Utilisateur:Ombanne/Brouillon

Aménagement numérique du territoire

Les principaux acteurs de l'aménagement numérique du territoire en France

Que ce soit par le marché des télécoms ou au travers de politiques publiques d’aménagement du territoire, l'aménagement numérique du territoire est marqué par l’intervention de quatre principaux types d’organisations : l’Etat, les opérateurs privés, les collectivités territoriales et l’ARCEP.

• L’Etat. L’accès territorial à Internet est présenté comme une des priorités du quinquennat 2012-2017 : dans le cadre du Plan France Très Haut Débit (PFTHD), environs trois milliards d’euros seront consacrés, d'ici 2020, par l’Etat à la seule modernisation du réseau national[1]. Afin de gérer ce fond, son utilisation par les collectivités territoriales et les principales difficultés rencontrées par les acteurs locaux, les acteurs étatiques ont de surcroît annoncé la création future d’une Agence du Numérique[2].
• L’ARCEP (Autorité de Régulation des Communications Electroniques). L’ARCEP régule le marché des télécoms. Elle est amenée, indirectement, à contrôler les initiatives publiques et à vérifier si elles ne contreviennent pas aux règles en vigueur.
• Les collectivités territoriales. Non seulement la production d’infrastructures en réseaux n’existe qu’au travers et pour des territoires, mais de surcroît l’intégralité des réseaux T.H.D réalisés en dehors des grandes villes françaises a été avant tout le fruit de l’engagement de collectivités territoriales, qui ont pris sur leurs budgets, ou qui ont emprunté, les fonds nécessaires pour garantir aux opérateurs le fait de ne pas installer à perte sur leurs territoires.
• Les opérateurs privés. Ce sont en pratique les opérateurs privés qui installent et qui financent, partiellement ou totalement, les travaux de modernisation et de montée en débit d’un réseau. En tout, environs six milliards d’euros devraient être investis par les opérateurs d’ici 2020 pour installer des réseaux sur le territoire français[3].

L’aménagement numérique d’un territoire est une entreprise délicate et génératrice de clivages. Premièrement, elle met en collaboration des acteurs aux intérêts divergents : les collectivités cherchent à aménager leurs territoires efficacement et à moindres coûts ; les opérateurs privés ont intérêt à stabiliser leurs situations et à limiter leurs investissements aux opérations les plus sûres et les plus rentables ; l’Etat circonscrit son intervention à des subventions et à un encadrement technique et juridique. Deuxièmement, cette collaboration se réalise dans un contexte général de rigueur, caractérisé par un manque de moyens financiers et techniques.

L'Etat : du Plan Câble au PFTHD

Dans les années 70, par le Plan Téléphone, l’Etat fit installer des lignes téléphoniques sur l’ensemble du territoire français. Par la suite un Plan Câble fut envisagé pour couvrir intégralement le territoire national en fibre optique (Jobert et Muller 1987; Jobert et al. 1987). Cet ambitieux projet fut cependant progressivement revu à la baisse au cours des années 80, en même temps que la direction étatique en charge du projet se retrouvait peu-à-peu transformée en établissement public sous le nom de France-Télécom. Finalement la fibre optique ne fut installée que dans quelques rares collectivités, telles que la ville de Biarritz, et le reste de la France passa à Internet par la généralisation de systèmes câblés ou de la DSL (Digital Subscriber Line).

