Clause de compétence générale

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La clause générale de compétence (CGC) est, en France, au Royaume-Uni et en Irlande (« general competence »[1]), ou en Allemagne («allgemeine Zuständigkeitsvermutung»[2]), un concept juridique traduisant la capacité d'initiative d’une collectivité territoriale dans un domaine de compétences au-delà de celles qui lui sont attribuées de plein droit, sur le fondement de son intérêt territorial en la matière.

Bien que le terme soit très répandu, aucun texte, de loi ou constitutionnel, ne comporte les termes de « compétence générale » Selon Verpeaux (2010), les deux expressions sont synonymes[3]..

Ce concept ou des concepts proches (subsidiarité prévu à l'article 72 alinéa 2 de la constitution du 4 octobre 1958 par exemple) existent dans d'autres pays, dont en Tunisie (où il est inspiré du droit français[4]) et en Inde où l'Union des États indiens est régie par une constitution qui liste des compétences de l'Union, celles des États ainsi que les compétences partagées, mais qui prévoit une clause de compétence générale (article 248 de la Constitution qui attribue le pouvoir législatif à l'Union dans tous les domaines non-expressément attribués aux États dans la Liste des États ou la Liste concurrent[5].

Définition[modifier | modifier le code]

Une collectivité territoriale, telle que la commune (le département et la région ne sont plus concernés depuis la loi Notre du 7 août 2015), peut intervenir dans un domaine de compétences dès lors que l’intérêt de son territoire peut être invoqué. Cette notion d’intérêt traduit une approche finaliste qui permet, dans une certaine mesure, de dépasser ou d’élargir les compétences strictement attribuées par les lois en vigueur ; elle est ainsi susceptible de justifier les décisions de création d’un service public local, l’octroi de subventions ou d’aides matérielles, la réalisation de travaux, etc[6].

Au Royaume-Uni, les communes ont été longtemps contraintes par l'État, auquel il était reproché de parfois empêcher ces communes d'agir dans le meilleur intérêt de leurs administrés. L'idée de lever cette limitation en accordant un certain « pouvoir général de compétence » aux autorités locales date au moins d'un rapport de la Commission Maud publié en 1967 sur la gestion au sein des gouvernements locaux[7], mais ce n'est qu'en 1972 que l'article 111 d'une loi dénommée Local Government Act a confié aux autorités locales le pouvoir de faire des choses « accessoires » ou « favorable » au bon exercice de leurs fonctions. Ces notions d'accessoire (aux fonctions et aux activités des autorités locales).

En France, cette notion, parfois présentée comme une « précieuse variable d'ajustement » [8] n’est pas extensible à l’infini. La jurisprudence en a défini les contours. Elle ne permet en particulier pas de s’affranchir de règles de fond, telles que[6] :

Fondements législatifs[modifier | modifier le code]

Communes[modifier | modifier le code]

L’article L. 2121-29 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) énonce : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. (…) Le conseil municipal émet des vœux sur tous les objets d’intérêt local » ;

Cette clause apparaît dès la première loi de constitution du régime juridique des communes précisant l’organisation et les attributions des conseils municipaux, la loi du 5 avril 1884. L’article 61 de cette loi dispose, dans son premier alinéa : « Le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune. » [9].

Départements[modifier | modifier le code]

L’article L. 3211-1 du même code dispose : « Le conseil départemental règle par ses délibérations les affaires du département. Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et, généralement, sur tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi (…) » ;

Comme pour les communes, cette clause apparaît dès la loi du 10 août 1871, formant les conseils généraux et définissant leur organisation. L’article 48, 8e alinéa, précise : « Le conseil général délibère : […] 5°/ sur tous les autres projets sur lesquels il est appelé à délibérer par lois et règlements, et généralement sur tous les projets d’intérêt départemental dont il est saisi, soit par une proposition du préfet, soit sur l’initiative d’un de ses membres ».

Cet article est communément interprété comme un principe de clause générale de compétence. Dans sa décision du 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel précise toutefois que « ces dispositions n'ont eu ni pour objet ni pour effet de créer une « clause générale » rendant le département compétent pour traiter de toute affaire ayant un lien avec son territoire ; que, par suite, elle ne saurait avoir donné naissance à un principe fondamental reconnu par les lois de la République garantissant une telle compétence » [10],[11].

Régions[modifier | modifier le code]

L’article L. 4221-1 prévoit : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région. Il a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l'aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des départements et des communes. Il peut engager des actions complémentaires de celles de l’État, des autres collectivités territoriales et des établissements publics situés dans la région, dans les domaines et les conditions fixés par les lois déterminant la répartition des compétences entre l’État, les communes, les départements et les régions. »

Fondements constitutionnels[modifier | modifier le code]

Certains considèrent que cette notion est intrinsèquement liée à la notion de collectivité territoriale au sens de l’article 72 de la Constitution. C’est en effet cette notion qui différencie les collectivités des établissements publics (y compris de coopération intercommunale), gouvernés quant à eux par le principe de spécialité[6].

