Référendum d'initiative partagée

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Ne doit pas être confondu avec Référendum d'initiative citoyenne.

Le référendum d’initiative partagée (RIP) est une forme particulière du processus législatif français, associant le corps électoral à une proposition de loi (c’est-à-dire un texte législatif déposé par un membre du Parlement), via un recueil de soutiens. Des seuils d’un cinquième des membres du Parlement dans un premier temps, puis d’un dixième des électeurs sont nécessaires, afin d’initier un examen parlementaire, ou à défaut un référendum.

Le déclenchement de la procédure appartient aux seuls parlementaires, le soutien des électeurs intervenant dans un second temps. De ce fait, le mécanisme ne peut être qualifié de référendum d'initiative populaire, bien que l’expression « initiative populaire » ait été largement employée pour le désigner.

Ce mécanisme a essuyé de très nombreuses critiques, notamment en raison du cumul des conditions à respecter pour qu'une telle initiative aboutisse effectivement à un référendum. Il n'existe pas d'équivalent dans les autres pays, alors que les référendums d'initiative populaire sont possibles dans de nombreux États.

Création[modifier | modifier le code]

En 1993, le Comité consultatif pour la révision de la Constitution propose la création d’un « référendum d’initiative minoritaire » : l’initiative devrait être présentée par un cinquième des membres du Parlement et soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales[1].

Cette procédure émerge à nouveau lors des débats sur la révisions constitutionnelle de 2008. Selon le constitutionnaliste Michel Lascombe, il s’agissait de convaincre des parlementaires de centre et de centre-gauche d’apporter leur vote à cette réforme[2]. Le référendum d’initiative partagée est créé par l’article 11 de la Constitution modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les lois du (une organique[3] et une ordinaire[4]), ainsi que le décret du [5] entrés en vigueur le . Si le référendum d'initiative partagée est ainsi introduit en 2008 sous la présidence de Nicolas Sarkozy, sa mise en application n'est de ce fait possible que depuis 2015[6]. Le décret du adapte la procédure pour que le contrôle des soutiens s’appuie sur le répertoire électoral unique, entré en vigueur au [7].

Règles de mise en œuvre[modifier | modifier le code]

La procédure de RIP commence avec le dépôt d’une proposition de loi, objet de l’initiative référendaire, par au moins un cinquième des membres du Parlement. Entre 2015 et 2019, le nombre de parlementaires étant de 925[8], le soutien de 185 d'entre eux est nécessaire pour déposer une telle proposition.

La proposition de loi doit respecter les conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution. Elle ne peut ainsi porter que « sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

Le Conseil constitutionnel vérifie, dans le délai d'un mois à compter de la transmission de la proposition de loi, que celle-ci:

  • est présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement ;
  • n'a pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an ;
  • ne porte pas sur le même sujet qu’une proposition de loi rejetée par référendum il y a moins de deux ans ;
  • n’a pas pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique (article 40 de la Constitution)[9].
  • ne contient aucune disposition contraire à la Constitution (article 61 de la Constitution).

Dans le délai d'un mois à compter de la transmission de la proposition de loi, le Conseil constitutionnel effectue plusieurs vérifications[10]. Tout d’abord le Conseil est chargé de la vérification de la procédure fixée à l’article 11 de la Constitution (voir ci dessus). De plus le Conseil procède à un contrôle de constitutionnalité préalable (article 61 de la Constitution). Celui-ci est une spécificité de cette procédure : en effet, lorsque le référendum est soumis par le président de la République, aucun contrôle n’est nécessaire.

Après que le Conseil constitutionnel a effectué ces vérifications et si la proposition de loi est bien conforme, il valide le principe du recueil des soutiens par une décision publiée au Journal officiel. Le Ministère de l'intérieur met en œuvre alors, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, ce recueil des soutiens. Le recueil des signatures se fait sur un site internet spécifique[11] et la liste des noms, prénoms et communes des soutiens tels que figurant sur la carte d'électeur y apparaissent publiquement après un délai de réflexion de cinq jours de la part du signataire.

