Histoire de l'imposition en France

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Article principal : Imposition en France.

L'histoire de l'imposition en France est dans une large mesure celle du développement de l'administration, d'abord sous l'Ancien Régime, puis après la Révolution. La levée des impôts a été en effet l'un des outils moyens fondamentaux de l'affirmation des États territoriaux, dont l'importance n'a pas cessé d'augmenter depuis.

Les revenus du royaume de France dans les premiers siècles de l'époque médiévale reposent essentiellement sur les produits des domaines royaux, complétés par quelques taxes. La taxation n'est alors pas un monopole étatique, puisque l’Église (avec la dîme) et les seigneurs (droits féodaux) perçoivent des prélèvements importants. Mais avec l'augmentation des besoins financiers publics à partir du XIIe siècle, essentiellement pour les guerres, l’État met progressivement en place des impositions « extraordinaires » qu'il prélève de façon périodique au départ, en négociant avec les institutions représentants ses sujets (états provinciaux et généraux, assemblée du clergé), puis de manière de plus en plus régulière, au point qu'à partir du XVe siècle, l'imposition royale (taille, aides, gabelle essentiellement) s'est imposée comme une ponction substantielle du revenu des habitants du royaumes, étape fondamentale dans la construction de l’État dit « moderne ». La période moderne, en particulier la phase d'affirmation de l'absolutisme royal (XVIIe siècle), voit ce mouvement se renforcer : le poids de la fiscalité ne cesse d'augmenter dans un contexte de croissance des dépenses publiques et de la dette souveraine de moins en moins maîtrisées. Cette crise financière de plus en plus grave est une des causes principales de la Révolution française, qui procède à une vaste remise à plat des impositions, supprimant en particulier les prélèvements seigneuriaux et ecclésiastiques et instituant donc un monopole fiscal au profit de l’État. Les années post-révolutionnaires voient une réorganisation du système fiscal, en particulier sous le Premier Empire qui met en place un système fiscal (reposant sur les contributions directes, les « quatre vieilles », et un ensemble d'impositions indirectes) et une administration qui vont rester remarquablement stables durant le XIXe siècle, reflétant les intérêts de la bourgeoisie libérale de l'époque. Cet état de fait est bouleversé à partir de 1914 par la création de l'impôt personnel et progressif sur le revenu, qui vise à ponctionner plus ceux qui ont des revenus importants dans un objectif voulu d'instaurer plus de justice sociale, et qui amène de profonds changements dans l'organisation de l'impôt puisqu'il instaure le principe de la déclaration des revenus. La mise en place de l’État providence (avec la constitution du système de protection sociale) fait à nouveau croître le niveau des dépenses publiques et par suite celui des impositions, jusqu'à des niveaux parmi les plus élevés dans les pays développés durant la seconde moitié du XXe siècle. Depuis les années 1980, la fiscalité locale connaît une importante progression, l'apparition de la fiscalité sociale (surtout la CSG) modifie le paysage de l'imposition directe du revenu, alors que d'un autre côté les impôts sur le revenu des personnes physiques et sur les bénéficies des sociétés sont moins efficaces en raison de nombreuses mesures dérogatoires prises pour relancer la consommation et l'investissement dans un contexte de difficultés économiques. Les objectifs de la fiscalité se diversifient donc (redistribution des richesses, incitations économiques à des populations, secteurs et régions en difficultés, écologie), le tout dans un contexte de niveau des prélèvements obligatoires élevé et de coexistence d'un grand nombre d'impositions, qui complexifient le paysage fiscal, alors que les impôts prélevés pour les collectivités locales, la sécurité sociale, et ceux affectés à l'Union européenne augmentent et tendent à diversifier à nouveau le monde des acteurs des impôts.

La notion d’unité est essentiellement étrangère au droit fiscal et le législateur, quelle que soit l’époque envisagée, utilise une extrême hétérogénéité des prélèvements fiscaux, hétérogénéité qui réside non seulement dans l’assiette mais aussi dans la nature même de ces prélèvements. Cette diversité, qui donne souvent l'apparence d'un ensemble incohérent, est le reflet de l'accumulation de réformes fiscales qui ont chacune leur logique et leurs objectifs propres. La fiscalité directe, pesant directement sur le revenu ou le patrimoine des personnes, est la composante la plus visible de ces systèmes fiscaux. Sous l'Ancien Régime, avec la taille, la capitation et les impositions assimilées, elle est particulièrement inégalitaire, puisqu'elle pèse uniquement sur les roturiers et épargne le clergé et la noblesse. Les années de la Révolution et l'Empire y substituent un système universel reposant avant tout sur les signes extérieurs de richesse (propriété terrienne, habitations), supplanté au début du XXe siècle par des impositions pesant sur les revenus personnels (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, CSG). L'imposition indirecte, acquittée à l'occasion d'un événement (vente, succession) par une personne mais dont le produit est en fait répercuté sur une tierce personne qui en supporte le coût réel (en général l'acheteur), est dans tous ces systèmes fiscaux un complément essentiel pour les revenus de l’État. Il s'agit avant tout des taxes pesant sur les produits de consommation courante : gabelle sur le sel, taxations sur les alcools, puis sur les produits pétroliers ; la TVA à partir de la seconde moitié du XXe siècle tend à englober les principales taxes sur la consommation, sans jamais éliminer les différentes taxations indirectes secondaires qui subsistent. Les impositions sur les mutations de propriété, perçues à l'occasion de ventes de biens, d'héritages, constituent également des ressources importantes pour l’État (droits d'enregistrement à l'époque contemporaine).

Même si l'efficacité des administrations fiscales, disposant souvent de moyens importants, assure depuis longtemps un recouvrement régulier de l'impôt pour des montants considérables, l'impôt fait régulièrement fait l'objet de rejet de la part des populations imposées, sa légitimité ayant toujours été questionnée. Cela est en particulier vrai en période de croissance marquée des prélèvements, qui se conjuguent généralement avec des difficultés financières accrues pour l’État. Les motifs de critique sont divers et peuvent se recouper : poids financier de l'impôt, caractère jugé confiscatoire, injuste, inégalitaire, entravant les activités économiques, etc. Les résistances à l'impôt ont pu prendre la forme de protestations vives par moments, en particulier lors des révoltes fiscales de l'Ancien Régime. Les procédés d'évitement de l'impôt sont une autre forme récurrente de résistance à l'impôt de la part des contribuables, qu'il s'agisse de contrebande, de dissimulation de revenus et de transactions, ou de mise en place d'une fraude plus complexe. Ces phénomènes peuvent participer à leur tour à l'affaiblissement de l'efficacité du système fiscal et au questionnement de sa légitimité, entraînant en réaction des mesures de la part de l’État (contrôles, répression, mais aussi conciliation, négociation).

Sommaire

Les impositions de l’État moderne en construction (987-1789)[modifier | modifier le code]

Les périodes de la France médiévale et moderne sont marquées par l'affirmation progressive de l’État, qui devient ce qui est couramment appelé par les historiens un « État moderne », marqué par une concentration et une centralisation plus importantes du pouvoir autour du roi et de son administration, notamment quand celui-ci prend un tournant absolutiste. La fiscalité est un élément majeur dans ce processus : l'impôt royal devient progressivement une réalité régulière dans les pays soumis au pouvoir du roi, il s'institutionnalise. Sa légitimité se construit difficilement, d'abord grâce au fait qu'il permet la défense militaire du royaume, puis en donnant à l’État une mission spécifique tournée vers le bien commun. Néanmoins, l'impôt royal n'est jamais seul, puisque les prélèvements dus aux seigneurs ainsi que la dîme perçue par le clergé restent des contributions importantes dues par les Français de l'Ancien Régime. Ces différentes impositions sont de plus couramment contestées, en raison de leur croissance continue devant les besoins financiers grandissants de l’État, et des inégalités sociales et régionales qu'elles charrient, et l'incapacité ou l'impossibilité de résoudre ces défis devaient largement contribuer à la chute de l’État royal absolutiste.

Le développement de la fiscalité de l’État[modifier | modifier le code]

La construction du système fiscal de l’État moderne est un processus long et complexe qui puise ses racines dans l'époque franque, elle-même largement tributaire des traditions de l'Antiquité tardive. Les ressources royales, d'abord essentiellement tirées du domaine royal, se reposent de plus en plus sur des impôts créés, étendus et augmentés à plusieurs reprises, en premier lieu pour les besoins de la guerre, élément moteur majeur de la construction de l’État moderne. L'imposition royale est d'abord négociée avec les institutions représentant les différentes composantes et régions du royaume, puis, avec le tournant absolutiste du pouvoir royal, ce dernier entend de plus en plis l'imposer suivant son bon vouloir, même s'il ne parvient jamais à le faire autant qu'il l'aurait souhaité.

L'héritage de l'époque franque[modifier | modifier le code]

Les institutions fiscales de la fin de l'Antiquité et le haut Moyen-Âge (IVe ‑ Xe siècles) reprennent l'héritage de celles de l'Empire romain tardif, qui reposait avant tout sur un impôt foncier lourd, un impôt par tête, ainsi que sur la monnaie qui était un instrument fiscal. Un courant « fiscaliste » considère que l'administration fiscale des États mérovingien et carolingien est restée aussi solide que celle de l'Empire romain[1]. Mais ses idées sont peu acceptées, car il n'y a pas de trace assurée d'une imposition régulière et importante à ces époques, et qu'il semble bien que l'impôt foncier ait largement disparu en dehors de certaines régions mieux tenues par l’État (en Neustrie) et que la légitimité de l'impôt ait été fortement contestée. Les revenus de L’État sont alors assurés essentiellement par les prélèvements sur les domaines royaux, le fisc (du latin fiscus)[2], comprenant les palais et villae royales et aussi les comitati, domaines confiés aux comtes. Ils sont une source de richesse considérable, d'autant plus qu'ils peuvent faire l'objet de donations pour renforcer le lien entre le souverain et les élites et l’Église. Ces concessions ont pour but d'assurer un revenu régulier aux serviteurs de l’État, par le biais de contributions foncières, et c'est donc aux détenteurs de ces domaines que la majorité de la population versait des redevances : il y a donc un important phénomène de délégation des fonctions et des moyens publics. L'impôt direct royal semble surtout avoir subsisté sous la forme d'un impôt personnel (cens) qui symbolisait le lien social entre le roi et ses fidèles. Le monnayage n'est plus une ressource importante, mais les droits de justice (les freda, une partie des amendes payées par des condamnés en justice qui est reversée au Trésor royal) étaient élevés. Ponctuellement, les tributs et le butin de guerre viennent alimenter les caisses de l’État, de même que des levées exceptionnelles, comme les taxations imposées à plusieurs reprises entre 845 et 877 par Charles le Chauve pour payer le tribut aux Normands. La taxation indirecte enfin constitue une ressource non négligeable (le tonlieu sur la taxation des marchandises). L'imposition ecclésiastique, la dîme, se diffuse quant à elle dans le courant du VIIIe siècle pour devenir une des principales impositions du monde carolingien[3].

La mise en place d'une imposition royale régulière et permanente[modifier | modifier le code]

Rôle de la taille à Paris, fin du XIIIe siècle.

Le système fiscal hérité de l'époque franque reste en place dans les premiers temps de la dynastie capétienne. Les succès militaires des premiers souverains de cette lignée se traduisent par l'extension du domaine royal au XIe siècle, qui accroît les ressources de l’État. Mais la croissance des besoins de financement de l’État, en raison de l'extension de son administration mais surtout la « défense du royaume », donc essentiellement la guerre, incitent à la recherche de nouvelles solutions[4]. Celles-ci sont inspirées des pratiques fiscales des pays voisins (Angleterre, Saint-Empire), de la Papauté et des villes[5]. C'est alors qu'apparaissent des impôts, directs et indirects, qui sont considérés, par opposition aux « finances ordinaires » issues du domaine, comme des « finances extraordinaires », en principe temporaires, mais se pérennisent progressivement et deviennent permanentes au XVe siècle. Cette évolution se fait au prix de longues tractations entre le pouvoir royal et les assemblées représentatives, les états (provinciaux, généraux, mais aussi les assemblées du haut clergé), qui ont un poids politique important.

À la fin du XIIe siècle, le pouvoir royal lève sur le clergé, traditionnellement réticent à toute forme d'imposition, des contributions exceptionnelles, d'abord motivées par le besoin de financement des croisades : celle de 1188 concédée à Philippe Auguste par l'assemblée du clergé sera d'ailleurs qualifiée de « dîme saladine ». Au siècle suivant, à la suite de Saint Louis, les rois de France se font reconnaître par la Papauté le droit de percevoir à plusieurs reprises des prélèvements similaires sur le clergé, pour le financement desquels le clergé lève sur les revenus de ses bénéfices des impôts appelés « décimes ». Elles sont le sujet d'une dispute entre Philippe le Bel et Boniface VIII entre 1296 et 1298, à l'issue de laquelle le Pape s'incline finalement et elles deviennent régulières au XIVe siècle[6],[7].

Les souverains de la fin du XIIIe siècle et du début du XIVe siècle mobilisent également les ressources des autres contribuables, en invoquant le principe féodal de l'aide que lui doivent ses vassaux en cas de conflit, en substituant au service armé effectif le versement d'un impôt. Il s'agit tantôt d'un impôt direct, la taille ou le fouage, pesant sur les seuls roturiers, puisque les nobles sont exemptés car ils réalisent en principe un service armé effectif, tandis que le clergé l'évite également, ou bien d'impôts indirects, les aides. Le début du XIVe siècle voit l'apparition d'un autre impôt indirect, la gabelle du sel, qui est à l'origine une mesure visant à réguler le marché du sel instituée par Philippe le Bel en 1315, devenu un prélèvement en 1330. Les créations d'impôts ainsi que les levées successives sont constamment négociées par le roi avec les institutions représentant les sujets-contribuables, qui participent à la mise en place se l'administration visant à prélever ces impôts[8],[9].

Un représentants des états généraux de 1356 et 1357, Robert Le Coq, dans une diatribe contre les officier du roi. Grandes Chroniques de France

Le déclenchement de la Guerre de Cent Ans entraîne un alourdissement de la fiscalité royale, un tournant ayant lieu lors du paiement de la rançon de Jean le Bon qui nécessite des levées exceptionnelles, encore justifiées par le droit féodal. Les états sont convoqués régulièrement entre 1355 et 1370 pour approuver le renouvellement des divers impôts royaux (taille, fouage, aides, gabelle, traites et divers droits sur les échanges de marchandises, du vin), qui nécessite leur approbation, parfois après de fortes tensions, lors des états de langue d'oïl de 1356[10]. Ces évolutions nécessitent des réorganisations de l'administration : l'assiette des impôts est confiée à de nouvelles institutions, les élections (surtout dans la moitié nord du royaume), ou bien aux États provinciaux là où ils existent, conjointement à des agents royaux ; la centralisation de la perception des revenus royaux est aux mains d'officiers, notamment les trésoriers généraux pour le domaine et les les receveurs généraux dans le cadre territorial des généralités pour les impôts, tandis qu'au niveau local la perception est confiée à des agents royaux ou aux communautés urbaines et villageoises, ou bien affermée dans le cas des impôts indirects ; l'augmentation des litiges liés à ces impôts entraîne la création de la Cour des Aides de Paris en 1390 servant de tribunal supérieur pour ces matières, en lieu et place de la Chambre des comptes. Les protestations soulevées par ces charges sont nombreuses, et elles incitent sans doute Charles V à abolir les aides en 1380, mais elles sont rétablies peu après, suscitant des révoltes. Le caractère permanent des impositions royales finit par s'imposer au sortir de la Guerre de Cent Ans. En 1439, les états généraux de langue d'oïl réunis par Charles VII à Orléans lui accordent finalement le droit de prélever la taille sans avoir à les réunir et donc à obtenir leur autorisation, tandis que peu après les États généraux de langue d'oc et les États provinciaux l'autorisent à ne les solliciter que pour établir l'assiette et la levée. La gabelle et les aides connaissent ensuite une évolution similaire[8],[11],[12].

