Gestion de l'eau en France

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La gestion de l'eau en France est l'activité qui consiste à planifier, développer, distribuer et gérer l'utilisation optimale des ressources en eau en France, des points de vue qualitatif et quantitatif. Elle inclut la gestion des risques d’approvisionnement (sécheresse) et celle des risques d'inondations ou de pollutions.

La gestion de l’eau se décline en France par bassin hydrographique depuis 1964. C'est alors la première fois que l'on qui associe usages et usagers de l’eau autour des problématiques des ressources en eau, dans le cadre d'une démarche globale et transversale. La loi de 1992, dite loi sur l'eau, complète ensuite le dispositif. Aujourd’hui la politique de l’eau est une déclinaison de la directive européenne dénommée directive-cadre sur l'eau (2000/60/CE), souvent plus simplement désignée par son sigle DCE.

Sommaire

Ressources en eau[modifier | modifier le code]

Précipitations[modifier | modifier le code]

Avec un volume moyen annuel estimé à 503 milliards de m³ d'eau apportés par les précipitations (pluie, neige, grésil, brouillard), la France dispose d’apports d’eau renouvelable importants. Sur ces apports, 314 milliards de m3 s’évaporent (62 %). Avec l'arrivée de 11 milliards de m3 en provenance des pays voisins, le volume annuel total des eaux renouvelables est donc de 200 milliards de m3[1] ,[2]. 23 % du volume total s’infiltrent dans le sol pour alimenter les réserves souterraines et 16 % alimentent les cours d’eau (rivières, fleuves, lacs, etc)[3].

Cependant la répartition des apports est inégale dans le temps et l’espace. Ainsi, à la période pluvieuse 1999-2002 succèdent des années plus sèches de 2003 à 2007 puis en 2011. Une faible quantité d’eau est alors disponible pour les ressources en eau. De 2012 à 2016, cette tendance s’inverse et l'année 2013 se classe parmi les plus favorables aux ressources en eau[1]. De même sur le plan géographique, les départements français sont inégalement arrosés[4],[5] : moins d’un quart du territoire est responsable de plus de la moitié de l’écoulement total[6]. Les précipitations annuelles moyennes en métropole s’échelonnent ainsi de 500 à 2 000 millimètres[Note 1] en fonction de la situation géographique : elles sont minimales dans les secteurs de plaine éloignés des côtes, et maximales dans les zones de montagne et sur le littoral. En outre-mer, les précipitations moyennes dépassent fréquemment 3 000 millimètres et peuvent atteindre des valeurs supérieures à 5 000 millimètres[2]. De plus les réseaux d’écoulement de l’eau (bassins fluviaux, aquifères) sont d’importance et de configuration variables. L’existence de réserves locales (eaux souterraines, lacs et glaciers des bassins alpins) tend à contrebalancer ces contrastes saisonniers[6].

Les données de volume des pluies sont obtenues à l’aide de pluviomètres qui mesurent la hauteur de pluie tombée. L’observation des précipitations est assurée par Météo-France, qui collecte les données sur un réseau de stations pluviométriques, mais également auprès d’observateurs bénévoles. En janvier 2017, 3 189 stations pluviométriques automatiques ou manuelles étaient réparties sur l’ensemble du territoire[7].

Eaux superficielles[modifier | modifier le code]

Les eaux superficielles sont les eaux qui circulent à la surface du sol. Elles comprennent les eaux de surface continentales (cours d'eau, plans d'eau, canaux, réservoirs), à l'exception des eaux souterraines, et les eaux littorales (eaux côtières et eaux de transition)[8].

Cours d'eau[modifier | modifier le code]

Jusqu'en 2016, aucun texte législatif ne définissait en France la notion de cours d’eau[9]. Ce n'est qu'avec la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages que cette lacune est comblée. L'article 118 de cette loi insère un nouvel article L. 215-7-1 dans le code de l'environnement précisant que « constitue un cours d'eau un écoulement d'eaux courantes dans un lit naturel à l'origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l'année. L'écoulement peut ne pas être permanent compte tenu des conditions hydrologiques et géologiques locales. »[10]. Les trois critères cumulatifs caractérisant un cours d'eau sont : la présence et la permanence d’un lit naturel à l’origine[Note 3], l’alimentation par une source et la permanence d’un débit suffisant une majeure partie de l’année[Note 4].

Selon le site du service public d'information sur l'eau, l'ensemble des rivières françaises représente une longueur totale de 620 000 km dont 430 000 km en France métropolitaine, 182 000 km en Guyane, 3 700 km en Guadeloupe, 4 100 km en Martinique, 3 500 km à La Réunion et 1 000 km à Mayotte[11].

Plans d'eau[modifier | modifier le code]

Les plans d’eau désignent une étendue d’eau douce continentale de surface, libre stagnante, d’origine naturelle ou anthropique, de profondeur variable. Il peut s’agir de lacs, retenues collinaires, étangs, gravières, carrières ou marais[12]. L'ensemble des plans d'eau français représente une surface totale de 623 000 ha dont : 352 000 ha en France métropolitaine, 38 000 ha en Guyane, 1 600 ha en Guadeloupe, 326 ha en Martinique, 435 ha à la Réunion, 24 ha à Mayotte[13].

Le nombre de plans d’eau est évalué à 25 000, dont quelques-uns sont de grands lacs. Ces derniers se trouvent notamment :

Canaux[modifier | modifier le code]

Article détaillé : Liste des canaux de France.

