Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières

Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) — en anglais : Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) — est une législation européenne, proposée en 2021 par la Commission européenne et adoptée en trilogue en décembre 2022, de droit de douane environnemental, dans le cadre du pacte vert pour l'Europe et du paquet « Fit for 55 ». Le MACF a vocation à imposer un prix du carbone sur les produits à forte empreinte carbone importés dans l'Union européenne qui sont désignés comme à risque de fuites de carbone.

Le mécanisme, défini par le règlement (UE) 2023/956, est entré en vigueur au 1^er janvier 2026 après une période probatoire depuis octobre 2023. Il concerne l'importation de produits tels que l'acier, le ciment, certains engrais, l'aluminium, l'électricité et l'hydrogène. La Commission européenne a annoncé vouloir, à terme, étendre le mécanisme à 180 produits dits « aval » (transformés) comme les automobiles.

Historique

La Commission européenne présente le 14 juillet 2021 sa proposition de paquet « Fit for 55 » qui inclut son projet de taxe carbone aux frontières, dénommé « mécanisme d'ajustement carbone aux frontières » (MACF), qui serait un des outils majeurs de la lutte de l'Europe contre le réchauffement climatique. Il consisterait à imposer un prix du carbone sur certains produits importés fabriqués par des entreprises hors d'Europe, dans des pays aux normes environnementales moins ambitieuses. Les secteurs ciblés sont les plus émetteurs : ciment, électricité, engrais, fonte, fer et acier, aluminium et hydrogène ; ils représentent 170 millions de tonnes d'émissions importées, d'après le cabinet Icis^{[réf. à confirmer]}.

Les importateurs qui importent des marchandises soumises au MACF se verront imposer progressivement l'achat de « certificats d'émissions », d'un coût équivalent le prix du carbone qui auraient dû être payé si les biens avaient été produits dans l'UE. À partir de 2026, date d'entrée en vigueur du dispositif, les importateurs devront déclarer la quantité d'émissions contenues dans les biens reçus. L'objectif est d'éviter les délocalisations de productions émettrices de gaz à effet de serre, appelées « fuites de carbone ». Il permettrait d'inciter les producteurs de pays tiers à réduire leurs émissions et pourrait rapporter jusqu'à 10 milliards d'euros par an pour le budget de l'UE, notamment pour financer le plan de relance post-Covid. En contrepartie, la Commission prévoit l'extinction progressive, sur dix ans, des quotas alloués gratuitement dans le cadre du marché européen du carbone pour dissuader les délocalisations, qui n'auraient selon elle plus de raison d'être.

Les pays les plus touchés, comme la Turquie ou la Russie, invoquent les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) pour s'opposer au projet. Valdis Dombrovskis, vice-président exécutif de la Commission von der Leyen I, promet que « ce mécanisme sera soigneusement équilibré et non discriminatoire » et tiendra « pleinement compte du prix du carbone payé dans d'autres pays ».

En cours de discussion au Parlement européen dans le cadre de la procédure de trilogue, il devrait entrer en vigueur en 2026, mais les obligations d'enregistrement et de déclaration seraient mises en place dès janvier 2023. Le prix des certificats MACF sera lié au prix des quotas de l'UE dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne.

En 15 mars 2022, le Conseil de l'Union européenne dans sa formation ECOFIN (réunissant les ministres de l'économie et des finances des 27 pays membres de l'UE) est parvenu à un accord sur le projet de MACF en validant les grandes lignes de la proposition de la Commission européenne. Le rythme de suppression des actuels quotas gratuits de carbone, que le MACF doit remplacer, doit alors être précisé par un autre texte sur la modernisation du marché carbone européen (alors encore en cours d'examen).

Le 13 décembre 2022, les législateurs européens, en trilogue, décident de créer la première « taxe carbone aux frontières » au monde. Les importateurs devront, dès 2026 ou 2027, acheter des certificats d'émission basés sur le prix du carbone qu'ils auraient dû acquitter si les biens avaient été produits dans l'UE. Dès octobre 2023, ils devront déclarer la quantité d'émissions contenue dans les biens reçus. Plus de 14 milliards d'euros annuels de revenus sont attendus. Le Parlement européen a inclus l'hydrogène et certains produits dérivés comme les écrous ou vis dans l'accord, mais pas la chimie organique, ni des polymères (plastiques). Une clause de révision prévoit néanmoins de réexaminer ces secteurs. Un an avant la mise en place du mécanisme, des produits transformés comme la voiture doivent y être intégrés. Les secteurs concernés représenteraient de 55 à 60 % des émissions industrielles de l'UE.