L'alourdissement continu des impositions[modifier | modifier le code]

Dans la pratique, il faut encore un demi-siècle pour que le principe de permanence des impositions royales soit acquis et que les États généraux soient définitivement mis au pas sur ce sujet. Le montant de l'imposition ayant augmenté considérablement sous le règne de Louis XI (participant à sa légende noire), les états généraux de 1484 sont le théâtre d'une nouvelle dispute : le montant des impôts est réduit, mais la permanence des impôts reste[13]. Le règne de Louis XII qui s'ensuit devait être vu par la suite comme une période de modération fiscale (sans doute de façon exagérée), alors que les rois suivants, François Ier et Henri II, augmentèrent leurs ressources par tous les moyens pour soutenir leur politique étrangère de plus en plus dispendieuse (Guerres d'Italie, lutte contre l'Empire et l'Espagne) : ventes de biens domaniaux, emprunts forcés auprès des villes, perception de nouveaux décimes, et une augmentation du poids des impôts réguliers, en particulier les « crues » de la taille (dont le montant passe de 2,4 à 4,6 millions de livres sous le seul règne de François Ier), qui est augmentée à partir de 1549 d'un impôt accessoire, le taillon, pour financer la gendarmerie royale[14],[15]. L'organisation financière de l’État est renforcée avec la création du Trésor de l'Épargne en 1523, centralisant les revenus de la fiscalité royale, puis en 1542 le système de perception des impôts dans les provinces est réorganisé autour des recettes générales ou généralités (alors au nombre de 16)[16]. Dans les décennies qui suivent, les Guerres de religion perturbent l'organisation fiscale du pays, mais cela n'empêche pas la poursuite de l'augmentation de la taille et du taillon : elles passent de 8 millions de livres en 1576 à 21 millions en 1589 (certes dans un contexte d'inflation et de dévaluation de la monnaie qui pondèrent les effets de ces crues). Les contributions de l’Église aux revenus de l’État sont augmentées, au prétexte de lutter contre les Protestants, prélude à l'apparition du « don gratuit », qui devient régulier au XVIIe siècle. Le retour de la paix après 1594 permet la remise en ordre des finances par Sully, ainsi qu'une réduction de la taille et de ses accessoires (elle retombe à 14 millions de livres en 1609)[17],[18].

Le règne de Louis XIII et le gouvernement de Richelieu sont marqués par une forte croissance des dépenses de guerre (dernières guerres de religion, Guerre de Trente Ans) qui creusent le déficit de l’État, qui entraîne à son tour une augmentation de la charge de la dette qui absorbe une part croissante des dépenses publiques. Le pouvoir royal, qui connaît alors un tournant absolutiste, ne convoque plus les États généraux après 1614 et cherche à soumettre les autres institutions (États provinciaux, clergé, villes) au principe du droit royal d'imposer sans consultation. Tous les contribuables subissent alors une pression fiscale de plus en plus lourde, durant la période qu'on a pu qualifier de « tour de vis fiscal » (1632-1641) : le brevet de la taille triple en pays d'élection entre 1636 et 1641 (de 7,8 millions de livres à 32,4 millions), le montant de la gabelle double, de nouveaux impôts sur les échanges de vin et de marchandises apparaissent, les dons gratuits deviennent coutumiers même s'il n'y a plus d'hérétiques à combattre dans le royaume. Tout cela ne suffit du reste pas à financer les besoins de l’État, qui a de plus en plus recours à des expédients (dévaluation de la monnaie, vente d'offices, emprunts). La puissance des fermiers des impôts, qui ont en main une part croissante du revenu royal, se renforce durant ces années, avec la mise en place du « système fisco-financier » (D. Dessert) dont les acteurs majeurs étaient aussi d'importants créanciers de l’État. D'un autre côté, la pression fiscale devient de moins en moins tolérable pour le peuple, et cette période est marquée par de nombreuses révoltes populaires dont les motivations sont largement antifiscales (Croquants dans le Sud-Ouest, Nu-pieds en Normandie, mais aussi la Fronde, en particulier celle des parlements)[19],[20].

Un exemple d'un des premiers actes produit sur papier timbré à Quimperlé (9 avril 1674). La hausse des taxes sur ce papier requis pour les actes authentiques provoqua la révolte du papier timbré en 1675.

Le début de règne de Louis XIV et l'époque de Colbert (1661-1683) voient donc un arrêt des crues de la taille, mais aussi la création d'un droit de timbre sur les actes juridiques (qui suscite la révolte du papier timbré en 1675), l'établissement de droits à l'importation plus lourds. Dans le cadre de la modernisation de l'administration financière du royaume qui a lieu à cette période, le système d'affermage des revenus publics est progressivement réorganisé, jusqu'à avec la création de la Ferme générale en 1681, qui fournit environ la moitié des revenus de l’État en 1688. Mais les nouveaux conflits dans lesquels s'engage le royaume (Guerre de la Ligue d'Augsbourg puis Guerre de Succession d'Espagne) entraînent de nouvelles créations d'impôts, même si leur financement repose surtout sur les ventes d'offices et les emprunts : la capitation, impôt direct pesant sur les chefs de famille, est créée en 1695, puis est annexée à la taille en 1701 ; le dixième, impôt sur les revenus qui apparaît en 1710. Les tentatives de soumettre le clergé à ces nouvelles impositions directes se traduisent par des échecs, les nobles sont faiblement imposés, les états s'abonnent. Cette situation fait néanmoins l'objet de plus en plus de critiques, en particulier dans le célèbre essai sur une réforme fiscale de Vauban, le Projet d'une Dixme Royale (1707), qui devait influencer les réformes postérieures sans que son programme ne soit mené à son terme[21],[22].

La guerre continue au XVIIIe siècle d'entraîner une croissance des besoins financiers de l’État (Guerre de Succession de Pologne, Guerre de Succession d'Autriche, Guerre de Sept Ans et Guerre d'Indépendance des États-Unis), malgré une réduction de la dette dans les années de Régence (1715-1726). La charge fiscale augmente donc régulièrement, notamment les impôts indirects et les dons du clergé (qui échappe aux autres taxations directes), ainsi que par de nouvelles crues de la taille et de ses accessoires (jusqu'à atteindre un total de 64 millions de livres en 1780 pour les pays d'élection), qui sont réformés à plusieurs reprises : le dixième a été remplacé en 1725 par un cinquantième dont le rapport est jugé insuffisant, et qui est à sont tour remplacé par le vingtième en 1749, qui est en principe un impôt universel même si dans les faits les privilégiés réussissent largement à s'en extraire ; il est augmenté par un second vingtième en 1756, puis un troisième en 1759 qui est cependant supprimé en 1763. Mais les parlements (cours de justices souveraines, chargées notamment de l'enregistrement des actes royaux), qui mènent désormais l'opposition à l'absolutisme royal dans les provinces, limitent cette extension de l'imposition directe et parviennent à bloquer la réévaluation de ces impôts dans les années 1760, ainsi que le projet d'établissement d'un cadastre. Autre projet non mené à son terme, celui d'une évolution de la taille vers un impôt proportionnel aux facultés des contribuables, qui impliquerait une déclaration de leurs revenus, qui n'est appliqué que dans quelques régions du royaume. Les privilégiés parviennent pour une grande partie à échapper aux nouvelles impositions, ce qui cristallise de plus en plus de critiques. Ces échecs incitent à reporter l'essor des recettes sur les impositions indirectes et l'emprunt, situation qui favorise un nouveau renforcement des financiers, même si le rendement de la Ferme ne donne pas satisfaction, ce qui incite à la placer sous une tutelle plus étroite du pouvoir et à faire revenir les aides en régie directe sous le gouvernement de Necker en 1780 qui crée la Régie générale. Le blocage des tentatives de réforme financière et fiscale s'ajoutent à ces problèmes, plongeant l’État dans une grave crise financière du royaume dans les années 1780, aboutissant au retour des États généraux (voir plus bas)[23],[24].

Les impositions d'Ancien Régime[modifier | modifier le code]

Les impositions d'Ancien Régime peuvent être distinguées en fonction de leur bénéficiaire : en plus de l'essor et de la diversification de la fiscalité royale, les seigneurs conservent sur toute la période un ensemble de droits qui prennent souvent la forme d'impositions, tandis que l’Église dispose d'une ressource financière de premier ordre avec la dîme. Ces différentes impositions sont le produit d'évolutions complexes, marquées les tentatives de l’État d'étendre sa fiscalité et de régir les différentes formes d'imposition, et la résistance des différents groupes de contribuables, qui parviennent à l'issue de négociations ou de confrontations à obtenir des exemptions, des allègements. Il en résulte une fiscalité diverse notamment par le fait qu'un même impôt n'est pas déterminé et prélevé de la même manière suivant les lieux et les personnes à une même époque. Ces différents impôts impliquent de nombreux acteurs à tous ses niveaux (perception, détermination de l'assiette, régulation, contrôles, litiges), et peuvent être perçus directement par les agents des bénéficiaires ou bien affermés, ce qui a donné de plus en plus de poids aux différents fermiers des impôts et a abouti à la création d'organisations administratives élaborées.

Les prélèvements seigneuriaux[modifier | modifier le code]

La seigneurie, ensemble de terres et populations placées sous la propriété éminente et sous la juridiction d'un seigneur, qui pouvait être le roi, un noble, une institution ecclésiastique, une ville mais aussi un roturier, était le cadre d'un ensemble de droits dus au seigneur par les résidents de sa seigneurie, prélevés par les agents seigneuriaux[25]. Parmi ceux-ci se trouvent plusieurs prélèvements qui peuvent être assimilés à des impositions :

  • le cens est une redevance due annuellement au seigneur, pour les terres exploitées sur sa seigneurie faisant partie de sa propriété éminente (les censives) ; elle n’est due que par les roturiers, est payée en espèces pour un montant fixe, ce qui fait qu'elle représente assez rapidement une charge financière assez légère car l'inflation a érodé sa valeur réelle ; elle marque surtout symboliquement la dépendance envers le seigneur ;
  • le champart (ou terrage, agrier, gerbage, tasque, etc.) est un autre redevance due au seigneur par ses censitaires, consistant en une portion de la récolte (en moyenne une gerbe sur dix) ; il porte le plus souvent sur les céréales, tandis que les vignes, bois, légumes et arbres fruitiers en sont généralement exemptés ; à la différence du cens, le champart constitue pour les paysans une charge assez lourde ;
  • les banalités découlent du droit de ban seigneurial sur ses terres : il peut s’arroger le monopole de l’usage de plusieurs installations, qui deviennent payantes (droits d'usage) : usage du moulin, four, du pressoir banaux ; la banalité du moulin figurait parmi les droits seigneuriaux les plus lourds et les plus détestés des paysans ;
  • le droit de ban implique par ailleurs des corvées réalisées par ses tenanciers, mais aussi un impôt personnel (taille seigneuriale ou queste), la perception de taxes sur les marchandises qui transitent ou son vendues dans sa seigneurie (péage, tonlieu, octroi), ou pour l'utilisation des espaces de pâture (glandée ou panage), de pêche ;
  • le minage : droit perçu par le Roi, un seigneur ou une municipalité sur les grains et les autres marchandises vendues dans les foires et les marchés. Suspendu par Turgot en 1775, le droit de minage n’avait pas totalement disparu à la veille de la Révolution ;
  • des droits de mutation doivent également être versés au seigneur lors des ventes de terres sur la seigneurie : droit de relief, lods et ventes, quint ; leur quotité était très variable selon les régions.

Les impôts royaux[modifier | modifier le code]

Les plus anciennes ressources financières du souverain sont celle découlant de l'exploitation de son « domaine », et à ce titre il peut notamment percevoir des prélèvements similaires à ceux des seigneurs. Les impôts à proprement parler ont commencé à être mis en place à partir du XIIe siècle, et ce phénomène de création d'impositions royales ne s'est pas tari par la suite, conduisant à un ensemble complexe de prélèvements directs et indirects, nécessitant la mise en place d'une administration complexe dépendant directement de la Couronne ou bien de fermiers dont la puissance est devenue considérable.

Les impositions indirectes[modifier | modifier le code]
Arrêt de la Cour des aides concernant un congé sur un transport de vin à Amboise (Louis XV).

Les aides sont parmi les plus anciens des impôts royaux à être mis en place. Le terme dérive de l'aide féodale, obligation du vassal envers son seigneur, généralement d'ordre militaire, que le souverain préfère racheter à partir du XIIe siècle. Aux XIVe siècle, le terme en vient à désigner uniquement un ensemble d'impôts impôts indirects royaux, portant principalement sur le transport et la vente de denrées (grains, farine, animaux, boissons, huiles et savons, pierres, minerai, etc.). Les droits sur les boissons sont les plus lourds et impopulaires (droit du Huitième, du quatrième, subvention et augmentation). Leur montant était variable et très inégal selon les provinces (les états pouvaient en fixer le taux), il y avait de nombreuses exemptions (nobles, clergé, officiers, villes, même certaines provinces). Comme les autres impôts indirects, la perception des aides fut confiée à des fermiers, jusqu'en 1780 quand Necker les en retire et les met en régie[26].

Carte des différents régimes de gabelle au XVIIIe siècle.

La gabelle du sel est le principal impôt indirect royal, pesant sur la consommation du sel, denrée essentielle. Il apparaît au début du XIVe siècle, sous la forme d'un contrôle royal sur les ventes de sel afin d'éviter la spéculation, puis devient un prélèvement frappant toutes les ventes de sel, qui devaient avoir lieu dans des lieux précis, les greniers à sel. Les souverains ne sont jamais parvenu à uniformiser le régime de la gabelle, qui varie fortement suivant les provinces. On distingue : les pays de grande gabelle (Île-de-France et provinces voisines), région ne produisant pas de sel (il est importé essentiellement du pays nantais), où sa vente est lourdement taxée et une consommation minimum obligatoire ; les pays méridionaux de petite gabelle (Lyonnais, Languedoc, Provence, Roussillon), alimentés en sel du marais de Peccais, où il est moins taxé mais sa consommation minimale plus élevée ; les pays de salines disposant de mines de sel, ayant une taxation encore moins lourde (Franche-Comté, Lorraine, Alsace) ; les pays rédimés qui ont racheté l'impôt après une révolte en 1548, donc exemptés de fait (Poitou, Aunis, Saintonge, Guyenne, Angoumois, Limousin, Marche) ; les pays de « quart bouillon » (régions normandes d’Avranches, Coutances, Bayeux, Pont-l'Évêque) ayant un tarif avantageux ; les pays exemptés, ou les prix du sel sont généralement bas, qui sont souvent des régions de production (Artois, Flandre, Hainaut, une petite partie de l’Aunis et de la Saintonge, Béarn, Navarre et surtout la Bretagne). Ceux qui bénéficient du privilège dit du « franc salé », des officiers et des institutions charitables, on de plus le droit de prendre une certaine quantité de sel sans acquitter la taxe. La perception de la gabelle est confiée à partir du XVIe siècle à des fermiers chargés de la gestion d'un grenier à sel et de leur personnel nombreux, qui ont en charge, en plus de la perception de la taxe, de trancher les litiges liés à celle-ci et de la traque des contrebandiers du sel, les faux-sauniers, charge confiée notamment à des agents de base, les « gabelous ». Au siècle suivant le nombre de fermes est réduit, concentrant des revenus considérables aux mains des grands fermiers, puis elles sont intégrées aux fermes générales dans les années 1680. La gabelle est un impôt financièrement important, mais impopulaire, la critique portant notamment contre l'enrichissement considérable de ses fermiers[27].

Le pouvoir royal bénéficie des produits d'autres impôts indirects importants, eux aussi affermés. Les traites ou foraines sont perçues sur les marchandises rentrant ou sortant du territoire, ou bien entre certaines provinces[28]. Il reçoit ensuite une partie des droits d'entrée prélevés sur les marchandises dans les villes, les octrois. L’État a également perçu des droits sur les ventes de tabac dont la consommation devient importante à partir du XVIIe siècle, avant de constituer un monopole, confié en 1674 à la Ferme du tabac, qui est intégrée en 1726 à la Ferme générale[29].

Les impositions directes[modifier | modifier le code]

La taille (royale) se développe au XIVe siècle puis devient permanente en 1439. C'est pendant trois siècles et demi la base de la fiscalité personnelle de l’Ancien Régime. Avant le XIVe siècle, la royauté a également perçu ponctuellement un autre impôt direct, le fouage, qui est un impôt de quotité payé à un même montant par feu ; il finit cependant par être supplanté par la taille[30]. Jusqu’à la fin du XVIIe siècle, la taille est le seul impôt que l’on puisse qualifier d’impôt direct. Progressivement il est augmenté de taxes supplémentaires, les « accessoires », qui s'ajoutent au « principal » (la taille à proprement parler), notamment le taillon (établi en 1549), puis les deux sols pour livre de principal, la solde des maréchaussées, le fonds des étapes, le brevet militaire, etc. C'est un impôt de répartition, dont le montant global (le « brevet général ») est fixé par le souverain, qui le négocie avec les états, ce qui entraîne là aussi des disparités provinciales, puis réparti par les communautés locales entre ses membres, suivant des principes variés, devant souvent tenir compte des facultés contributives des uns et des autres, ce qui suppose de dénombrer les foyers (« feux ») contribuables (le « rôle » de la taille) puis d'évaluer leur patrimoine (l'« estime »). Cet impôt était perçu par les agents des institutions provinciales : officiers royaux en pays d'élection, représentants des instances représentatives provinciales en pays d'états. La taille connaissait deux régimes divisant le pays en deux. Dans les pays dits de « taille réelle » (surtout au nord, pays d’oil), la taille est un impôt personnel prélevé sur les revenus fonciers du contribuable, les rentes actives et les produits de l’industrie et on y distingue la taille de propriété (payée par les propriétaires sur les revenus de leurs propriétés), la taille d’occupation (payée sur l’habitation), la taille d’exploitation (payée par les exploitants sur les revenus de leurs exploitations) et la taille d’industrie, de commerce et d’élevage (acquittée sur les revenus de l’élevage). La taille réelle n’est pas un modèle d’égalité fiscale : la noblesse et le clergé en sont ab initio exemptés, privilège dont bénéficieront ultérieurement les détenteurs d’offices de finances, d’offices judiciaires et municipaux, ainsi qu’un grand nombre de bourgeois habitant les villes pourvues de chartes et de franchises. L'évaluation des revenus est confiée au niveau paroissial à un « asséeur-collecteur » qui doit réaliser chaque année des enquêtes pour les feux imposables, génératrices de litiges. Dans les pays dits de « taille personnelle » (surtout au sud, pays d'oc), la taille est un impôt réel grevant les biens roturiers, même s’ils appartiennent à des privilégiés. La cotisation dépend de la nature des terres et de leur superficie, fixées toutes deux par des cadastres rudimentaires, les compoix, suivant le sort des biens de propriétaire en propriétaire, ce qui assure une estimation meilleure des patrimoines et donc répartition plus équitable de l'impôt. Une terre noble, par exemple, passant de mains en mains fussent-elles roturières, conserve son immunité fiscale. À l’inverse, les gentilshommes ou les ecclésiastiques qui acquièrent des fonds sujets au droit de taille ne sont pas exempts d’en faire le paiement[31].