Les canaux sont des cours d'eau artificiels, de section ouverte, navigables ou non. Il en existe trois grands types : lits de rivière canalisée, constructions d'un canal latéral ensuite rempli avec l'eau de la rivière, ou constructions de toutes pièces là où il n’existait pas de cours d'eau. En France les rivières et canaux navigables sont gérés majoritairement par l'Etablissement public Voies navigables de France qui s'est vu confier 6 700 km de réseau. Environ 700 km de réseau sont directement gérés par l'Etat ou par ses ports autonomes. Le reste est confié aux collectivités territoriales (régions, départements)[14].

Eaux littorales[modifier | modifier le code]

Eaux souterraines[modifier | modifier le code]

Utilisations de l’eau[modifier | modifier le code]

Prélèvements et consommations[modifier | modifier le code]

L’activité humaine nécessite d’importants prélèvements sur les ressources en eau. Il convient toutefois de différencier les prélèvements bruts, qui est la quantité totale d’eau prélevée dans le milieu, et les prélèvements nets (ou consommations), qui correspondent à la part du prélèvement qui ne retourne pas au milieu naturel. Une partie du prélèvement net est destinée à la satisfaction des besoins/usages consommateurs, et une autre partie est perdue, a priori sans valorisation (évaporation, évapotranspiration non productive, …)[15].

Le ministère chargé de l'environnement a confié à l’Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema) la mise en place de la banque nationale des prélèvements quantitatifs en eau (BNPE). Cette mission est assumée depuis le par l’Agence française pour la biodiversité (AFB). L’objectif de la banque est de collecter et de diffuser au niveau national les informations sur les prélèvements quantitatifs en eau sur le territoire français[16]. Cette banque collecte aujourd’hui les données issues des redevances des agences et offices de l’eau, mais elle a vocation à s’enrichir de données provenant d'autres sources (les DDT, par exemple)[17].

Les prélèvements d’eau déclarés aux Agences de l’eau en France métropolitaine ainsi que leur répartition par nature sont variables chaque année. En 2009, 33,4 milliards de m3 ont été prélevés dans les ressources, tandis que les volumes d’eau consommés par l’ensemble des usages se sont élevés à 6 milliards de m3. Les plus grands prélèvements proviennent de la production d’énergie (64 % avec 21,4 milliards de m3 - 60 % en 2007[18]), mais in fine 1,32 milliards de m3 sont réellement consommés, soit 22 % du total des volumes consommés, car on estime qu’au moins 90 % des prélèvements destinés à la production d’électricité sont restitués au milieu naturel à proximité du point de pompage. A contrario, l’eau prélevée pour l’irrigation ne représente que 9 % des prélèvements (3 milliards de m3 prélevés) mais près de la moitié des volumes consommés totaux (2,88 milliards de m3)[19]. La répartition par secteur des volumes prélevés et consommés en 2009 est présentée dans le tableau suivant. Cette présentation globale masque toutefois de très grandes disparités géographiques[19].

Répartition par secteur des usages de l'eau en 2009
Usage Volume prélevé Volume consommé
milliards m3 % milliards m3 %
Production d'énergie 21,4 64 % 1,32 22 %
Industrie 3,3 10 % 0,36 6 %
Irrigation 3 9 % 2,88 48 %
Eau potable 5,7 17 % 1,44 24 %
Total 33,4 100 6 100

En 2016, l’ensemble des prélèvements, tous usages confondus (hors barrages hydroélectriques), s’élève à près de 37 milliards de m3 : 36,5 milliards de m3 en métropole (33,4 en 2009) et 340 millions de m3 pour l’ensemble des départements d’outre-mer. Plus de la moitié (20,8 milliards de m3) est destinée à la production d’énergie, pour le refroidissement des centrales thermiques classiques ou nucléaires principalement : l’usage énergétique est de loin le plus important en termes de volume prélevé. Les autres grands usages de l’eau en France sont les suivants : l’alimentation des canaux (4,7 milliards), l’alimentation en eau potable (5,4 milliards de m3), l’industrie (2,5 milliards), l’irrigation (3,2 milliards)[17].

Répartition par type de ressource[modifier | modifier le code]

En 2016, plus des deux tiers (70,4 %) des prélèvements sont effectués en eau de surface continentale (cours d’eau et plans d’eau), en particulier parce que la grande majorité de l’eau prélevée pour refroidir les centrales électriques et la totalité de celle prélevée pour l’alimentation des canaux (les plus importants volumes prélevés) proviennent d’eau de surface. L’alimentation en eau potable est plutôt réalisée à partir de prélèvements issus des eaux souterraines (à hauteur de 65,1 %). En dehors de ces usages, les prélèvements se répartissent globalement pour deux tiers en eaux de surface continentales et un tiers en eaux souterraines[17].

Eau potable[modifier | modifier le code]

Évolution prélèvements d’eau douce pour l’alimentation en eau potable en France métropolitaine sur la période 1994-2013.
Répartition par région en 2016 des prélèvements d'eau destinés à l'alimentation en eau potable en France métropolitaine.

Évolution chronologique[modifier | modifier le code]

Selon une étude réalisée par l’Institut français de l'environnement en 2005, les volumes prélevés pour l’alimentation en eau potable ont augmenté régulièrement depuis les années 1950 jusqu’au milieu des années 1980, en lien avec l’augmentation de la population et l'amélioration du confort des ménages avec la croissance économique. Entre 1985 et le milieu des années 2000, les prélèvements sont restés relativement stables (autour de 6 milliards de m3/an), une stabilisation est intervenue sous l’effet conjugué d’une stabilisation de la consommation des maisons individuelles, d’une légère réduction de celles des habitations collectives et d’une diminution plus substantielle de celle des activités économiques et des services publics et collectifs raccordés au réseau[20]. Depuis 2005, une nouvelle tendance est observable, à la baisse cette fois-ci : les prélèvements pour la production d’eau potable ont baissé de 6 % entre 2005 et 2009, tandis que la population a continué d’augmenter de 7 % entre 1999 et 2009. Les conditions climatiques peuvent toutefois avoir une influence, à l’image du pic de 2003[21]. Le graphique suivant présente l’évolution des prélèvements d’eau douce pour l’alimentation en eau potable en France métropolitaine sur la période 1994-2013[22].

