Verrou de Bercy

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Le verrou de Bercy est une expression qui désigne le monopole qu'exerce le ministre du Budget sur les décisions de poursuites judiciaires en matière de fraude fiscale, en France[1]. Si ce monopole existe depuis les années 1920[2], l'expression n'est devenue populaire[3] qu'après les affaires Cahuzac en 2013, et Panama Papers en 2016.

Ministère des Finances et Commission des infractions fiscales[modifier | modifier le code]

La fraude fiscale, qualifiée par l'article 1741 du code général des impôts, est l'action de contribuables qui cherchent volontairement à échapper à l'impôt en violant la loi fiscale. Outre les sanctions fiscales pécuniaires décidées par l'administration, la fraude fiscale est punie d'une amende de 500 000€ et d'un emprisonnement de cinq ans[4]. Cependant, ces poursuites pénales ne peuvent être engagées qu'à l'initiative de l'administration fiscale, qui dépend du ministère du Budget, et uniquement sur avis favorable de la Commission des infractions fiscales (CIF), créée en 1977[5]. Ni un procureur, même en cas de flagrant délit de fraude fiscale, ni une partie civile ne peuvent enclencher le processus de dépôt de plainte et la poursuite judiciaire[6].

La CIF est une instance administrative et un organisme consultatif, non un premier degré de juridiction : la procédure devant la CIF n'est donc pas régie par le code de procédure pénale, et le principe du contradictoire en est donc exclu. Saisie par l'administration fiscale, la commission invite le contribuable à lui présenter ses observations dans un délai de trente jours, puis elle rend son avis[6].

Environ un millier de plaintes pour fraude fiscale sont ainsi déposées devant les tribunaux correctionnels chaque année, à comparer aux 52 000 opérations annuelles de contrôle fiscal, et aux 16 000 infractions les plus graves, qui reçoivent chaque année de l'administration fiscale les pénalités maximales[7]. Ni la Commission, ni le ministère des Finances n'ont à motiver leur décision de poursuivre ou ne pas poursuivre le contribuable[6].

En revanche, l'administration fiscale comme le parquet peuvent déposer plainte sans solliciter l'avis de la CIF pour les infractions de droit commun : Escroquerie ou carrousel à la TVA, blanchiment de fraude fiscale[8].

L'affaire Cahuzac illustre une difficulté posée par ce principe : Jérôme Cahuzac, ministre du Budget en 2012, aurait ainsi été le seul à pouvoir décider de l'opportunité de poursuites contre lui-même, avant sa démission. C'est bien la procédure judiciaire pour blanchiment de fraude fiscale, indépendante du ministère des Finances, qui permet d'affirmer en 2013 que le ministre est bien détenteur d'un compte en Suisse[9] et conduit à une mise en examen.

Prérogative contestée[modifier | modifier le code]

Motifs de la contestation du verrou de Bercy[modifier | modifier le code]

Monopole dérogatoire au droit commun[modifier | modifier le code]

Le verrou de Bercy est un dispositif dérogatoire au droit commun[10] : c'est en principe au ministère public d'apprécier l'opportunité de poursuites[2]. C'est donc une atteinte majeure au principe de la séparation des pouvoirs[11].

Ce verrou pose aussi le problème de la mise en œuvre difficile de l'article 40 du code de procédure pénale[12] par les agents de l'administration fiscale. Tout fonctionnaire de l'administration fiscale qui, dans l'exercice de ses fonctions acquiert la connaissance d'un délit, a l'obligation de le signaler au procureur de la République. En pratique cependant, de tels signalements sont découragés, voire interdits par l'administration au mépris de la loi[13]. Les inspecteurs des finances publiques souhaitant informer le procureur d'un délit dont ils ont connaissance doivent solliciter l'aval de leur hiérarchie et y déférer, « sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public »[9], à l'appréciation du juge administratif. Les signalements à la justice de fraudes au titre de l'article 40 sont donc trop peu nombreux[14] et peuvent conduire à de multiples sanctions disciplinaires, comme dans le cas de l'inspecteur des finances Rémy Garnier.

Monopole inéquitable[modifier | modifier le code]

La transparence est un enjeu, car ici l'administration fiscale — qui n'a pas à motiver l'existence ou l'absence de poursuites — peut être soupçonnée de traiter de façon inégale les contribuables, en proposant arbitrairement à certains une transaction et en la refusant à d'autres[2]. Si l'administration fiscale déclare réserver les poursuites pénales aux cas de fraudes exemplaires, il n'est pas certain que ces affaires soient les plus complexes ou les plus significatives pour les finances publiques[2]. Selon la Cour des comptes, « La politique de répression pénale des services fiscaux est ciblée sur les fraudes faciles à sanctionner et non sur les plus répréhensibles. […] Les dépôts de plaintes par la DVNI ou la DNVSF, qui vérifient les grandes entreprises ou des particuliers à fort enjeu, sont extrêmement rares. »[15]

Cette phase décisive de la procédure est donc caractérisée par une atteinte au principe d'égalité des citoyens devant la loi[11].