La capitation, créée en 1695 pour financer la Guerre de la Ligue d'Augsbourg, est d’abord instituée à titre temporaire, elle devient un impôt définitif et prend la forme, dans les pays d’oïl, d’un impôt complémentaire à la taille personnelle. C'est un impôt original qui vise à l'universalité, puisqu'en sont seuls exempts les ordres mendiants, les pauvres et les taillables imposés moins de 40 sols. Les foyers sont imposés en fonction d'un classement en 22 catégories, du premier tarif de 1 695 de 2 000 livres pour la première classe à 1 livre pour la vingt-deuxième classe. C'est un classement et une hiérarchie des Français de l'époque. Elle démontre bien que la noblesse n'est pas une classe d'un seul tenant, les princes du sang sont classés en première classe, les ducs en deuxième classe - les marquis, comtes, vicomtes et barons en septième classe pour 250 livres et les gentilshommes n'ayant ni fief ni château en dix-neuvième classe comme les gardes-chasse ou les commis distributeurs de lettres à la poste ils paient 6 livres[32]. Cet impôt n'a jamais été universel et égalitariste : le clergé obtient de le payer suivant ses propres modalités, par un don gratuit, préservant ainsi son autonomie, tandis que les nobles sont certes imposés, mais après la première capitation ils figurent sur des rôles distincts des roturiers, et sont taxés pour des montants faibles. L'assiette et la perception de la capitation sont assurés suivant le principe de la régie, de la même manière que la taille[33].

L’impôt du dixième est instauré en 1710. Déjà, en 1707, Vauban avait préconisé la création d’un impôt unique, la « dîme royale », destinée à se substituer à tous les impôts directs (tailles, dîme du clergé) et à être acquittée par tous. Le dixième est un prélèvement du revenu de toutes les propriétés (revenus fonciers, revenus mobiliers, revenus des professions libérales, revenus de l’industrie) qui est pensé pour être acquitté par tous corps sociaux du royaume. Mais beaucoup y échappent par un rachat d’impôt : que le clergé s’exonère là encore en versant le don gratuit, tandis que les pays d'état s'abonnent[34]. Le dixième, dont les produits sont largement en deçà de ce qui était attendu, est aboli en 1717, remplacé entre 1725 et 1727 par l'impôt du cinquantième qui est un échec, puis restauré en 1733 avant d’être, en 1749, remplacé par le vingtième. Le vingtième est destiné à être universel, sans possibilité de rachat, devant peser sur les revenus nets des foyers. Le clergé et les états réussissent néanmoins à nouveau à s'y soustraire par le rachat et l'abonnement, même si les nobles y sont imposés. Le vingtième est doublé dès 1751 (second vingtième) puis triplé entre 1760 et 1763 et 1782 et 1786 (troisième vingtième).

Les contributions du clergé[modifier | modifier le code]

Bien qu'exempté d'un grande partie de l'imposition royale, en premier lieu la taille et les autres impôts directs, et parvenant souvent à obtenir à ne payer que des sommes forfaitaires pour des impôts indirects (pratique de l'« abonnement »), le clergé a néanmoins contribué régulièrement aux revenus royaux, les souverains négociant avec ses représentants le paiement de contributions importantes, quoi que toujours faibles au regard des richesses du clergé. À partir de la fin du XIIe siècle, pour financer les croisades (la « dîme saladine »), puis pérennisées, puisque perçues par le roi quasiment tous les ans, au début du XIIIe siècle et par la suite malgré la fin des croisades. Ces contributions s'élevant en principe au dixième des revenus ecclésiastiques, pour les financer le clergé prélève sur ses revenus les « décimes ». Elles sont parfois augmentées de contributions supplémentaires. Le montant est régulièrement négocié entre les rois et les prélats. Par le contrat de Poissy, en 1562, il est établi que les sommes sont levées par un receveur général spécifique, et que les revenus seraient affectés au remboursement d'emprunts contractés par le roi, les rentes de l'Hôtel de Ville. Par la suite, les souverains parviennent à obtenir du clergé une contribution supplémentaire, le « don gratuit », pour lequel sont levées des « décimes extraordinaires ». Au niveau des diocèses la perception est accomplie par un receveur, officier royal, qui prélève les impositions deux fois par an, le montant dû étant réparti entre les bénéficiaires de cette circonscription étant réparti par un bureau diocésain constitué de membres du haut clergé local. Les institutions charitable et ordres mendiants en sont exemptés, de même que les cardinaux, et certains hauts personnages du clergé arrivent à se faire accorder des décharges. Les décimes extraordinaires ne suffisant pas longtemps à financer les dons gratuits de plus en plus lourds (notamment parce que le clergé évite de payer la capitation), les institutions ecclésiastiques recourent à d'autres moyens de financement (créations d'offices, emprunts)[35].

L'imposition ecclésiastique[modifier | modifier le code]

La Grange aux dîmes de l'abbaye d'Ardenne à Saint-Germain-la-Blanche-Herbe (Calvados), servant à stocker les produits de la dîme.

L’Église dispose depuis l'époque franque d'un des impôts majeurs de l'Ancien Régime, la dîme. Il s'agit d'un impôt proportionnel en nature, portant sur les produits de toutes les terres et domaines, y compris celle des nobles et du roi, mais les jardins privés n'y étaient pas soumis, et certains ordres ecclésiastiques (Clunisiens, Chartreux, Prémontrés, Ordre de Saint-Jean de Jérusalem, etc.) en sont exemptés. Les percepteurs des dîmes sont perçues par un bénéficiaire appelé « décimateur » ; en principe elles doivent être affectées aux curés des paroisses, mais en pratique elles vont en général dans les caisses de « gros décimateurs », membres du haut clergé (évêques, chapitres, abbayes, monastères) qui en reversent une portion dite « congrue » aux curés, dont le montant est variable. Dans certains cas les dîmes ont été accaparées par des laïcs, ce qui leur est contesté par le clergé (on parle de « dîmes inféodées »). La dîme pèse sur les productions agricoles et les produits des troupeaux. On distinguait plusieurs types de dîmes selon leur objet : « dîmes grasses » sur le blé et le vin, « dîmes vertes » sur les légumes, le lin, le chanvre, « dîmes menues » sur la laine, le croît des animaux, dîmes de charnage ou de carnage (sur les brebis, porcs ou animaux de basse-cour). On distingue également les dîmes anciennes, coutumières, perçues depuis des temps toujours pour un lieu et un produit précis, et les « dîmes novales » sur les terres défrichées depuis moins de quarante ans, dont le clergé doit exiger la perception, ce qui est un sujet de nombreux litiges (d'autant plus que le pouvoir royal instaure à plusieurs reprises des exemptions de dîme dans les zones où il souhaite faire étendre les cultures) ; il en va de même pour les dîmes insolites pesant sur les productions nouvelles. En principe le taux de la dîme était d'un dixième du produit, mais en pratique le taux en était variable selon les lieux et les cultures, avec une moyenne estimée au douzième ou au treizième des récoltes agricoles au XVIIe siècle, avec des maxima à un sixième, et par exemple un dixième pour le croît des troupeaux d'agneaux. La situation est complexifiée par le fait qu'il est courant que plusieurs décimateurs se partagent des paroisses et y pratiquent des taux différents. Dans certains cas le décimateur détermine un « abonnement » à la dîme : il fixe une somme donnée à verser chaque année sur une certaine période, parfois pour toujours. Il est du reste courant que les décimateurs concèdent la gestion de la perception de leur dîme à un fermier, qui doit lui reverser une somme fixe. Les agents du percepteur de la dîme la prélèvent en nature ; les dîmes agricoles sont prélevées dans les champs directement après la récolte, cet impôt ayant le privilège d'être le premier perçu[36].

Le casuel est une autre redevance perçue par le Clergé, à l’occasion des baptêmes, mariages et sépultures. Il était payé avec réticence, car il s’ajoutait à la dîme.

Résistances et limites[modifier | modifier le code]

L'impôt, en particulier l'impôt royal, a toujours souffert d'un problème de légitimité : de plus en plus lourd, de moins en moins négocié, toujours inégalitaire, il fait constamment l'objet de contestations, qui vont parfois jusqu'à la révolte. Tout au long des siècles médiévaux et modernes, l’État et les différentes composantes de la société s'opposent à de nombreuses reprises sur l'expansion d'une imposition vue trop envahissante. Les limites du système fiscal d'Ancien Régime sont atteintes au XVIIIe siècle, dans le contexte de la crise financière dans laquelle s'enfonce la monarchie, qui conduit au blocage qui devait être à l'origine de la Révolution.

La difficile légitimation de la fiscalité royale[modifier | modifier le code]

Nicolas Rémond, Sommaire traicté du revenu et despence des finances de France, 1622:
« Les finances s’appellent communement le nerf de la guerre et l’ornement de la paix. Autres tiennent que cela se doit plustost dire de la valeur et de la justice. Mais il me semble qu’elles se doivent comparer au sang, sans lequel les nerfs perdent leurs forces et les esprits leur vie ; si bien qu’estant une des parties plus nobles de l’estat, il est aisé de se persuader combien la cognoissance en est utile et necessaire, surtout à ceux que la vertu et le merite appellent aux charges publiques.
(...) On tient que la première imposition, qui dure encores de present, fut le huitiesme du vin, soubs le règne de Chilperic, environ l’an 580  [sic] ; l’equivallent suit après, qui est l’equipollent du sol pour livre sur toutes denrées et marchandises, qui se leva, environ l’an mil trois cens soixante, pour tirer d’Angleterre le roy Jean, qui y estoit prisonnier (...)

il semble à propos de dire que, comme la France se divise par provinces pour les gouvernemens, et par parlemens pour la justice, aussi fait-elle pour les finances et generalitez, qui sont au nombre de vingt et une  ».

Du haut Moyen-Âge, les sujets du roi ont hérité l'habitude de ne pas être soumis à des impositions autres que celles relevant du domaine. Lorsque le pouvoir royal a de plus en plus recours à partir du XIIe siècle aux finances extraordinaires, s'impose (du moins dans l'esprit des représentants des contribuables) le principe suivant lequel « le roi doit vivre du sien », c'est-à-dire de son domaine, et que les autres formes de financement ne peuvent qu'être temporaires, liées à des situations exceptionnelles. Dans un premier temps, le pouvoir royal invoque le principe féodal de l'aide que lui doivent ses vassaux, et surtout son rôle de « défenseur du royaume », puis celui de pouvoir souverain garant du « bien commun » pour légitimer les impôts nouveaux. Les débats sont notamment formulés sous Philippe le Bel dans le cadre de l'Université[37]. Mais même quand les impositions royales sont devenues régulières, après de longues résistances des états, le principe suivant lequel le roi doit vivre du sien reste vivace, comme lors des états généraux de 1484 dont les représentants cherchent à faire coïncider les ressources « extraordinaires » à des dépenses qui le sont tout autant[38], et cela explique pourquoi la résistance des institutions représentatives (états, parlements, assemblées ecclésiastiques) aux augmentations de l'impôt est restée forte, même à l'époque de la monarchie absolutiste dont les marges de manœuvre n'ont jamais pu être aussi absolues qu'elle le souhaitait[39].

Litiges, évitements et révoltes[modifier | modifier le code]

La contestation de la fiscalité se manifeste de différentes manières tout le long du Moyen-Âge et de la période moderne : des contestations en justice, des pratiques relevant de la fraude et de la concurrence, et des révoltes dans lesquelles les motivations antifiscales jouent un rôle prépondérant.

De nombreux litiges peuvent résulter lors de l'établissement et du prélèvement de l'impôt. Cela concerne en particulier la taille royale, en pays de taille personnelle où la répartition de l'impôt par le collecteur-asséeur entre les contribuables suscite de nombreux litiges, qui peuvent remonter jusqu'aux cours de justice provinciales (tribunaux des élections, sénéchaussées et baillages, intendants) et en dernier ressort à la Cour des Aides voire au Conseil du Roi[40]. La dîme ecclésiastique est également matière à de nombreux litiges et procès, eux aussi traités par les tribunaux séculiers. Les décimateurs cherchent ainsi régulièrement à percevoir des dîmes inféodées ou des dîmes novales. L'introduction de nouvelles cultures dans certaines régions semble grandement motivée par la volonté de bénéficier d'une exemption de la dîme, et suscitent en tout cas de nombreux litiges, par exemple lors de l'extension des herbages en Normandie ou l'introduction de la linette en Bretagne au XVIIe siècle[41].

La gabelle du sel fait l'objet d'une importante contrebande, en particulier dans les zones de contact entre les différents régimes d'imposition, le sel acheté dans les provinces rédimées ou avantagées où il est à un prix faible est revendu dans celles de grande gabelle où il est plus cher, en dehors du circuit officiel, par exemple entre la Bretagne et les pays limitrophes (Anjou, Maine, Île-de-France). Ces « faux-sauniers » se trouvent aussi bien parmi des bandes armées, chez les roturiers, les nobles, mais aussi en milieu ecclésiastique et parmi les petits agents des greniers à sel, les gabelous, pourtant d'ordinaire à l'avant-garde de la lutte contre la contrebande. Pour lutter contre cela des mesures de contrôle sont prises, les administrateurs des greniers à sel ont le droit d'employer des gens en armes, et les achats dans les pays rédimés sont strictement limités afin de les limiter à des besoins de consommation courante locale. Les faux sauniers se voient imposer de lourdes amendes ou bien sont condamnés à mort. La contrebande concerne aussi d'autres produits, notamment de l'alcool ou du thé introduit dans les ports depuis des royaumes étrangers, en particulier le Royaume-Uni au XVIIIe siècle[42].

Les tentatives d'innovations fiscales suscitent régulièrement des soulèvements populaires. Ceux-ci sont attestés à l'époque franque dans les écrits de Grégoire de Tours concernant le VIe siècle, voyant des violences contre des agents royaux chargés de la fiscalité[43]. Durant le bas Moyen-Âge, de nombreuses révoltes ont un volet fiscal. C'est le cas des soulèvements des communes au XIIe siècle, qui se soldent par l'obtention de privilèges fiscaux (abonnement de la taille notamment). Les révoltes de la seconde moitié du XIVe siècle et du début XVe siècle, comme celles ayant lieu en 1382 (Maillotins à Paris, Harelle à Rouen, Tuchins dans le Languedoc) ou la Révolte des Cabochiens à Paris en 1413, sont en grande partie motivées par une réaction à l'accroissement de l'impôt, sans obtenir gain de cause en général[44]. Les révoltes antifiscales continuent d'accompagner le développement de la fiscalité royale par la suite. L'extension de la gabelle en Saintonge et en Angoumois en 1541 à l'instigation de François Ier s'accompagne d'une série de soulèvements, et la situation n'est apaisée qu'en 1549 quand Henri II concède le statut de « pays rédimé » de ces régions[45]. Le « tour de vis fiscal » des années 1630 est un autre grande moment de révoltes antifiscales, dirigées contre les augmentations et innovations fiscales, les ministres, les agents fiscaux qui sont souvent les premières cibles des insurgés, mais jamais le roi ou la monarchie, et rarement les rapports sociaux[46]. C'est le cas des Croquants dans le Sud-Ouest en 1624 (Quercy) puis dans les années 1635-1637 (Angoumois, Saintonge, Périgord), qui s'oppose à la levée de nouvelles taxes et à la taille, Nu-pieds en Normandie en 1639 qui est déclenchée par une rumeur d'extension de la gabelle dans les paroisses exemptées de la province (régime du « quart-bouillon ») et voient la mise à mort d'agents de la gabelle. D'autres surviennent dans les années 1660-1670 : révolte d'Audijos en Pays basque contre la gabelle, soulèvement du Vivarais en 1670 devant la peur de voir ce pays d'état devenir une élection, et en 1675 la révolte du papier timbré qui enflamme la Bretagne, contre l'apparition du timbre fiscal, et prend un aspect antisegneurial, demandant l'abolition des prélèvements domaniaux et des privilèges. Ces révoltes concernent surtout les régions de l'Ouest et moins celles du Nord et de l'Est où les armées royales sont plus présentes. La répression dirigée contre ces révoltes est de plus en plus dure, et le triomphe progressif de l'imposition royale entraîne la fin de ces grands épisodes de rébellion au XVIIIe siècle, la contestation antifiscale évoluant vers de nouvelles formes[47].