Répartition géographique[modifier | modifier le code]

Sur les 5,4 milliards de m3 prélevés en 2016 en vue de la distribution d'eau potable, plus des deux tiers (65,1 %) sont issus des eaux souterraines. Dans 9 des 13 régions métropolitaines, la proportion d’eau souterraine prélevée se situe au-dessus de 50 % ; pour 7 d’entre elles, elle est même au-dessus de 75 %. Pour les 4 régions restantes, l’eau destinée à la potabilisation est majoritairement issue d’eau de surface continentale[23].

Ratios[modifier | modifier le code]

Selon une enquête du centre d’information sur l’eau de 2006, la consommation moyenne d’eau du robinet en France (en l/ jour/personne) s'établit à 137 litres/j et se répartit répartit comme suit[24] :

  • 49 litres pour les bains et les douches ;
  • 25 litres pour les W.C
  • 25 litres pour le linge ;
  • 12 litres pour la vaisselle ;
  • 8 litres pour le ménage ;
  • 8 litres pour l’arrosage des plantes ;
  • 9 litres pour la préparation de la nourriture ;
  • 1 litre pour la boisson.

Selon l'ONEMA, la consommation domestique moyenne est de 148 l/an/p. et la consommation par abonné est de 172 l/ab./an (tous usages).

Selon l'Insee, un foyer français de 2,5 personnes en moyenne utilise 329 litres d’eau par jour soit, globalement, une utilisation annuelle de 120 mètres cubes. Ce chiffre diffère toutefois sensiblement en fonction d’un certain nombre de critères[25] :

  • le niveau de revenu : 90 litres d’eau/jour pour les personnes à revenu modeste, bien plus si le niveau de vie est élevé ;
  • l’âge : 69 litres par jour en moyenne pour les enfants, 105 litres pour les personnes âgées (240 à 310 toutefois pour les résidences spécialisées pour les personnes âgées ), bien plus pour les adultes ;
  • le mode de vie : 204 litres par jour en moyenne pour les sportifs (du fait d’une hydratation intense et des douches journalières répétées). Par ailleurs, le Français en vacances se montre moins économe, son utilisation moyenne passe alors à 230 litres d’eau par jour ;
  • la géographie : le climat (région humide ou exposée à la sécheresse), la présence importante d’habitats individuels, l’existence de jardins, pelouses, piscines et l’activité touristique influent sur les besoins en eau et sur la consommation domestique moyenne d’eau du robinet par an et par habitant. Pour exemple, 109 litres/jour en région Hauts-de-France contre 228 litres/jour en Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Usages agricoles[modifier | modifier le code]

Évolution entre 1994 et 2013 des volumes prélevés sur les ressources en eau pour un usage agricole.

Évolution 1980-2013[modifier | modifier le code]

Les prélèvement opérés pour l’agriculture sont notamment liés à l’irrigation des cultures de céréales (dont le maïs) et à la taille des superficies concernées. À défaut de connaître les prélèvements pour l’irrigation sur une longue période, on observe que la superficie irriguée totale, ainsi que celle du maïs, a doublé au cours des décennies 1980 et 1990, avant de se stabiliser. En France métropolitaine, près de la moitié de la superficie des cultures irriguées est consacrée au maïs (grain, semence et fourrage). Entre 2004 et 2013, la superficie de maïs irriguée a toutefois diminué (- 11 %), sous l’impulsion notamment de la disparition de l’aide spécifique aux cultures irriguées dans la politique agricole commune européenne et de la systématisation des restrictions d’usages de l’eau[26]. Sur la même période, à l’échelle nationale, l’augmentation de la superficie irriguée de blé compense la baisse de celle du maïs. L’irrigation intervient en complément des apports pluviométriques, soit pour améliorer les rendements, soit pour compenser les périodes de sécheresse. Le niveau de l’ensemble des prélèvements agricoles peut donc évoluer inversement à la pluviométrie lorsque celle-ci varie de façon importante. L’étude de ce lien nécessite toutefois de tenir compte d’échelles géographiques et de temps relativement détaillées[27].

Usages industriels[modifier | modifier le code]

Évolution entre 1994 et 2013 des volumes prélevés pour un usage industriel (baisse).

Les prélèvements d'eau destinés aux usages industriels sont, pour une grande part, le fait d’un nombre limité de branches industrielles : chimie, biens alimentaires, papiers et cartons. L’évolution du volume prélevé dépend pour partie de celle du niveau de l’activité dans chacune des branches, ainsi que de l’évolution de leur importance relative dans le total. Elle dépend également en partie de l’évolution technique[27].

Contrairement aux autres secteurs, le secteur industriel présente une diminution significative des volumes prélevés, supérieure à 30 % sur la période 1994-2013. Le ralentissement de certaines activités industrielles, l'amélioration des process et le recours croissant aux circuits fermés ont permis d’obtenir de tels résultats. Depuis le début des années 2000, on observe un décrochage des prélèvements principalement industriels au regard de l’évolution de l’activité des branches concernées. Celui-ci résulte de l’amélioration des processus de production (mise en place de circuits de refroidissement fermés, équipements plus économes en eau, etc.). Selon l’arrêté du 2 février 1998 relatif aux prélèvements et à la consommation d’eau ainsi qu’aux émissions de toute nature des installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation, les exploitants sont tenus de prendre toutes les dispositions nécessaires dans la conception et l’exploitation des installations pour limiter les prélèvements d’eau. Par ailleurs, la baisse des prélèvements industriels a été accentuée par le ralentissement de certaines activités (industries extractives, métallurgie, matériaux de construction, matières plastiques, automobile) [27],[20].