Monopole inefficace[modifier | modifier le code]

Ce monopole organiserait l'inefficacité voire l'impunité en matière de fraude fiscale. Selon un référé du Président de la Cour des comptes : « La fraude fiscale est le seul délit que les parquets ne peuvent poursuivre de façon autonome. Cette situation est aujourd'hui préjudiciable à l'efficacité de la lutte contre la fraude fiscale. Il apparaît désormais nécessaire d'ouvrir aux parquets le droit de poursuivre certaines fraudes complexes et de ne plus limiter leur action aux seuls faits de blanchiment de fraude fiscale. […] Les plaintes pour fraude fiscale demeurent peu nombreuses, mal ciblées et tardives. »[15]

Le verrou de Bercy peut également handicaper les juridictions, en les privant d'informations précieuses sur des faits qui peuvent aller au-delà de la fraude fiscale, comme la corruption ou le blanchiment[2]. Il s'avère ainsi contre-productif dans la lutte contre la détection et la répression d'une grande délinquance économique et de fraudes de grande ampleur.

Le verrou de Bercy a enfin tendance à allonger considérablement les délais d'enquête et d'instruction, et le processus menant à une sanction pénale de la fraude est ainsi très long, même lorsque l'information provient en premier lieu de l'autorité judiciaire[15]. L'autorité judiciaire peut agir immédiatement, dans le temps de la flagrance, et pourrait saisir immédiatement des éléments de preuve, comme mettre un terme rapide à l'infraction en bloquant des comptes bancaires, si elle n'avait pas à demander l'avis de l'administration fiscale[15]. La saisie conservatoire des biens augmenterait également les chances de recouvrement. En effet,« si la fraude fiscale devenait un délit pouvant dans certains cas être poursuivi de façon autonome par le Procureur de la République, la DGFIP […] pourrait se constituer partie civile, comme en matière d'escroqueries à la TVA, et réclamer le paiement de dommages intérêts. »[15]

Acteurs de la contestation[modifier | modifier le code]

De nombreuses ONG[16] comme des personnalités[17],[18],[19] ont ainsi requis de « faire sauter le verrou de Bercy ». Cette revendication a été en partie reprise par la Cour des comptes[15], puis par le vote d'amendements visant à assouplir ce verrou, en 2013 au Sénat[20], par la création d'une commission d'enquête[21] parlementaire dédiée[22] en 2015, enfin par le vote d'un nouvel amendement au Sénat en 2016[1]. Suite à ce dernier amendement, le maintien du verrou de Bercy est cependant réaffirmé en Commission mixte paritaire le 11 mai 2016, à la demande du gouvernement[23].

Les organisations syndicales des agents des finances publiques estiment, elles, que le débat sur le verrou de Bercy[24] occulte une remise en question plus profonde des moyens et de l'efficacité de la Direction Générale des Finances publiques[25] dans sa lutte contre la fraude fiscale.

En juillet 2017, le verrou de Bercy réapparaît dans le cadre des débats autour du projet de loi organique rétablissant la confiance dans l'action publique. Un amendement de suppression est adopté en première lecture par le Sénat à une courte majorité avant d'être supprimé par l'Assemblée nationale malgré la coalition d'une grande partie de l'opposition et d'une partie de la majorité[26].

Argumentation en faveur du maintien du verrou[modifier | modifier le code]

Le premier ministre Jean-Marc Ayrault[27] comme les ministres du Budget Cazeneuve[28] et Eckert[29], puis en 2017 la garde des sceaux Nicole Belloubet[26] ont tous argumenté pour le maintien du « verrou de Bercy ».

Expertise et risque d'engorgement ou de traitement inéquitable[modifier | modifier le code]

Le délit de fraude fiscale renvoie à la complexité de la législation fiscale, dont le contentieux relève du Conseil d’État ou de la chambre commerciale de la Cour de Cassation. L'administration fiscale serait mieux préparée que le juge pénal à traiter cette complexité, et sanctionne déjà fortement la fraude fiscale, en lui appliquant des pénalités. La suppression du verrou pourrait entraîner une inflation du droit pénal fiscal, comme un nombre exagéré de poursuites pénales.

Par ailleurs, l'administration centrale du ministère du budget regroupe et sélectionne les dossiers qui donneront lieu à dépôt de plainte : ceci est censé garantir un traitement homogène et cohérent sur le territoire, ce qui pourrait être menacé par l'action indépendante de chaque parquet[2].

