Acte de gouvernement en droit français

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L'acte de gouvernement en droit français est un acte non susceptible de recours devant une juridiction française. Le Conseil d’État ne voulait pas, à la base, contrôler de tels actes car il les considérait comme politiques (Conseil d’État 1822 Lafitte). Toutefois, le Conseil d’État change de moyens concernant cette volonté de ne pas contrôler ces actes dans une décision de 1875 Prince Napoléon, décision dans laquelle il disait que c’est parce qu’il s’agirait d’un acte qui se rapproche de la fonction gouvernementale.

Cependant la Constitution de 1958 rend possible des recours en justice internationale (notamment devant les cours européennes) contre les actes de gouvernement dans tous les domaines concernés par l'application des dispositions non régulièrement dénoncées d'un traité international ratifié par la France (et notamment concernant les actes liés à la conduite des relations extérieures) ou même devant le Conseil d’État en cas d'abus par le gouvernement d'un droit protégé par la Constitution. De plus, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'application de certains actes de gouvernement peut également être suspendue à la saisine du Conseil constitutionnel, à qui peut être posée une question prioritaire de constitutionnalité : les décisions rendues alors par le Conseil constitutionnel sont elles-mêmes insusceptibles de recours et s’imposent erga omnes (contrairement aux décisions de justice internationale que la France peut refuser d'appliquer sur son sol même si cela lui en coûte à l'extérieur), tant au gouvernement, qu’au Conseil d’État et à l’ensemble des institutions judiciaires, législatives, exécutives et administratives françaises.

La théorie du mobile politique et son abandon[modifier | modifier le code]

La plupart des juristes situent l'origine de l'acte de gouvernement au début de la Restauration[1]. L'arrêt Laffite du est généralement cité comme l'arrêt inaugural[2]. Pierre Landon se réfère à un arrêt antérieur : l'arrêt Allut de [3].

Initialement, les actes de gouvernement étaient définis par leur mobile politique, cette notion étant entendue de manière assez large :

  • le Conseil d'État rejetait ainsi, sous la Restauration, le recours du banquier Jacques Laffite réclamant le paiement des arrérages d'une rente qu'il avait acquise de la princesse Borghèse, sœur de Napoléon Ier, au motif que « la réclamation du sieur Laffite tient à une question politique dont la décision appartient exclusivement au Gouvernement » (CE, 1er mai 1822, Laffite, Rec. 1821-1825 p. 202) ;
  • sous le Second Empire, la saisie d'un ouvrage du duc d'Aumale, fils de Louis-Philippe, et le refus d'en restituer les exemplaires étaient de même regardés comme « des actes politiques qui ne sont pas de nature à nous être déférés pour excès de pouvoir en notre Conseil d'État par la voie contentieuse » (CE, 9 mai 1867, Duc d'Aumale et Michel Lévy, Leb. p. 472 avec les concl. du président Aucoc).

Cette théorie du mobile politique a été abandonnée par le Conseil d'État dans un arrêt fondamental du « Prince Napoléon » [4].

  • Le prince Napoléon-Joseph Bonaparte, nommé général de division en 1853 par son cousin Napoléon III, se plaignait que l'annuaire militaire de 1873, après la chute du Second Empire, ne mentionnait pas son nom sur la liste des généraux. Le ministre de la Guerre lui répondit que sa nomination « se rattache aux conditions particulières d'un régime politique aujourd'hui disparu et dont elle subit nécessairement la caducité ». Cette décision fut déférée au Conseil d'État. L'administration opposa le caractère politique de la mesure attaquée. Mais le Conseil d'État se reconnut compétent et rejeta le recours au fond, suivant en cela les conclusions du commissaire du gouvernement David, qui fit valoir que : « pour présenter le caractère exceptionnel qui le mette en dehors et au-dessus de tout contrôle juridictionnel, il ne suffit pas qu'un acte, émané du Gouvernement ou de l'un de ses représentants, ait été délibéré en conseil des ministres ou qu'il ait été dicté par un intérêt politique. »

Typologie des actes de gouvernement[modifier | modifier le code]

Les actes de gouvernement sont ceux que le juge administratif reconnaît comme tels, en refusant qu'ils puissent être discutés par la voie contentieuse, tant par voie d'action (dans le cadre d'un recours direct pour excès de pouvoir) que par voie d'exception (dans le cadre d'une exception d'illégalité ou d'un recours en responsabilité).