À l’issue de la période de recueil des soutiens, d’une durée de neuf mois, le Conseil constitutionnel vérifie si la proposition de loi a obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales (4 717 000 électeurs environ en 2019). La loi n° 2013-1116 du 6 décembre 2013 prévoit des sanctions pénales en cas notamment d'enregistrement frauduleux de soutiens à des propositions de loi référendaire, de soustraction ou d'altération de données collectées et de reproduction de ces mêmes données.

La proposition de loi revient alors au Parlement, où chacune des deux assemblées doit l’examiner, en l’adoptant ou en la rejetant. Si la proposition de loi n’a pas été examinée au moins une fois par chaque assemblée dans un délai de six mois, le président de la République la soumet au référendum.

Ainsi 18 mois peuvent s’écouler entre le dépôt de la proposition de loi et un éventuel référendum.

De plus, le montant des dons des personnes physiques dans le cadre du financement de la campagne de recueil des soutiens est plafonné et il est interdit à toute personne morale autre que les partis ou groupements politiques de participer à ce financement[4].

Nom[modifier | modifier le code]

L'expression « initiative populaire », a été largement employée à tort entre 2008 et 2013[12],[13],[14], notamment par Ségolène Royal[15], Jack Lang (vice-président du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions)[16] et François Fillon[17]. L’expression « initiative partagée » est la plus utilisée dans la presse[18]. Toutefois aucune de ces expressions ne figurent en tant que telles dans le texte de la Constitution où il est question de « proposition de loi ».

Sur la forme, il s'agit d'abord l'initiative d'une minorité parlementaire, sans laquelle la procédure n'est pas engagée. Certes, la suite permet un « droit de pétition citoyenne devant le Parlement »[19]. C'est pourquoi il est évoquée l'initiative partagée, ou dit autrement « Un cinquième des parlementaires et un dixième du corps électoral demandent au Parlement de prendre en considération un thème »[2], sachant que la suite donnée à une pétition réussie appartient principalement au Parlement, y compris une fin de non-recevoir explicite qui suffit à paralyser l'hypothèse d'un référendum.[pas clair] De bout en bout le Parlement domine donc une procédure, qui a peu de chance d'être référendaire[réf. souhaitée].

Critiques du dispositif[modifier | modifier le code]

La critique vis-à-vis de cette réforme est très répandue et extrêmement dure. Pour ses détracteurs, le mécanisme de l’article 11 n'est qu'un « alibi »[14] et une « course d'obstacles »[20],[21], dont le seul but est de créer un effet d'annonce dans les médias sur un élan démocratique du système politique, alors que le mécanisme est conçu pour assurer que le référendum n'aboutisse en aucun cas[22],[23]. Le temps pris par le parlement - près de cinq ans - pour que les textes d'applications soit mis en œuvre montrerait ainsi la réticence de la classe politique à l'encontre de la procédure référendaire[24].

Le fait qu'il s'agit d'une initiative partagée est notamment critiqué comme donnant aux partis disposant de suffisamment de parlementaires un monopole de déclenchement du processus[22]. Lors de la discussion de ce mécanisme au Parlement en 2008, par exemple, trois sénatrices du groupe communiste avaient proposé que celui-ci ne soit pas soumis au contrôle de constitutionnalité au motif que « les conditions d'exercice du droit d'initiative législative instauré par cet article sont déjà très restrictives » et que « l'ajout d'un contrôle de constitutionnalité met une nouvelle fois en cause la souveraineté populaire »[25],[26].

L'une des principales critiques provient du nombre élevé de soutiens nécessaires : un dixième des électeurs soit 4,5 millions. À titre de comparaisons, les pétitions peuvent atteindre quelques centaines de milliers de signatures. Dans le contexte du mouvement des Gilets jaunes, la diminution de ce seuil a été proposée par Gérard Larcher[27]. Après le Grand débat national, Emmanuel Macron annonce vouloir abaisser le seuil à un million d’électeurs[28].

La lourdeur et la longueur du dispositif ont été dénoncées par le député Michel Diefenbacher (dans le groupe majoritaire UMP) en 2012[14].