Production d'énergie[modifier | modifier le code]

Évolution entre 1994 et 2013 des volumes prélevés pour la production d'électricité.

Les volumes prélevés pour la production d’énergie ont été marqués par une très forte augmentation dès la fin des années soixante. Cette tendance a été accentuée dans lesannées soixante-dix lorsqu’à la suite du choc pétrolier, le recours aux centrales thermiques pour la production d’énergie s’est développé. Depuis le début des années quatre-vingt-dix, les prélèvements semblent relativement stables. Le passage d’un grand nombre de centrales fonctionnant en « circuit ouvert » à un fonctionnement en « circuit fermé » a permis de réduire les besoins en eau du secteur[20].

Des fluctuations existent d’une année sur l’autre en fonction de contraintes d’exploitation et des conditions climatiques. Ainsi, les années chaudes, comme 2003 et 2005, se distinguent avec des volumes prélevés un peu plus élevés. Le niveau relativement bas des prélèvements en 2011 est lié à des opérations de maintenance ayant entraîné l’arrêt momentané de certains réacteurs. Depuis 2005, une légère tendance à la baisse des prélèvements, indépendante de l’évolution de la production totale d’électricité issue de l’ensemble des centrales, apparaît. Celle-ci résulte notamment d’un moindre recours aux quatre centrales les plus grosses, équipées de circuits de refroidissement ouverts[28].

Cadre législatif de la politique de l’eau en France[modifier | modifier le code]

Du droit romain au code napoléonien[modifier | modifier le code]

Sous l'Antiquité, le droit romain fournit le premier socle juridique de la gestion de l'eau sur le territoire national. L'eau était considérée comme une « res communae », une chose commune : selon ce régime, l'eau n'appartenait à personne et restait donc à l'usage de tous. Un des grands apports du droit romain a été l'introduction d'une distinction entre cours d'eau domaniaux et non domaniaux. Les eaux courantes étaient des biens communs, à l'exception des eaux navigables, administrées par l'État romain. À l'inverse, les eaux des sous-sols étaient des eaux privées[29].

Après l'Antiquité, le Moyen-Âge a marqué la suprématie des seigneurs sur ses vassaux et paysans : l'eau leur appartenait ; elle était soumise à leurs polices et éventuellement à leurs péages. Ainsi, les paysans disposaient d'un droit d'usage de la ressource mais ils devaient l'utiliser sur place et ils pouvaient voir leur seigneur se servir de son droit d'abus et d'usage. Progressivement, sous la Renaissance, grâce à l'essor de la royauté, la propriété des grandes voies navigables est revenue dans le giron de l'État monarchique. On assiste à une centralisation de la propriété de l'eau dans les mains de l'État[29].

Les premiers grands textes modernes concernant le droit de l'eau sont les codes napoléoniens de 1804, dont certaines dispositions sont encore actuellement applicables, comme en particulier les régimes de propriété, directement inspirés du droit romain. Les rivières sont classées en deux catégories : les rivières domaniales qui constituent le domaine public fluvial, dont l'État et les collectivités territoriales sont propriétaires et les rivières non domaniales, régies par le droit privé, le lit du cours d'eau appartient aux propriétaires riverains qui ont donc une obligation d'entretien régulier[29].

19e siècle[modifier | modifier le code]

Le 19e siècle se caractérise par un fort développement de l'industrie en France et par une modernisation des villes, à l'image des travaux du baron Haussmann à Paris. Néanmoins, de nombreuses épidémies sont recensées, dont celles de choléra et de typhoïde en 1830, et la qualité de l'eau devient un enjeu majeur de santé publique. Plusieurs compagnies de distribution d'eau sont créées sous forme de concessions de service public, comme par exemple la Compagnie générale des eaux en 1853 ou encore la Société lyonnaise des eaux en 1867[30],[31].

Sur le plan du droit, quatre systèmes principaux s’opposent, reposant chacun sur des lectures différentes de la féodalité et de ses lois abolitives. Le premier range les cours d’eau mineurs parmi les dépendances du domaine public[Note 5], le deuxième accorde la propriété entière du cours d’eau aux riverains[Note 6], le troisième distingue entre la propriété du lit, accordée au riverain, et l’eau courante, placée dans la catégorie des res communis[Note 7] et le dernier qui range le cours d’eau dans son entier parmi la catégorie des res communis[Note 8], définies selon l’article 714 du Code civil comme des « choses n’appartenant à personne, dont l’usage est commun à tous et dont la jouissance est réglée par des lois de police ». C’est le troisième système qui s’impose avec la loi du , qui peut être qualifiée comme première grande loi sur l’eau, malgré une tendance de la jurisprudence, notamment de la Cour de cassation, ayant fait prévaloir le quatrième système[32].

Pour la première fois, l'État intervient pour réglementer les usages par un système d'autorisation « police des eaux ». La loi met également en place un régime des eaux définies comme les eaux de mer, les eaux dormantes, les eaux rurales et courantes et les eaux vives, avec un statut juridique particulier en fonction de chacun de ces types d'eau[30].

Début du 20e siècle[modifier | modifier le code]

Le début du 20e siècle est marqué par deux nouvelles lois : la loi du relative à la protection de la santé publique et la loi du relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique. Au titre de la loi de 1902, deux commissions sont créées : le conseil d'hygiène départemental et le comité consultatif d'hygiène de France. La loi met également en place une possibilité pour le préfet de se substituer au maire, en cas de carence de ce dernier. Elle renforce aussi le rôle central des préfets en leur donnant la possibilité d'instaurer des périmètres de protection des sources d'eau potables afin d'éviter toute pollution. Avec la loi de 1919, deux régimes sont distingués, en fonction de la puissance unitaire de l'installation, autrement appelée puissance maximale brute[30].

