, rien ne lui interdit d'intervenir sur le marché secondaire, et c'est d'ailleurs la méthode classique d'appui au Trésor dans la tradition bancaire anglo-saxonne. Dans la mesure où un décret du 17 juin 1938 a autorisé l'introduction en France des techniques d'open market, ces achats de titres sur le marché secondaire sont pratiqués de façon légale et banale par l'établissement depuis longtemps déjà. En 1976, les Bons du Trésor détenus à ce titre par la Banque de France atteignent un montant de 18 milliards, qu'on peut mettre en parallèle avec les 26,3 milliards alors avancés au titre de la convention de 1973. Jean-Yves Haberer fait d'ailleurs observer qu'en cas de besoin, il est facile d'obtenir une croissance aussi rapide que nécessaire de cette masse : pour peu que le taux d'intérêt proposé par le Trésor aux établissements financiers soit supérieur au taux monétaire auquel la banque centrale les refinance, il pourra trouver tous les présentateurs qu'il voudra à ses titres.

Autres dispositions

Pour le reste de ses dispositions, la loi est essentiellement de l'ordre de la remise en ordre de dispositions dispersées, notamment en ce qui concerne les opérations sur or et devises étrangères (articles 20 à 23). La section suivante, intitulée « Autres opérations » (article 24 à 28 bis) est une remise en ordre, mais aussi un rééquilibrage : alors que la réglementation ancienne organisait de façon extrêmement détaillée l'escompte (seize articles à son sujet), cette technique vieillisante est évoquée plus cursivement articles 24 à 26). Les opérations sur le marché sont désormais explicitement évoquées (articles 27 et 28), mais les détails de leur règlementation laissés à la compétence du conseil général de l'institution.

Parmi des « dispositions diverses » assez banales, (articles 24 à 40), André de Laubadère distingue, outre la compétence de principe de la juridiction administrative déjà évoquée plus haut, le principe d'application de la législation commerciale aux opérations de la Banque (article 29).

Élaboration et teneur de la loi

La loi n°73-7 est issue d'un projet de loi déposé par le gouvernement Pierre Messmer, le responsable de l'élaboration du projet étant le ministre de l'Économie et des Finances, Valéry Giscard d'Estaing.

La loi modifie l'organisation de la Banque de France.

L'article 25 de cette loi, selon lequel « le Trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l'escompte de la Banque de France », fait l'objet de commentaires polémiques depuis 2010.

La loi a été abrogée par la loi n°93-980 du 4 août 1993 (aujourd'hui codifiée dans le Code monétaire et financier), entrée en vigueur le 1er janvier 1994 pour la transcription du traité de Maastricht.

Pour certains^[Qui ?], le principe de l'article 25 de cette loi a été repris dans l'article 104 du traité de Maastricht ainsi que dans l'article 123 du traité de Lisbonne.

Autour de 2010, une loi en débat

Plusieurs personnalités politiques ont dénoncé cette loi comme un endettement volontaire de la France au bénéfice des banques privées, parmi lesquels on peut citer Nicolas Dupont-Aignan, Marine Le Pen, ou encore Jean-Luc Mélenchon .

La loi est surnommée « loi Pompidou-Giscard », ou « loi Rothschild », allusion au fait que Pompidou fut directeur général de la Banque Rothschild .

Gabriel Galand et Alain Grandjean, membres de l'association « Chômage et Monnaie » créée en 1992, ont dénoncé cette loi dans un livre de 1996: « En France, ce procédé [la création monétaire par prêt de la banque centrale à l'État] est même prohibé par une loi de 1973 qui a plafonné le montant des "Concours au Trésor Public", de sorte qu'il n'y a plus de création par ce procédé. Qui plus est, le traité de Maastricht prohibant absolument ces concours, l'Etat devra rembourser d'ici 2003 à la Banque de France ceux qui avaient été faits avant la loi de 1973, et qui se montent tout de même à une cinquantaine de milliards! [de francs] ».

L'essayiste altermondialiste André-Jacques Holbecq estime que, par cette loi, l’État a transféré son droit régalien de création monétaire sur le système bancaire privé ; c'est aussi la lecture de Pierre Khalfa. En réponse à un commentaire posté sur son blog par A.-J. Holbecq, Valéry Giscard d'Estaing estime que « La réforme des statuts de la Banque de France, adoptée sous le mandat de Georges Pompidou et lorsque j'étais ministre des Finances, est une réforme moderne qui a transposé en France la pratique en vigueur dans tous les grands pays : il s'agissait à l'époque de constituer un véritable marché des titres à court, moyen et long terme, qu'il soit émis par une entité privée ou publique », évitant ainsi « une situation d'inflation monétaire permanente ».

Nicolas Dupont-Aignan affirme: « Comment pouvons-nous accepter d'avoir transféré la création monétaire au secteur privé, c'est-à-dire aux banques privées ? […] Est-il normal, pour construire une autoroute, pour financer le haut débit, d'emprunter à 3 % à des banques ou par des obligations alors que la banque centrale publique prête à 1 % ? […] Alors même que l'on pourrait, comme la France l'a fait jusqu'en 73, avec la plus forte croissance de l'Occident, financer à un taux abordable nos équipements publics. » En réponse, des critiques lui ont reproché de confondre les taux d'intérêt au jour le jour, et les taux d'intérêt sur dix ans.

Selon Marine Le Pen, « depuis une loi de 1973, confirmée par les Traités européens, les marchés et les banques ont le monopole du financement de l’Etat. Notre dépendance de plus en plus forte vis-à-vis des marchés vient précisément de là : parce que c’est à eux exclusivement qu’on peut emprunter, parce qu’ils ont un monopole et qu’ils peuvent nous imposer leurs conditions, nous imposer des taux d’intérêt élevés ».

Bibliographie

• André de Laubadère, « La refonte des statuts de la Banque de France », AJDA,‎ 1973, p. 80

• Jean-Pierre Duprat, « La situation juridique de la Banque de France après la réforme de ses statuts », Rev. sc. législ. fin.,‎ 1976, p. 369-474

• Jean-Yves Haberer, Les Fonctions du Trésor et la politique financière, t. 1, les Cours de droit, 1976. Les pages 122 à 129 traitent des relations du Trésor avec la Banque de France.