La crise du système fiscal de la seconde moitié du XVIIIe siècle[modifier | modifier le code]

Le XVIIIe siècle, période de forte croissance des besoins et des ressources financiers de l’État absolutiste, est caractérisé par l'échec de nombreuses réformes financières et fiscales, faute de volonté ou en raison de fortes résistances qui empêchent de dépasser les incohérences du système fiscal. L'impôt direct universel souhaité à plusieurs reprises, en particulier à la suite du Projet d'une Dixme Royale de Vauban (1707) qui constitue une référence majeure, n'est jamais établi devant la résistance du clergé et des nobles. Les parlements, qui réclament un plus grande prise en considération de leur rôle et une plus grande transparence des finances royales, ne se cantonnent pas à un rôle d'enregistrement mais effectuent un véritable contrôle qui leur permet de faire échouer d'autres tentatives de réformes. Ils réduisent ainsi l'efficacité de l'impôt du vingtième, empêchent le projet de cadastre. La réorganisation du système de recouvrement des impôts par Necker essuie également un échec, puis à sa suite c'est Calonne qui ne parvient pas à faire accepter par le Parlement de Paris son projet d'impôt foncier. De plus en plus s'impose chez les gouvernants l'idée que la paysannerie n'a pas les moyens de payer plus, que les ordres privilégiés doivent être mis à contribution plus lourdement et qu'il faut établir plus d'égalité fiscale entre les différentes provinces du royaume[48],[49],[50].

Les réformes des finances publiques sont néanmoins bloquées dans les années 1780, et l’État n'a plus les moyens politiques d'augmenter la pression fiscale devant le mécontentement des contribuables, en particulier l'opposition des parlements. La problématique de la réforme fiscale occupe alors une grande place dans l'opinion publique, comme l'attestent les nombreuses pétitions et litiges dont font l'objet les impôts dans la seconde moitié du XVIIIe siècle. Devant cette situation de blocage, le ministre Loménie de Brienne promet une convocation des états généraux au Parlement de Paris afin de procéder à une grande refonte de la fiscalité. Il exhume alors une institution qui ne s'est plus réunie depuis 1614 et dont le fonctionnement doit être redécouvert. Les cahiers de doléance rédigés à cette occasion révèlent bien l'ampleur de la condamnation du système fiscal : abolition des privilèges, égalité devant l'impôt, abolition des taxes indirectes, plus de justice fiscale, critique des fermiers de l'impôt. On y retrouve donc la volonté d'une nouvelle légitimité de l'impôt, plus susceptible de susciter l'adhésion des contribuables. Cela contraste avec la situation du Royaume-Uni, où l'impôt est aussi lourd qu'en France voire un peu plus mais, consenti par le Parlement, il jouit d'une légitimité bien plus importante depuis les dernières décennies du XVIIe siècle[51].

La fiscalité postrévolutionnaire (1789-1914)[modifier | modifier le code]

La Révolution et l'Empire parachèvent la construction de l’État moderne, mettant en place un système d'imposition égalitaire et à base patrimoniale, après la suppression des impositions d'Ancien Régime et des différents privilèges et avantages qu'elles comprenaient. Sur des bases renouvelées, les régimes suivants consolidèrent l'organisation et l'administration financières de la France, mais restèrent prudents en matière de fiscalité, apportant peu d'impôts nouveaux et modifiant peu le niveau d'imposition. De ce fait, l'impôt est mieux accepté par les contribuables. Mais le développement de l'économie industrielle et la croissance des revenus conduisent à une demande d'une refonte du système autour d'une imposition sur le revenu, qui marque la vie politique française à partir de la fin du XIXe siècle.

La création et la stabilisation d'un nouveau système fiscal[modifier | modifier le code]

Si les législateurs de la période révolutionnaire donnent une nouvelle légitimité à l'impôt en le faisant reposer sur le consentement de la Nation, et parachèvent le triomphe de la fiscalité étatique en supprimant les prélèvements ecclésiastiques et seigneuriaux, ils ne parviennent pas à mettre en place une nouvelle fiscalité, leurs innovations ne produisant par les résultats financiers escomptés. Une série de réformes entreprises sous le Directoire et le Premier Empire accouchent d'un système plus réaliste et stable, qui reste en place jusqu'en 1914, avec quelques aménagements qui ne modifient pas ses traits généraux.

La tentative de mise à plat de la Révolution (1789-1796)[modifier | modifier le code]

Les questions financières sont un élément majeur dans le déclenchement de la Révolution française : les états généraux sont convoqués pour résoudre les problèmes financiers de la monarchie, et les questions d'égalité devant l'imposition figurent parmi les sujets prioritaires des cahiers de doléances et des premiers débats de l'Assemblée nationale constituante. Dans son décret constitutif du 17 juin 1789, elle proclame ainsi que « les contributions, telles qu'elles se perçoivent actuellement dans le royaume, n'ayant pas été consenties par la nation, sont toutes illégales et par conséquent nulles dans leur création, extension ou prorogation. » Les principes que l'on entend suivre sont proclamés dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, aux articles 13, « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés », et 14, « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. » On entend mettre le système fiscal aux mains des citoyens, Barère proclamant lors des débats de la Constituante que « la liberté du peuple est toute dans l'impôt », et que lui seul (donc l'Assemblée) doit le déterminer afin de n'être contrôlé par personne. Dans la même ligne, mais plus marquée par les principes égalitaristes, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1793 pose le principe que « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » (article 20) et l'acte constitutionnel (jamais appliqué) qui la suit proclame (article 101) que « Nul citoyen n'est dispensé de l'honorable obligation de contribuer aux charges publiques », faisant du paiement de l'impôt un élément essentiel de la citoyenneté (les plus indigents devant recevoir de l’État un franc qu'ils devaient symboliquement lui reverser au titre de leur impôt).

Caricature du 11 août 1789 sur la suppression de la dîme et des droits féodaux.

La mise en pratique de ces idéaux se fait d'abord par la suppression de la fiscalité d'Ancien Régime, jugée contraire aux idéaux d'égalité et de consentement de la Nation. L'abolition des privilèges et droits féodaux le 4 août 1789 met fin aux prélèvements seigneuriaux, en même temps la dîme ecclésiastique est supprimée de fait, mais il faut attendre les premiers mois de 1791 pour que les conditions de ces suppressions soient précisées. Les impositions indirectes, qui sont les plus honnies (et avec elles les fermiers qui les prélèvent), disparaissent progressivement : la gabelle et de nombreuses aides le 21 mars 1790, les droits sur le tabac et l'octroi en février 1791, puis les droits sur les boissons le mois suivant[52],[53].

À la place, on entend instaurer un système fiscal égalitaire, consenti par la Nation par le biais de l'Assemblée nationale, ce qui est vue comme une garantie de sa légitimité, « clair, rationnel et universel », en même temps qu'on entend restituer la souveraineté fiscale aux citoyens[54]. Il importe donc à l'Assemblée nationale, qui compte préserver les revenus de l’État à un même montant qu'avant 1789, d'innover en instaurant de nouvelles impositions, largement inspirées de projets antérieurs. Est d'abord instauré une « contribution patriotique » (le terme « impôt » étant rejeté), votée le 6 octobre 1789, pesant sur le revenu et le capital, chaque contribuable devant déclarer ses revenus de lui-même. Le rendement est tellement médiocre que l'expérience n'est pas renouvelée. De nouvelles impositions sont votées, donnant un nouveau visage au système fiscal : la contribution foncière le 23 novembre 1790, frappant les propriétés foncières en fonction de leur revenu ; la contribution mobilière le 13 janvier 1791 ; la patente qui est un impôt de quotité pesant sur les commerçants et artisans[55]. L'organisation du système fiscal est décentralisée afin d'impliquer les citoyens : ceux-ci sont chargés de gérer l'assiette en s'organisant en commissions locales élues, sous la surveillance d'agents publics, les « visiteurs de rôles », tandis que la perception est confiée à des fermiers communaux. Mais ce nouveau système est un échec, les rôles sont mal établis, les rentrées fiscales insuffisantes. L'administration fiscale est réorganisée en 1795 par le Directoire, autour d'agents fiscaux nommés par le gouvernement, avec un receveur général des contributions directes pour diriger l'administration fiscale dans chaque département[56].

Une réorganisation progressive du système fiscal (1796-1815)[modifier | modifier le code]

Après les résultats financiers mitigés de la vente des biens du clergé puis l'échec du système des assignats, dans un contexte de dépenses de guerre croissantes, les finances publiques sont au plus mal au printemps 1797, l’État étant proche de la banqueroute. La réduction de la dette de deux tiers décidée le 30 septembre par le Directoire pose les bases d'un assainissement financier[57]. Dans la foulée, le système fiscal est réorganisé afin de dégager des ressources supérieures à celles que rapportent les impositions révolutionnaires, toujours mal administrées. Le 25 novembre 1797 est instaurée l'impôt sur les portes et fenêtres, et les contributions directes sont remaniées. Surtout, la fiscalité indirecte fait son retour après quelques années d'opprobre : rétablissement des péages intérieurs en septembre 1797, établissement des droits d'enregistrement sur les mutations et transactions, réforme du droit du timbre, des droits de douane et des octrois municipaux fin 1798. On réorganise l'administration fiscale autour des « agences des contributions directes », pour surveiller l'établissement de l'imposition dans les départements, et des « préposés des recettes » pour la perception au niveau local[58].

Cette tendance est prolongée par le Consulat et le Premier Empire. L'administration fiscale est réformée dans un sens plus hiérarchisé et centralisé : les préfets participent à un contrôle accru des finances des communes et des conseils généraux ; le Ministère des Finances, sous la direction de Martin Michel Charles Gaudin, prend un plus grand rôle. Il dirige les « directions des contributions directes » dans les départements, créées en novembre 1799 ; les percepteurs des contributions directes sont nommés directement par le consul (février 1804). L'établissement du cadastre avance afin de préciser l'assiette de la contribution foncière, et on accroît les contributions par des centimes additionnels. Le retour de l'imposition indirecte se confirme avec la constitution en février 1804 de la Régie des droits réunis qui gère les différentes taxes perçues sur les ventes de marchandises (alcools, tabac, cartes à jouer, objets en or et argent, voitures), puis le rétablissement en 1806 de l'imposition sur le sel, en contrepartie de la suppression des péages, puis le monopole des tabacs établi en 1810. La fiscalité indirecte représente en 1810 54 % des recettes contre 36 % en 1801[59].

Un système immobiliste (1815-1914)[modifier | modifier le code]

Les impositions instaurées depuis la période révolutionnaire restent en place à la Restauration, malgré la promesse initiale d'abolir les impositions indirectes, qui sont finalement confirmées[60]. Le système d'impositions reste remarquablement stable durant le reste du XIXe siècle. Les revenus de l’État reposent avant tout sur les impôts indirects : les droits d'enregistrement, les droits de douane et les taxes sur les ventes de boissons et les transports essentiellement. Leur part est stabilisée aux environs de la moitié des revenus de l’État dès les années 1830, puis un peu plus en 1913 (environ 56 %). La fiscalité indirecte suit une trajectoire inverse : environ 30 % en 1830, un peu plus de 10 % en 1913. Le produit de ces impositions est partagé entre l’État et les collectivités locales (communes et départements) qui en perçoivent une partie et augmentent leurs revenus grâce aux centimes additionnels ; les communes bénéficient aussi de l'augmentation des octrois. Les monopoles publics (tabac, puis timbre-poste, télégraphes-téléphones) complètent ces ressources. Des innovations limitées sont faites, pesant sur les valeurs mobilières pourtant en pleine progression, par le biais d'impôts indirectes : un droit de transmission des valeurs mobilières voté en 1857, mais au taux très faible (0,2 %), un impôt sur le revenu des valeurs mobilières en 1872 (assimilé à un droit d'enregistrement)[61], puis un impôt sur les opérations de Bourse en 1893.

La fiscalité de cette période est couramment vue comme le reflet des intérêts de la bourgeoisie qui domine alors la vie politique et économique française. Les impôts directs frappent avant tout les propriétaires, donc les notables, qui sont également ceux qui disposent du droit de vote avant 1848 (suffrage censitaire) : ils sont donc un élément de distinction sociale, alors que leur poids dans la fiscalité globale se réduit. Les impositions indirectes, qui grèvent les prix des biens de première nécessité, sont payées par tous mais représentent proportionnellement une part plus importante du revenu des pauvres, et les projets d'allègement des impôts indirects et d'augmentation et de réforme des impôts directs, qui assureraient plus de justice sociale et de ressources plus importantes, échouent[62]. Le système fiscal du XIXe siècle est donc marqué par un immobilisme et un conservatismes, garanties prudentes pour l'enracinement de l'impôt, mais ils tendent à perdre en efficacité en laissant de côté des objectifs d'équité et d'efficacité financière[63].

Les impositions et l'administration fiscale du XIXe siècle[modifier | modifier le code]

Le système fiscal élaboré entre 1789 et 1815 et demeuré stable dans les décennies suivantes conjugue une fiscalité directe dite indiciaire, reposant sur les signes extérieurs de richesse et ne s'intéressant pas aux revenus du travail et du capital, et une fiscalité indirecte très diversifiée grevant les ventes et déplacements d'une vaste gamme de produits, comprenant aussi des droits d'enregistrement pesant sur les transferts de propriété. L'administration fiscale, de mieux en mieux organisée au cours du siècle, est organisée autour de ces trois types d'imposition.

Les contributions directes[modifier | modifier le code]

Les quatre principales impositions directes créées durant la période révolutionnaire sont couramment désignées comme les « quatre vieilles », car elles se sont durablement inscrites dans le paysage fiscal français.

La contribution foncière, créée par une loi du 23 novembre 1790, est un impôt de répartition (il est fixé commune par commune), pesant sur les revenus des propriétés foncières[64],[65]. La mise en place progressive d'un cadastre couvrant tout le territoire français dans les premières décennies du XIXe siècle (tout le pays est couvert vers 1850) permet de mieux déterminer la valeur des propriétés, classées en plusieurs classes, notamment suivant le type de culture[66]. Il faut attendre 1881 pour que soit opérée une distinction entre les propriétés non bâties et les propriétés bâties, ces dernières étant par la suite (1890) imposées en fonction de leur valeur locative[67].

La contribution mobilière, créée par la loi du 13 janvier 1791, est divisée en plusieurs taxes pesant sur les signes extérieurs de richesse : principalement la taxe d'habitation, déterminée à partir de la valeur locative des habitations, mais aussi une taxe sur les domestiques, les chevaux, et sur des revenus[68],[65]. Les différentes composantes de cette contribution sont modifiées à plusieurs reprises, avant qu'elle ne prenne sa forme définitive en 1832. Il n'y a dès lors plus que deux taxes : une contribution personnelle, chaque habitant devant payer l'équivalent du revenu de trois journées de travail ; une contribution mobilière, due par chaque redevable de la contribution personnelle pour l'occupation d'un logement meublé, et assise sur la valeur locative[69].

La contribution des patentes, créée le 2 mars 1791, en contrepartie de la suppression des corporations, impose aux commerçants et aux artisans de se faire délivrer une patente pour pouvoir exercer leur métier. Son montant est d'abord déterminé en fonction de la valeur locative des locaux utilisés[68],[65]. Puis la loi du 22 octobre 1798 la modifie : elle est alors divisée en deux droits, un fixe en fonction de la profession et un proportionnel déterminé par la valeur locative des immeubles[67].

La contribution des portes et fenêtres, instaurée plus tardivement par la loi du 24 novembre 1798, est fondée sur le nombre et la taille des fenêtres et autres ouvertures des immeubles[70],[71]. Son mode de détermination devient plus complexe en 1832. Le tarif applicable par ouverture est déterminé par commune, qui sont divisées en plusieurs classes en fonction de leur population, les plus peuplées étant soumise à une contribution plus élevée[72].

Ces contributions partagent plusieurs traits communs, qui caractérisent donc la fiscalité directe du XIXe siècle : ce sont des impôts « réels », pesant principalement sur les biens plutôt que les personnes (il s'agit d'une réaction au mauvais souvenir laissé par la taille) ; elles sont « indiciaires », c'est-à-dire qu'on les détermine à partir d'indices visibles (champs, habitation, loyers), les signes extérieurs de richesse et ne portent pas sur les revenus des personnes, qui sont privés et inconnus de l'administration fiscale ; ce sont des impôts proportionnels, dont la valeur est déterminée par un taux unique appliqué à une valeur ; à l'exception de la patente, ce sont par ailleurs des impôts de répartition dont le montant annuel est d'abord déterminé par le Parlement puis réparti entre les circonscriptions (départements, arrondissements puis communes)[73].