La définition de l'objet « sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent » est flou. Le constitutionnaliste Michel Lascombe s'interroge sur la portée du mot « et » : « par exemple, un problème fiscal relève d'une politique économique, mais il n'y a pas de service public derrière. Est-il concerné ? »[2].

Pour le gouvernement d’Édouard Philippe, un référendum d’initiative partagée ne devrait pas porter sur un texte en cours de discussion au Parlement. Cette limitation pourrait figurer dans une révision constitutionnelle[29]. Est notamment évoquée l'intention de durcir les conditions de mise en œuvre du référendum d'initiative partagée, en allongeant à trois ou quatre années la durée pendant laquelle une loi ne pourrait pas être abrogée par référendum, contre une actuellement. Le projet annoncé mettrait également fin à la possibilité de déclencher un référendum contre une loi en cours d'examen au parlement, cette méthode ayant permis plus tôt cette année-là l'unique mise en œuvre du RIP sur les aéroports de Paris[30]. Le projet de réforme des institutions adopté en conseil des ministres le 28 août 2019 va dans ce sens et abaisse simultanément le seuils de déclenchement à un dixième des parlementaires (au lieu de un cinquième) et à un million de pétitionnaires (au lieu de 4,7)[31].

Application[modifier | modifier le code]

Une première tentative lancée début 2019 par le PS de recourir au référendum d'initiative partagée pour rétablir l'impôt de solidarité sur la fortune n'avait pas abouti faute de réunir les 185 soutiens de parlementaires[2].

2019 : sur les aéroports de Paris[modifier | modifier le code]

La procédure est activée pour la première fois le , quand 248 parlementaires de l'opposition, notamment des républicains, des insoumis, des socialistes et des communistes[6], déposent une proposition de loi afin que le groupe ADP (Aéroports de Paris) soit considéré comme un service public[32]. La proposition a lieu alors que la privatisation du groupe est envisagée par le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises[33],[34],[35],. Le , le Conseil constitutionnel juge que les conditions requises sont respectées et fixe le nombre de soutiens nécessaires à 4 717 396[36],[37].

Cette procédure a lieu alors que la privatisation du groupe est autorisée par la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, adoptée le lendemain du dépôt de la proposition de loi référendaire[38]. Cette dernière loi est également validée par le Conseil constitutionnel, mais Laurent Fabius précise que cela ne remet pas en cause la procédure de proposition de loi référendaire[39],[40].

La période de recueil des soutiens est ouverte à compter du à zéro heure[41] jusqu'au 23 h 59[42].