De même peut-on considérer la clause générale de compétence comme l’une des composantes de la libre administration des collectivités locales garantie par les articles 34 et 72 de la Constitution[6].

Fondements européens[modifier | modifier le code]

Les articles 2 et 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale, signée à Strasbourg le 15 octobre 1985 dans le cadre du Conseil de l’Europe et approuvée par la France après la promulgation de la loi du 10 juillet 2006, disposent respectivement que « le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne » et que « par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part effective des affaires publiques » . L’article 4, paragraphe 2 de la même Charte prévoit que « les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ».

La clause générale de compétence est également inscrite dans le droit européen, avec la nuance toutefois que celle-ci ne peut être exercée si elle est explicitement exclue des compétences de la collectivité ou si elle est exercée par une autre collectivité.

En France[modifier | modifier le code]

Suppression de la CGC pour les départements et régions en 2010[modifier | modifier le code]

Un des objectifs principaux de la loi de réforme des collectivités territoriales était, dès lors que l’option de suppression des départements n’était pas retenue, de clarifier les compétences respectives de chaque collectivité, ce qui devait se traduire par la mesure phare de suppression de la clause générale de compétence. La loi votée le 16 décembre 2010 (dite loi "RCT") met en œuvre cette disposition pour les départements et régions, mais introduit quelques exceptions. La date d'entrée en vigueur était fixée au [12].

En ce qui concerne le conseil général, l’article 73 de la loi précise en effet que le premier alinéa de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales, libellé ainsi : « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département »[13], est complété par « dans les domaines de compétence que la loi lui attribue ». Ceci contribue de fait à une suppression de la clause générale de compétence et à un retour à un bloc de compétences bien identifiées.

Mais le deuxième alinéa qui était rédigé ainsi : « Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et, généralement, sur tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi. » est remplacé par celui-ci : « Il peut en outre, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d’intérêt départemental pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique. » Un exception est ainsi introduite pour les compétences spécifiques qui n'auraient pas été attribuées à une autre collectivité.

Une disposition similaire est prise en ce qui concerne les conseils régionaux de métropole et d'outre-mer avec la modification de l'article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales.

Le Conseil constitutionnel, saisi sur la constitutionnalité d’une telle décision précise dans sa décision du 9 décembre 2010 « que les dispositions critiquées permettent au conseil général ou au conseil régional, par délibération spécialement motivée, de se saisir respectivement de tout objet d'intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique ; que, par suite, doit être écarté le grief tiré de ce que les dispositions critiquées seraient contraires au principe de libre administration des collectivités territoriales ; que n'est pas non plus méconnu le deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution qui dispose que ces dernières « ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon » [10],[11].

Annulation de la suppression pour les départements et régions en 2014[modifier | modifier le code]

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi MAPTAM) a annulé la suppression de la clause générale de compétence pour les régions et les départements, prévue pour le .

Nouveau projet de suppression de la clause[modifier | modifier le code]

En janvier 2014, le Premier ministre Jean-Marc Ayrault a annoncé que la clause générale de compétence pourrait être retirée aux départements et régions dans la prochaine loi de décentralisation pour être réservée aux communes, dans le cadre d'un « nécessaire choc de simplification »[14]. La loi NOTRe du 7 août 2015 est destiné à rationaliser, à simplifier les politiques publiques issues de la décentralisation territoriale. La suppression de la CGC doit permettre de mettre fin à "l'enchevêtrement de compétences" transformant la région et le département en collectivité territoriale (CT) spécialisée. Cela étant cette nouvelle notion rend flou la séparation juridique et notionelle entre les Établissements Publics Territoriaux (EPT) et les CT spécialisées.

L'apparition des CT spécialisés est aussi une manière de créer un État décentralisé mais dirigiste selon Jean Marie Pontier professeur à l'université d'Aix Marseille.

Vers une suppression de la clause générale de compétence en France ?[modifier | modifier le code]

Nouvellement nommé Premier Ministre, Manuel Valls a proposé, le mardi 8 avril 2014, lors de son discours de politique générale à l'Assemblée nationale, la suppression pure et simple de la clause générale de compétence[15].

15 janvier 2015 : Le sénat approuve la suppression de la clause pour les régions[16].


La loi du 7 août 2015 a de nouveau prévu que les départements et les régions devaient ne disposer que de compétences spécialisées avec toutefois la reconnaissance de compétences partagées en matière de culture, de sport, de tourisme, de promotion des langues régionales et d'éducation populaire (art. L. 1111-4 nouveau).

La loi du 7 août 2015 reprend la même formule que la loi du 16 décembre 2010, sans toutefois réserver la possibilité pour les départements et les régions de "se saisir, par délibération motivée, de tout objet d'intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n'a donnée aucune compétence à aucune autre personne publique".