Aujourd’hui qu’est envisagé à nouveau de remplacer les réseaux téléphoniques ≪ cuivres ≫ par des réseaux optiques, l’Etat ne cherche plus à intervenir directement pour moderniser les communications électroniques. Au contraire, il limite son activité à encadrer règlementairement des initiatives publiques locales et à motiver le passage à l’acte des collectivités territoriales et des opérateurs : création d’obligations juridiques favorisant l’arrivée de la fibre ; négociations avec l’Union Européenne afin d’avoir un cadre plus favorable aux emprunts locaux ou pour une potentielle intervention étatique ; et surtout mise en place en 2009 du Programme National Très Haut Débit (P.N.T.H.D), suivi en 2013 par le Plan France Très Haut Débit (P.F.T.H.D)11. Plus précisément, le P.N.T.H.D, puis le P.F.T.H.D, donnent les grandes lignes de la stratégie étatique et sont à l’origine d’un système d’appel à projet centralisé et sectoriel, dont les subventions sont accordées de manière discrétionnaire. Ils ont pour objectif de couvrir 80% du territoire français en T.H.D d’ici 2022 et d’inciter les collectivités territoriales à y consacrer des lignes budgétaires. Depuis 2013, l’Etat a annoncé ne subventionner que les collectivités territoriales qui se conforment à ses attentes : réalisation d’un réseau en fibre optique dans la mesure du possible ; inscription du projet dans une structure a minima départementales, telles que des syndicats d’énergie ou des organisation ad hoc créées à cette fin; objectifs de couverture d’au moins 80% du territoire de la collectivités concernées ; essayer, autant que possible, de réaliser des partenariat avec des opérateurs en mesure de co-financer les projets.

En résumé, loin de l’interventionnisme des années 70, l’Etat a annoncé compter sur la mise en place d’initiatives publiques locales, organisées selon des logiques bottom-up, tout en circonscrivant son intervention à un travail d’encadrement, de coordination et de suivi des initiatives locales. Cependant, il semble garder un pouvoir de contrôle important grâce à son système d’appel à projets, qui lui permet de ne financer que les projets qui convienne à sa stratégie générale. 

Les collectivités : assumer une nouvelle compétence

Une collectivité territoriale désigne une circonscription administrative et les structures chargées de son gouvernement. Ces acteurs se repèrent essentiellement en mobilisant trois catégories : la région, le département et l’intercommunalité.

En pratique, l’essentiel du travail de conception et de réalisation des réseaux locaux revient aux collectivités territoriales, qui se retrouvent dans une situation difficile : elles ont la compétence légale en matière d’aménagement numérique de leur territoire, sans forcément avoir les moyens de la mettre en oeuvre. Elles ont donc une responsabilité qu’elles ne sont pas toujours en mesure d’assurer efficacement. En réaction, elles sont de plus en plus nombreuses à se regrouper au sein de structures départementales ou régionales.  

Différents degrés de sensibilisation aux enjeux de l'aménagement numérique du territoire

Concernant les capacités des collectivités territoriales, la sensibilisation de leurs représentants aux enjeux du T.H.D n’est pas homogène. Les représentants des collectivités les plus rurales tendent à considérer l’accès à Internet comme un luxe plus que comme une nécessité de même niveau que l’électricité ou que la voirie. Pour leur part, les représentants des collectivités les plus urbanisées y voient généralement un besoin nouveau, auquel il est important de répondre rapidement. 

D’autre part, les collectivités territoriales se sont vues attribuées beaucoup de nouvelles compétences et de responsabilités au travers des décentralisations des années 1980 et 2000. Non seulement prendre en main ces nouveaux domaines d’activité demande un certain temps, mais de surcroît cela a augmenté les dépenses et les charges des collectivités. Si l’on combine cela à un contexte général de rigueur budgétaire, développer un coûteux réseau T.H.D d’accès à Internet tend à ne pas être une priorité pour des collectivités qui cherchent déjà à diminuer leurs dépenses. Notons de surcroît que les collectivités territoriales sont déjà très endettées, ce qui limite leurs capacités d’emprunt. 

Enfin, il existe un problème de compétence technique : il est difficile pour une collectivité aux moyens limités, telle qu’une intercommunalité de 10 000 habitants, d’avoir à disposition des techniciens, des ingénieurs et des juristes en mesure d’assurer un suivi et une mise en oeuvre efficace de projets aussi complexes que l’installation d’un réseau T.H.D local. De manière plus générale, selon la majorité des acteurs publics locaux que nous avons interrogés, installer un réseau T.H.D ne relève pas du ≪ métier ≫ des collectivités territoriales, d’ou` de nombreuses délégations des projets à des opérateurs privés. Cependant, même dans ce cas, il peut-être difficile de dialoguer avec un opérateur privé lorsque l’on ne possède pas les ressources adéquates pour mener d’âpres négociations commerciales et techniques.

