Politique de sécurité et de défense commune

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Politique de sécurité et de défense commune
Description Politique de l'Union européenne
Administration
Traité Titre V du TUE
Titre III du TFUE
Origine Politique étrangère et de sécurité commune

La politique de sécurité et de défense commune (PSDC) fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'Union européenne (UE). Son objet est de doter l’Union d'une capacité opérationnelle, s’appuyant sur des moyens civils et militaires, susceptibles d'être déployés en dehors de l’Union afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale, conformément aux principes de la charte des Nations unies. Elle vise à renforcer le rôle de l'UE en matière de gestion internationale des crises militaires et civiles, de manière complémentaire et coordonnée avec l'OTAN. La PSDC prend la suite de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) mise en œuvre depuis le début des années 2000 sur la base du traité de Nice. Pour l'exécution opérationnelle des missions décidées dans le cadre de la PSDC, les capacités civiles et militaires requises sont mises à disposition par les États membres de l’UE.

La PSDC est décrite dans le titre V du traité sur l'Union européenne (Articles 42 à 46) entré en vigueur le par suite de l'accord intervenu à Lisbonne en 2007 entre les 27 membres de l'Union. Le texte prévoit la définition progressive d’une politique de défense commune de l’Union. Il définit l’architecture des structures politiques et militaires de l’Union, les principes de prise de décision et trace le cadre des missions et opérations militaires et civiles à l’étranger.

Le Conseil européen définit les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense. La nouvelle stratégie globale mise en œuvre depuis fin 2016 vise à accroitre les capacités et les moyens de l'Union afin de faire face à l'aggravation continue du contexte international. Les décisions relatives à la PSDC sont adoptées par le Conseil européen et le Conseil de l'Union européenne à l'unanimité, sauf exceptions. Le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité est chargé de proposer et de mettre en œuvre les décisions concernant la PSDC.

Sommaire

Stratégie de l'UE en matière de sécurité et de défense[modifier | modifier le code]

L'idée d'une défense européenne commune remonte aux années qui suivirent la fin de la Seconde guerre mondiale. Elle prend la forme en 1948 du traité de Bruxelles entre la France, le Royaume-Uni et les pays du Benelux, à l'origine de l'Union de l'Europe occidentale (UEO). Durant la guerre froide, la sécurité collective de l'Europe s'organise autour de l'Alliance atlantique et de son organisation militaire intégrée (OTAN). L'échec de la Communauté européenne de défense (CED) en 1954 marque durablement l'abandon de l'idée de constituer une armée européenne.

La fin de la guerre froide et les conflits en ex-Yougoslavie conduisent les dirigeants européens à faire de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) l'un des trois piliers du traité de Maastricht de 1992, constitutif de l'Union européenne. L'UEO est le bras armé de la PESC, mais l'OTAN demeure le principal instrument de défense collective des Européens. Depuis, l'Union européenne renforce à chaque étape de son développement le cadre institutionnel lui permettant de mettre en œuvre des capacités de gestion de crise autonomes et de favoriser des coopérations approfondies entre plusieurs pays, par exemple en matière d'industrie de défense. Le traité de Nice (2000) transfère vers l'UE les rôles et moyens de l'UEO, finalement dissoute en 2011. La PSDC, introduite par le traité de Lisbonne (2007), prévoit la possibilité de définir une politique de défense commune de l'UE sans pour autant être la résurgence de l'idée de constituer une armée européenne et tout en continuant de reconnaître l'importance de l'OTAN dans la défense collective des membres de l'UE[1].

Tous les États membres de l'Union européenne participent à la PSDC, sauf le Danemark qui a explicitement exprimé sa non-adhésion à la PESD (opt out) lors du sommet d’Édimbourg, en décembre 1992[2]. Par ailleurs, des États tiers non-membres peuvent participer aux opérations sans avoir toutefois de prérogatives ni politiques ni stratégiques.

Vision stratégique de l'UE[modifier | modifier le code]

En 2003 pour la première fois, l'Union formalise dans le document « Une Europe sûre dans un monde meilleur » validé par le Conseil européen une stratégie européenne de sécurité[3],[4]. Une première actualisation à la marge est approuvée par le Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008[5].

La nouvelle "Stratégie globale pour la politique extérieure et de sécurité"[6],[7] — ou en abrégé "Stratégie globale de l'UE" — présentée au Conseil européen en juin 2016[8] prend acte d'un contexte international instable, affirme la nécessité pour l'UE d'être davantage crédible et efficace et de renforcer ses capacités d'action soit dans un cadre plus large (ONU, OTAN), soit de manière autonome et définit à ces fins une série d'objectifs concrets[9]. Le Conseil des affaires étrangères de l'UE adopte le un « plan de mise en œuvre portant sur la sécurité et la défense » basé sur la stratégie globale de l'UE[10],[11]. Sans qu'il s'agisse d'une approbation explicite en bonne et due forme de cette stratégie, le conseil européen du 15 décembre 2016 approuve les conclusions du Conseil de l'UE du 14 novembre 2016 sur sa mise en œuvre. Ces documents de stratégie sont à l'UE ce que sont pour l'OTAN les concepts stratégiques[12], dont l'existence remonte aux débuts de l'Alliance atlantique et dont l'actualisation la plus récente date du sommet de Lisbonne en 2010.

Champs d'action et de coopération définis par la PSDC[modifier | modifier le code]

La PSDC est un instrument nouveau, beaucoup plus global qu'une alliance de défense, et potentiellement ambitieux puisqu'elle vise à la définition progressive d'une politique de défense commune de l'Union. La PSDC vise à appréhender globalement les questions de sécurité, en amont, pendant et en aval des situations de crise, en combinant des moyens civils et militaires dans la durée, jusqu'au rétablissement d'un état de droit fonctionnant normalement.

La PSDC est en premier lieu un instrument de gestion de crise, permettant à l'Union de conduire en son nom avec des moyens civils et militaires des missions hors de l'Union. Le périmètre des missions couvertes par la PSDC demeure pour l'essentiel celui des missions de Petersberg, sur lesquelles le Conseil des ministres de l'UEO s'est accordé en 1992 : ce sont des missions humanitaires ou d'évacuation de ressortissants, des missions de maintien de la paix et des missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris des opérations de rétablissement de la paix[13]. Le traité de Lisbonne y ajoute la possibilité de mener des actions conjointes en matière de désarmement, des missions de conseil et d'assistance en matière militaire, des missions de prévention des conflits, des opérations de stabilisation à la fin des conflits. Le traité précise que toutes ces missions peuvent contribuer à lutter contre le terrorisme[14].

La PSDC est aussi dotée d'une palette d'instruments nouveaux de coopération qui permettent à plusieurs États membres de coopérer de manière permanente ou ponctuelle pour renforcer les potentiels industriels ou les capacités militaires ou pour conduire en coalition ad hoc des missions[15]. En pratique, à fin 2016, ces possibilités de coopération n'ont pas été utilisées[16].

Enfin, la PSDC comprend à l'article 42(7) du TUE une clause d'aide et assistance par tous les moyens en cas d'agression armée sur son territoire, dans le même esprit que celles figurant dans le Traité de Bruxelles (1948) ou dans le traité de l'Atlantique nord. À la suite des attentats du 13 novembre 2015 en France, le président français François Hollande indique devant le Parlement réuni en Congrès qu'il va demander l'application de cette clause jamais activée depuis son introduction dans le traité de Lisbonne. Cette requête est présentée le 17 novembre 2015, lors d'une réunion des ministres de la défense[17],[18]. La France fait ce choix de préférence au recours à la clause de solidarité figurant à l'article 222 du TFUE, qui prévoit pourtant les cas de terrorisme et autres catastrophes, mais est d'inspiration plus civile que militaire[19].