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Jean-Pierre Sueur, Rapport sur le projet de loi organique et sur le projet de loi portant application de l’article 11 de la Constitution, (lire en ligne).
  2. a b c et d Agence France-Presse, « Privatisation d'ADP : le "référendum d'initiative partagée" a-t-il des chances d'aboutir un jour ? », sur France Info, .
  3. Loi organique no 2013-1114 du portant application de l’article 11 de la Constitution.
  4. a et b Loi no 2013-1116 du portant application de l’article 11 de la Constitution.
  5. Décret no 2014-1488 du relatif au traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « Soutien d'une proposition de loi au titre du troisième alinéa de l’article 11 de la Constitution ».
  6. a et b Manon Rescan, Audrey Tonnelier et Anne-Aël Durand, « Comment fonctionne le référendum d’initiative partagée (et pourquoi il est si dur à mettre en place) », Le Monde,‎ (lire en ligne).
  7. Décret no 2019-578 du modifiant le décret no 2014-1488 du relatif au traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « Soutien d'une proposition de loi au titre du troisième alinéa de l’article 11 de la Constitution ».
  8. 577 députés (Article LO119 du code électoral) et 348 sénateurs.
  9. Conseil constitutionnel, Décision no 2013-681 DC relative à la organique portant application de l’article 11 de la Constitution, (lire en ligne).
  10. Article 45-2 de l’ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel
  11. « Référendum d'initiative partagée », sur www.referendum.interieur.gouv.fr.
  12. « Les députés votent le référendum d'initiative populaire », L'Obs,‎ (lire en ligne).
  13. Alexandre Lemarié, « Le référendum d'initiative populaire, vaine promesse de Sarkozy en 2007 », Le Monde,‎ (lire en ligne).
  14. a b et c « Le référendum d'initiative populaire va enfin voir le jour », sur L'Express, .
  15. « Pour un référendum d'initiative populaire sur la réforme des retraites ! »(ArchiveWikiwixArchive.isGoogleQue faire ?), sur Désirs d'avenir.
  16. Jack Lang, « Lettre au président de la République », Le Monde,‎ (lire en ligne).
  17. « Avec Fillon, un « référendum d'initiative populaire »… sans le peuple », L'Obs,‎ (lire en ligne).
  18. « Le Sénat vote le référendum d’initiative partagée », sur Europe 1, .
  19. Étienne Girard, « Gare aux faux espoirs : le RIP sur la privatisation d'ADP… n'a rien d'un vrai référendum », Marianne,‎ (lire en ligne).
  20. « Référendum d’initiative partagée. Une longue course d’obstacles », sur Le Télégramme, .
  21. Adrien Franque, « Qu'est-ce que le «référendum d'initiative partagée», enclenché contre la privatisation d'ADP ? », Libération,‎ (lire en ligne).
  22. a et b « Qu’est-ce que le référendum d’initiative partagée ? », sur Le French Débat.
  23. « Du RIP au RIC, en quête de démocratie », sur L'Humanité, .
  24. Marthe Fatin-Rouge Stefanini, « 25 ans de débats et de réformes sur les référendums en France : entre apparences et réalités », Revue française de droit constitutionnel,‎ (lire en ligne).
  25. « Amendement no 38 », sur senat.fr, .
  26. Barrat, « Le MIC MAC du RIC », sur AgoraVox, .
  27. François Vignal, « Référendum d’initiative partagée : le Sénat veut baisser le seuil de signatures à « 2 millions » », Public Sénat,‎ (lire en ligne).
  28. Jannick Alimi, Olivier Beaumont et Cécile Chevallier, « Annonces de Macron : plus de démocratie, vraiment ? », Le Parisien,‎ (lire en ligne).
  29. François Vignal, « Constitution : une nouvelle réforme compatible avec le Sénat »,
  30. « Le gouvernement veut durcir le RIP que Macron avait promis de faciliter », sur Le Huffington Post,
  31. La réforme des institutions, version 2 sur lesechos.fr (consulté le 29 août 2019)
  32. PROPOSITION DE LOI PRÉSENTÉE EN APPLICATION DE L’ARTICLE 11 DE LA CONSTITUTIONvisant à affirmer le caractère de service public nationalde l’exploitation des aérodromes de Paris
  33. « Privatisation d’ADP : des parlementaires enclenchent un “référendum d’initiative partagée” », Le Parisien,‎ (lire en ligne).
  34. Manon Rescan, « Des parlementaires lancent une procédure de référendum contre la privatisation des aéroports de Paris », Le Monde,‎ (lire en ligne).
  35. « Proposition de loi présentée en application de l’article 11 de la Constitution visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris », sur assemblee-nationale.fr, .
  36. Conseil constitutionnel, « Décision no 2019-1 RIP », sur conseil-constitutionnel.fr, .
  37. Manon Rescan, « La décision du Conseil constitutionnel sur la privatisation d’ADP “est une vraie première” », Le Monde,‎ (lire en ligne).
  38. « Projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises », sur www.assemblee-nationale.fr.
  39. Franck Bouaziz, « Privatisation d'ADP : le Conseil constitutionnel valide la loi mais rembarre le gouvernement », Libération,‎ (lire en ligne).
  40. « Communiqué de Laurent Fabius, Président du Conseil constitutionnel », .
  41. Décret no 2019-572 du portant ouverture de la période de recueil des soutiens apportés à la proposition de loi no 1867 présentée en application de l’article 11 de la Constitution visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris présentée en application de l’article 11 de la Constitution.
  42. Propositions de loi référendaire pouvant actuellement faire l’objet de soutiens déposés par les électeurs

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]