D'autres contributions directes sont venues compléter les quatre vieilles, et suivent les mêmes principes : une contribution due par les propriétaires de mines, établie en 1810 ; une taxe sur les biens de mainmorte, due par les immeubles détenue par des propriétaires immuables (communes, départements, hôpitaux, institutions religieuses) en contrepartie du fait qu'ils ne sont jamais soumis aux droits de mutations ; une taxe sur les chiens (1855) ; une taxe sur les billards publics et privés (1871) ; une taxe militaire payés par les personnes exonérées du service militaire (1889) ; une taxe sur les vélocipèdes (1893)[74].

Les contributions directes servent par ailleurs de base pour déterminer le montant des impôts perçus par les communes, les « centimes additionnels », établis en fonction d'un pourcentage calculé à partir du montant de ces prélèvements[74].

L'assiette des impôts directs est gérée par la Direction des Contributions directes, créée en 1799, représentée dans chaque département par un directeur, un inspecteur et de leurs agents, les contrôleurs. Leur rôle principal est de mettre à jour le rôles de l'impôt, en enregistrant les modifications des propriétés (changements de propriétaires, constructions) lors de tournées, et de traiter avec les contribuables les litiges découlant de l'établissement des rôles. C'est une administration qui acquiert rapidement une réputation de sérieux et de compétence[75],[76].

Le recouvrement des impôts directs, qui dépend des comptables publics (dépendant de la direction de la comptabilité générale devenue en 1863 la direction générale de la comptabilité publique), est prise en charge au niveau départemental par les receveurs généraux, appelés à partir de 1865 trésoriers-payeurs. Ce ne sont pas uniquement des agents de l’État, puisqu'ils sont souvent des banquiers, perpétuant la tradition du système fisco-financier. Dans leur fonction administrative, ils dirigent des receveurs particuliers placés dans les arrondissement, et des percepteurs qui collectent les impôts dans les communes[77]. De nombreux efforts sont faits pour améliorer le recrutement des percepteurs, avec la mise en place de concours afin d'éviter les pratiques clientélistes et le népotisme qui étaient souvent de mise. Ils sont également de plus en plus contrôlés, afin d'éviter tout détournement des fonds publics, nécessaire pour que la bonne image de l'administration fiscale. Leurs comptes sont surveillés par l'Inspection des Finances. Les comptables publics sont responsables pécuniairement sur les sommes qu'ils sont chargés de recouvrer, et même en cas de vol de leur caisse ils peuvent être tenus de rembourser s'ils est jugé qu'ils n'ont pas pris les mesures nécessaires pour éviter cela, ce qui est un moyen de s'assurer que ces disparitions de caisses publiques soient de leur fait. Leur rémunération est par ailleurs liée à la qualité de leur recouvrement : ils sont intéressés aux gains que leur circonscription génère, tandis qu'ils sont responsables pécuniairement des manques à gagner[78].

Les contribuables ne réglant pas leurs dettes fiscales peuvent faire l'objet de poursuites. Elles sont entreprises parles les « garnisaires » ou « porteurs de contraintes », généralement recrutés parmi les anciens militaires, chargés spécifiquement de se rendre auprès des contribuables récalcitrants pour leur remettre des poursuites et, si cela ne suffit pas, saisir leurs biens ; dans les cas les plus difficiles ils peuvent recourir à la garnison individuelle : ils s'installent au domicile du mauvais payeurs et doivent être logés et nourris pendant deux jours, à moins que la dette ne soit réglée. Cette pratique, impopulaire, est abrogée en 1877 et remplacée par des sommations précédant le cas échant un commandement de payer, puis en dernier recours la saisie[79].

Les contributions indirectes[modifier | modifier le code]

La fiscalité indirecte, malgré son impopularité qui a entraîné sa disparition durant les années révolutionnaires, a vite été rétablie par le Directoire et étendue par l'Empire, puis préservée par la suite, tellement elle est essentielle aux recettes publiques.

La porte de Paris à Reims, servant de barrière d'octroi. Carte postale de 1909.

Les droits d'octroi, supprimés en février 1791, font leur retour en premier, en octobre 1798 à Paris et en décembre de la même année dans les villes de province. Ils servent d'abord pour le financement des hospices et hôpitaux (octroi de bienfaisance) puis la loi du 28 février 1809 étend leur usage au financement des communes (octroi municipal et de bienfaisance). Ils frappent les ventes de denrées et objets vendus dans les villes, ce qui fait qu'ils frappent non seulement ce qui rentre mais aussi ce qui y est produit. Les tarifs sont encadrés, les produits taxables étant classés en six catégories. Il s'agit des seuls impôts de la période dont la perception peut être confiée à des fermiers. Ces impôts constituent une ressource cruciale pour les communes, puisqu'ils représentent en 1913 environ un tiers des recettes des villes provinciales, et la moitié pour Paris[80].

Les droits indirects sur les ventes de boissons, rétablis le 25 février 1804, sont l'autre forme d'impôt indirect majeure de l'époque. Il s'agit dans un premier temps d'un droit d'entrée de faible rendement prélevé directement auprès du producteur par la Régie des Droits Réunis, créée en même temps. Le 24 avril 1806 sont instaurées deux taxations supplémentaires, lors des ventes en gros et lors de la vente au détail. À Paris où la vente en gros et au détail est souvent faite par les mêmes commerçants, les deux taxes sont fusionnées en 1819[81]. L'administration en charge des impositions directes, devenue en 1814 la Direction générale des contributions indirectes, a des fonctions de contrôle très étendues, qui s'exerce aussi bien sur les lieu de production et de vente des boissons que durant leur transport. Ils effectuent souvent des visites, ce qui leur vaut le surnom de « rats de cave », et sont surtout connus pour leur rôle répressif (procès-verbaux de fraude ou dissimulation, saisies de produits, arrestations), et une réputation sinistre[82]. Les agents des contributions indirectes gèrent par ailleurs le monopole d'achat, fabrication et vente du tabac[83].

L'impôt sur le sel est quant à lui rétabli le 24 avril 1806. Il est perçu directement à la sortie des lieux de production du sel, et est recouvré par l'administration des Douanes[84]. Cette dernière se consacré néanmoins avant tout à la surveillance des frontières, où elle doit notamment prélever les droits de douane (instaurés dès 1791 après la suppression des traites[85]) et se distingue des autres administrations financières par son caractère militaire très prononcé (ses agents se recrutent souvent parmi les anciens soldats). Ils constituent du reste le plus important corps dépendant du Ministères des Finances au XIXe siècle[86].

Première page des registres français des déclarations de mutations de biens par décès vers 1820, bureau de Plélan-le-Grand, direction de Rennes, Bretagne.

Les droits d'enregistrement, de timbre et d'hypothèques ont été établis par la loi du 5 décembre 1790, prenant la suite des anciens droits sur les translations de propriété et de timbre, étant ainsi les seuls impôts d'Ancien Régime à ne pas être supprimés[85]. Ils frappent les transmissions de propriété entre vifs, les mutations après décès, et de nombreux autres actes juridiques. Leur gestion est confiée à la Régie de l'Enregistrement, créée le 27 mai 1791[87]. En 1850, les rentes sur l’État sont soumises à leur tour aux droits de mutation, puis les mutations des autres valeurs mobilières en 1857, à un taux très faible (0,2 %). La loi du 29 juin 1872 apporte un plus grand changement en imposant une taxation des revenus des valeurs mobilières : c'est une taxe annuelle (taux de 3 % puis 4 %) pesant sur les intérêts et produits des actions, des autres titres de propriété de sociétés générant des revenus, des obligations, et des lots et primes de remboursement, mais pas les rentes de l’État. Elle doit être déclarée et acquittée par les établissements financiers et non les bénéficiaires des revenus auprès de la Régie de l'Enregistrement[88]. Les droits de succession font l'objet d'une importante réforme le 25 février 1901, quand ils deviennent les premiers impôts progressifs du système fiscal français. En fonction du degré de parenté des personnes entre qui s'effectue la succession (le montant le plus faible est celui des successions en ligne directe), le montant de la valeur des biens transmis est divisé en plusieurs tranches taxées de façon progressive (le taux maximal de 18,5 % pour les non-parents, contre 2,5 % pour la ligne directe, avant une augmentation dès 1902). Il est possible de déduire du montant imposé le passif pesant sur les biens transmis, et des modulations existent en cas de transmission d'usufruit et de nue-propriété[89].

Acceptation et critiques des impositions[modifier | modifier le code]

Le XIXe siècle est un temps d'apaisement pour la contestation antifiscale. Le principe de l'imposition s'est progressivement ancré dans les mentalités et les habitudes des contribuables, la stabilité du système facilitant cette situation. En revanche, les débats sur la fiscalité se transportent au sein de la sphère politique entre les différents courants, pour définir les finalités de la fiscalité : si les libéraux sont partisans du système en place, épargnant les revenus et peu intrusif dans la vie privée, les partis de gauche défendent la mise en place d'une imposition personnelle pesant plus sur les revenus des plus riches, dans l'optique de lutter contre les inégalités sociales croissantes.

Contestation antifiscale et enracinement de l'impôt[modifier | modifier le code]

Des révoltes populaires invoquant des motifs antifiscaux surviennent à plusieurs reprises durant la première moitié du XIXe siècle, en particulier durant les périodes de changement de régime accompagnées de troubles politiques (1815, 1830, 1849), périodes d'incertitude, marquées par des promesses des nouveaux gouvernements d'abolir d'anciens impôts voire tous les impôts. Une des principales révoltes antifiscales survient lors de l'établissement de nouvelles impositions, notamment l'impôt des 45 centimes, une augmentation exceptionnelle de 45 % des contributions directes pour faire face à la crise financière de la Deuxième République, mais dont le principal résultat est de retourner l'opinion publique contre elle. D'autres révoltes de moindre importance surviennent après des rumeurs de création d'un nouvel impôt, et dans tous les cas les agents fiscaux sont maltraités, et on refuse de payer l'impôt. Comme précédemment, les révoltes et résistances à l'impôt sont plus courantes dans les pays méridionaux[90]. Elles se produisent d'ailleurs encore au début du XXe siècle, en particulier lors des soulèvements des pays viticoles. Parallèlement, les pratiques de contrebande visant à se soustraire aux impositions indirectes perdurent[91].

L'impôt tend cependant à faire l'objet de moins de résistances. Ce mouvement accompagne la politisation des campagnes françaises. De la même manière que le droit de vote participe est un rituel politique participant à l'implication des paysans dans la vie politique française, le paiement de l'impôt, qui doit en principe être effectué directement auprès du percepteur local chaque mois, est un rituel administratif qui permet le contact des Français avec un représentant de l’État, ce qui est encore rare, et les percepteurs sont de mieux en mieux acceptés au regard de leur professionnalisation, tandis que les agents des contributions indirectes restent invariablement impopulaires[92]. Traumatisés par les épisodes de violence antifiscale, même aux époques où ils se sont raréfiés, les agents de l'impôt font en général un usage modéré des mesures contraignantes qui peuvent être prises à l'encontre des mauvais payeurs, d'autant plus que le fait que les agents chargés de porter les notifications de payer et des saisies se rendent directement au logement des gens est souvent mal vécu ; les procédures de saisies sont en particulier créatrices de nombreux conflits[93]. Du reste, les tribunaux sont couramment cléments envers ceux qui causent ces troubles envers les agents du recouvrement. Ceux-ci privilégient donc des solutions de compromis afin de faciliter ses relations avec les contribuables. Ainsi ils acceptent en général de ne pas appliquer le principe de paiement de l'impôt chaque mois pour le prélever plutôt en une ou deux fois par année. Au début du XXe siècle, il est décidé de moins recourir aux porteurs de contraintes et de privilégier les envois de commandements de payer par la poste. Plus largement, l'immobilisme du système fiscal dans la seconde moitié du XIXe siècle est un moyen d'éviter la contestation fiscale en privilégiant la stabilité pour mieux enraciner les impôts existants[94].

Critiques et projets de réforme du système fiscal[modifier | modifier le code]

La fiscalité directe du XIXe siècle, par ses aspects réel et indiciaire, pèse sur les biens détenus par les individus, leur patrimoine visible. Mais elle n'est pas adaptée aux évolutions économiques de la période, qui ont pour conséquence d'accroître les revenus et richesses financières des plus riches, qui restent peu taxées, malgré l'apparition de la taxe sur les valeurs mobilières dont le rendement est très faible. Ce système fiscal, préservé notamment parce qu'il reflète les intérêts de la bourgeoisie et génère peu de contestations, devient néanmoins moins efficace durant la seconde moitié du XIXe siècle[95]. Mais le plus fort argument pour l'établissement de l'impôt sur le revenu vient de la critique du fait que cette fiscalité tend à conforter les inégalités sociales, alors que de plus en plus de voix s'élèvent pour qu'elle soit réformée afin de les corriger : cet impôt serait un instrument de la politique sociale[96]. Durant la seconde moitié du XIXe siècle, les pays voisins de la France adoptent des impôts directs qui ont des caractéristiques bien différentes des « quatre vieilles ». Ils intègrent les principes de personnalité, c'est-à-dire qu'ils sont assis sur le revenu et la situation du contribuable, qui doit les déclarer à l'administration, s'adaptant donc aux évolutions économiques, et la progressivité, ce qui veut dire que le taux d'imposition s'accroît en fonction du revenu taxé, grevant plus les hauts revenus que les faibles, intégrant donc un objectif de correction des inégalités sociales. Ces pays instaurent de véritables impôts sur le revenu, notamment à la suite des réformes de l’Einkommensteuer en Allemagne en 1871 et 1891 (avec une déclaration des revenus) et de l'income tax au Royaume-Uni en 1875 qui introduit une taxation plus forte des hauts revenus, et des initiatives similaires aux Pays-Bas et en Italie[97].

Joseph Caillaux, ministre des Finances lors du vote de l'impôt sur le revenu.

Le principe d'un impôt progressif sur le revenu est en fait présent dès le XVIIIe siècle dans des projets fiscaux et réflexions de philosophes (Montesquieu, Rousseau, même Say), qui estiment qu'il est plus juste que celui qui a un revenu élevé supporte une charge fiscale plus lourde. Il s'agit de prendre en compte les capacités contributives de chacun : on touche moins au revenu de celui qui le consacre avant tout à payer ses besoins essentiels, mais on prend plus à celui qui dispose d'un revenu servant à couvrir des besoins superflus. Les critiques, portées par des libéraux, contestent l'efficacité potentielle du système[98]. En France, des projets d'impôt sur les revenus existent dès l'époque de la Révolution, puisqu'un tel impôt pesant « sur le luxe et les richesses tant foncières qu'immobilières » est au programme de l'Assemblée montagnarde en 1793, mais jamais appliqué, puis la mise en place la même année d'un emprunt forcé sur les riches, qui rapporte peu[99]. Une autre initiative similaire à lieu en 1815 pour payer les indemnités d'occupation étrangère. La progressivité de l'impôt est encore au programme au début de la Deuxième République, mais l'idée est encore abandonnée. La question devient plus aiguë au début de la Troisième République : les projets de création d'un impôt sur le revenu (plus de 200) animent les débats en France à partir des années 1880. Ils sont portés par les partis de gauche (radicaux et socialistes) dans un objectif de réduction des inégalités, mais sont combattus avec virulence par les partis de droite, porteurs des tendances libérales. La progressivité apparaît néanmoins dans le système fiscal français en 1901, pour les droits d'enregistrement. Lorsqu'en 1907 le ministre des Finances radical Joseph Caillaux dépose son projet d'impôt sur le revenu, le débat devient plus virulent. Les critiques portent plus sur le principe de personnalité de l'impôt, vu comme une atteinte à la liberté individuelle, puisqu'il permet à l’État de connaître la vie privée des individus ; cela ouvrirait la voix à un système arbitraire, une véritable « inquisition fiscale ». Sont créées des ligues de contribuables opposées au projet, et il faut attendre le 7 juillet 1914 pour qu'il soit voté, après des campagnes de presse et débats politiques particulièrement virulents (marqués par l'assassinat en mars 1914 du rédacteur en chef du Figaro par Henriette Caillaux, épouse du ministre, après une campagne de diffamation à son encontre)[100].

La fiscalité française moderne (depuis 1914)[modifier | modifier le code]

La fiscalité française, telle qu’elle existe actuellement avec ses impôts, ses taxes et ses contributions, est née au XXe siècle, dans la mesure où il ne subsiste aujourd’hui pratiquement rien des impositions révolutionnaires. La création de l'impôt sur le revenu, revendication des radicaux-socialistes à la Belle Époque, n'est finalement entériné que quelques semaines avant la Première Guerre mondiale, étant adopté le par le Sénat.