Deux points très polémiques sont reportés lors des discussions sur la réforme du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne : le calendrier de suppression des actuels quotas gratuits de carbone dont bénéficient les industriels et le maintien ou non des allocations gratuites pour la production exportée par les entreprises ayant investi dans la réduction de leurs émissions vers des pays en dehors de l'UE n'ayant pas de tarification carbone comparable.

Le 1^er octobre 2023, le MACF, défini par le règlement (UE) 2023/956, entre en vigueur dans sa première phase de transition, uniquement déclarative : les importateurs visés par la réforme doivent évaluer le contenu carbone de leurs importations pour une première déclaration trimestrielle en janvier 2024. La Fédération des industries mécaniques (FIM) demande l'extension du champ d'application du MACF aux produits transformés tels que les composants mécaniques et biens d'équipement comportant une forte proportion d'acier, pour ne pas affecter la compétitivité des producteurs européens.

En février 2025, la Commission européenne publie sa proposition de simplification du MACF. En mai, la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) a restructuré ses missions pour mieux déployer ce dispositif, dont en segmentant les importateurs concernés et en facilitant l'obtention du statut de « déclarant MACF autorisé ». La Commission européenne propose de simplifier le MACF dans le cadre du train de mesures « Omnibus I », approuvé par les députés européens le 13 mai 2025. Dans ce cadre, le règlement (UE) 2025/2083 de simplification et de renforcement du règlement MACF instaure un seuil d'exemption fondé sur la masse de biens importée établi à 50 tonnes (exemptant 90 % des importateurs des obligations du MACF) et simplifie la procédure d'autorisation des déclarants tout en renforçant la décarbonation des industries, les mesures anti-contournement et la lutte contre les « fuites de carbone » induites par la mise en place du marché carbone européen.

En décembre 2025, la Commission européenne propose d'étendre, à partir de 2028, le champ d'application du MACF à 180 produits dits « aval », ayant très majoritairement une teneur élevée en acier et en aluminium et présentant un risque élevé de délocalisation hors d'Europe, dont des portières de voiture, des boîtes de vitesses, des radiateurs industriels, des câbles en acier pour pneus, des machines à laver ou des outils de jardinage.

Le 1^er janvier 2026, le régime définitif du MACF entre en application (avec quelques exceptions pour certains pays comme la Suisse ou la Norvège). Les obligations s’imposent au-delà de 50 tonnes importées par an. En France, l’autorité compétente est la DGEC (ministère de la Transition énergétique).
En France, le 29 avril 2026, une ordonnance adapte le droit du pays aux actes de législation secondaire adoptés par la Commission pour mettre en œuvre le règlement (UE) 2023/956 du 10 mai 2023. Elle précise les règles applicables dans le code de l’environnement, le livre des procédures fiscales et le code monétaire et financier ; dans la phase de consolidation du dispositif européen, après plusieurs actes d’exécution et de simplification adoptés par la Commission.

Conséquences

Le but du MACF est de créer un effet d'entraînement mondial. Les pays ayant une tarification carbone nationale peuvent la déduire des factures MACF des importateurs européens. Le pari semble partiellement réussi : le Brésil, la Turquie et le Japon ont introduit ou renforcé des systèmes de tarification carbone en 2025. Le Royaume-Uni prévoit son propre MACF d'ici 2027 tandis que l'Inde et le Vietnam s'y préparent.

À la veille de sa mise en application (1^er janvier 2026), la taxe concerne seulement 3 % des importations de l'Union européenne, selon Antoine Dechezleprêtre, économiste de l'OCDE, qui prévoit « une recomposition des importations européennes en faveur des pays les plus vertueux comme le Canada, le Mexique, le Chili et la Turquie ». Une étude du FMI estime que 4,5 % des importations totales européennes seraient affectées. La Banque mondiale estime que des pays comme le Mozambique, qui exporte près de 90 % de son aluminium vers l'UE, ou l'Égypte, qui exporte près de la moitié de ses engrais azotés vers le marché européen, sont menacés, ainsi que l'Inde, l'Indonésie, la Tunisie et l'Afrique du Sud.