Cette catégorie n'a cessé de se réduire, au fur et à mesure que se sont étendus et affermis l'état de droit et l'autorité de la juridiction administrative.

S'il n'existe pas de théorie générale de l'acte de gouvernement, il est possible d'établir une typologie : les actes de gouvernement tombent dans deux catégories :

  • les actes qui touchent aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels.
  • les actes liés à la conduite des relations extérieures de la France.

Actes touchant aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels[modifier | modifier le code]

Décisions prises par le pouvoir exécutif dans le cadre de sa participation à la fonction législative
  • Refus de déposer un projet de loi au Parlement[5],[CE 1],[CE 2],[CE 3],[CE 4],[CE 5],[CE 6],[CE 7], même lorsque ce dépôt a été antérieurement prévu[5],[CE 8] ;
  • Refus d'insérer des dispositions dans un projet de loi, tel le refus de proposer la création d'emplois dans un projet de loi de finances[5],[CE 9],[CE 10] ;
  • Décision du président de la République de s'abstenir d'user de la faculté de déférer une loi au Conseil constitutionnel avant sa promulgation[CE 11] ;
  • Décret du président de la République portant promulgation d'une loi[8],[CE 12],[CE 13] ;
  • Retrait d'un projet de loi déposé sur le bureau d'une Assemblée parlementaire[5],[CE 14] ;
  • Refus de faire les diligences nécessaires à l'adoption rapide d'un projet de loi[CE 15] ;
  • Refus de prendre l'initiative d'une révision constitutionnelle[CE 16] ;
  • Sur la pension de retraite des Parlementaires : CE, 2003, Papon.
Décisions prises par le Président de la République dans le cadre de ses pouvoirs constitutionnels

Actes liés à la conduite des relations extérieures de la France[modifier | modifier le code]

  • Protection des personnes et des biens français à l'étranger[CE 24] ;
  • Refus de soumettre un litige à la Cour internationale de justice[CE 25],[CE 26] ;
  • Ordre de brouiller les émissions d'une radio étrangère[TC 1] ;
  • Création d'une zone de sécurité dans les eaux internationales pendant des essais nucléaires[CE 27] ;
  • Décision de reprise des essais nucléaires avant la conclusion d'un accord international devant interdire de tels essais[CE 28] ;
  • Décision d'engager des forces militaires en Yougoslavie en liaison avec les événements du Kosovo[CE 29] ;
  • Actes relatifs à la négociation d'un traité ou d'un accord international[13],[CE 30] ;
  • Conditions de signature d'un accord international[CE 31] ;
  • Décision de ne pas publier un traité[CE 32] ;
  • Vote du ministre français au Conseil des communautés européennes[CE 33] ;
  • Décision de suspendre l'exécution d'un traité ou d'un accord international[CE 34] ;
  • Décision de suspendre la coopération scientifique et technique avec l'Irak pendant la Guerre du Golfe[CE 35] ;
  • Décision du Président de la République d'autoriser les avions anglais et américains à survoler le territoire français pour attaquer l'Irak[CE 36] ;
  • Proposition de candidature au poste de juge à la Cour pénale internationale[CE 37].

Justification des actes de gouvernement[modifier | modifier le code]

Derrière le mobile politique souvent défendu par le juge administratif se cachent trois justifications de portées différentes :

  • La Raison d'État : L'intérêt national permet parfois de justifier des atteintes au droit et à la légalité. Les actes de gouvernement concernant les relations extérieures peuvent être ainsi justifiés par cette raison d'État, ce qui a permis pendant longtemps l'hégémonie de l'interprétation des traités par le Ministère des Affaires étrangères, et qui justifiait aussi la saisine du ministre des affaires étrangères afin qu'il constate si le traité est appliqué de manière réciproque en vertu l'article 55 de la Constitution.
  • La séparation des pouvoirs : Le problème des rapports de force entre les différents pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire) pousse le juge à limiter son pouvoir afin de ne pas avoir un rôle prépondérant et limite le déséquilibre des pouvoirs par le biais des actes de gouvernement (le juge administratif affirme ne pas pouvoir contrôler la qualité des personnes nommées comme membre au conseil constitutionnel (CE 1999 Madame Ba)).
  • Le mobile politique : La deuxième raison est le mobile politique de ces actes, en effet de nombreux actes de gouvernement sont en réalité des actes ayant un très grand caractère politique. La limite entre la légalité et la politique devient ainsi très ténue : par exemple le président détient un pouvoir de nomination, mais si le juge contrôle ou censure cette nomination, cette censure semblera plus ressembler à une action politique du juge qu'une véritable décision de justice. Dans ce cas justice et politique se confondent, le juge préfère alors ne pas contrôler au nom des actes de gouvernement.