1964-1992 : gestion de l’eau par bassin et introduction du “pollueur – payeur”[modifier | modifier le code]

La seconde moitié du 20e siècle marque un tournant dans l'approche de la gestion de l'eau en France, qui passe d’une approche centrée sur les usages à une approche davantage tournée vers l'idée d'eau comme patrimoine commun de la Nation, à une dynamique de préservation et de restauration des milieux aquatiques et à une gestion par bassin versant, territoire plus cohérent que les circonscriptions administratives héritées de la Révolution[30].

La loi du 16 décembre 1964 établit une gestion de l’eau répartie en six bassins hydrographiques, suivant le découpage naturel des bassins versants des grands fleuves français, chacun comportant une structure consultative (les comités de bassin composés des représentants de l’État, des collectivités locales et des usagers de l’eau) et un organisme exécutif (les agences de l’eau). Elle instaure une vision de la politique de l’eau que l’on pourrait qualifier « d’intégrée », c’est-à-dire qui a pour ambition de rassembler les usages et usagers de l’eau autour des problématiques de la ressource en eau. Il s’agit là d’une démarche globale et transversale[33].

Cette loi, très innovante alors, inspirera la directive cadre européenne. Cependant, son système de redevance original est jugé non conforme à la Constitution. En effet les taux des redevances sont décidés non par le Parlement mais par les comités de bassin ce qui génère des problèmes de contrôle et de transparence de l’utilisation de ces ressources financières[31].

1992-2006 : l'eau, patrimoine de la nation et début d'harmonisation européenne[modifier | modifier le code]

Les 7 circonscriptions de bassin en France métropolitaine, après la loi du 22 janvier 2002 qui crée le comite de bassin de Corse[Note 9].

Loi du 3 janvier 1992[modifier | modifier le code]

La loi du 3 janvier 1992 sur l'eau affiche les ressources en eau comme « patrimoine commun de la nation » et pose les principes d'une gestion intégrée de l'eau, équilibrée entre les différents usages et globale. En outre, elle tente de concilier les objectifs de préservation des écosystèmes aquatiques et des zones humides et de valorisation de l'eau comme une ressource économique[34],[35]. Elle crée une direction de l'eau au niveau national, rattachée au ministère de l'environnement, ainsi que de nouvelles directions régionales de l'environnement (DIREN). Elle met en place de nouveaux outils de la gestion des eaux par bassin : les SDAGE qui « fixent pour chaque bassin les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau » (article 3 de la loi) et les SAGE, qui définissent les objectifs et les règles pour une gestion intégrée de l’eau, au niveau local[34],[35].

La loi du élargit les compétences de la collectivité territoriale de Corse et en parallèle créé le comité de bassin de Corse, portant ainsi le nombre de bassin hydrographiques à sept en France métropolitaine. L'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse est dès lors compétente sur deux bassins : le bassin Rhône-Méditerranée et le bassin de Corse. L'agence de l'eau assure le secrétariat du comité de bassin de Corse, en collaboration avec les services de la Collectivité de Corse[36],[37].

Directive-cadre européenne sur l'eau de 2000 et transposition en droit français[modifier | modifier le code]

La directive-cadre sur l’eau du 23 octobre 2000, dite DCE, instaure une politique communautaire européenne de l’eau et renforce la décentralisation. Elle fait le choix d’une approche par grands bassins hydrographiques, inspirée de la loi française de 1964, qu’elle appelle districts hydrographiques. Elle introduit un principe de récupération du coût des services liés à l’utilisation de l’eau et impose aux États membres de parvenir à un bon niveau de qualité écologique des eaux dans un délai de 15 ans et d’arrêter progressivement le rejet de certains produits dangereux dans un délai de 20 ans[31],[38]. Elle est transposée en droit français avec la loi n°2004-338 du 21 avril 2004[39],[40].

Dans la continuité de cette harmonisation européenne, la loi du , dite loi "Oudin-Santini", permet aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes chargés des services publics d’eau potable et d’assainissement, aux agences de l’eau, d’affecter jusqu’à 1 % de leur budget à des actions de coopération et de solidarité internationale[41].

Parallèlement, la Cour de justice de l'Union européenne condamne la France pour manquement à ses obligations en matière de qualité de l’eau à plusieurs reprises : en 2001 pour non application de la directive de 1975 sur “la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production alimentaire dans l’Union européenne” et en 2002 pou le non respect d’une directive européenne de 1991 sur la protection des eaux contre la pollution par les nitrates[31]. Pour répondre à ces condamnations et au vu de la dégradation de la qualité des eaux et de l’augmentation de la consommation d’eaux embouteillées, un projet de loi est préparé par Dominique Voynet, alors Ministre de l’Environnement. Le texte connaît 17 versions et plus de 600 amendements avant d’être présenté à l’Assemblée nationale en 2002, pour débats en première lecture. Le projet est finalement abandonné au changement de majorité. Le texte comportait notamment une taxation des nitrates, une mesure abandonnée, suite à l’engagement de Jacques Chirac au cours de sa campagne présidentielle de ne plus imposer de nouvelles taxes aux agriculteurs[42].