Des stratégies de regroupement aux niveaux métropolitains, départementaux ou régionaux

Comme l’immense majorité des collectivités territoriales sont des communes et des intercommunalités de petite taille, de faible urbanisation et aux moyens budgétaires et financiers limités, elles sont touchées de plein fouet par les contraintes que nous venons d’évoquer. C’est pourquoi, afin d’assurer un aménagement numérique minimal de leurs territoires et de bénéficier de l’appui financier de l’Etat, les collectivités aux moyens les plus limités sont en train de se regrouper au sein d’infrastructures départementales ou régionales. Parmi ces collectivités, celles qui ne restent pas en position d’attente vis-à-vis de l’Etat, cherchent à être proactives, ce qui se traduit par du démarchage auprès des opérateurs privés. A cette fin, nous avons identifié deux principales stratégies développées par les collectivités : 

• S’engager auprès des opérateurs en investissant des fonds intercommunaux dans le projet T.H.D réalisé sur leur territoire. Par exemple, la communauté d’agglomations du Grand Dax a fait ce choix : ≪ si on veut vraiment développer un réseau, il fallait qu’on l’imagine et qu’on mette la main à la poche. C’est ̧ca être proactif, c’est mettre de l’argent sur la table et dire “Voilà, on amorce, on met 10 millions, venez développer un réseau chez nous”. Là on a réussi à faire affaire avec Orange sur cette base-là. ≫ (Benjamin Rousseau, employé du Grand Dax sur les projets THD).
  
• Assurer le sérieux et la qualité pratique du modèleéconomique sur lequel se base leur projet. Par exemple, ≪ le conseil général de la Gironde a des réflexions qui sont beaucoup plus abouties. (...) L’idée est d’amener les entreprises dans les zones rurales pour en faire de vrais bassins de vie et pour faire en sorte que les zones rurales soientéquilibrées. ≫ (Julien Lefèvre, représentant d’Orange sur différents projets d’Aquitaine). En d’autres termes, le conseil général de Gironde a créé une stratégie globale de développementéconomique au lieu de cantonner son action à l’aménagement numérique du territoire, ce qui lui a permis d’améliorer sa crédibilité auprès des opérateurs et de les inciter à collaborer à son projet. 
• Cependant, même pour les plus proactives de ces collectivités, l’aménagement numérique du territoire continue d’être un défi pour celles dont les marchés n’intéressent pas de facto les opérateurs. Cela se traduit par une aggravation des inégalités d’accès à Internet et donc aussi de la fracture numérique territoriale.

Les opérateurs privés, à la recherche de stabilité

Si le marché des télécoms12était jusque dans les années 2000 un oligopole relativement stable, la situation a changé depuis 2012. C’est pourquoi, les opérateurs privés se montrent aujourd’hui prudents, peu enclins à réaliser des investissements massifs dans le T.H.D.

Un oligopole inégal, instable depuis 2012

Jusqu’en 1996, France Télécom fut un opérateur public monopolistique en charge des télécommunications en France. Cette entreprise fut ensuite privatisée et transformée en société anonyme, avant d’être rebaptisée Orange en 201313. En 1998, le marché des télécoms fut ouvert à la concurrence, devenant peu-à-peu un oligopole relativement stable, partagé entre trois acteurs nationaux : France Télécom, SFR et Bouygues Télécom14. Cet oligopole est cependant inégal : Orange-France Télécom 

est un acteur qui, s’il ne possède plus de monopole de droit sur le marché des télécoms, continue de le dominer par sa qualité d’opérateur historique. Ainsi, cette entreprise possède la quasi-totalité des infrastructures de télécommunication15, fait près de 80% des opérations de renouvellement du réseau16 et réalise environs 40% des activités de fournisseur d’accès à Internet en France. Enfin, Orange-France Télécom est un acteur moteur de l’économie franc ̧aise : il génère 40 milliards d’euros de chiffre d’affaire annuel ; il obtient un bénéfice annuel d’environs 1,5 milliards d’euros à réinvestir ; il emploie 100 000 personnes en France ; etc. 