À travers la PSDC, l'UE ne cherche pas à se substituer à l'OTAN. L'article 42 du TUE rappelle explicitement la place première que l'Alliance atlantique occupe dans la défense collective de ses membres. Pour autant, l'historique des relations entre l'UE et l'OTAN est jalonné d'ambiguïtés voire de difficultés liées à la volonté d'autonomie de certains États européens ou à celle des États-Unis d'imposer leur volonté, par exemple sur l'Afghanistan ou l'Irak[20].

Genèse de la politique de l'UE en matière de sécurité et de défense[modifier | modifier le code]

La politique de l'Union européenne en matière de sécurité et de défense se construit en plusieurs étapes depuis sa naissance en 1992 par le traité de Maastricht.

Étapes de la politique de l'UE en matière de sécurité et de défense
Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) PESC, complétée par la
Politique européenne de sécurité et de défense (PESD)
PESC, complétée par la
Politique de sécurité et de défense commune (PSDC)
Traité sur l'Union européenne Maastricht (1992) Amsterdam (1997) Nice (2000) Lisbonne (2007)
Périmètre Missions de Petersberg Missions de Petersberg enrichies
Stratégie de sécurité et défense de l'UE Stratégie de 2003 Révision en 2008 de la stratégie de 2003 et Stratégie de 2016
Conseil européen Définit les orientations de la PESC
Conseil de l'UE Décide des actions communes
Haut représentant Secrétaire général / Haut Représentant de la PESC Haut Représentant / Vice-président de la Commission européenne (HR/VP)
Autres organes majeurs Comité politique et de sécurité (COPS)
Comité militaire de l'Union (CMUE)
État-major de l'Union (EMUE)
Autorité du HR/VP sur l'ensemble des structures de gestion (SEAE, Agences)
Union de l'Europe occidentale (UEO) Composante de défense de l'UE assurée par l'UEO Transfert vers l'UE de la plupart des rôles et moyens de l'UEO en matière de défense Dissolution de l'UEO (2011)

Traités de Maastricht de 1992 et d'Amsterdam de 1997 : fondation de la PESC[modifier | modifier le code]

Dans la première moitié des années 1980, les gouvernants européens s'aperçoivent que si l'Europe est un succès sur le plan économique, il lui manque une dimension politique. L'idée vient alors de mettre en commun deux compétences au centre de la souveraineté des États membres, la politique étrangère et de sécurité d'une part et la justice et les affaires intérieures d'autre part, connues respectivement sous le nom de deuxième et troisième piliers lors des négociations de Maastricht. Le Titre V[21] du traité sur l'Union européenne adopté en 1992 contient les dispositions établissant une politique étrangère et de sécurité commune. Le Titre V pose dans son premier article qu'« il est institué une politique étrangère et de sécurité commune ».

« La politique étrangère et de sécurité commune inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union européenne, y compris la définition à terme d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune. »

— TUE Titre V Article J.4.1

Pour cette première étape de mise en place d'une politique européenne en matière de sécurité, le choix fait à Maastricht en décembre 1991 est de « développer l'UEO en tant que composante de défense de l'Union européenne et comme moyen de renforcer le pilier européen de l'Alliance atlantique »[22]. Réunis à Petersberg en juin 1992, les États membres déclarent « qu'ils sont prêts à mettre à la disposition de l'UEO des unités militaires provenant de tout l'éventail de leurs forces conventionnelles en vue de missions militaires qui seraient menées sous l'autorité de l'UEO » et en définissent précisément le champ d'action possible et donc les limites : « Outre une contribution à la défense commune dans le cadre de l'application de l'Article 5 du Traité de Washington et de l'Article V du Traité de Bruxelles modifié, les unités militaires des États membres de l'UEO (...) pourraient être utilisées pour des missions humanitaires ou d'évacuation de ressortissants, des missions de maintien de la paix, des missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris des opérations de rétablissement de la paix. »

Ces accords pris par les membres de l'UE et de l'UEO constituent la réponse des Européens aux conflits qui éclatent dans l'ex-Yougoslavie et au besoin de faire évoluer le système de sécurité en Europe suite à la disparition du bloc soviétique.

Première révision mineure du TUE, le traité d'Amsterdam de 1997 inclut la réécriture de l'article 1, alinéa 10 du Titre V pour renforcer le volet sécurité et défense de la PESC : il inclut les « missions de Petersberg » dans le traité[23], prévoit l'intégration éventuelle de l'UEO dans l'Union, et crée la fonction de Haut Représentant pour la PESC[24],[N 1]. Le traité prévoit aussi la possibilité de l'« abstention constructive » : les dispositions relevant de la PESC sont prises par le Conseil statuant à l'unanimité mais l'abstention d'un ou plusieurs de ses membres, dans la limite d'un tiers des voix pondérées, n'empêche pas l'adoption des décisions[25] ; ces membres ne sont pas tenus d'appliquer la décision, mais ils acceptent que la décision engage l'Union[26].

Traité de Nice de 2000 : instauration de la PESD[modifier | modifier le code]

Accord sur la politique européenne de sécurité et de défense[modifier | modifier le code]

Les crises des années 1990 montrent que les États membres de l'Union européenne ne peuvent plus mener individuellement de politique crédible en la matière. Les organisations internationales fondées pendant ou à l'issue de la Seconde Guerre mondiale, l'ONU, l'OTAN ou l'UEO, qui sont trop soumises à la bonne volonté des grandes puissances ou trop militaires, sont insuffisantes pour faire face aux nouveaux défis. Ces constatations amènent les Européens à penser et à créer un nouvel instrument, la PESD, dont l'objectif premier est la gestion globale des crises hors du territoire de l'UE.

Dès 1992, le traité de Maastricht a inclus l'objectif que soit à terme définie une politique de défense commune. Mais, l'opposition britannique, qui y voit une concurrence directe avec l'OTAN, empêche sa mise en œuvre comme le rappelle Tony Blair, Premier ministre, lors du Conseil informel de Portschäch des 24 et [27]. Le sommet franco-britannique du 4 décembre 1998 à Saint-Malo marque le véritable point de départ de l'Europe de la défense, les Britanniques acceptant finalement de voir l'Union européenne se doter « d'une capacité autonome d'action, appuyée sur des forces militaires crédibles, afin de répondre aux crises internationales ». Les Britanniques reconnaissent à l'UE une légitimité pour traiter des questions de défense[27].

L'Union européenne initie alors en , au Conseil européen de Cologne, une « Politique européenne de sécurité et de défense » (PESD) qui vise à lui donner les moyens de jouer pleinement son rôle sur la scène internationale, en conformité avec les principes de la Charte des Nations unies, et d'assumer ses responsabilités face aux crises en développant la gamme des instruments déjà disponibles et en y ajoutant une capacité militaire en vue de réaliser l'ensemble des missions de prévention de conflits et de gestion de crises telles que définies par la déclaration de Petersberg[27]. Cette politique est précisée par le Conseil européen d'Helsinki des 10 et qui décrit les caractéristiques de la gestion non-militaire des crises par l'Union européenne et fixe les spécifications de l'outil militaire. L'un des moyens identifiés consiste en la création d'une force de réaction rapide forte de plus de 60 000 hommes qui donnerait à l'Union européenne une capacité militaire opérationnelle[27]. Le 20 juin 2000, au Conseil européen de Feira, un ensemble de propositions relatives aux aspects militaires et civils de gestion des crises sont adoptées[27].