La loi NOTRe du 7 août 2015 entérine donc la suppression de la CGC pour les régions et les départements. C'est une manière pour l’État d'amorcer le processus de suppression des départements, qui dans le même temps ont subi d'importants transferts de compétences vers les régions[12].

Sources[modifier | modifier le code]

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Mark Callanan, Justin F. Keogan (2003) Local Government in Ireland: Inside Out ; Institute of Public Administration, 1er janvier 2003 - 610 pages voir par ex p. 10 (extraits avec Google livre
  2. Hellmut Wollmann, Roland Roth (1999) Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden ; Springer-Verlag, 30 janv. - 851 pages(extraits avec Google Livre) voir p. 194 et suivantes
  3. Verpeaux, M. (2010). Vous avez dit « clause générale de compétence » ?. Commentaire, (1), 81-88
  4. Le droit tunisien distingue clairement les affaires locales, et les affaires nationales, les compétences d’intérêt national étant confiées à l’État, et les compétences d’intérêt local aux collectivités locales décentralisées ; principe plusieurs fois consacré par le droit positif local tunisien selon le juriste tunisien Tarchouna Lotfi, in Le statut constitutionnel de la décentralisation en Tunisie (faculté de droit de l'université de Sousse), PDF, 13 pages
  5. Mesmin Saint-Hubert (2000) La Cour Suprême de l'Inde, garantie de la structure fondamentale de la Constitution  ; Revue internationale de droit comparé , Vol 52, no 3, p. 631-643
  6. a, b, c et d Collectif sous la présidence de Edouard Balladur, « La clause générale de compétence », sur www.reformedescollectiviteslocales.fr/ Site du Comité pour la réforme des collectivités locales,, (consulté le 28 février 2011)
  7. HMSO, Management of Local Government (Maud Committee), 1967, voir para 283
  8. Casteigts, M. (2010). Réforme (s) territoriale (s): de la complexité comme solution à la simplification comme problème. Espaces et sociétés, (2), 125-130.
  9. « Loi municipale du 5 avril 1884 », sur www.cdg90.fr/ (consulté le 28 février 2011)
  10. a et b « Décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010 », sur www.conseil-constitutionnel.fr (consulté le 26 février 2011)
  11. a et b « Communiqué de presse du Conseil constitutionnel du 9 décembre 2010 - “Communiqué de presse - 2010-618 DC », sur www.conseil-constitutionnel.fr, (consulté le 26 février 2011)
  12. a et b « Qu'est-ce que la clause générale de compétence ? - Quelles sont les compétences des collectivités territoriales ? Découverte des institutions - Repères - Vie-publique.fr », sur www.vie-publique.fr, (consulté le 10 janvier 2017)
  13. article L3211-1 du code général des collectivités territoriales
  14. « Jean-Marc Ayrault veut maintenant réserver la clause de compétence générale aux communes », Le courrier des maires et des élus locaux, lire en ligne
  15. http://www.lemonde.fr/politique/article/2014/04/08/manuel-valls-pour-un-veritable-acte-iii-de-la-decentralisation_4397801_823448.html
  16. http://www.cbanque.com/actu/49896/reforme-territoriale-le-senat-approuve-la-suppression-de-la-clause-de-compétence-générale-pour-les-régions

Bibliographie[modifier | modifier le code]

Annexes[modifier | modifier le code]

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

  • Garnier, G., & Bavay, F. (2010). Les collectivités locales et la réforme de l'État: le point de vue des élus territoriaux. Cahiers libres, 220-236 (http://www.cairn.info/resume.php?ID_ARTICLE=DEC_BONEL_2010_01_0220 Lien CAIRN Info].
  • Lambert, A. (2007). Les relations entre l’État et les collectivités locales. Rapport du groupe de travail, Révision générale des politiques publiques. Assemblée Nationale, La Documentation Française.
  • Marcou, G. (2011). La clause générale de compétence. Dictionnaire des politiques territoriales, Paris: Presses de Sciences Po, 57-62.
  • PONTIER, J. M. (2006). Nouvelles observations sur la clause générale de compétence. La Profondeur du droit local. Mélanges en l’honneur de Jean-Claude Douence, 365-394.
  • Pontier, J. M. (2011). Requiem pour une clause générale de compétence?. Réforme des collectivités territoriales, JCP Administrations et Collectivités territoriales, (2), 47-55.
  • Pontier, M. J. M. (1984). Semper manet. Sur une clause générale de compétence. Revue de droit public, (6).
  • Rangeon, F. (1996). Le gouvernement local. La Gouvernabilité, Paris, PUF, 167.
  • Michel VERPEAUX, Laetitia JANICOT. Droit des collectivité territoriales. Paris, PUF, octobre 2015, 444 pages.