2006 à aujourd'hui : une meilleure prise en compte des pollutions et du changement climatique[modifier | modifier le code]

Loi du 30 décembre 2006 (LEMA)[modifier | modifier le code]

Un nouveau projet de loi est préparé sous la direction de Roselyne Bachelot, puis du Ministre Serge Lepeltier, en s’appuyant notamment sur l’organisation d’un débat national sur l’eau, qui se déroule en 2003 et 2004. La nouvelle loi, dite loi sur l’eau et les milieux aquatiques ou LEMA, est adoptée définitivement le , après une procédure parlementaire de deux ans. Le texte comprend 102 articles et réforme plusieurs codes. L'objectif principal est d'atteindre les objectifs fixés par la directive cadre sur l'eau, en particulier le bon état des eaux d'ici à 2015[43]. La loi propose de nouveaux outils réglementaires permettant d’améliorer la lutte contre les pollutions, la gestion quantitative de l’eau en favorisant les économies d’eau et le partage de la ressource et la restauration du bon fonctionnement des milieux aquatiques. Elle a aussi pour objectif d'améliorer les conditions d’accès à l’eau pour tous et de rendre plus transparent le fonctionnement du service public de l'eau[31].

Comme toute loi, son contenu ne satisfait vraiment personne. Selon France Nature Environnement, en se voulant le plus consensuel possible, le texte est au final vidé de toute ambition réformatrice et comporte des lacunes majeures. Par absence de courage politique, les objectifs européens de bon état des eaux à l’horizon 2015 seront difficiles à atteindre. Par ailleurs, il est à craindre que ce courage soit encore plus faible pour assurer son application dans les années à venir. L’impact prévisible de cette loi sera donc au mieux la stabilisation de la situation présente, mais aucunement la restauration d’une composante stratégique de la biosphère[42].

Loi du 12 juillet 2010 (Grenelle II)[modifier | modifier le code]

La loi du 12 juillet 2010, portant engagement national pour l’environnement (dit Grenelle II), énumère des dispositions pratiques visant à la mise en œuvre concrète de la « loi de programme relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement » (dite Grenelle 1). Ainsi, pour préserver la biodiversité, la création d’une « trame verte » et d’une « trame bleue » instaure des couloirs écologiques pour relier des territoires protégés et permettre les migrations de la flore et de la faune, qu’elles soient habituelles ou provoquées par les changements climatiques[31], [44].

Plusieurs lois sont adoptées dans le domaine de l’eau entre 2010 et 2014. La loi du relative à la solidarité dans les domaines de l’alimentation en eau et de l’assainissement renforce la solidarité des communes dans le domaine de l’alimentation en eau et de l’assainissement à l’égard des personnes en situation de précarité résidant en France, sans discrimination entre les usagers, qu’ils soient abonnés directs ou non des services de l’eau et de l’assainissement[45]. La loi du 13 juillet 2011 vise à interdire l’exploitation des gaz de schiste par fracturation hydraulique [46], [47]. La loi du , dite loi Brottes, vise à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l’eau et sur les éoliennes, qui interdit à tout distributeur de couper l’alimentation en eau tout au long de l’année dans une résidence principale, même en cas d’impayé[48]. Cette loi n’entre toutefois en vigueur qu’en mai 2015 suite à une contestation devant le Conseil constitutionnel par l’opérateur Saur[49].

Loi du 27 janvier 2014 (MAPTAM ou GEMAPI)[modifier | modifier le code]

La Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) attribue au bloc communal (communes et intercommunalités) une compétence ciblée et obligatoire pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). Finalement cette nouvelle attribution est repoussée à 2018[50]

Elle est suivie en 2015 par la loi du 7 août 2015 portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (loi Notre) qui, suite au constat de plusieurs rapports de la Cour des Comptes et du Conseil d’État dénonçant l'émiettement des services, vise à les rationnaliser notamment en diminuant leur nombre. Ainsi 35 160 services d’eau et d’assainissement, gérés par 24162 collectivités, sont en vigueur en 2014. Il ne devrait plus y en avoir que 1 500 à 3 500 en 2020. Ces services seraient par contre dotés de moyens humains, techniques et financiers plus importants, ce qui devrait les aider à relever les défis de la gestion locale de l’eau[51]. La loi prévoit également que les régions peuvent se voir attribuer tout ou partie des missions d’animation et de concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques lorsque l’état des eaux de surface ou des eaux souterraines présente des enjeux sanitaires et environnementaux justifiant une gestion coordonnée des différents sous-bassins hydrographiques de la région[31].

Loi du 8 août 2016[modifier | modifier le code]

Loi du 30 décembre 2017[modifier | modifier le code]

Mise en œuvre de la Directive sur l’eau[modifier | modifier le code]

Phase 1 : état des lieux par bassin (2004-2007)[modifier | modifier le code]

Phase 2 : élaboration des SDAGE (2007-2010)[modifier | modifier le code]

SDAGE 2010-2015 et programmes de mesures associés[modifier | modifier le code]

SDAGE 2016-2021 et programmes de mesures associés[modifier | modifier le code]

Gouvernance et territoires[modifier | modifier le code]

Bassins hydrographiques[modifier | modifier le code]

Organisation territoriale[modifier | modifier le code]

La gestion intégrée de l'eau est une gestion par bassin versant, associant l'ensemble des acteurs concernés par l'eau dans un processus favorisant le développement et la gestion coordonnés des ressources en eau, du sol et des ressources associées, permettant de maximiser les bénéfices économiques et sociaux, de façon équitable sans compromettre la pérennité des écosystèmes vitaux[52]. Le processus est relativement complexe en France, compte tenu de la multiplicité des acteurs aux différentes strates de l'organisation territoriale, et est évolutif dans le temps. Les événements les plus récents venus structurer le processus sont la création de l'agence française pour la biodiversité le , qui regroupe l'Onema (Office national de l'eau et des milieux aquatiques), l'Établissement public des parcs nationaux, l'Agence des aires marines protégées et le groupement d'intérêt public ATEN et l'encouragement en mai 2019 à la mise en œuvre sur tout le territoire d'un nouvel outil de planification créé en 2015 : le projet de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE) pour améliorer la résilience des territoires face aux changements climatiques et mieux partager les ressources en eau, qui a vocation à être cohérent avec les autres outils de planification déjà en place[53]. Le tableau ci-après représente de manière simplifiée cette organisation en 2019.