Cependant, ces risques paraissent faibles, d'abord car il faut pour engager une poursuite pénale prouver le caractère intentionnel du délit, et ensuite parce que l'engagement de poursuites est soumis à l'appréciation du Procureur de la République.

Actuellement, par exemple, les infractions fiscales relevant de la compétence des douanes sont ainsi poursuivies dans les conditions de droit commun, sans difficultés notables[2].

Le levier de la transaction fiscale et le principe Non bis in idem[modifier | modifier le code]

L'administration fiscale utilise la possibilité de poursuites pénales — et notamment la conséquence de publicité associée — comme un levier auprès des contribuables fraudeurs, afin de les inciter à régulariser leur situation et accepter les pénalités, et pour éviter la confrontation avec des conseils juridiques puissants[15]. Si le monopole du verrou de Bercy disparaissait, ce levier serait sans effets[30].

La règle Non bis in idem prévoit que nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement plusieurs fois pour de mêmes faits : pour l'administration fiscale, la sanction administrative et la sanction pénale s’excluraient donc mutuellement.

Toutefois, la Cour des comptes fait valoir que, si le parquet poursuivait de sa propre autorité, l'administration fiscale pourrait toujours recourir à ce mécanisme de la transaction, et cela rendrait nécessaire une meilleure coordination entre l'autorité judiciaire et l'administration[15]. En effet, selon la Cour, « le cumul des sanctions administrative et pénale est admis en droit français et a été validé par la Cour européenne des Droits de l'Homme. Il a été consacré par le Conseil Constitutionnel. […] Ainsi, la pénalisation plus importante de la fraude fiscale ne serait pas de nature à diminuer les recettes fiscales. »[15]

Ainsi, « le principe non bis in idem ne s'oppose pas au cumul des poursuites et sanctions pénales et administratives »[31],[32],[33]. Le Conseil constitutionnel valide en juin 2016 le principe de la double poursuite, administrative et judiciaire, en matière de fraude fiscale[34].

Validation par le Conseil Constitutionnel[modifier | modifier le code]

Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil Constitutionnel déclare le 22 juillet 2016 le « verrou de Bercy » conforme à la Constitution. Dans son argumentation, selon laquelle la loi « ne porte pas une atteinte disproportionnée au principe selon lequel le procureur de la République exerce librement […] l’action publique », le Conseil Constitutionnel rappelle d'abord que le procureur n'est pas privé, « une fois la plainte déposée, de la faculté de décider librement de l’opportunité d’engager des poursuites », ensuite que l'administration fiscale est la mieux placée pour estimer le préjudice qui lui est causé par la fraude fiscale, et qu'ainsi « l’absence de mise en mouvement de l’action publique ne constitue pas un trouble substantiel à l’ordre public ». Enfin, le mécanisme particulier du verrou de Bercy s'inscrit « dans le respect d’une politique pénale déterminée par le gouvernement ».

Dans le commentaire de sa décision, le Conseil Constitutionnel affirme que le « verrou de Bercy » est une construction jurisprudentielle. Un éventuel revirement de jurisprudence de la Cour de Cassation est donc possible[35].