La Chine a exporté en 2024 pour 12,5 milliards d'euros d'acier et de fer vers l'UE et pour 3,9 milliards d'euros d'aluminium, selon Eurostat. Or la production chinoise est très émettrice de CO₂. Selon le think tank britannique IISS, 90 % des aciéries chinoises, contre environ 55 % en Europe selon la Commission européenne, utilisent des hauts fourneaux puis des convertisseurs à oxygène pour produire l'acier ; 10 % seulement recourent à des fours à arc électrique. Dans le scénario optimal d'une mise en conformité complète de la part de la Chine, les exportations chinoises d'acier vers l'UE pourraient baisser de 32 % et les émissions chinoises de CO₂ de 10 %, selon une étude de Pablo Nilsson et Teema Biko, professeurs à l'Université Tongji à Shanghai. Une autre étude chinoise publiée en 2025 dans Social Sciences in Shenzhen table sur une baisse de 18 % à 25 % des exportations chinoises d'acier vers l'UE en 2026, de 15 % à 20 % pour l'aluminium et de 10 % à 15 % pour les produits chimiques. Le gouvernement chinois critique le MACF, qu'il considère comme une barrière tarifaire déguisée, mais il s'agit d'une protestation de forme, car la Chine elle-même vient d'inclure l'acier, le ciment et l'aluminium dans son propre marché carbone ; elle s'est engagée à faire plafonner les émissions de CO₂ générées par ses aciéries d'ici à 2030. Les géants chinois comme Baosteel ou Shougang utilisent de plus en plus l'hydrogène pour transformer le fer en acier et commencent même à exporter leur savoir-faire à l'étranger.

Critiques

De nombreuses critiques s'expriment chez les industriels, qui craignent que, selon Louis Gallois : « on n'intègre pas la chaîne de valeur ». Si l'on taxe des produits de base comme l'acier, le ciment, l'aluminium, le fer ou les engrais, c'est tout l'aval de l'appareil productif, les transformateurs, qui risque de souffrir face à la concurrence non européenne. Ils achèteront de l'acier étranger taxé ou de l'acier européen protégé, plus cher que celui dont disposent leurs concurrents hors Union européenne, qui pourront vendre en Europe leurs instruments de cuisine sans taxation aux frontières puisqu'il s'agit de produits transformés. Les exportateurs auront également une base de coûts supérieure à celle de leurs rivaux américains ou asiatiques. Joseph Delattre, de l'Institut Montaigne, craint que les déclarations des importateurs sur les émissions de CO₂ lors de la fabrication de produits venant de l'autre bout du monde soient invérifiables.

L'institut Rexecode publie en juin 2023 une étude sur l'impact de la réforme européenne du marché carbone sur les importations et la compétitivité des entreprises françaises. Selon cette étude, le mécanisme d'ajustement aux frontières, assorti d'une disparition progressive des quotas carbone gratuits, va dégrader la compétitivité des entreprises et menacer en conséquence la réindustrialisation espérée en Europe. Elle estime que seulement 1,2 % de la valeur des importations françaises sera concernée par le MACF. Selon l'étude d'impact de la Commission européenne, son produit ne serait que de l'ordre de 2 milliards d'euros pour l'ensemble de l'Europe, alors que la suppression des quotas gratuits causerait en France une dégradation des comptes d'exploitation de 2 à 3 milliards d'euros par an en 2030. L'impact de la réforme sur l'aval du secteur de l'acier est évalué à 2 % à 7,4 % de la valeur ajoutée des 11 branches concernées, parmi lesquelles les fabricants de machines, d'éléments en métal pour la construction ou d'automobiles, soit souvent la moitié de leur marge.

A la COP30 de Belém, en novembre 2025, la contestation du MACF a failli faire dérailler les négociations. L'Inde a dénoncé une entrave à la souveraineté de sa politique énergétique, le Brésil a pointé la lourdeur bureaucratique du système, avec des coûts prohibitifs pour collecter les données et les pays africains ont brandi des projections alarmantes sur l'alourdissement de leurs coûts commerciaux. Les États-Unis, où Donald Trump multiplie les attaques contre la politique climatique de l'UE, critiquent le principe même du MACF ; dans un accord commercial conclu à l'été 2025 avec Washington, l'UE a dû accepter de fournir des « flexibilités supplémentaires » sur la mise en œuvre du MACF pour apaiser les tensions.

Bibliographie

• Vincent Doix, « L’ ajustement fiscal à la frontière, qualification et interactions avec le système commercial international » (2020) XXXIV:3 Revue internationale de droit économique 319.
• Geneviève Dufour et Valériane Thool, « Le projet de mécanisme d'ajustement carbone aux frontières: passe-t-il le test du droit de l'OMC ? » (2023), dans L’Union européenne, puissance globale dans les relations internationales et transatlantiques, Bruylant, 513-542.
• Ilaria Espa & Joseph Francois, « The EU Proposal for a Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM): An Analysis under WTO and Climate Change Law » (2022) Oil, Gas & Energy Law, [lire en ligne]
• Olivier Godard, « L’ajustement aux frontières, manœuvre protectionniste ou pivot d’un nouveau régime international ? » (2009) 6:2 Regards croisés sur l’économie 214‑228.
• Reinhard Quick, « “Border Tax Adjustment” in the Context of Emission Trading: Climate Protection or Naked Protectionism » (2008) 3:5 Global Trade and Customs Journal, [lire en ligne]

Voir aussi

Articles connexes

• Taxe carbone
• Système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne
• Émissions importées