Tableau simplifié de l'organisation de la gestion de l'eau[54]
Niveau Subdivision Acteur Maillage territorial Domaine d'action Action Outils de planification
National Pays Direction de l’eau et de la biodiversité (DEB) du ministère de la transition écologique et solidaire Règlementation (État) Élaboration de la politique nationale de l’eau en cohérence avec les directives européennes et en liaison avec les ministères compétents pour des usages de l'eau.
Agence française pour la biodiversité (AFB) Les services centraux sont basés à Vincennes, Montpellier et Brest[55]. Créée depuis le , l'AFB exerce ses missions au niveau national et territorial : connaissance, protection, gestion, et sensibilisation à la biodiversité terrestre, aquatique et marine.
Bassin hydrographique Bassin hydrographique Préfet coordonnateur de bassin La France comprend 11 bassins hydrographiques : six en France métropolitaine[56] et cinq outre-mer[57] ,[58]. Règlementation (État) Définition et mise en œuvre de la réglementation et contrôle de son respect (police de l’eau et de la pêche).
Coordination à l’échelle du bassin les actions des services de l’État dans le domaine de l’eau. Ils approuvent les Schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE)
Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), élaboré par les comités de bassin.
Comité de bassin Il y a sept comités de bassins en France métropolitaine (la Corse ayant son propre comité de bassin) Planification et incitation financière À l’échelle du bassin hydrographique, le comité de bassin rassemble les acteurs de l’eau : représentants des collectivités territoriales, de l'État, des usagers économiques et associatifs. Le comité de bassin, dans le cadre fixé par les politiques nationale et européenne de gestion de l'eau, définit les grandes orientations pour l'eau dans le bassin.
Agence de l'eau Il y a six agences de l'eau en France métropolitaine (le territoire de la Corse faisant partie de l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse) ) Planification et incitation financière Experte de l’eau au service des collectivités, des acteurs économiques et agricoles, l’agence de l’eau a pour mission de les aider à utiliser l’eau de manière rationnelle et à lutter contre les pollutions et dégradations des milieux aquatiques.
Régional ou départemental Interrégion ou région Agence française pour la biodiversité (AFB) Directions interrégionales ou régionales, services interdépartementaux Sept directions régionales et trois directions inter-régionales maillent le territoire à travers 92 services départementaux et trois services inter-départementaux l’ensemble du territoire[55]. Établissement public national relevant du service public de l’environnement, l’AFB exerce ses missions en lien étroit avec les agences de l’eau.
Régions et départements Services déconcentrés de l’État : Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ; Agences régionales de santé (ARS) (qualité de l’eau potable et des eaux de baignade ) - Directions départementales des territoires (DDT). Règlementation (État) Placés sous l’autorité des préfets, ils mettent en œuvre la politique de l’État sous ses aspects réglementaires et techniques contrôle de son respect (police de l’eau et de la pêche
Collectivités territoriales (régions et départements) Mise en œuvre locale Les conseils régionaux et les conseils départementaux, peuvent apporter un appui technique et financier aux porteurs de projets.
Sous-bassin hydrographique inrerdépartemental Établissement public territorial de bassin (EPTB) En 2019, il existe 32 EPTB sur le territoire national[59] Planification Schémas interdépartementaux (migrateurs, déchets flottants, entretien coordonné)
Service de prévision des crues 19 SPC : 16 sont rattachés aux DREAL, un à la Direction sud-est de Météo-France et deux à la Direction régionale et interdépartementale de l'Environnement et de l'Énergie d'Ile-de-France (DRIEE de l'Ile-de-France)[60]. Prévision des crues
Sous-bassin d'une taille appropriée pour une gestion collective localisée Établissements publics intercommunaux (syndicat de rivières, syndicat de bassin versant, syndicat de gestion de nappes…), établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE) Maillage éminemment variable et diversifié selon les structures et évolutif dans le temps. Mise en œuvre de la GEMAPI À partir de 2018, les Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération, métropoles, communautés urbaines) sont les maîtres d’ouvrage désignés par la loi pour les travaux de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations. Ils peuvent transférer cette compétence à des structures de gestion par bassin versant tels que les Établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ou les Établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE).
Eau et assainissement Jusqu’en 2020, la loi attribue la compétence eau et assainissement à la commune. Celle-ci peut s’organiser dans un cadre intercommunal en transférant la compétence à un syndicat d’eau et d’assainissement ou par l’exercice de la compétence par un EPCI à fiscalité propre. Le responsable du service d’eau et d’assainissement s’occupe :
  • de la distribution de l’eau potable, de la collecte et du traitement des eaux usées de sa commune ;
  • des décisions d’investissements pour lesquels il peut bénéficier de l’appui technique et financier de l’agence de l’eau, et/ou de la région et/ou du département ;
  • du choix du mode de gestion, qui peut être confié soit aux services municipaux ou syndicaux (régie), soit à des groupes industriels privés (Suez, Véolia, SAUR, etc.).
À partir de 2020, la compétence eau et assainissement sera de droit exercée non plus par la commune mais par les EPCI à fiscalité propre.
Toutes subdivisions Maîtrise d'ouvrage (Industriels, agriculteurs, etc) Concertation, propositions, travaux, exploitation Ces acteurs sont responsables de la construction et de la gestion de leurs installations de dépollution, de prélèvement, pour lesquelles ils peuvent obtenir l'appui technique et financier de l'agence de l’eau.
Usagers, associations de consommateurs, de protection de l’environnement, fédérations professionnelles Études, sensibilisation, communication Ces acteurs sont associés aux décisions de planification et de gestion par leur représentation au sein de structures comme le comité de bassin, les commissions locales - Ces acteurs développent des actions propres d'études, de sensibilisation, de communication.