Lors du Conseil européen de Nice du , les chefs d’État et de gouvernement adoptent le Rapport de la présidence française sur la politique européenne de sécurité et de défense[27], qui prévoit notamment le développement des capacités militaires de l'Union (création de la force de réaction rapide européenne), la création de structures politiques et militaires permanentes (Comité politique et de sécurité, Comité militaire et État-major de l'Union européenne) et l'incorporation dans l'Union des fonctions de gestion de crise de l'UEO[28],[27]. Le traité de Nice entérine ces orientations dans une nouvelle rédaction profondément modifiée du Titre V du TUE[29].

Mise en application de l'accord de Nice[modifier | modifier le code]

L'accord conclu à Nice est le point de départ de la mise en œuvre effective de la nouvelle PESD, dont les jalons sont régulièrement à l'ordre du jour des Conseils européens des années suivantes[30].

En novembre 2001, une Conférence sur le renforcement des capacités militaires et de police est organisée. Cette conférence dresse un bilan des engagements de capacités pris par les différents pays contributeurs et valide un plan d'action afin de combler les écarts avec les objectifs définis à Helsinki[31]. Sur ces bases, la PESD est déclarée opérationnelle lors du Conseil européen de Laeken du [32].

Les coopérations avec les partenaires clefs se mettent en place : le partenariat stratégique entre l'UE et l'OTAN est formalisé sur le plan politique le 16 décembre 2002 par la déclaration OTAN - Union européenne, par laquelle « l'OTAN apporte son soutien à la PESD »[33], puis, le 24 septembre 2003, une déclaration UE-ONU est publiée sur la coopération en matière de gestion de crise[34].

La mise en place des structures de gestion de la PESD s'opère comme prévu : le 1er janvier 2002, le Centre satellitaire de l'Union européenne et l'Institut d'études de sécurité de l'Union européenne, jusque là dépendants de l'UEO, deviennent des Agences de l'Union européenne.

Un sondage effectué en 2003 montre que la PESC bénéficie d'une image très positive dans l'opinion publique de l'UE[35].

Malgré les divisions européennes sur la guerre en Irak et la focalisation des énergies sur l'élaboration d'une constitution européenne, les années 2003 à 2007 voient se développer l'idée d'une politique de défense commune et se mettre en place de nouveaux moyens. Le Conseil européen de Thessalonique en juin 2003 décide la création de l'Agence européenne de défense. Lors du Conseil européen des 12 et 13 décembre 2003 à Bruxelles, les États membres adoptent la stratégie européenne de sécurité présentée par Javier Solana[3],[36]. Le 27 juin 2005, le collège européen de sécurité et de défense (CESD) est créé. Les groupements tactiques de l'Union européenne capables d'intervenir dans des délais très courts sont déclarés opérationnels le [37].

Opérations menées par l'UE au titre de la PESD[modifier | modifier le code]

Article détaillé : Opération de l'Union européenne.

Entre 2003 et 2009 où la PSDC prend le relai de la PESD, l'Union lance au total une vingtaine d'opérations, civiles ou militaires, avec ses moyens propres ou en collaboration avec l'OTAN. Les Balkans constituent la zone géographique où l'UE est la plus présente initialement, mais ses missions vont rapidement s'étendre à d'autres parties du monde[38].

Lancée en janvier 2003, la mission de police de l'Union européenne en Bosnie-Herzégovine, est la première opération civile de gestion de crise menée par l'UE dans le cadre de la PESD. En décembre 2003, la deuxième mission de police dans les Balkans au titre de la PESD, EUPOL Proxima, est lancée en Macédoine[39].

En mars 2003, EUFOR Concordia est la première opération militaire de l'UE, menée dans un objectif de stabilisation de la Macédoine. Elle prend la relève de l'opération Allied Harmony de l'OTAN et s'effectue sur la base de l'accord Berlin Plus conclu peu auparavant avec l'OTAN. Lancée en décembre 2004, la mission militaire EUFOR Althea en Bosnie et Herzégovine est la deuxième mission militaire de l’UE dans les Balkans. Elle prend la suite de la SFOR de l'OTAN, et s'inscrit elle aussi dans le cadre des accords Berlin Plus.

En juin 2003, la première opération militaire de l'Union européenne hors du cadre Berlin Plus, l'opération Artémis, commence en République démocratique du Congo.

Traité de Lisbonne (2009) : la PSDC succède à la PESD[modifier | modifier le code]

Accord sur la politique de sécurité et de défense commune[modifier | modifier le code]

Durant les années 2000, l'UE mène de front la recherche d'une plus grande efficacité dans la mise en œuvre de la PESD et une vaste réflexion sur son avenir : dans le cadre de la Convention sur l'avenir de l'Europe, les groupes de travail « Politique extérieure de l'Union » et « Politique de défense » proposent de nouvelles avancées qui sont inscrites dans le projet de Constitution européenne qui n'est finalement pas ratifiée suite au vote négatif de la France et des Pays-Bas au référendum de ratification. Cependant, la quasi-totalité de son contenu est repris dans le texte du traité modificatif sur l'UE que les vingt-sept approuvent lors du Conseil européen de Lisbonne d'octobre 2007, parfois moyennant des changements de vocabulaire : ainsi, le titre de ministre des Affaires étrangères est remplacé par celui de Haut Représentant.

Entré en application le 1er décembre 2009, le traité de Lisbonne constitue une révision majeure du TUE, qui renforce considérablement la forme et le contenu de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Le titre V, intitulé « Dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union et dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune » représente à peu près la moitié du traité en longueur. Il précise en effet en détail :

  • les dispositions générales relatives à l'action extérieure de l'Union, qui donnent au Conseil européen la définition des intérêts et objectifs stratégiques de l'Union (Articles 21 et 22 de la version consolidée du TUE) ;
  • les dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) : principes, rôle et coordination des institutions, coordination entre les États sur la scène mondiale, coopération structurée permanente, définition progressive d'une politique de défense commune (articles 23 à 41) ;
  • les dispositions concernant la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) en remplacement de la PESD : principes et objectifs, rôles respectifs des institutions de l'UE, rôle de l'Agence européenne de défense (Articles 42 à 46 du TUE). Ces dispositions constituent une section entièrement nouvelle du TUE.

Les États signataires du traité s’engagent à améliorer progressivement leurs capacités militaires. Les États devront mettre à disposition de l’UE les capacités civiles et militaires nécessaires à l’accomplissement des objectifs fixés par l’UE, qui pourra ainsi, par exemple, engager des forces armées dans un pays pour lutter contre une opposition armée qualifiée de « terroriste ». Le poste de Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune est renforcé. Le traité légitime l'Agence européenne de défense « dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l’armement », créée en 2004 par une simple décision du Conseil.