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. a et b François Vignal, « Fraude fiscale : le « verrou de Bercy » remis en cause par un vote du Sénat », sur Public Sénat (consulté le 12 mai 2016)
  2. a, b, c, d, e, f et g « Évasion des capitaux et finance : mieux connaître pour mieux combattre (Rapport) », sur www.senat.fr (consulté le 14 mai 2016)
  3. Alternatives Economiques, « Faire sauter le "verrou de Bercy" », sur www.alternatives-economiques.fr (consulté le 14 mai 2016)
  4. Code général des impôts - Article 1741 (lire en ligne)
  5. Livre des procédures fiscales - Article L228 (lire en ligne)
  6. a, b et c Michel Fourriques, « La Commission des infractions fiscales : quand la fraude fiscale devient un délit pénal », Revue française de comptablilité, no 437,‎ , p. 14-15 (lire en ligne)
  7. Eric Bocquet, « Évasion des capitaux et finance : mieux connaître pour mieux combattre », sur www.senat.fr, (consulté le 13 mai 2015), p. 275
  8. « Arrêt Talmon de la chambre criminelle de la Cour de Cassation », sur www.legifrance.fr, (consulté le 13 mai 2015)
  9. a et b Diego Chauvet, « Fraude fiscale: comment le verrou de Bercy ruine le travail des inspecteurs », sur L'Humanité, (consulté le 12 mai 2016)
  10. « Et si on reparlait du verrou de Bercy ? | Le Club de Mediapart », sur Club de Mediapart, (consulté le 14 mai 2016)
  11. a et b Sarah-Marie Cabon, « Le particularisme du déclenchement des poursuites pénales : le maintien du « verrou de Bercy » », Revue de droit fiscal, no 46,‎ (lire en ligne)
  12. Code de procédure pénale - Article 40 (lire en ligne)
  13. Eric Bocquet, « Évasion des capitaux et finance : mieux connaître pour mieux combattre (Rapport) », sur www.senat.fr, (consulté le 13 mai 2016), p. 283-284
  14. « Évasion des capitaux et finance : mieux connaître pour mieux combattre (Rapport) », sur www.senat.fr (consulté le 14 mai 2016) : « Bernard Petit, sous-directeur de la lutte contre le crime organisé et la délinquance financière à la DCPJ du ministère de l'Intérieur, a confirmé cet état de fait : Trop peu de déclarations sont faites au titre de l'article 40 du code de procédure pénale : quand l'administration fiscale fait une enquête et constate qu'elle n'a pas matière à une exploitation fiscale, elle devrait systématiquement communiquer les éléments en sa possession aux services de police judiciaire. »
  15. a, b, c, d, e, f, g, h et i « Les services de l’État et la lutte contre la fraude fiscale internationale », sur www.ccomptes.fr, (consulté en 12 mai 2016 et 26 juillet 2017).
  16. « Fraude fiscale : le Sénat fait sauter le verrou de Bercy, contre l’avis du Gouvernement - SHERPA », sur SHERPA, (consulté le 14 mai 2016)
  17. Eric Alt, William Bourdon, Antoine Peillon, Jean Merckaert, Chantal Cutajar, Françoise Martres, Charles Prats et Christophe Regnard, « Fraude fiscale : faire sauter le «verrou de Bercy» », Libération,‎ (lire en ligne)
  18. « #PanamaPapers: En finir avec le secret, sanctionnez les banques ! », sur Change.org (consulté le 16 mai 2016)
  19. Eva Joly, « Pour en finir avec l’impunité fiscale : Au-delà des révélations des « Panama papers » », Le Monde diplomatique,‎ (lire en ligne)
  20. « Fraude fiscale : les sénateurs veulent faire sauter le verrou de Bercy », sur L'Opinion, (consulté le 14 mai 2016)
  21. « N° 2966 - Proposition de résolution de M. Alain Bocquet tendant à la création d'une commission d'enquête sur le traitement pénal de l'évasion fiscale : "verrou de Bercy" et poids de la commission des infractions fiscales », sur www.assemblee-nationale.fr (consulté le 14 mai 2016)
  22. « Assemblée nationale - Traitement pénal de l'évasion fiscale : "verrou de Bercy" et poids de la commission des infractions fiscales », sur www.assemblee-nationale.fr (consulté le 14 mai 2016)
  23. ANTICOR, « Fraude fiscale : le verrou de Bercy reste fermé | ANTICOR » (consulté le 16 mai 2016)
  24. « Numéro spécial Verrou de Bercy », sur solidairesfinancespubliques.fr, (consulté le 14 mai 2016)
  25. « Agir dans le contrôle fiscal, avant qu'il ne soit trop tard ! », sur solidairesfinancespubliques.fr, (consulté le 14 mai 2016)
  26. a et b Manon Rescan, « Les députés rétablissent d’une courte majorité le « verrou de Bercy » », lemonde.fr, (consulté le 26 juillet 2017)
  27. « Réponse de Monsieur le Premier Ministre », sur www.ccomptes.fr, (consulté le 12 mai 2016), p. 3-4.
  28. « Fraude fiscale: Cazeneuve défend le "verrou de Bercy" sur les enquêtes », sur LExpansion.com (consulté le 12 mai 2016).
  29. « Christian Eckert et Charles Prats : "Il y a toujours dans les pays des parties dévolues à l'évasion fiscale / France Inter », sur France Inter (consulté le 16 mai 2016).
  30. Matthieu Mondoloni, « Fraude fiscale : le "verrou de Bercy" est une spécificité française ? », sur France info (consulté le 12 mai 2016).
  31. NEXINT, « Conseil Constitutionnel », sur www.conseil-constitutionnel.fr, (consulté le 14 mai 2016).
  32. NEXINT, « Conseil Constitutionnel », sur www.conseil-constitutionnel.fr, (consulté le 14 mai 2016).
  33. Eric Bocquet, « Évasion des capitaux et finance : mieux connaître pour mieux combattre (Rapport) », sur www.senat.fr, (consulté le 13 mai 2016), p. 282.
  34. Renaud Lecadre, « Les «sages» valident le principe de la double poursuite pour fraude fiscale », Libération,‎ (lire en ligne).
  35. Jean-Baptiste Jacquin, « Fraude fiscale : le Conseil constitutionnel sauve le verrou de Bercy », Le Monde,‎ (lire en ligne).

Bibliographie[modifier | modifier le code]