Modes de gestion de l'eau[modifier | modifier le code]

Tarification de l’eau[modifier | modifier le code]

Qualité de l'eau[modifier | modifier le code]

Gestion des risques liés à l’eau[modifier | modifier le code]

Inondations[modifier | modifier le code]

Article détaillé : Risque d'inondation en France.

Sècheresse[modifier | modifier le code]

Pollutions[modifier | modifier le code]

Réseau de surveillance[modifier | modifier le code]

Réseau scientifique : Aquaref[modifier | modifier le code]

Notes et références[modifier | modifier le code]

Notes[modifier | modifier le code]

  1. Les précipitations se mesurent en hauteur d’eau tombée au sol rapportée à une unité de surface. L’unité utilisée est le millimètre de précipitation par mètre carré. En supposant une répartition homogène des précipitations sur cette surface, 1 millimètre de pluie représente 1 litre d’eau par mètre carré.
  2. Les précipitations efficaces correspondent aux quantités d'eau qui restent disponibles, à la surface du sol, après soustraction des pertes par évapotranspiration réelle.
  3. ce qui distingue les cours d’eau (artificialisés ou non) des fossés et canaux creusés par la main de l’homme.
  4. critère qui doit être évalué en fonction des conditions climatiques et hydrologiques locales.
  5. Thèse soutenue par Jean-Baptiste-Victor PROUDHON, Traité du domaine public, ou de la Distinction des biens considérés principalement par rapport au domaine public, Dijon, V. Lagier, 1833, et Armand RIVES, De la propriété du cours et du lit des rivières non navigables et non flottables, Paris, Firmin Didot frères, 1844
  6. Thèse soutenue notamment par Alfred DAVIEL, Traité de la législation et de la pratique des cours d’eau, Paris, C. Hingray libraire-éditeur, [1836] 1845 ; Paul LUCAS-CHAMPIONNIÈRE, De la propriété des eaux courantes, du droit des riverains et de la valeur actuelle des concessions féodales, ouvrage contenant l’exposé complet des institutions seigneuriales, Paris, C. Hingray, 1846 ; Raymond-Théodore TROPLONG, De la prescription ou commentaire du titre XX, livre III du Code civil, Bruxelles, Société typographique belge, 1846.
  7. Thèse soutenue notamment par M. DOYAT, « Mémoire sur la législation et la jurisprudence des cours d’eau non navigables ni flottables », Annales des Ponts et Chaussées, 326, 1837, p. 272-333 ; Louis-Marie DE LAHAYE CORMENIN, Droit administratif, Paris, Pagnerre, [1822] 1840 ; François-Xavier-Paul Garnier, Régime des eaux ou traité des eaux de la mer, des fleuves, rivières navigables et flottables, Paris, chez l’éditeur, 1851.
  8. Thèse soutenue par les ingénieurs Jean-Bernard Tarbé de Vauxclairs, Dictionnaire des travaux publics, civils, militaires et maritimes considérés dans leurs rapports avec la législation, l’administration et la jurisprudence, Paris, Carillan-Goeury, 1835 ; Benjamin Nadault de Buffon, Des usines sur les cours d’eau, développements sur les lois et règlements qui régissent cette matière, à l’usage des fonctionnaires de l’ordre administratif et judiciaire ; des ingénieurs, des avocats, architectes et experts ; des propriétaires d’usines et des propriétaires riverains, Paris, Carillan-Goeury et Victor Dalmont, 1840-1841
  9. Les limites des circonscriptions suivent les limites des communes traversées par les lignes de partage des eaux des différents grands bassin. Elles ne suivent donc ni les limites de départements ni celles de régions
  10. Dans la circulaire de mai 2019, 99 projets de territoires sont recensés
  11. Les limites des circonscriptions suivent les limites des communes traversées par les lignes de partage des eaux des différents grands bassin. Elles ne suivent donc ni les limites de départements ni celles de régions

Références[modifier | modifier le code]

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Voir aussi[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

  • Alex Gaspar (2013) La recherche des fuites d'eau (ISBN 979-10-91089-06-7) ; avril 2013, Ed Johanet 230 p
  • Marie Catherine Pétersmann (2013) Les sources du droit à l'eau en droit international 05/2013 ; ; Ed Johanet 130 p (ISBN 979-10-91-089-07-4)
  • Aude Farinetti (2012) La protection juridique des cours d'eau  ; Ed Johanet ; 09/2012 ; 124 p (ISBN 979-10-91089-01-2),
  • Collectif Le Guide de l'Eau 2012-1013 « Qui est qui et qui fait quoi » dans le domaine de l'eau ; Ed Johanet ;09/2012 ; 1050 p (ISSN 2101-1680),
  • Drobenko & Sironneau (2010) Le Code de l'Eau, toute la législation de l'eau réunie en 2.000 pages ; Ed Johanet ; 1.788 p (ISBN 978-2-9000-8687-2)
  • Collectif (2001) Le Lexique 6 langues de l'Eau ; Ed Johanet ; 788 p, (ISBN 2-900086-73-6)
  • Emmanuelle Hellier, Catherine Carré, Nadia Dupont, François Laurent, Sandrine Vaucelle, 2009, La France : la ressource en eau - Usages, gestions et enjeux territoriauxUsages, gestions et enjeux territoriaux, Éditions Colin, 320 p., (ISBN 2200246242)