Mise en application de la PSDC[modifier | modifier le code]

En pratique, l'entrée en vigueur du Traité s'accompagne paradoxalement d'une perte d'élan : de 2009 à 2011, l'Union lance une seule mission (EUTM Somalia). La crise financière de 2008 et le temps nécessaire à mettre en place la nouvelle organisation expliquent en partie cette situation. Le 30 novembre 2011, le Conseil de l'Union européenne approuve onze projets communs de mutualisation et de partage des forces de défense. Ils concernent notamment le ravitaillement des appareils en vol, le renseignement et la reconnaissance, l'entraînement, la surveillance maritime et les hôpitaux de campagne. Selon la directrice de l'Agence européenne de défense Claude-France Arnould, ces accords résultent à la fois d'une volonté politique de coopération de la part des États membres et de contraintes budgétaires qui les incitent à mutualiser les dépenses[40]. Parallèlement, le Royaume-Uni et la France renforcent leur coopération en matière militaire par deux traités signés à Londres en 2010.

Les années 2012 à 2015 voient un regain d'intérêt pour la PSDC avec le lancement de dix missions civiles ou militaires. Les missions en cours durant ces mêmes années mobilisent environ 6 000 personnels civils et militaires. Le Conseil européen met la PSDC à son ordre du jour à trois reprises, en décembre 2012, décembre 2013 et juin 2015, et demande que la PSDC soit plus efficace et visible. À cet effet le HR/VP et le Conseil des affaires étrangères de l'UE élaborent des plans de développement des capacités et tentent de définir des procédures de gestion de crise permettant à l'Union d'intervenir plus rapidement et plus efficacement[41].

Au-delà de ces intentions affichées, les États membres de l'UE restent divisés sur le niveau d'ambition de la PSDC : beaucoup ne disposent que de capacités financières ou militaires limitées et parmi ceux qui possèdent l'une ou l'autre, aucun n'a réellement la volonté de prendre le risque d'un positionnement plus affirmé de l'UE sur la scène internationale, et le Royaume-Uni mais aussi la Pologne ne souhaitent pas que l'Union s'investisse dans le domaine de la défense[42].

Nouvel élan donné en 2016 et 2017 aux questions de sécurité et de défense[modifier | modifier le code]

L'année 2016, marquée par le Brexit voit aussi aboutir les réflexions sur la stratégie globale de l'Union, qui est présentée au Conseil européen de juin 2016[43] et dont le plan de mise en œuvre est validé par le Conseil européen de décembre 2016[44]. L'optique demeure que l'UE puisse intervenir efficacement dans toutes les phases du cycle complet d'une situation de crise et contribuer ainsi durablement à la stabilité des pays concernés.

Le Conseil européen de décembre 2016[44] adopte un « train de mesures en matière de sécurité et de défense »[45],[46], qui comporte trois volets :

Au cours du premier semestre 2017, le Conseil européen et le Conseil de l'UE se font présenter régulièrement un rapport d'avancement sur ce train de mesures et adoptent concrètement plusieurs mesures :

  • Conseil de l'UE du 8 juin : décision portant création de la capacité militaire de planification et de conduite (MPCC) au sein de l'État-major de l'UE (EMUE)[52].
  • Conseil européen des 22 et 23 juin : prise en charge du coût du déploiement des groupements tactiques par le mécanisme financier Athena de l'UE, confirmation du lancement du Fonds européen de la défense sous les auspices de la Commission[53].

La coopération structurée permanente inscrite dans le TUE donne la possibilité de constituer des noyaux durs[54] à quelques pays, sur la base d'un vote à la majorité qualifiée et non plus à l'unanimité comme c'est la règle pour les missions lancées au nom de l'UE dans son ensemble ; le recours à cet instrument jusqu'alors jamais utilisé est l'une des douze actions identifiées dans le plan de mise en œuvre.

Impact du Brexit sur la participation du Royaume-Uni aux activités de sécurité et de défense de l'UE[modifier | modifier le code]

Le Royaume-Uni considère avoir toujours participé activement à la mise en oeuvre de la PSDC, tout en ayant constamment affirmé qu'à ses yeux l'OTAN demeure le socle de la sécurité et de la défense de l'Europe et préféré développer des accords binationaux comme ceux de Lancaster House passés avec la France en 2010. En septembre 2017, dans le cadre de la procédure de retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, le gouvernement britannique se montre favorable à continuer de participer en termes opérationnels et budgétaires aux activités de sécurité et de défense de l'UE[55],[56].

Opérations menées par l'UE au titre de la PSDC[modifier | modifier le code]

Article détaillé : Opération de l'Union européenne.

Une mission ou opération de la PSDC peut être civile ou militaire. La nature du mandat de l'UE constitue un second critère de catégorisation de ces missions qui peuvent être soit sous mandat exécutif dès lors qu'elles impliquent l'emploi de la force, soit sous mandat non exécutif si elles relèvent d'activités d'observation, de conseil ou de formation[57]. Pour ces dernières, l'appellation de « mission » est utilisée de préférence à celle d'« opération » au contraire utilisée dans le contexte d'une intervention à caractère militaire et sous mandat exécutif.

Missions civiles et opérations militaires de la PSDC par année d'engagement
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Mission
civile
EUCAP Nestor / Somalia
EUAVSEC South-Soudan
EUCAP Sahel Niger
EUBAM Libya EUAM Ukraine EUCAP Sahel Mali
Opération
militaire
EUTM Somalia[a] EUTM Mali[a] EUFOR RCA EUNAVFOR Med Sophia
EUMAM RCA
EUTM RCA[a]
  1. a, b et c Mission à mandat non exécutif.

Relations entre l'UE et l'OTAN[modifier | modifier le code]

Carte montrant les États membres de l'Union et ceux de l'OTAN :
  •      États uniquement membres de l'UE
  •      États uniquement membres de l'OTAN
  •      États membres des deux

Au Conseil de l'Atlantique nord de Berlin le 3 juin 1996, l'Alliance s'engage à soutenir le développement de l'Identité européenne de sécurité et de défense (IESD) au sein de l'OTAN ; les pays de l'OTAN décident aussi de mettre à la disposition de l'UEO et de l'UE les moyens et capacités collectifs de l'Alliance pour des opérations dirigées par l'UEO et menées par les Alliés européens en application de la PESC[58],[59].

Au sommet de l'OTAN à Washington du 23 avril 1999, les engagements pris à Berlin en 1996 par l'OTAN au bénéfice de l'UEO sont repris au profit de l'Union européenne afin de « permettre l'accès aisé de l'Union européenne aux moyens et capacités collectifs de l'Alliance pour des opérations dans lesquelles l'Alliance dans son ensemble ne serait pas engagée militairement en tant qu'Alliance ».

Le partenariat stratégique entre l'UE et l'OTAN est formalisé sur le plan politique le 16 décembre 2002 par la déclaration OTAN - Union européenne, qui indique que « l'OTAN apporte son soutien à la PESD conformément aux décisions prises en la matière lors du Sommet de Washington, et donne à l'Union européenne, entre autres et en particulier, un accès garanti aux capacités de planification de l'OTAN »[60].

Cette prise de position politique ouvre la voie aux arrangements « Berlin plus », adoptés le 17 mars 2003, qui posent les fondements opérationnels de la coopération OTAN-UE dans le domaine de la gestion des crises. Ils permettent à l'Alliance de soutenir des opérations dirigées par l'UE dans lesquelles l'OTAN dans son ensemble n'est pas engagée[61]. Sur ces bases, le premier déploiement militaire opérationnel de l’UE intervient le 31 mars 2003 avec l’opération Concordia qui prend la relève de l’opération Allied Harmony de l’OTAN.