Le XXe siècle se caractérise en effet par un important bouleversement des mentalités fiscales :

  • l'impôt jusque-là visait à assurer « l'entretien de la force publique » et « les dépenses d'administration » (Cf. art. 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789) ; on compte désormais sur lui pour assurer des services sociaux de plus en plus étendus, ainsi qu'une redistribution sociale puis divers objectifs économiques et sociétaux.
  • la charge fiscale est fortement multipliée (de l'ordre de 10 % du PIB avant 1914, elle atteint 43,9 % du PIB en 2009[101]) ; les sources fiscales doivent suivre, et peuvent le faire grâce à l'enrichissement général : quantité de nouveaux impôts voient le jour, dont les principaux actuellement (TVA, qui a cependant une histoire ancienne, CSG, TIPP, etc.).
  • l’impôt, jusque-là assis sur le patrimoine, doit dorénavant peser sur les revenus du travail ainsi que sur les revenus du patrimoine. La fiscalité personnelle, pour laquelle le montant d'impôt dépend d'une multitude de variables individuelle (situation matrimoniale, nombre d'enfants, lieu de résidence, niveau de revenu, etc.), se développe, alors qu'elle était presque inconnue auparavant.

Le patrimoine demeure en lui-même un objet d’imposition (impôt sur la fortune, taxes foncières, impôt sur les successions, etc.), mais dorénavant c'est surtout le revenu qu'il procure qui est soumis à l'imposition (impôt sur les plus-values immobilières, impôt sur les revenus fonciers, ...). l’imposition du produit de l’activité des personnes – physiques ou morales – a pris le pas sur celle, plus résiduelle, du patrimoine. Parallèlement, la taxation de la consommation (fiscalité indirecte), déjà très présente, conserve la première place.

Extension et alourdissement de l'imposition[modifier | modifier le code]

La mise en place de la fiscalité personnelle et proportionnelle (1914-1945)[modifier | modifier le code]

L'impôt sur le revenu est appliqué dans le contexte de la Première Guerre mondiale, en 1916 (pour les revenus de 1915), la déclaration devenant obligatoire l'année suivante. Cette même année, 1917, le système est complété par les impôts cédulaires à taux proportionnel sur les catégories de revenus (revenus fonciers, bénéfices industriels et commerciaux, revenus agricoles, revenus des professions non commerciales, traitements et salaires, pensions et rentes viagères, revenus des valeurs mobilières, revenus des créances), qui s'ajoutent à l'impôt progressif sur le revenu global, créant un système d'imposition en deux étapes. Le taux marginal de l'impôt progressif (sur la tranche supérieure du revenu global) augmente rapidement, passant de 2 % au début à 10 % en 1917 puis 20 % en 1918. Afin de contribuer à l'effort de guerre et de ponctionner les revenus des « profiteurs de guerre », une contribution extraordinaire sur les bénéfices de guerre est également votée en 1916[102].

Manifestation d'automobilistes contre la taxation sur l'essence, Lille, 1933.

La pression fiscale continue à augmenter dans les années d'après guerre, dans un contexte d'endettement de l’État considérablement alourdi par le conflit[103]. Le taux marginal de l'impôt sur le revenu atteint 50 % en 1920 puis 72 % en 1924, avant d'être rabaissé à 30 % en 1926, mais les taux des impôts cédulaires sont alors réévalués, et des majorations sont mises en place pour les célibataires et couples sans enfant. De plus, alors que certains attendaient que l'apparition de l'impôt sur le revenu vienne diminuer le poids de la fiscalité indirecte, celle-ci conserve son niveau d'avant-guerre avec la création en 1917 d'une taxe sur les paiements, peu rentable donc remplacée en 1920 par la taxe sur le chiffre d'affaires bien plus efficace, acquittée par les entreprises mais répercutée sur le consommateur final[104]. D'autres taxes sur la consommation, prélevée sur les ventes d'un produit unique ou directement auprès de son producteur, sont mises en place alors que le rendement de l'impôt sur le sel décline fortement : sur le charbon, la viande, le sucre, les boissons, l'essence, etc. Leur accumulation devait aboutir à une refonte en 1936 unifiant les taxes la production et introduisant une taxation des prestations de service[105]. La fiscalité locale connaît également des évolutions : les « quatre vieilles » sont préservées, à l'exception de la taxe sur les portes et fenêtres qui disparaît en 1926 avec la loi Niveaux, mais leur produit désormais concédé aux communes et aux départements ; la loi Niveaux leur attribue en plus la possibilité de percevoir vingt-trois impôts divers (sur les chevaux, les billards, l'enlèvement des ordures ménagères, etc.) ; à cela s'ajoutent les droits d'octrois et les centimes additionnels qui subsistent[106]. Finalement, entre la période d'avant-guerre et la période d'après-guerre, le poids des impôts est passé de 10 % à 20 % du revenu national[107]. Cela a profondément bouleversé le système fiscal français, qui ne repose désormais plus sur des impositions directes indiciaires (qui subsistent néanmoins) mais sur une fiscalité personnelle, imposant aux contribuables de déposer des déclarations de leur situation fiscale, que l'administration commence à contrôler, alors qu'elle n'en avait pas l'habitude. Certes l'impôt sur le revenu ne concerne alors que les classes aisées, mais les relations entre l'administration fiscale et les administrés en sortent profondément modifiées[108].

Les années 1930 voient la France s'enfoncer lentement dans la crise économique. L'endettement public augmente de façon soutenue, en particulier après la mise en place du plan de relance du Front populaire en 1936-1937, puis encore dans les années suivantes avec le réarmement du pays[109]. L’État prend alors un tournant de plus en plus interventionniste, encadrant plus l'économie. Cette évolution est confirmée sous le Gouvernement de Vichy, qui doit dégager d'importantes ressources afin de financer le coût de l'occupation. Il ne modifie par le système fiscal, mais le poids de l'impôt sur le revenu s'élève alors à des niveaux jamais atteints auparavant[110], et des mesures novatrices sont prises pour améliorer son recouvrement : prélèvement à la source mis en place en 1940 pour les revenus salariaux, paiements anticipés d'une partie de l'impôt dès les premiers mois de l'année, donc avant le dépôt de la déclaration de revenus[111].

La généralisation de l'impôt durant les Trente glorieuses[modifier | modifier le code]

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement provisoire prépare différents projets d'aménagement du système fiscal, en plus de mesures conjoncturelles servant à pourvoir aux besoins immédiats (impôt de solidarité nationale, confiscation des profits illicites réalisés pendant l'occupation). Les nouvelles mesures sont votées au début de la Quatrième République. L'imposition des revenus est modifiée en 1948. Les impôts cédulaires sont assimilés à l'impôt global sur le revenu, qui ne concerne plus que les personnes physiques (il est renommé impôt sur le revenu des personnes physiques), et son calcul est modifié avec la création du quotient familial (prévoyant notamment des allègements par rapport aux nombres de personne à la charge des contribuables, avant tout leurs enfants) afin de mieux prendre en compte la composition des foyers fiscaux. Pour les personnes morales est créé concomitamment l'impôt sur les sociétés. L'administration des impôts est réorganisée avec la création de la Direction générale des impôts (DGI)[112].

La croissance des « Trente glorieuses » (v. 1946-1975) qui accompagne et suit la période de reconstruction amène d'autres évolutions du système fiscal, avec la mise en place de l’État-providence, et notamment les nationalisations d'entreprises, la mise en place du système de sécurité sociale, la croissance des dépenses d'équipement et de l'éducation nationale[113]. D'abord, le nombre de foyers imposables à l'impôt sur le revenu croît avec l'augmentation des revenus et l'inflation, alors que le barème de l'impôt progressif est stable : il passe de 3,8 millions en 1955 à 15 millions en 1979. Les personnes aux revenus modestes sont plus nombreuses à être redevables de cet impôt[114]. La taxation indirecte est refondée en 1954 avec la création de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui se substitue à la taxe sur le chiffre d'affaires. Elle doit être acquittée par les producteurs et les commerçants à raison de la valeur ajoutée qu'ils produisent (ils collectent la TVA sur leurs ventes et peuvent déduire celle acquittée sur leurs consommations intermédiaires), mais se répercute avant tout sur les prix payés par les consommateurs. Le cercle des redevables est étendu en 1969 aux secteurs des prestations de service, des agriculteurs et à l'ensemble des commerçants, généralisant de ce fait la TVA à quasiment toutes les entreprises. Plusieurs taux sont établis suivant la nature des produits et services vendus. Si la généralisation de cet impôt est peu populaire (en raison des augmentations des prix qu'elle est susceptible d'entraîner), son rendement est tel qu'il est adoptée dans les années 1960 et 1970 par les autres pays de la Communauté européenne[115]. L'imposition locale connaît également un essor, malgré la suppression en 1949 des droits d'octroi et le blocage des centimes additionnels. Les « quatre vieilles » sont remplacées en 1959 par quatre taxes aux traits similaires : la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la taxe professionnelle[116].

Si on ajoute à cela l'ensemble des impositions secondaires touchant différents secteurs d'activité, désormais la grade majorité des Français et des produits qu'ils consomment sont soumis à l'impôt, chacun des contribuables doit remplir des obligations déclaratives annuelles ou mensuelles (impôt sur le revenu, sur les sociétés, TVA et bien d'autres), ce qui étend considérablement le nombre de personnes, physiques ou morales, en contact avec l'administration fiscale. Cette croissance du poids de la fiscalité entraîne des mouvements contestataires, les plus importants étant ceux initiés par Pierre Poujade dans les années 1950 et Gérard Nicoud au début des années 1970[117].

La diversification des objectifs des politiques fiscales[modifier | modifier le code]

Les principes redistributifs sont progressivement marginalisés parmi les objectifs des politiques fiscales, qui se diversifient, à la suite de la création de nouvelles impositions qui se surimposent aux anciennes. Cela ne bouleverse pas pour autant le système fiscal qui repose avant tout sur les mêmes impositions qu'auparavant, le seul impôt majeur du point de vue de son rendement créé dans ces années-là étant la CSG. Dans un contexte de ralentissement de la croissance et d'augmentation des déficits publics, elles modifient les fonctions économiques de l'impôt, au risque de brouiller son image, tandis que les poids des prélèvements obligatoires devient de plus en plus lourd.

Graphique représentant l’ensemble des prélèvements obligatoires des administrations publiques en 2007, en pourcentage du total.

La question de l'inégale répartition de l'impôt au profit des plus riches est certes encore d'actualité et à l'origine de la création de l'impôt sur les grandes fortunes, devenu en 1988 l'impôt de solidarité sur la fortune[118]. Mais les mesures prises depuis les années 1980, sur l'impôt sur le revenu avant tout, ont tendance à atténuer la progressivité de l'imposition (baisse du taux marginal, réduction des tranches d'imposition), rompant avec les principe de progressivité et de redistributivité, qui dominent avant cela les créations d'impositions car ils sont vus comme garants de la justice sociale, phénomène renforcé par le développement de la fiscalité sociale[119].

Les prélèvements obligatoires les plus caractéristiques de cette évolution sont ceux perçus au profit de la sécurité sociale, historiquement constitués des cotisations sociales (patronales et salariales) versés aux organismes de sécurité sociale. Devant l'accroissement des dépenses sociales et les déficits des organismes sociaux, et afin d'éviter une augmentation brutale des cotisations salariales dans un contexte de baisse continue des cotisations patronales, est créée le 20 décembre 1990 la Contribution sociale généralisée (CSG). C'est un impôt proportionnel sur le revenu affecté au financement de la sécurité sociale, dans un objectif de solidarité nationale, et prélevé à la source lorsqu'il ponctionne les salaires. Il s'impose rapidement comme l'impôt direct le plus rentable, dépassant l'impôt sur le revenu, et devient un rouage essentiel du financement des dépenses sociales. Il est augmenté en 1996 de la Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), dont les produits ont pour but de financer les Caisse d'amortissement de la dette sociale, puis en 1997 du Prélèvement social pesant sur le capital. Ce processus de fiscalisation de la sécurité sociale participe à l'augmentation des prélèvements obligatoires et à la réduction de la progressivité du système fiscal[120].

La politique fiscale est également de plus en plus impliquée dans différentes problématiques économiques sectorielles, répondant à des revendications d'une pluralité d'acteurs, ce qui explique de nombreux ajustements faits aux impôts existants, l'absence de réforme globale, et installe un fractionnement des objectifs fiscaux[121]. Ces mesures consistent de plus en plus en des exonérations d'impôts, des allègements, des « niches fiscales », des impôts négatifs et des crédits d'impôts, mis en place surtout depuis 1945 au profit des patrimoines, et encore plus à partir de 1965 avec la création de l'avoir fiscal sur les dividendes puis dans les années 1980 pour une vaste gamme de motifs (il y a déjà en 1980 plus de 300 dispositifs dérogatoires), en espérant qu'ils auront des effets incitatifs positifs sur la situation des Catégories de contribuables visés par les mesures[122]. Certains territoires en difficulté (Zone franche urbaine, Zone de revitalisation rurale) obtiennent ainsi des aménagements fiscaux afin de les aider, ce qui instaure une forme de discrimination positive et des inégalités territoriales devant l'impôt. Le recours aux impôts négatifs progresse, avec la Prime pour l'emploi instaurée en 2001, une réduction de l'impôt sur le revenu au bénéfice des personnes ayant un revenu faible. Ces aménagements peuvent être utilisés aussi bien pour encourager la création d'emplois, d'entreprises, l'investissement, la formation, les aides philanthropiques, l'immobilier, etc. Le Crédit d'impôt recherche est quant à lui une réduction d'impôt servant à aides les investissements de recherche et développement. Dans les années 2000-2010 de nouvelles problématiques prennent un essor dans les débats, donnant naissance à des projets de nouvelles impositions ou d'allègements : la régulations de réguler l'économie financière (à partir de la référence qu'est la Taxe Tobin) et les problématiques environnementales (crédit d'impôt transition énergétique, projet de taxe carbone, « écotaxe »). Le développement d'une fiscalité communautaire au profit de l'Union européenne est une autre donnée nouvelle importante. Les politiques fiscales ne se pensent plus dans un cadre national strict, mais dans un cadre communautaire et même mondialisé, en raison de l'importance qu'ont pris les échanges internationaux, la finances internationale et les nouvelles possibilités offertes à la mobilité des capitaux qui facilitent l'optimisation fiscale internationale et l'évasion fiscale.

Ces aménagements et empilements (sans suppressions) de réformes fiscales, ces traitements fiscaux distincts ont tendance à complexifier le paysage fiscal français, qui comprend en 2000 environ 250 impositions, contre 48 en moyenne dans les pays de l'Union européenne[123]. Mais la majeure partie des recettes fiscales repose sur un nombre limité d'impôts, surtout proportionnels (TVA, CSG, Taxe sur les produits pétroliers) et moins sur les impôts progressifs (impôt sur le revenu, sur les sociétés, droits de successions)[124]. Le système fiscal français du début du XXIe siècle[123] est aussi caractérisé par le poids important de ce que l'on caractérise désormais de « prélèvements obligatoires », l'ensemble des versements obligatoires faits au profit des différentes administrations publiques (État, collectivités locales, organismes de sécurité sociale), et aussi aux institutions communautaires, donc aussi bien les impôts que les contributions sociales. Ils se situent en France entre 40 et 45 % du PIB depuis le début des années 1980 (contre 35 % en 1973), ce qui en fait l'un des taux les plus importants parmi les pays de l'Union européenne et de l'OCDE[125],[126]. Dans le détail, c'est le poids croissant des prélèvements sociaux, secondairement celui des collectivités locales, qui explique avant tout cette hausse, alors que le niveau de l'imposition d’État est plutôt stabilisé[127], et cela s'explique en contrepartie par le fait que le poids des dépenses sociales est un facteur majeur de l'accroissement de la dette publique française dans un contexte de dépenses de l’État stabilisées ou en baisse. Cette évolution est donc lié au choix d'étatisation et donc de fiscalisation du financement de la Sécurité sociale, qui donne au système fiscal français une structure nouvelle et atypique par rapport à ses voisins. Le poids des prélèvements obligatoires en France fait l'objet de débats car il est considéré comme un frein à l'activité économique et à la compétitivité du pays, face à la concurrence d'autres États où les impôts sont plus faibles.

Les principales impositions du XXe siècle, leur histoire et leur administration[modifier | modifier le code]

Le principal changement opéré dans le système fiscal au XXe siècle et la constitution d'une imposition personnelle suivant le principe de progressivité et pesant sur les revenus des contribuables. Le principe de progressivité n'est cependant pas généralisé et a eu tendance à s'affaiblir à la fin du siècle, avec le retour en force d'impôts proportionnels sur le revenu, les impôts affectés au financement de la protection sociale. Parallèlement, la fiscalité indirecte reste la principale source de revenus pour l’État, grâce à une assiette de plus en plus large, symbolisée par la TVA, impôt pensé en France et adopté depuis par de nombreux pays en raison de son efficacité financière. L'imposition locale a également connu de profonds changements et est devenue un enjeu important de la politique fiscale, surtout après la mise en place du processus de décentralisation.