L’arrivée de Free en 2012 fut à l’origine de profonds changements. Ce quatrième opérateur proposait des prix à la consommation largement inférieurs aux tarifs usuels des autres opérateurs. Il fit ainsi baisser les prix du marché et participa à diminuer drastiquement les bénéfices annuels des autres opérateurs nationaux. Cette tendance fut amplifiée par les règlementations européennes et françaises, qui favorisent la consommation des foyers en encourageant la concurrence par les prix. De ce fait les opérateurs nationaux perdirent en rentabilité et virent leurs situations en bourse fragilisées. C’est pourquoi, suite à des troubles internes, SFR qui était une entreprise jugée dynamique et rentable un an auparavant fut vendu par sa maison-mère Vivendi. Il fut racheté par l’opérateur Numéricable, qui était auparavant un simple outsider du marché des télécoms. Depuis, ce marché, dominé par Orange-France Télécom, Numéricable, Bouygues Télécoms et Free, est jugé ≪ instable ≫ par les acteurs privés, qui tendent en réaction à développer des stratégies de repli plus que d’investissement structurel. 

Des stratégies de repli

En principe, le renouvellement des infrastructures de communication électronique est une opportunité pour les opérateurs qui souhaitent disputer à OrangeFrance Télécom sa position dominante. C’est aussi un moyen pour Orange-France Télécom d’asseoir sa position de numéro 1. En effet, ces infrastructures permettent à l’opérateur qui les possède de les sous-louer à des concurrents et d’en tirer de nombreux avantages. Cependant, du fait de l’instabilité du marché des télécoms17, les opérateurs ne développent pas des stratégies agressives en matière d’investissement infrastructurel. Ils cherchent plutôt à rentabiliser les investissements déjà réalisés et mettent en oeuvre des stratégies de repli pour faire face à la diminution de leurs bénéfices. C’est pourquoi Orange-France Télécom vend des actifs à l’étranger pour obtenir des liquidités ; Bouygues Télécom essaye de limiter les pertes de bénéfices liées à la diminution des tarifs du marché des télécoms ; Free se désinvestit de la téléphonie fixe depuis 2010 ; enfin ≪ Numéricable-SFR ≫ cherche un équilibre entre stabilisation de son endettement et investissement dans le T.H.D. 

Seuls SFR et Orange-France Télécom s’étaient engagés à réaliser des opérations de modernisation du réseau ≪ cuivre ≫ vers le T.H.D, et ce à hauteur d’environs 6 milliards d’euros. 80% de ces opérations devraient être prises en charge par OrangeFrance Télécom. Cependant, la stabilité du montant de ces investissements n’est pas certaine. Par exemple, malgré des déclarations optimistes, il n’est pas encore totalement sûr que Numéricable tiendra les engagements de SFR en matière d’investissement dans le T.H.D18. De plus, investir dans les infrastructures françaises revient à parier sur la stabilité de la stratégie étatique à moyen et long terme. A ce sujet, les acteurs privés que nous avons interrogé nous ont expliqué qu’il leur était difficile de négocier avec un acteur dont les objectifs peuvent changer drastiquement suite à un changement de cap politique ou à des élections quinquennales. Dès lors, ils tendent à reculer et à éviter tout engagement vis-à-vis de l’Etat par peur que ce dernier ne tienne pas les siens19. 

Du fait de cette ambiance générale de défiance et de repli, les opérateurs privés n’investissent que dans des réseaux situés dans de grands ensembles urbains ou dans des départements fortement peuplés et urbanisés, à leurs yeux plus sûrs et plus rentables. A l’inverse, ils hésitent à s’impliquer dans les territoires ruraux, ou` ils n’ont pas pour l’instant pas de modèle économique stable pour rentabiliser leurs investissements. En naissent des tensions vis-à-vis des collectivités territoriales peu urbanisées, qui sont incitées par l’Etat à demander aux opérateurs des fonds complémentaires pour leurs R.I.P.