Pour pallier les difficultés de coordination constatées sur le terrain, des structures permanentes sont mises en place : depuis 2005, une équipe de liaison de l'OTAN est installée à l'état-major militaire de l'UE (EMUE) et symétriquement depuis 2006 cellule de liaison de l'UE est installée au sein du SHAPE[62].

L'avènement de la PSDC par le traité de Lisbonne de 2007 n'entraîne aucune remise en cause du rôle premier de l'OTAN dans la défense des États européens qui en sont membres : l'article 42 précise que la politique de sécurité et de défense de l'Union « n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres. Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en œuvre. ».

Faisant suite à la déclaration commune UE-OTAN publiée en juillet 2016 à l'occasion du sommet de l'OTAN à Varsovie[63], les ministres de la défense font en novembre 2016 le point de la coopération entre l'UE et l'OTAN avec le Secrétaire général de l'OTAN, Jens Stoltenberg. La Haute Représentante et le Secrétaire général de l'OTAN communiquent des informations sur les travaux en cours à cet égard, quarante propositions concrètes étant actuellement élaborées dans les sept domaines définis dans la déclaration commune en vue de l'approfondissement de la coopération. Ces propositions sont adoptées début décembre 2016 par le Conseil de chaque organisation. Les ministres de l'UE mettent l'accent sur la nécessité d'une coordination et d'une complémentarité UE-OTAN globales et sur l'attachement de l'UE à une relation transatlantique forte[64].

Organes de la PSDC[modifier | modifier le code]

La PSDC est définie et mise en œuvre selon un modèle organisationnel spécifique qui donne un poids primordial aux représentants politiques des États et octroie l'essentiel des pouvoirs exécutifs au Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et aux Services qui lui sont directement rattachés, plutôt qu'à la Commission européenne[65].

Organes de direction politique[modifier | modifier le code]

Conseil européen[modifier | modifier le code]

Article connexe : Réunions du Conseil européen.

Le Conseil européen définit les orientations et les priorités politiques générales de l'UE. Ses membres sont les chefs d'État ou de gouvernement des 28 États membres de l'UE, le président du Conseil européen et le président de la Commission européenne. Le Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (HR/VP) participe aussi aux réunions du Conseil européen lorsque des questions relatives aux affaires étrangères y sont examinées[66].

De par le traité de Lisbonne, le Conseil européen est la clef de voûte de la politique de l'Union en matière de relations extérieures, de sécurité et de défense :

« Le Conseil européen identifie les intérêts stratégiques de l'Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense. »

— Article 26(1) du traité de l'Union européenne

Conseil de l'Union européenne[modifier | modifier le code]

Le Conseil de l'UE, en formation de Conseil des Affaires étrangères est l'instance décisionnelle en matière de politique extérieure et de défense commune. Il se réunit environ une fois par mois au niveau des ministres des affaires étrangères et deux fois par semestre, il se réunit au niveau des ministres de la défense, qui n'ont pas de formation en propre.

« Le Conseil élabore la politique étrangère et de sécurité commune et prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de cette politique, sur la base des orientations générales et des lignes stratégiques définies par le Conseil européen. Le Conseil et le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité veillent à l'unité, à la cohérence et à l'efficacité de l'action de l'Union. »

— Article 26(2) du traité de l'Union européenne

Organes de préparation politique[modifier | modifier le code]

Les organes de négociation ont pour objet de discuter entre les États membres de l'Union européenne des aspects politiques, stratégiques, opérationnels et technique d'une opération pour préparer les décisions qui seront prises par les organes de direction politique[67].

Comité des représentants permanents[modifier | modifier le code]

Le Comité des représentants permanents (COREPER) est l'organe ultime qui finalise l'ensemble des éléments qui devront être soumis au Conseil européen ou au Conseil de l'Union européenne dans sa formation de Conseil des Affaires étrangères[68]. À ce titre, il évoque en réunion les documents, décisionnels ou non, relatifs à la PESC, à la PSDC et au déploiement des opérations de l'Union européenne.

Comité politique et de sécurité[modifier | modifier le code]

Le Comité politique et de sécurité (COPS) est une structure permanente du Conseil de l'UE, dont l'existence est inscrite à l’article 38 du traité sur l’UE. Il contribue à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), et de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Notamment, le COPS définit et suit les réponses de l'UE en cas de crise, fournit des avis au Conseil afin de contribuer à la définition des politiques, coordonne, supervise et contrôle les travaux menés par les différents groupes de travail du Conseil dans le domaine de la PESC. Le COPS conduit le dialogue politique en assurant le rôle d'interlocuteur privilégié du HR/VP ainsi que d'instance privilégiée de dialogue sur la PESD, par exemple avec l'OTAN.

Le COPS adresse des directives au Comité militaire (CMUE) et reçoit des avis et des recommandations de ce dernier. Le président du CMUE, qui participe, en cas de nécessité, aux réunions du COPS, assure l'interface avec l'État-major de l'Union (EMUE). Le COPS est présidé par le Secrétaire général exécutif du Service européen pour l'action extérieure. Il est composé de 28 diplomates qui ont rang d'ambassadeur et d'un représentant de la Commission. Il se réunit en règle générale deux fois par semaine[69].

Comité militaire de l'Union européenne[modifier | modifier le code]

Le Comité militaire de l'Union européenne (CMUE) est la plus haute instance militaire de l'UE. Il émet des « avis militaires » à la demande du Conseil, du COPS ou à son initiative. Il se compose des chefs d'état-major des États membres, qui se réunissent périodiquement et en délèguent le fonctionnement au quotidien au représentant militaire permanent de chaque pays auprès de l'UE. Il est présidé de manière permanente par un officier général ayant été, en principe, chef d'état-major des armées de son pays ou l'équivalent, qui conseille les plus hautes autorités de l'UE et supervise l'état-major militaire de l'UE (EMUE) en coordination avec le HR/VP[70],[71].

Autres groupes et comités[modifier | modifier le code]

Il existe environ 150 groupes et comités hautement spécialisés qui forment les « instances préparatoires du Conseil » pour tous les domaines de la politique européenne, dont une quarantaine dans le domaine des Affaires étrangères. Certains d'entre eux traitent plus particulièrement les questions plus transversales de gestion de crise :

  • le Groupe des conseillers pour les relations extérieures (RELEX) s'occupe des questions juridiques, financières et institutionnelles, sous la direction du COREPER II. Il négocie les décisions relatives aux déploiement des opérations de l'Union européenne et supervise le mécanisme de financement Athéna, propre aux opérations militaires[72].
  • le Groupe de travail politico-militaire (GPM) s'occupe des aspects politiques des questions civiles et militaires, y compris en matière de concepts, de capacités, d'opérations et de missions. Il prépare les conclusions du Conseil et formule des recommandations destinées au COPS, veille à la mise en œuvre effective de ces recommandations et contribue à l'élaboration de la politique horizontale et facilite les échanges d'informations[73].
  • le Comité civil (CIVCOM) conseille le COPS sur la gestion civile des crises et le développement des capacités civiles. Il peut siéger en plénière ou en formation technique particulière à chacun des instruments. Il se compose de diplomates appuyés en tant que de besoin par des experts des différents instruments civils de gestion de crises appartenant aux ministères nationaux concernés[74].