Pour Louis Favoreu, « l'immunité juridictionnelle des actes de l'exécutif regroupés sous le vocable actes de gouvernement est due à l'absence de juge compétent, et que ce juge, dont la compétence fait défaut, est le juge constitutionnel »[31].

Les limites de la théorie des actes de gouvernement[modifier | modifier le code]

La pleine réception dans notre droit de la Convention européenne des droits de l'homme ne laisse pas de conduire à s'interroger sur la théorie des actes de gouvernement, qui se concilie malaisément avec le droit à un recours effectif reconnu par la convention.

Considérés par beaucoup comme une verrue du système juridique français, puisqu'ils apparaissent comme une faille dans le principe de légalité, les actes de gouvernement ont toutefois eu tendance à céder du terrain.

Dans le domaine de la conduite des relations internationales, plus particulièrement, le champ des actes de gouvernement s'est réduit en raison de l'accroissement du contrôle du juge administratif sur les conventions internationales et du recours de plus en plus large à la théorie dite « des actes détachables ». Enfin, la théorie de l'égalité devant les charges publiques permet d'ouvrir la perspective d'un début de responsabilité du fait des actes de gouvernement.

L'accroissement du contrôle sur les conventions internationales[modifier | modifier le code]

Pendant longtemps, le Conseil d'État se bornait à vérifier l'existence d'un acte de ratification ou d'approbation propre à introduire une convention internationale dans l'ordre juridique interne (CE, Ass., 16 novembre 1956, Villa [32]).

Depuis 1998, le Conseil d'État contrôle également le respect des dispositions constitutionnelles qui régissent l'introduction des traités dans l'ordre interne, et vérifie si le traité était au nombre de ceux qui ne peuvent être ratifiés qu'en vertu d'une loi (CE, Ass., 18 décembre 1998, SARL du parc d'activités de Blotzheim[33]).

Le Conseil d'État s'est reconnu compétence pour interpréter les stipulations obscures d'un accord international (CE, Ass., 29 juin 1990, GISTI[34],), renonçant ainsi à sa pratique antérieure du renvoi préjudiciel au ministre des Affaires étrangères.

La théorie des actes détachables[modifier | modifier le code]

Le Conseil d'État accepte de connaître des mesures qu'il considère comme détachables de la conduite des relations diplomatiques, dont la légalité peut dès lors être appréciée sans que le juge soit amené à s'immiscer dans la politique extérieure de la France.

Il en va ainsi des décrets d'extradition, qui sont susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (CE, Ass., 28 mai 1937, Decerf[35] ; Ass., 30 mai 1952, Dame Kirkwood [36]). Le contrôle du Conseil d'État sur ce type d'actes n'a cessé de s'accroître. Il a considéré que ne sont pas des actes de gouvernement :

  • la décision du gouvernement français d'adresser une demande d'extradition à un État étranger : CE, Sect., 21 juillet 1972, Legros [37] ;
  • le rejet d'une demande d'extradition présentée par un État étranger : CE, Ass., 15 octobre 1993, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et Gouverneur de la colonie royale de Hong Kong[38].

De même ont été considérés comme détachables de la conduite des relations internationales les décisions et actes suivants :

  • destruction par la marine nationale d'un navire abandonné en haute mer : CE, Sect., 23 octobre 1987, Société Nachfolger Navigation[39],
  • décision d'implantation du laboratoire européen de rayonnement synchrotron : CE, Ass., 8 janvier 1988, Ministre chargé du plan et de l'aménagement du territoire c. Communauté urbaine de Strasbourg[40].