Les impositions des revenus[modifier | modifier le code]

L'imposition du revenu des ménages[modifier | modifier le code]

L'impôt sur le revenu est introduit en France par les lois du 16 juillet 1914 et du 31 juillet 1917. Dans ce premier état, il consiste alors en un impôt à deux étages. Il y a d'abord une taxation propre des bénéfices réalisés sur divers type des revenus, classés en cédules d’imposition : revenus fonciers, revenus des capitaux mobiliers (remplaçant la taxe indirecte sur ces revenus existant auparavant), les bénéfices agricoles, les bénéfices industriels et commerciaux, les traitements, salaires et pensions, les revenus des créances, dépôts et cautionnements, et enfin les bénéfices non commerciaux. Ces cédules sont taxés à un taux proportionnel, modiques au départ, mais en augmentation : 3 % pour les traitements et salaires en 1916 puis 16 % en 1939 ; 4,5 % à 21 % pour les bénéfices industriels et commerciaux. Puis à un deuxième niveau s'effectue en une taxation de superposition sous la forme d’un impôt général sur le revenu, cette fois-ci à un taux progressif[128]. Au départ un taux moyen unique est appliqué à l'ensemble du revenu du contribuable, en fonction de son importance ; puis après 1920 se met en place le système de découpage des impositions du revenu en tranches de revenus se voyant chacune affecter un taux particulier, qui augmente avec l'augmentation des revenus. On reviendra au taux unique sous le Front populaire, mais sous Vichy (1942) le principe des tranches d'imposition est rétabli, et se maintient par la suite. Le taux d'imposition est faible au départ, 2 % pour ceux imposés le plus fortement, il augmente vite : 50 % en 1920 pour la tranche supérieure, les revenus dépassant 550 000 F, puis 70 % en 1939 pour les plus imposés, dont le seuil est passé à 400 000 F[128].

Ce système a été modifié par un décret du , qui met fin aux cédules et institue un impôt sur le revenu comportant deux éléments : une taxe proportionnelle frappant les divers revenus du contribuable (à l'exception de certains revenus qui en étaient exonérés), qui reprennent en gros les catégories tracées auparavant par les cédules ; et une surtaxe dite progressive qui frappe le revenu net global du contribuable (y compris les revenus exonérés de taxe proportionnelle). Le quotient familial, introduit en 1945, divise le revenu global en plusieurs parts en fonction de la composition du foyer fiscal imposé, permettant un allègement pour les foyers nombreux. Une réforme définitive intervint par la loi du 28 décembre 1959 qui, supprimant les anciennes taxes proportionnelles et surtaxe progressive leur substitua, à compter du 1er janvier 1960, un impôt annuel unique sur les revenus des personnes physiques, à taux progressif, avec une taxe complémentaire pour les revenus soumis auparavant à la taxe proportionnelle. Celle-ci est supprimée dix ans plus tard pour mettre en place une taxation progressive identique, dont le principe est encore en vigueur dans l'actuel impôt sur le revenu[129]. Il conserve le principe de distinction des différentes catégories de revenus répondant chacun à des règles de détermination spécifique, dont le total (le « revenu global ») est imposable suivant un barème progressif, après application du quotient familial[130]. Divers abattements et déductions peuvent venir alléger le revenu global imposable ou bien le montant à acquitter (crédits d'impôts), par exemple les dons d'intérêt général, l'emploi de personnes à domicile, les dépenses énergétiques sur la résidence principale, etc.

Les seuils des différentes tranches de l'impôt sur le revenu, ainsi que les taux d'imposition qui leur sont appliqués, en particulier le taux d'imposition marginal (celui de la tranche de revenus supérieure), ont fait l'objet de nombreuses modifications, en fonction des inclinations des gouvernements, ceux de gauche ayant tendance à l'alourdir l'imposition des plus riches dans une optique de réduction des inégalités, tandis que ceux de droit avaient tendance à alléger celle-ci. De fait, les ménages les plus riches payent la majeure partie de cet impôt (les 10 % les plus riches payaient 3/5 des recettes en 1970[131]). La progressivité de l'impôt est par la suite atténuée, avec le passage de plusieurs revenus financiers inclus dans le revenu imposable à une imposition à taux proportionnel (plus-values mobilières, immobilières, dividendes), d'une diminution du nombre de tranches et la baisse tendancielle du taux marginal, passé de 65 % entre 1982 et 1986 sous le gouvernement PS à 40 % en 2006 sous un gouvernement UMP[119], même si cette tendance a été inversée en 2013 avec l'ajout d'une nouvelle tranche marginale à 45 %. Mais la baisse du nombre de foyers imposables depuis les années 1980, les catégories les plus pauvres de la population ne payant pas cet impôt, et les possibilités pour les foyers les plus aisés de bénéficier de divers allègements et crédits d'impôt réduisant le prix à payer (les « niches fiscales »), ainsi que l'ensemble des dispositifs dérogatoires (qui grèveraient près de la moitié du revenu potentiel de l'impôt) font que le poids de l'impôt sur le revenu est devenu de moins en moins significatif, puisqu'il ne représente que 6,5 % des prélèvements obligatoires en 2006 contre 10,2 % en 1980 (ce qui est faible par rapport aux autres pays européens)[122],[132]. L'impôt sur le revenu n'en reste pas moins le plus sensible politiquement, et ce depuis l'époque des débats qui ont conduit à sa création, car il pèse directement sur les ménages, et que c'est le plus visible des impôts personnalisés[133]. Il est difficile de dire dans quelle mesure cet impôt a réussi l'objectif initial de réduction des inégalités que ses créateurs ont souhaité le voir remplir ; il a peut-être effectivement joué un rôle sur la réduction des inégalités de revenus (et de patrimoine) dans la courant du XXe siècle, et la baisse de son poids sur les hauts revenus pourrait constituer une des explications à la hausse de inégalités sociales depuis les années 1900[134].

L'imposition des bénéfices des sociétés[modifier | modifier le code]

Les bénéfices des personnes morales (les sociétés) sont imposés jusqu'en 1948 dans les cédules de l'impôt sur le revenu, avant tout celle des bénéfices industriels et commerciaux. La loi du 9 décembre 1948 institue l'impôt sur les sociétés, obligatoire pour les sociétés de capitaux (SARL, SA, SAS avant tout) et optionnelle pour les autres types de sociétés (SCI, SNC, etc.) et entreprises individuelles, qui autrement relèvent d'une des catégories de l'impôt sur le revenu. Du reste, la détermination du bénéfice imposable à l'impôt sur les sociétés se fait en gros de la même manière que pour les bénéfices industriels et commerciaux. Cet impôt est proportionnel, d'abord 24 % du bénéfice imposable, puis 50 % de 1958 à 1985, puis le taux est progressivement ramené à 33 1/3 % (taux mis en place en 1993 et encore en vigueur), avec aussi un taux principe de progressivité pour les PME qui bénéficient d'un taux réduit à 15 % pour leur bénéfices. Les entreprises les plus importantes payent également une contribution supplémentaire sur leurs bénéfices[135].

Dans la pratique, les dispositifs dérogatoires incitatifs comme les mesures pour les entreprises nouvelles en zone défavorisée, les taux réduits pour les petites entreprises, le crédit d'impôt recherche, dernièrement le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, ainsi que la pratique de nombreuses multinationales du transfert d'une partie de leurs bénéfices dans des sociétés du groupe situées dans des pays à fiscalité plus avantageuse font que le taux moyen d'imposition (particulièrement élevé par rapport à ceux des pays voisins) est dans les faits plus faible. En 2009, il a ainsi été évalué que le taux implicite d'imposition des sociétés était de 18 % en moyenne, mais pour les entreprises de plus de 2000 salariés il était seulement de 13 % contre 20 % pour les entreprises de 50 à 249 salariés et 30 % pour les très petites entreprises[136]. Les difficultés économiques rencontrées par les entreprises, diminuant leurs bénéfices et incitant le gouvernement à mettre en place d'autres avantages fiscaux, tendent à diminuer la rentabilité de cet impôt. Les cotisations patronales restent les prélèvements sociaux les plus lourds auxquels sont soumises les sociétés, en dépit de leur réduction tendancielle depuis les années 1980, et cristallisent les débats sur les prélèvements des sociétés.

La fiscalité sociale[modifier | modifier le code]

Il s'agit d'impôts prélevés sur les revenus dont le produit est affecté au financement de la sécurité sociale ou bien au remboursement de sa dette. La contribution sociale généralisée (CSG), introduite par la loi du 20 décembre 1990, est un impôt proportionnel prélevé sur une large gamme de revenus, ne présentant pas l'aspect personnalisé de l'impôt sur le revenu et ses nombreuses exemptions et allègements. Son taux normal, initialement à 1,1 %, est de 7,5 % depuis 1998 (mais il existe des taux réduits). La contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), affectée à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), instaurée par l'ordonnance du 2 janvier 1996, a une assiette semblable mais un taux moindre, de 0,5 %. Le prélèvement social, établi, instauré en décembre 1997, est un autre impôt affecté au financement de la sécurité sociale, pesant sur les revenus du capital des personnes physiques[137]. En raison de son assiette très large, cette fiscalité sociale est plus productive que les autres impôts directs (en 2006, l'impôt sur le revenu représente 2,9 % du PIB contre 4,3 % pour la seule CSG)[138], et contribue environ pour 17,2 % des revenus de la protection sociale en 2004 (les cotisations sociales restant prépondérantes, pour 69,5 %)[139].

Les taxes indirectes[modifier | modifier le code]

La fiscalité indirecte pesant sur la consommation conserve son poids dominant du point de vue du rendement, par rapport à une fiscalité directe souvent décevante de ce point de vue pour les gouvernants. Elle est cependant très diverse, et les réformes vont tendre à la simplifier, tout en la généralisant à de nombreuses opérations afin d'accroître son efficacité.

La première tentative de créer un impôt indirect sur la consommation à l'assiette très large survient fin 1917, en plein conflit mondial, avec la taxe sur les paiements, qui applique des taux différenciés à une vaste gamme d'opérations (paiements civils comme les loyers et fermages, paiements commerciaux de plus de 150 F, objets de luxe). Le dispositif est trop complexe pour être bien appliqué, et le rendement tellement décevant que l'impôt est vite remplacé par un nouveau, la taxe sur le chiffre d'affaires, créée par la loi du 25 juin 1920. Elle pèse sur les ventes en gros ou au détail, par des personnes faisant de l'achat pour revendre (donc des non producteurs, les artisans, agriculteurs et professions libérales étant aussi exclus du dispositif). Le taux de base est de 1 %, avec une majoration d'un dixième au profit des communes et départements ; deux taux plus élevés sont appliqués aux secteurs du semi-luxe (3 %) et du luxe (10 %). Les sociétés concernées doivent déposer une déclaration mensuelle et acquitter la taxe en même temps[140].

De nombreuses autres taxes indirectes s'ajoutent à la taxe sur le chiffre d'affaires. Les droits d'octrois existent jusqu'en 1949, au profit de certaines communes. D'autres taxes pèsent sur la production ou la vente de certains produits, comme le charbon, le sucre, les alcools, l'essence, la viande, etc. en tout une centaine de taxe dans les années 1920 se cumulant avec la taxe sur le chiffre d'affaires. La loi du 31 décembre 1936 simplifie cela en créant à la place de la plupart des impositions indirectes existantes une taxe à la production de 6 %, pesant sur le dernier producteur, et en même temps une taxe sur les prestations de service de 2 %. Devant la difficulté de déterminer qui est le producteur final, on décide en 1948 les autres personnes impliquées dans la chaîne de production à payer une fraction de la taxe, sur la valeur qu'ils ajoutent au produit, prélude à la création de la TVA[141].

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA), créée par la loi du 10 avril 1954 à la suite d'un projet de Maurice Lauré, haut fonctionnaire à l'Inspection des Finances, est l'aboutissement de ces quatre décennies de réformes de la taxation indirecte. Elle concerne au départ le commerce de gros mais aussi le secteur productif, puis est élargie en 1968 au commerce de détail, à l'artisanat, aux prestataires de service, et enfin en 1978 aux professions libérales (mais le secteur médicale en est exonéré). La TVA est donc devenu un impôt généralisé, intégrant donc les assiettes des anciennes taxes sur le chiffre d'affaires, les producteurs et les prestations de service et même plus. Cet impôt, comme son nom l'indique, est destiné à taxer la valeur ajoutée produite par un acteur économique. Chaque opération de vente est soumise à un taux calculé à partir du prix (dit « hors taxe ») du produit ou du service. Il existe plusieurs taux, dont le nombre et le montant a fluctué : un taux dit « normal », applicable en principe, concernant la majorité des opérations taxables, de 18,85 % au départ, aujourd'hui à 20 % ; des taux réduits, pour les denrées alimentaires notamment, les médicaments ; un taux majoré sur les biens de luxe jusqu'en 1992. Une fois la TVA facturée ou encaissée (TVA collectée ou TVA brute), le contribuable doit la déclarer à l'administration fiscale, avec la TVA qu'il a payé lui-même dans le cadre de son activité (donc la TVA pesant sur ses investissements) qu'il déduit du montant collecté (TVA déductible), puis il acquitte la différence (en général mensuellement, parfois annuellement ou trimestriellement). Ainsi il n'est en principe taxé qu'à hauteur de la valeur ajoutée qu'il dégage, ce qui permet d'éviter les effets dits « de cascade » qui existaient auparavant en raison de l'application de taxes indirectes différentes aux diverses étapes de la chaîne de production et vente. À la fin, c'est le consommateur final (qui ne revend ni ne modifie le produit) qui supporte le montant de la taxe. La TVA est un impôt au fort rendement, pourvoyeur d'environ la moitié des recettes fiscales de l’État, d'une évidente qualité technique, ce qui explique son succès et son adoption par de nombreux autres pays[142]. Le succès de la TVA a aussi été de simplifier le paysage de la taxation indirecte en englobant les opérations couvertes auparavant par de nombreuses taxes, mais pour autant un grand nombre d'impositions indirectes subsistent. Les plus importantes sont au début du XXIe siècle sont la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (anciennement taxe intérieure sur les produits pétroliers, TIPP) et les droits sur les alcools et le tabac[143],[144]. La fiscalité indirecte représente environ 30 % des prélèvements obligatoires dans les années 2000, mais est peu visible car elle est généralement intégrée dans les prix payés par les consommateurs[145].

La fiscalité patrimoniale[modifier | modifier le code]

Une autre catégorie importante d'impôts pèse sur le patrimoine.

Les droits d'enregistrement sont un ensemble de taxations indirectes payés par une personne présentant un acte à la formalité de l'enregistrement[146]. Cela concerne surtout les successions, les donations, les ventes immobilières, les ventes de fonds de commerce et de baux commerciaux. Les droits peuvent être déterminés suivant le principe de progressivité ou bien celui de proportionnalité, et ils sont parfois partagés entre l’État et les collectivités locales. Les successions et transmissions entre membres d'une même famille bénéficient d'abattements importants depuis la loi Pinay de 1952, qui, de la même manière que pour le barème de l'impôt sur le revenu, varient en fonction des gouvernements : la droite à tendance à augmenter leurs seuils et à permettre plus de dérogations, tandis que la gauche fait plutôt l'inverse[147]. Le poids de cet impôt est malgré tout plutôt élevé en France[148].

Le patrimoine des personnes les plus riches est taxé depuis 1982 par une imposition spécifique, l'impôt sur les grandes fortunes (IGF), supprimé en 1986 puis remplacé en 1988 par l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) qui reprend ses caractéristiques principales. Ils concernent les personnes au patrimoine net le plus important, donc déduction faite des dettes, et sans prendre en compte les objets d'antiquité, d'art ou de collection ainsi que les domaines forestiers. La taxation se fait à un taux progressif[149]. Cet impôt, voulu par un gouvernement de gauche, est couramment condamné par les partis politique de droite qui ont allégé son poids, sans l'avoir supprimé. Quoi qu'il en soit il a toujours été peu productif, et ses effets sur la redistributivité sont dérisoires[118].

Les impôts locaux sur les propriétés immobilières (voir plus bas) sont une autre forme importante de taxation du patrimoine.

La fiscalité locale[modifier | modifier le code]

Durant la première partie du XXe siècle, les collectivités locales (départements et communes) perçoivent des revenus fiscaux assis avant tout sur la fiscalité indiciaire, par le biais des centimes additionnels, évalués à partir du montant des « quatre vieilles » perçus sur la circonscription, mais légalement plafonnés afin d'éviter les excès[150], puis avec la création de l'impôt sur le revenu l'intégralité des produits de la patente et de la contribution mobilière, puis celui des taxes foncières (en 1948) sont concédés aux collectivités, sans supprimer pour autant les centimes additionnels[151]. S'y ajoutent d'autres taxes existant depuis le XIXe siècle comme celle sur les chiens, et surtout les droits d'octroi dans les villes, ainsi qu'une portion de la taxe sur le chiffre d'affaires. La loi Niveaux de du 13 août 1926 fixe les vingt-trois taxes indirectes que peuvent établir les collectivités, là encore dans la limite d'un plafond : taxe sur les chevaux, ânes et mulets, sur les billards, les domestiques, les instruments de musique, l'enlèvement des ordures ménagères, la publicité, etc. En 1941 les communes peuvent établir une nouvelle taxe additionnelle, sur les ventes au détail[152].