Haut Représentant pour la PESC et les structures de gestion[modifier | modifier le code]

Diagramme des organes jouant un rôle dans la politique européenne de sécurité et de défense (PSDC)

La fonction de Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune est créée par le traité d'Amsterdam entré en vigueur en 1999. Le traité de Lisbonne entré en vigueur en 2009, fondateur de la PSDC, élargit son champ de responsabilités en lui conférant le titre de vice-président de la Commission[75] et en mettant à sa disposition le Service européen pour l'action extérieure et les agences de l'UE compétentes en matière de politique extérieure et de sécurité, ce qui fait de lui le « diplomate en chef » de l'Union européenne. L'intitulé de la fonction est adapté en conséquence, et devient le Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.

Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (HR/VP)[modifier | modifier le code]

Le Haut Représentant est à la tête de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Il a le pouvoir d'initiative au nom des États membres et gère le lien avec la Commission européenne pour les questions budgétaires ou économiques. Il offre l'environnement nécessaire à la prise de décisions qu'il est chargé d'exécuter[76],[77].

« La politique étrangère et de sécurité commune est exécutée par le haut représentant et par les États membres, en utilisant les moyens nationaux et ceux de l'Union. »

— Traité de l'Union européenne - Article 26.3

Le HR/VP est nommé pour cinq ans. Catherine Ashton occupe le poste de 2009 à 2014. Federica Mogherini lui succède le 1er novembre 2014.

Service européen pour l'action extérieure[modifier | modifier le code]

Les organes de travail appartiennent au Service européen pour l'action extérieure (SEAE) et ont pour objet de préparer et mettre à disposition les matériaux politiques ou stratégiques, d'alerte, d'analyse, de communication, de diplomatie et de droit, de planification ou de conduite qui vont servir de base aux discussions, aux décisions et, éventuellement, au déploiement et à la conduite d'opérations. Le SEAE comprend d'une part les délégations de l'UE dans le monde et d'autre part un ensemble de services civils ou militaires[78],[79] :

  • les délégations de l'UE dans le monde : les directions régionales (Managing Direction I à VI) sont au nombre de six. Elles ont pour mission de veiller sur la situation dans leurs domaines géographiques respectifs et d'élaborer les documents nécessaires au fonctionnement du SEAE ou du COPS.
  • l'État-major de l'Union européenne : il apporte l'expertise militaire aux travaux du Comité militaire de l'Union européenne (CMUE) auquel il rend des comptes, et du Comité politique et de sécurité. Il élabore des documents politiques, de doctrine ainsi que des documents de planification stratégique[80].
  • le Commandement des missions militaires (MPCC) : cette structure de « capacité militaire de planification et de conduite », la plus récente de la PSDC, est le résultat d'une décision de compromis prise par le Conseil des affaires étrangères de l'UE le 6 mars 2017. Elle consiste en un embryon d'état-major de conduite opérationnelle des opérations militaires de l'UE à mandat non exécutif, i.e. non combattantes, pendant de la CPCC en charge des opérations civiles. Le consensus à cette date ne s'est pas établi sur la création de quartiers généraux opérationnels militaires permanents, nécessaires selon leurs partisans pour améliorer l'efficacité des missions militaires[81].
  • le Commandement des missions civiles (CPCC) : la capacité civile de planification et de conduite est le pendant civil de l'état-major militaire de l'UE. Cette entité a pour mission de planifier et de conduire les opérations civiles de gestion de crise de l'Union européenne au niveau stratégique sous la direction du COPS. Elle est composée d'une soixantaine d'agents du SEAE. Son chef est systématiquement nommé commandant d'opération civile pour toutes les opérations civiles de gestion de crise de l'UE (Civilian Operation Commander - CivOpCdr)[82].
  • la Direction planification et gestion de crise (CMPD) : la direction de la planification et de la gestion des crises est chargée de la planification au niveau politique et stratégique des opérations civiles et militaires de la PSDC. Elle est chargée, par ailleurs, de l'organisation des exercices de gestion de crise organisés par l'UE et de soutenir les processus de l'« Objectif global », visant à identifier les capacités civiles et militaires de l'Union européenne dans le cadre de la PSDC, puis de contribuer au comblement des lacunes ainsi détectées. À cet effet, elle est composée de trois unités : l'unité de planification stratégique intégrée, l'unité de d’entraînement et des capacités civiles et l'unité de partenariat et de capacités militaires[83].
  • le Centre de renseignement (IntCen) : il a remplacé le Situation Center en 2010 mais ses caractéristiques n'ont pas vraiment changé. Il s'agit avant tout d'un centre d'analyse et d'alerte. Ses sources sont essentiellement ouvertes mais il peut recevoir des informations classifiées de la part des États-membres ou des représentations du SEAE. Il analyse en premier les matériaux qu'il reçoit et ses synthèses soutiennent largement l'activité du COPS[84].

Agences de la PSDC[modifier | modifier le code]

Quatre agences sont en place dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune[85] :

  • l'Agence européenne de défense (EDA)[86], créée en 2004, et dont le rôle est décrit à l'article 45 du TUE. Elle a pour mission d'améliorer les capacités de défense de l’Union européenne, notamment dans le domaine de la gestion des crises, de promouvoir la coopération européenne dans le domaine de l'armement, de renforcer la base industrielle et technologique de défense de l'UE et de favoriser la recherche. Ses moyens limités, environ 120 personnels et un budget annuel d'environ 30 millions d'euros, traduisent une absence de volonté politique forte des trois États principaux de l'UE de s'accorder sur des programmes d'armements conduits au niveau européen et sur la mutualisation de leurs capacités[87]. L'Agence travaille en partenariat avec l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAr) qui gère quelques programmes menés par deux ou plusieurs pays de l'UE[88],[89].
  • l'Institut d'études de sécurité de l'UE (IESUE), dont l'objet est de promouvoir une culture de sécurité commune dans l'UE, de contribuer au développement de la PESC et d'enrichir le débat stratégique[90].
  • le Collège européen de sécurité et de défense (CESD), qui a pour rôle de dispenser des formations au personnel civil et militaire dans le domaine de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), de promouvoir une compréhension commune de cette politique et de diffuser les meilleures pratiques en la matière. Il repose sur un réseau réseau d'instituts, de collèges, d'académies et d'universités traitant des questions de politique de sécurité et de défense, parmi lesquels l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN)[91].
  • le Centre satellitaire de l'UE (SATCENT), qui appuie la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) en fournissant des services basés sur des moyens spatiaux et des données collatérales[92].

Rôle des autres institutions européennes[modifier | modifier le code]

De par le TUE, le Parlement européen n'a pas de rôle spécifique à jouer dans la définition et la mise en œuvre de la PSDC. Cependant il doit être consulté et informé régulièrement en matière de PESC par le HR/VP. Le Parlement procède deux fois par an à un débat sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la PESC et la PSDC. La commission « Affaires étrangères » et sa sous-commission « Sécurité et défense » organisent des conférences et publient régulièrement des points de vue touchant les différents aspects de la PESC et de la PSDC[93],[94]. En règle générale, le Parlement adopte des positions favorables au développement de la PSDC[95].

Avec le traité de Lisbonne, la majeure partie des attributions de la Commission européenne en matière de relations extérieures et de défense est transférée au HR/VP. La DG Relations extérieures est dans le même temps dissoute, et rejoint en grande partie le SEAE. Toutefois, la Commission garde ses compétences en matière de coopération internationale et agit pour le développement de la recherche et de l'industrie de la défense en Europe[96].