Les actes de gouvernement et l'égalité devant les charges publiques[modifier | modifier le code]

Les actes de gouvernement ne peuvent donner lieu à une action en responsabilité pour faute. En revanche, un arrêt célèbre, mais isolé, a admis la possibilité d'une action en responsabilité sans faute, pour rupture d'égalité devant les charges publiques, à raison d'un traité international : CE, Ass., 30 mars 1966, Compagnie générale d'énergie radioélectrique [41]. Il s'agit d'une variante de la théorie de la responsabilité du fait des lois et des décisions légales inaugurée par le fameux arrêt d'Assemblée du 14 janvier 1938 Société anonyme des produits laitiers « La Fleurette » [42].

Droit comparé[modifier | modifier le code]

Espagne[modifier | modifier le code]

En Espagne, l'article 2.a) de la loi du 13 juillet 1998, sur la juridiction administrative, a mis fin à l'immunité juridictionnelle des actos politicos.

États-Unis[modifier | modifier le code]

Aux États-Unis, la Cour suprême a élaboré la doctrine de la question politique (en anglais : Political question).

Les principaux arrêts de la Cour suprême traitant de la question politique sont :

  • Luther v. Borden
  • Coleman v. Miller : le mode d'amendement de la constitution est une question politique ;
  • Colegrove v. Green
  • Baker v. Carr
  • Powell v. McCormack
  • Goldwater v. Carter : la compétence du président pour suspendre un traité est une question politique ;
  • INS v. Chadha
  • Nixon v. United States : l'impeachment est une question politique.

Luxembourg[modifier | modifier le code]

L'acte de gouvernement est introduit en droit luxembourgeois par un arrêt du Conseil d'État du [43]. En , par un arrêt du , le Conseil d'État en restreint le champ d'application au rapports entre le grand-duc et les États étrangers[43].

Notes et références[modifier | modifier le code]

Notes[modifier | modifier le code]

  1. CE, , Prince de Wagram, Rec. p. 329.
  2. CE, , Prévost, Rec. p. 148.
  3. CE, , Jacquot, Rec. p. 709.
  4. CE, Sect., , Rouché[6].
  5. CE, , Préfet de police de la Seine, Rec. p. 787.
  6. CE, , Panaget, Rec. p. 114.
  7. CE, , Association des ingénieurs divisionnaires en retraite, anciens préparateurs en laboratoire d'électronique du ministère de la Défense, no 310317 (lire en ligne).
  8. CE, , Tallagrand[7].
  9. CE, , Association des ingénieurs des télécommunications et Vautrey.
  10. CE, , Chaumet.
  11. CE, ord. réf., , Tabaka, no 239761 (lire en ligne).
  12. CE, Sect., , Desreumeaux[9].
  13. CE, , Fédération démocratique alsacienne, no 38880 (lire en ligne).
  14. CE, Ass., , Compagnie marseillaise de navigation à vapeur Fraissinet[10].
  15. CE, Sect., , Société l'Alfa[11].
  16. CE, , Allain[12].
  17. CE, , M. Hoffer, no 282171.
  18. CE, , Lemaire, no 196858 et 197061 (lire en ligne).
  19. CE, Ass., , Brocas[14].
  20. CE, Ass., , Rubin de Servens et autres, no 55049 et 55055 (lire en ligne)[15].
  21. CE, , M. René A., no 307069 (lire en ligne).
  22. CE, , Allain, no 98538 (lire en ligne)[17].
  23. CE, Ass., , Mme Ba, no 195616 (lire en ligne)[19].
  24. CE, , Dame Cramencel, no 65180 (lire en ligne)[20].
  25. CE, , Gény, no 92255[21].
  26. CE, , Société d'approvisionnement vinicole (SAPVIN), no 65022 (lire en ligne).
  27. CE, Ass., , Paris de Bollardière[23].
  28. CE, Ass., , Association Greenpeace France[24].
  29. CE, , Mégret et Mekhantar.
  30. CE, Sect., , Compagnie de participation, de recherches et d'exploitations pétrolières (COPAREX), no 04880 (lire en ligne).
  31. CE, Sect., , Société des étains et wolfram du Tonkin[25].
  32. CE, Ass., , de Malglaive, no 77759[26].
  33. CE, Ass., , Association « Les Verts », no 54359 et 54360 (lire en ligne)[27].
  34. CE, Ass., , Préfet de la Gironde c. Mahmedi, no 120461 (lire en ligne)[28].
  35. CE, , GISTI [29].
  36. CE, , Comité contre la guerre en Irak.
  37. CE, Sect., , Groupe français de la Cour permanente d'arbitrage, no 373064 (lire en ligne)[30].
  1. TC, , Radiodiffusion française, no 1243 (lire en ligne)[22].