La fiscalité locale est à nouveau refondue en 1959 par l'ordonnance du 7 janvier, qui prévoit la suppression des vieilles contributions et leur remplacement par de nouvelles taxes reprenant en partie leurs attributions : la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties, dues par les propriétaires fonciers ; la taxe d'habitation due par les occupants des immeubles (incluant les locataires) ; auxquelles s'ajoute la taxe professionnelle, due par les personnes n'exerçant pas une activité salariée, établie avant tout en fonction de la valeur de leur équipement. Ce texte mettra plus d'une dizaine d'années à être appliqué tellement il implique de bouleversements, puisqu'il suppose de reprendre les bases d'imposition des propriétés en adoptant une base d'évaluation unique, la valeur locative, avec la possibilité pour la collectivité d'établir leur taux d'imposition, avec des limitations prévues. La réforme est effectivement appliquée entre 1973 et 1975, mais encore modifiée en 1980[153].

Parallèlement à la mise en place de ces impositions, la taxe additionnelle sur les ventes au détail est supprimée en 1969, remplacée par une nouvelle taxe liée aux salaires, elle-même remplacée par la suite par une dotation globale de fonctionnement versée directement par l’État, sans lien avec la fiscalité. Ce type de transfert prend son essor par la suite, notamment après le vote des lois de décentralisation de 1982 et 1983, et notamment la montée en puissance des régions et des établissements publics de coopération intercommunale qui amène à des réaffectations des produits des impôts locaux[154]. La décentralisation, qui a pour conséquence d'alourdir les besoins de financement des collectivités locales, leur transfère de nouveaux produits : aux régions revient ainsi le produit des droits sur les cartes grises, aux départements ceux de la vignette automobile et une part des droits d'enregistrement, tandis que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale perçoivent les droits sur les débits de boisson, la taxe de séjour, des taxes d'urbanisme ; une part du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers va aussi aux régions et aux départements[155]. Malgré cela, le montant des quatre principaux impôts locaux a quand même augmenté de 3,5 % en moyenne par an entre 1997 et 2007, sans pour autant clarifier leurs règles de détermination ni les uniformiser, au point que cette fiscalité génère de nombreuses inégalités et reste assez opaque car chaque collectivité peut déterminer son taux. La taxe d'habitation est ainsi généralement plus basse à la campagne qu'en ville, à l'exception de Paris où elle est très faible, mais aussi concernée par de nombreux dégrèvements ainsi que des exonérations complètes pour 20 % des contribuables environ (personnes âgées et foyers les plus modestes)[156]. La fiscalité locale contribue pour environ 58 % des ressources des collectivités locales en 2005, le reste provenant des dotations globales de l’État[157].

Le système des principaux impôts locaux est à nouveau modifié en 2010 avec la suppression de la taxe professionnelle, qui après avoir fait l'objet de nombreuses réformes la rendant de moins en moins productive et plus inégalitaire est remplacée par la contribution économique territoriale (CET), constituée d'une cotisation foncière (CFE) assise sur les propriétés des entreprises perçue par les seuls communes et une cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) dont le produit est partagé entre les différentes collectivités locales[158].

La modernisation de l'administration des impôts[modifier | modifier le code]

La mise en place de la fiscalité personnelles sur les revenus a obligé l'administration fiscale à entamer un difficile processus d'adaptation, modifiant les comportements de ses agents et leurs relations avec les contribuables. Le principal effet du nouvel impôt est lié à la nécessité de contrôler les déclarations des contribuables, qui donne une grande place aux agents exerçant la fonction de contrôleur, par rapport aux percepteurs qui étaient plus valorisés auparavant. Il n'empêche que les moyens de contrôle sont au début limités, et qu'ils ne se mettent en place que lentement : les pénalités pour les dépôts tardifs ne sont instaurées qu'en 1924, la formation des agents à la comptabilité commerciale en 1927. Ils gagnent ainsi en technicité mais aussi en fonctions répressives, ce qui donne un nouveau visage à l'administration fiscale dans les années 1920[159]. Les règles fiscales font par ailleurs l'objet d'une première forme de codification, concernant surtout les règles d'assiette des principaux impôts, en 1926, afin de faciliter la compréhension du système fiscal par les contribuables[160].

Les projets de réorganisation de l'administration durant l'entre-deux-guerres ayant échoués, c'est en 1948 qu'il sont concrétisés, dans le contexte de la sortie de guerre et de la réforme de la fiscalité. La Direction générale des impôts (DGI) est alors créée, réunissant les anciennes régies des droits directs, indirectes et l'enregistrement, même si ces trois entités restent séparées de fait au niveau local, préservant ses propres traditions ; le recouvrement des recettes fiscales reste confié aux agents de la direction de la comptabilité publique. Les règles fiscales sont codifiées en 1950 dans le Code général des impôts. La formation des agents des impôts est parallèlement renforcée par la création de l’École nationale des impôts en 1951[161]. Les fonctions de contrôle continuant à occuper la majorité des agents des impôts. En 1948 la technique du « contrôle unique » réunit trois agents de chacune des trois parties de l'administration, coordonnés dans des brigades au niveau départemental. Dans la Seine se met en place le principe de spécialisation des brigades de contrôleurs par secteur professionnel[162]. Néanmoins, les fonctions de gestion de l'impôt connaissent un essor à partir des années 1950-1960 en raison de l'extension du nombre de contribuables et de déclarations à la suite de la généralisation de l'impôt sur le revenu et de la mise en place de la TVA. De nombreux nouveaux centres des impôts sont donc établis à partir de la fin des années 1960 afin de mieux mailler le territoire[163].

Les pratiques de l'administration fiscale évoluent après les mouvements de contestation de l'impôt du début des années 1970. La procédure de contrôle fiscal est de mieux en mieux encadrée (en particulier sous les gouvernements de droite), on communique plus sur ses modalités, codifiées dans le Livre des procédures fiscales établi en 1982, qui doivent respecter le principe du débat contradictoire, afin d'assurer plus de garanties aux contribuables, et un principe d'« application mesurée de la loi fiscale » visant à limiter les recours à des procédures d'imposition d'office et aux sanctions pour mauvaise foi. On insiste de plus en plus sur les fonctions de conseil et d'assistance des agents fiscaux dans une logique de service public, afin d'inciter au développement du civisme fiscal chez les contribuables de plus en plus présentés comme des « usagers »[164]. Plus récemment, le développement des moyens informatiques et des technologies de télécommunication ont permis de développer le principe des déclarations et des paiements dématérialisés, facilitant ainsi les conditions de déclaration et de recouvrement[165]. En contrepartie, l'accumulation de règles fiscales, notamment les lois et les jurisprudences administratives, ont tendance à alourdir le droit fiscal, devenu une branche autonome du droit, tout en encadrant mieux les garanties offertes aux contribuables face à l'« arbitraire » de l'administration fiscale souvent dénoncé[166].

C'est dans une même optique de clarification, d'amélioration des performances de l'administration et de simplification pour les contribuables/usagers qu'est présentée la fusion à partir de 2008 de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la comptabilité publique, qui s'accompagne aussi d'une volonté de réduire le coût de la gestion fiscale. La nouvelle structure, la Direction générale des finances publiques (DGFIP), réunit donc en ce qui concerne l'impôt les fonctions d'assiette et de contrôle anciennement dévolues à la DGI et la fonction de recouvrement qu'avait la DGCP, ce qui s'accompagne notamment de la fusion des services locaux des deux entités[167]. La Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) garde de son côté des missions fiscales en matière de plusieurs impôts indirects : perception des droits sur les produits pétroliers, l'alcool, les tabacs, la TVA sur les produits importés[168]. La fiscalité sociale (CSG et CRDS) est quant à elle perçue pour le compte de l’État par l'URSSAF, un réseau d’organismes privés délégataires d’un service public.

Les contribuables et l'impôt[modifier | modifier le code]

Le questionnement permanent de la légitimité de l'impôt[modifier | modifier le code]

Suivant les principes proclamés par les pouvoirs publics, le paiement de l'impôt est un acte civique majeur, une contribution à la communauté, garant du lien social, tendant à faire correspondre le statut de citoyen avec celui de contribuable[169], suivant les principes dérivés de l'époque révolutionnaire (consentement à l'impôt, légalité de l'impôt). Il n'empêche que la légitimité de l'impôt est couramment discutée, notamment devant le poids croissant des prélèvements obligatoires et la complexité du système fiscal. Dans les faits, le principe de paiement d'un impôt est depuis longtemps intériorisé par les contribuables, et relèverait donc plutôt du conformisme. Mais d'un autre côté les enquêtes de sociologues montrent l'existence d'une forme de tolérance à la fraude fiscale, du moins tant qu'elle ne dépasse pas une certaine importance[170]. L'impôt est de plus en plus considéré non pas dans une relation de solidarité envers la communauté, mais, sous l'influence des principes marchands, comme une contrepartie au service rendu par l'administration. Cela suppose que l'argent public soit utilisé à bon escient, que l'administration soit efficace et performante, se mettant au service des contribuables désormais vus comme des usagers de service public, ou même des clients[171]. C'est dans ce contexte d'évolution des mentalités vis-à-vis de l'impôt que l'administration a eu tendance à de plus recourir à la négociation et la conciliation envers les contribuables[172].

Une connaissance inégale de l'impôt[modifier | modifier le code]

Il est couramment reconnu qu'un des principaux obstacles à la légitimité de l'impôt est sa bonne connaissance par les contribuables. Le système fiscal français est globalement complexe et opaque, traits qui ont paradoxalement été renforcés par les nombreuses dérogations fiscales accordées à différents groupes de contribuables par le pouvoir de renforcer l'acceptation de l'impôt[173]. La tendance à la judiciarisation du droit fiscal renforce cette complexité[174]. Le niveau d'information général des citoyens sur l'impôt est plutôt faible, en dehors de quelques débats plus médiatisés[175]. Même le poids de l'impôt, dont on fustige généralement l'importance, est mal compris, notamment en raison du poids de la fiscalité indirecte, peu visible. L'opacité du système fiscal est du reste renforcée par le secret pesant sur le niveau d'imposition des contribuables, qui ne peut pas être communiqué à la différence de ce qu'il se passe dans d'autres pays, de même que sur les acteurs de la fraude[176].

La connaissance de l'impôt est du reste fortement inégalitaire. À côté de (et souvent face à) l'administration, de nombreux experts disposent d'une connaissance approfondie du système fiscal : conseillers juridiques et fiscaux, comptables, notaires, avocats, banquiers[177]. Ils peuvent conseiller les contribuables dans toutes les démarches entreprises avec l'administration, notamment lors de litiges, ou bien dans des opérations complexes pouvant les mettre en effraction avec la législation fiscale. Cela permet un suivi individualisé de la situation fiscale de particuliers et d'entreprises offrant ainsi des atouts indéniables pour optimiser sa situation fiscale. Le recours à ces experts est le fait de ceux qui ont les moyens de se les payer, ce qui crée une situation inégalitaire[178], par exemple devant la capacité à solliciter des mesures de conciliation en cas de litige avec l'administration[179]. D'un autre côté, des mesures ont été prises pour faciliter l'accès à l'information et au conseil fiscaux : création dans les années 1970 des centres de gestion et associations agréés fournissant une aide comptable et fiscale à des entreprises[180], renforcement du rôle d'information des centres des impôts, publication de brochures d'information sur plusieurs points de la fiscalité[181].

La contestation antifiscale[modifier | modifier le code]

Pin's de l'Union de défense des commerçants et artisans (UDCA), émanation du mouvement poujadiste.

Les mouvements antifiscaux sont courants durant le XXe siècle, marquant le rejet de la légitimité de l'impôt chez certaines catégories de la population. Les mouvements de révolte connaissent un sursaut dans les années 1950, avec le mouvement poujadiste, né dans le Lot en réaction à un contrôle fiscal en juillet 1953. Pierre Poujade, papetier de métier, fonde alors l'Union de défense des commerçants et artisans (UDCA), syndicat réclamant notamment la fin des contrôles fiscaux (l'« inquisition fiscale »), et entreprenant une grève fiscale. Dans les années 1970, un mouvement semblable réunissant des petits artisans et commerçants indépendants sur des motifs largement antifiscaux (mais pas seulement) apparaît en Isère autour d'un cafetier, Gérard Nicoud, proclamant à son tour une grève antifiscale, conduisant des manifestations, toutefois plus violentes que précédemment, marquées par des violences physiques contre des agents des impôts. Ces mouvements n'ont toutefois pas réussi à s'imposer dans le paysage politique[182].

Les mouvements contestant l'impôt prennent des formes moins contestataires par la suite, mais restent présents, autour de plusieurs ligues de contribuables, bien implantées dans certains départements, et également autour de personnes issues des élites administratives et économiques professant un antifiscalisme reposant avant tout sur la critique du montant des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques, vues comme inefficaces. Ces idées relèvent des tenants du libéralisme économique, pour qui un niveau trop élevé d'imposition est un frein à l'initiative privée, à l'investissement, au libre choix des acteurs économiques, voire une ponction injustifiée des revenus privés par l’État. Dans ce même sens, la progressivité de l'impôt est critiquée comme contre-productive et inefficace pour redistribuer les revenus. D'autres critiques portent sur la complexité du système fiscal, la lourdeur des procédures administratives. Ces idées ont une influence non négligeable, notamment celles professant un baisse du niveau global des prélèvements obligatoires, qui se retrouvent dans les discours des partis de gouvernement[183]. Mais elles viennent en contradiction avec d'autres demandes de la part de nombreux acteurs économiques et sociaux qui maintiennent une forte exigence de sécurité, de soutien économique et de présence des services publics et de la sécurité sociale, qui tendent à l'inverse à entretenir un niveau élevé de la dépense. Du reste, la mise en pratique de la diminution de la progressivité de l'impôt a ravivé les critiques, venant cette fois-ci de gauche, des tenants de l'idée selon laquelle ce système a des effets redistributifs et que le supprimer serait un facteur de croissance des inégalités sociales[184].

La fraude fiscale[modifier | modifier le code]

La forme de résistance à l'impôt la plus présente au quotidien est néanmoins la fraude fiscale, qui est ici une pratique individuelle, visant à volontairement se soustraire à l'impôt ou à réduire son montant en commettant une infraction à la loi : souvent de la dissimulation des revenus, ou des procédés plus complexe comme des opérations fictives et montages détournant les principes de la loi fiscale (abus de droit). C'est un acte délictueux, à distinguer de l'optimisation fiscale ou de l'évasion fiscale qui utilisent des moyens légaux, bien que les limites entre ces catégories soient parfois ténues[185]. La fraude, surtout cantonnée avant la création de l'impôt sur le revenu aux pratiques de contrebande et de dissimulation visant à éviter les droits indirects, s'est développée dans l'entre-deux-guerres, en même temps que la pratique de certains pays voisins de la France d'attirer des capitaux en offrant des conditions fiscales avantageuses, qui sont des vecteurs non seulement d'évasion et d'optimisation fiscales, mais également de montages frauduleux. C'est en premier lieu le cas de la Suisse, et des paradis fiscaux et autres pays à fiscalité privilégiée qui se sont développés depuis, sans que la concertation internationale ne parvienne à résoudre la question[186]. Ce phénomène concerne plus certains groupes sociaux : professions libérales, agriculteurs, artisanat ; beaucoup moins les salariés qui n'ont en général pas la possibilité de dissimuler leurs revenus, déclarés par leurs employeurs. Le montant de la fraude fiscale, comme celui de l'économie souterraine qui l'accompagne souvent, est impossible à quantifier, même si certains se sont hasardés à l'estimer entre 15 et 20 % des recettes fiscales. C'est en tout cas un phénomène d'une importance considérable, et un défi de taille pour l’État fiscal.

Références[modifier | modifier le code]

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Bibliographie[modifier | modifier le code]

Histoire de la fiscalité en France[modifier | modifier le code]

  • Gabriel Ardant, Histoire de l'impôt, Paris, Fayard, 1971-1972
  • André Neurisse, Histoire de la fiscalité en France, Paris, Economica,
  • Michel Bottin, Histoire des Finances publiques, Paris, Economica,
  • Nicolas Delalande, Les Batailles de l'impôt : Consentement et résistances de 1789 à nos jours, Seuil, (ISBN 9782020964487)
  • Nicolas Delalande et Alexis Spire, Histoire sociale de l'impôt, Paris, La Découverte, coll. « Repères »,
  • Jean-Édouard Colliard et Claire Montialoux, « Une brève histoire de l'impôt », Regards croisés sur l'économie « Quelle fiscalité pour quels objectifs ? », no 1,‎ , p. 56-65 (lire en ligne)

Périodes médiévale et moderne : outils de travail[modifier | modifier le code]

Système fiscal contemporain[modifier | modifier le code]

  • Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan et Jean-Pierre Lassale, Finances publiques, Paris, L.G.D.J.,
  • Marc Leroy, La sociologie de l'impôt, Paris, Presses Universitaires de France, coll. « Que-sais-je ? »,
  • Bernard Castagnède, La politique fiscale, Paris, Presses Universitaires de France, coll. « Que-sais-je ? »,
  • Henri Sterdinyak, « La fiscalité française, un chef-d’œuvre en péril ? », Regards croisés sur l'économie « Quelle fiscalité pour quels objectifs ? », no 1,‎ , p. 69-86 (lire en ligne)