Financement de la PSDC[modifier | modifier le code]

Les dépenses administratives générées par la mise en œuvre de la PSDC sont à la charge du budget de l'Union[97].

Les missions civiles sont financées principalement par le budget communautaire de la PESC, géré par la Commission européenne et voté par le Parlement européen. Le Cadre financier pluriannuel 2014-2020 du budget de l'Union fixe à un peu plus de 300 millions d'euros par an le plafond des dépenses relatives à la PESC[98].

Concernant les interventions à caractère militaire, leur financement n'est pas assuré via le budget de l'Union européenne (UE). Elles se divisent en deux parties :

  • Les dépenses communes qui sont couverte par un mécanisme appelé Athéna[99],[100]. Ce mécanisme a pour objet de répartir les dépenses communes non pas en fonction de la participation des États membres, mais en fonction de leur produit intérieur brut. Cela signifie que, quel que soit l'intérêt que porte chacun des États membres à l'opération, il participe à son financement qui couvre les coûts afférents aux coûts des ressources et moyens communs : ils concernent principalement la planification et la préparation des opérations, le fonctionnement des états-majors et les infrastructures et moyens logistiques en support.
  • Les coûts des moyens militaires nationaux mis à disposition des opérations de la PSDC restent à la charge de chacun des États membres qui y participent.

Le Conseil des affaires étrangères de l'UE, réuni avec les ministres de la Défense, demande le 14 novembre 2016 que soit révisé en profondeur le mécanisme Athena en 2017 dans le cadre du plan de mise en œuvre portant sur la sécurité et la défense (action 11 des 13 actions contenues dans ce plan[11]).

Planification et conduite des opérations et missions de la PSDC[modifier | modifier le code]

Processus décisionnel d'engagement d'une mission ou d'une opération[modifier | modifier le code]

La décision de lancer une mission ou une opération dans le cadre de la PSDC se prend au terme d'un processus à caractère politique et militaire soumis en dernier ressort à une décision du Conseil de l'UE prise à l'unanimité. Ce processus comprend plusieurs étapes codifiées en 2013[101], revues et complétées à plusieurs reprises depuis. Géré par le HR/VP et le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) qu'il dirige, le processus est placé sous le contrôle politique du Comité politique et de sécurité (COPS) qui valide le passage de chaque jalon, depuis la vision politique stratégique jusqu'au plan d'opération ou de mission, et prépare l'approbation formelle du Conseil des affaires étrangères de l'UE.

Les documents et décisions soumis au COPS sont revus au préalable pour avis par le Comité chargé des aspects civils de la gestion des crises (Civcom) s'il s'agit d'une mission civile ou par le Comité militaire de l'Union européenne (CMUE) s'il s'agit d'une opération militaire.

Les différents documents sont préparés par les services civils et militaires du SEAE dédiés à la gestion des crises sous l'autorité du HR/VP : l'État-major de l'Union européenne (EMUE), le Commandement des missions militaires (MPCC), le Commandement des missions civiles (CPCC), la Direction planification et gestion de crise (CMPD) et le Centre de renseignement (IntCen). Ce travail est réalisé en coordination étroite avec les États membres les plus concernés et désireux de s'impliquer opérationnellement et les autres institutions et services de l'UE au sein de réunions de crise et de "task forces"[102],[57].

Conduite des opérations[modifier | modifier le code]

La conduite des opérations militaires de l'UE s'articule à trois niveaux, du stratégique au tactique.

Sous le contrôle du Comité militaire de l'UE, l'État-major de l'UE assure la vision stratégique de toutes les opérations en cours. En son sein, le Centre d'opérations de l'UE constitue une structure qui peut être activée pour coordonner certaines des opérations en cours avec des moyens pour partie permanents de l'EMUE et pour partie fournis par les États membres concernés au cas par cas. En pratique le Centre d'opérations est activée la première fois en 2012 pour les missions et opérations de l'UE se déroulant dans la corne de l'Afrique ; son mandat est prolongé jusqu'à fin 2016 et étendu aux missions dans le Sahel.

Au niveau militaire stratégique de planification et de conduite, un État-major d'opérations (EMOPS/OHQ) planifie la stratégie militaire des opérations, accompagne le déploiement et le retour des forces. Comme l'UE ne possède pas d'état-major permanent en propre pour assurer cette fonction, un choix est effectué pour chaque opération parmi plusieurs solutions possibles :

  • soit l'UE en appelle aux États membres qui se sont proposés pour mettre à sa disposition un OHQ. À ce titre, elle peut choisir entre cinq états-majors nationaux, un français (Suresnes-Le Mont Valérien), un allemand (Potsdam), un britannique (Northwood), un italien (Rome) et un grec (Larissa)[103].
  • soit l'UE en appelle à l'OTAN, dans le cadre des accords Berlin Plus, pour que l'organisation mette à sa disposition son état-major d'opérations dédié, le Grand quartier général des puissances alliées en Europe à Mons, voire, dans certains cas, des états-major subordonnés. Ces états-major sont multinationalisés sur la base d'un noyau clé (key nucleus) proposé par la nation ou l'organisation hôte, noyau clé qui charpente et assure le démarrage de l'état-major jusqu'à ce qu'il ait atteint sa capacité opérationnelle initiale (Initial operational capability-IOC) ou entière (Full operational capability-FOC).
  • soit, depuis une décision du Conseil de l'UE du 6 mars 2017, l'UE peut recourir à la « capacité militaire de planification et de conduite » (MPCC) au sein de l’état-major de l’Union européenne à Bruxelles, pour assurer au niveau stratégique la planification et la conduite opérationnelles de missions militaires à mandat non exécutif ». Ce quartier général embryonnaire doit permettre aux commandants d'opérations « non exécutives » à l'échelon local de « se concentrer sur les activités propres à leur mission, avec un meilleur soutien fourni par Bruxelles ».

Au niveau local, un État-major de la force (EM FOR/FHQ) conduit la mission sur les théâtres des opérations.

Capacités opérationnelles de la PSDC[modifier | modifier le code]

Processus de gestion des capacités[modifier | modifier le code]

Les opérations militaires et les missions civiles de l'UE reposent sur des « capacités » engagées individuellement par les États membres. L'UE ne dispose pas de capacités en propre : les États membres mettent à sa disposition des troupes nationales et des capacités, sur une base volontaire.

Objectif global à l'horizon 2003 d'Helsinki[modifier | modifier le code]

Une première étape est franchie lors du Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999 qui entérine un plan quantitatif de moyens militaires disponibles à l'horizon 2003 (en anglais "Headline goal") afin « de développer une capacité autonome de décider et, là où l'OTAN en tant que telle n'est pas engagée, de lancer et de conduire des opérations militaires sous la direction de l'UE, en réponse à des crises internationales ». Ce plan prévoit notamment que « les États membres devront être en mesure, d'ici 2003, de déployer dans un délai de 60 jours et de soutenir pendant au moins une année des forces militaires pouvant atteindre 50 000 à 60 000 personnes, capables d'effectuer l'ensemble des missions de Petersberg »[104].

Dans le domaine civil, les besoins de police sont définis au Conseil européen de Santa Maria de Feira en juin 2000, qui fixe un objectif de 5000 officiers de police dont 1000 déployables en 30 jours. Pour l'état de droit, les besoins sont fixés à 200 personnels judiciaires de toutes fonctions.