Références[modifier | modifier le code]

  1. Gonod 1997, n. 17, p. 96.
  2. Gonod 1997, p. 96.
  3. Landon 1942, p. 80.
  4. (Leb. p. 155 avec les concl. du commissaire du gouvernement David, GAJA n° 3)
  5. a b c d e et f Ricci 2013, no 63, p. 47.
  6. Leb. p. 771
  7. Leb. p. 607
  8. a et b Serrand 2018, p. 63.
  9. Leb. p. 993
  10. Leb. p. 98
  11. Leb. p. 344
  12. Leb. p. 659
  13. a b c et d Serrand 2018, p. 64.
  14. Leb. p. 553
  15. Leb. p. 143, GAJA n° 87
  16. Ricci 2013, no 63, p. 48.
  17. Leb. p. 60
  18. Serrand 2018, p. 63-64.
  19. Leb. p. 124
  20. Leb. p. 157
  21. Leb. p. 19
  22. Leb. p. 652
  23. Leb. p. 423
  24. Leb. p. 347
  25. Leb. p. 312
  26. Leb. p. 635
  27. Leb. p. 382
  28. Leb. p. 446 concl. Francis Lamy
  29. Leb. p. 346
  30. Publié au Recueil Lebon.
  31. Serrand 2018, p. 72.
  32. Leb. p. 433
  33. Leb. p. 483 concl. Gilles Bachelier
  34. Leb. p. 171 concl. Ronny Abraham, GAJA n° 104
  35. Leb. p. 534
  36. Leb. p. 291
  37. Leb. p. 554
  38. Leb. p. 267 concl. Christian Vigouroux, GAJA n° 106
  39. Leb. p. 319
  40. Leb. p. 2
  41. Leb. p. 257, GAJA n° 90
  42. Leb. p. 25, GAJA n° 54
  43. a et b Feyereisen et Guillot 2018, no 74.

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

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  • [Capitant 1964] R. Capitant, « De la nature des actes de gouvernement », dans Études juridiques offertes à Léon Julliot de la Morandière par ses élèves et amis, Paris, Dalloz, , 1re éd., p. 99-116.
  • [Chapus 1958] R. Chapus, « L'acte de gouvernement, monstre ou victime ? », Dalloz,‎ , Chronique II, p. 5-10.
  • [Duez 1935] P. Duez, Les actes de gouvernement, Paris, Sirey, coll. « Bibliothèque de l'Institut international de droit public » (no 7), , 1re éd., 1 vol., 215 p., in-4o (OCLC 427432557, notice BnF no FRBNF32052031, SUDOC 020195206).
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  • [Ricci 2013] J.-Cl. Ricci, Droit administratif général, Paris, Hachette supérieur, coll. « HU / Droit », , 5e éd. (1re éd. ), 1 vol., 318 p., 24 cm (ISBN 978-2-01-140127-4, EAN 9782011401274, OCLC 862207890, notice BnF no FRBNF43670288, SUDOC 171424158, lire en ligne), no 59-72, p. 45-52.
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  • [Serrand 2018] P. Serrand, « Les explications doctrinales de l'injusticiabilité de l'acte de gouvernement : contribution à une typologie des injusticiabilités », dans P. Serrand et P. Szwedo (dir. et introd.), L'injusticiabilité : émergence d'une notion ? : études publiées en hommage au professeur Jacques Leroy [« Mél. J. Leroy »], Cracovie, Bibl. Jagellonne, , 1re éd., 1 vol., 302 p., 25 cm (ISBN 978-83-949716-0-1, EAN 9788394971601, OCLC 1049562787, SUDOC 229619029, lire en ligne), chap. 7, p. 63-76.
  • [Virally 1952] M. Virally, « L'introuvable acte de gouvernement », Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, t. LXVIII,‎ , p. 317-358 (OCLC 32027719, SUDOC 022934855, lire en ligne).
Droit luxembourgeois

Liens externes[modifier | modifier le code]