Objectif global à l'horizon 2010[modifier | modifier le code]

La seconde étape intervient en 2004, pour répondre aux besoins identifiés dans le document de stratégie européenne de sécurité validé l'année précédente, avec la validation lors du Conseil européen de juin 2004 d'un « objectif global à l'horizon 2010 » en matière de capacités militaires et d'un « plan d'action pour la gestion civile des crises ». En parallèle, l'EMUE met au point le concept des « groupements tactiques », considérés comme une alternative plus réaliste, moins coûteuse et plus petite que la force d'action rapide prévue dans l'objectif global 2003 d'Helsinki.

Ce nouvel objectif global n'est à la différence du précédent pas de nature quantitative mais qualitative.

Les plans de développement des capacités[modifier | modifier le code]

À partir de 2006, l'Agence européenne de défense (AED) est missionnée pour produire périodiquement un « plan de développement des capacités » (CDP) à court, moyen et long termes[105],[106]. La mise à jour de 2014 du CDP est approuvée le 19 novembre 2014 par le Comité directeur de l'AED réunie en formation des Ministres de la défense. Ce document identifie 16 priorités d'action, parmi lesquelles synthétiquement :

  • obtenir la supériorité en matière de recueil et de traitement de l'information.
  • assurer la protection des forces sur théâtre d'opération (défense antimissile...).
  • sécuriser les lignes maritimes de communication

Ces priorités d'action sont très largement communes avec celles de l'OTAN. Le CDP met aussi l'accent sur les enseignements tirés des opérations récentes, les risques encourus dans les domaines où les engagements précédents ne sont pas à date complètement remplis et sur les possibilités de coopération multinationales.

Moyens militaires[modifier | modifier le code]

L'Union européenne n'a pas de moyens militaires ou civils dédiés ou en propre. Elle doit donc faire appel aux capacités des États membres chaque fois qu'elle déploie une opération. Lorsqu'une opération est décidée, le plan d'opération prévoit la force nécessaire pour l'accomplir. L'Union européenne demande alors aux États membres de fournir les capacités nécessaires au cours d'un processus dit « de génération de force » où sont établis les engagements des États qui participent à l'opération.

Groupements tactiques[modifier | modifier le code]

Pour limiter les délais de génération de force, un système appelé « groupement tactique » fondé sur l'identification de forces mises en alerte à son profit, a été mis en place à partir de 2004. Ce dispositif dit « battlegroup 1500 »[107] a pour objectif de fournir 1 500 hommes prêts à agir dans les délais impartis. Ces groupements tactiques sont des forces identifiées dans les États membres, mises à disposition de l'Union européenne selon un tour d'alerte et changées tous les six mois.

Cependant, dès 2010, des doutes furent soulevés à propos de ces ambitions réduites, notamment par l’International Institute for Strategic Studies (IISS)[108]. À fin 2016, aucune des opérations engagées par l'UE n'a déployé de groupement tactique.

Commandement européen de transport aérien[modifier | modifier le code]

Opérationnel depuis 2010, le Commandement européen de transport aérien (EATC) regroupe des moyens de transport mis à disposition par sept États : l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, la France, l'Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas. L'EATC dispose d'un état-major permanent localisé sur la base aérienne d'Eindhoven aux Pays-Bas. Plus de 200 aéronefs sont mis à sa disposition par les États membres. L'EATC assure un appui logistique important aux opérations de l'UE.

Forces multinationales mises prioritairement à disposition de l'UE[modifier | modifier le code]

Depuis la fin de la guerre froide, des unités multinationales ont été créées par des accords spécifiques entre deux ou plusieurs États européens, membres de l'UE. Ces unités ne sont pas institutionnellement liées à l'Union européenne, leur emploi éventuel dans le cadre de la PSDC n'est donc pas défini[109]. À fin 2016, elles n'ont été mises en action dans des opérations de l'UE que de façon très limitée. Ces unités sont :

  • l'Eurocorps (ou Corps européen) regroupant les forces de l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, la France, le Luxembourg ;
  • la Brigade franco-allemande, constituée d'un état-major franco-allemand intégré et d'unités françaises et allemandes qui lui sont rattachées en permanence ;
  • l’Euromarfor regroupant des forces navales mises à disposition par l’Espagne, la France, l’Italie et le Portugal ;
  • le Groupe aérien européen regroupant des forces aériennes d'Allemagne, Belgique, Espagne, France, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni.
  • la force de gendarmerie européenne[110].

Moyens civils[modifier | modifier le code]

Cette capacité de réaction rapide avait été aussi envisagée par l'outil « police ». La France avait, à cet effet, mis à la disposition de l'Union européenne un noyau clé d'état-major appelé « État-major projetable européen » (EMPE) basé à Brétigny-sur-Orge. Pour l'instant, cette capacité a été dissoute et n'existe pas ailleurs.

Notes[modifier | modifier le code]

  1. « La Présidence de l'Union, qui a la responsabilité de la mise en œuvre de la PESC, est assistée par le Secrétaire général du Conseil qui exerce aussi ces fonctions de Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune »

    — Article J.8 du TUE (1997)

    .

Sources[modifier | modifier le code]

Références[modifier | modifier le code]

  1. (en) « Shaping of a Common Security and Defence Policy », sur UE / EU - Union Européenne - Action extérieure Site
  2. « Traité sur l'Union européenne (version consolidée Nice) - Protocole (n°22) sur la position du Danemark - Doc. 12008E/PRO/22 », sur EUR-Lex
  3. a et b « Conseil Européen Bruxelles - Le 12 décembre 2003 - Conclusions de la Présidence », sur UE / EU - Commission européenne Site
  4. « Stratégie européenne de sécurité (document 15849/1/03) », sur UE / EU - Conseil européen - Conseil de l'Union européenne Site
  5. « Rapport sur la mise en oeuvre de la stratégie européenne de sécurité - Assurer la sécurité dans un monde en mutation - (Document 17104/08) », sur UE / EU - Conseil européen - Conseil de l'Union européenne Site
  6. « Vision partagée, action commune: Une Europe plus forte Une stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l'Union européenne », sur UE / EU - Union Européenne / European Union Site de référence
  7. « Synthèse de la stratégie globale de l'UE », sur UE / EU - European Union Global Strategy Site de référence
  8. « Conseil européen, 28-29/06/2016 »
  9. Dumoulin et Gros-Verheyde 2017, p. 72 - 84
  10. (en) « Conseil des affaires étrangères, 14-15/11/2016 - Conclusions on implementing the EU Global Strategy in the area of Security and Defence », sur UE / EU - Conseil européen - Conseil de l'Union européenne Site
  11. a et b (en) « Implementation Plan on Security and Defence (Doc 14392/16 - 14 november 2016) », sur UE / EU - Conseil européen - Conseil de l'Union européenne Site
  12. « Concepts stratégiques », sur OTAN - http://www.nato.int/cps/fr/natohq/index.htm
  13. « Déclaration de Petersberg faite par le Conseil des ministres de l'UEO (Bonn, 19 juin 1992) »
  14. Articles 42 et 43 du TUE
  15. Articles 42 et 44 du TUE
  16. Dumoulin et Gros-Verheyde 2017, p. 306 - 337
  17. « La France peut-elle contraindre les pays européens à lui porter assistance ? », sur Le Monde - www.lemonde.fr/
  18. Dumoulin et Gros-Verheyde 2017, p. 321 - 331
  19. Dumoulin et Gros-Verheyde 2017, p. 331 - 337
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Bibliographie[modifier | modifier le code]

Compléments[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]