Contribution au service public de l'électricité

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La contribution au service public de l'électricité (CSPE) est un prélèvement de nature fiscale sur les consommateurs d'électricité en France, destiné à dédommager les opérateurs des surcoûts engendrés par les obligations qui leur sont imposées par la loi sur le service public de l'électricité. La CSPE a été mise en place au début des années 2000 dans le but de rendre ces obligations compatibles avec l'ouverture à la concurrence du secteur de l'électricité. Elle est acquittée par le consommateur final d'électricité directement sur sa facture. Son montant total a progressé de 1,66 milliard d'euros en 2009 à 5,62 Mds € en 2014, et est prévu par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) à 6,3 Mds € en 2015 et 7,0 Mds € en 2016.

La CSPE représentera environ 16 % de la facture moyenne d'électricité des ménages en 2016 selon la CRE, dont 39 % pour le soutien au photovoltaïque et 17 % pour l'éolien.

Historique[modifier | modifier le code]

Au cours des décennies précédant l'ouverture du secteur électrique à la concurrence, les pouvoirs publics avaient imposé aux opérateurs historiques du secteur, en particulier à EDF, plusieurs obligations de service public :

  • à la fin des années 1970 : péréquation des tarifs au bénéfice des départements d'outre-mer ; le coût de production de l'électricité était beaucoup plus élevé dans ces départements qu'en métropole ; le gouvernement a décidé d'imposer à EDF de leur appliquer les mêmes tarifs qu'en métropole, sans compensation du fait du monopole dont jouissait alors EDF et de son caractère d'entreprise publique ;
  • au cours des années 1990 : institution en 1997 d'une obligation d'achat par EDF et les ELD de l'électricité produite par les centrales de cogénération[1] (production combinée de chaleur et d'électricité) : cette technique permettant d'atteindre des rendements plus élevés que dans les centrales classiques (jusqu'à 80 ou 90 % dans des conditions optimales, contre moins de 40 %), elle était considérée comme un moyen de réduire la dépendance aux combustibles fossiles, et était donc promue par la Communauté économique européenne ; les pays nordiques et l'Allemagne jouaient, et jouent encore, le rôle de précurseurs dans ce domaine ;
  • instauration progressive de conditions tarifaires préférentielles pour les catégories sociales défavorisées : conventions pauvreté-précarité, puis tarifs sociaux (Tarif de première nécessité créé en 2000 et mis en place en 2005).

L'obligation d'achat à des tarifs réglementés de la production d'électricité d'origine renouvelable n'avait pas été instituée en France avant 2000 ; mais elle avait été introduite dès les années 1980 au Danemark (en particulier pour les éoliennes)[2].

Cette obligation d'achat avait également été instituée en Allemagne dès 1991 par la loi de « réinjection de courant », améliorée ensuite par la loi Erneuerbare Energien Gesetz (Loi sur les énergies renouvelables) adoptée le 29 mars 2001 qui accordait une garantie sur 20 ans sur les tarifs d'obligation d'achat[3],[4]. Alors que la taxe allemande est uniquement consacrée à la compensation des surcoûts des EnR, la CSPE compense plusieurs charges de natures très différentes.

La directive 96/92/CE[5] adoptée le 19 décembre 1996 établit les règles communes pour le marché intérieur de l'électricité ; les états avaient jusqu'au 19 février 1999 pour la transposer. La France, étant l'un des pays les plus réticents à l'ouverture du marché de l'électricité, n'a transposé cette directive qu'en février 2000.

Les obligations de service public entrainaient des surcoûts incompatibles avec la concurrence ; il a donc été nécessaire, lors de la transposition dans le droit français des directives européennes créant le marché intérieur de l'énergie, de prévoir des dispositions assurant aux opérateurs historiques de l'électricité, désormais soumis à concurrence, une compensation de ces surcoûts.

L'article 5 de la loi no 2000-108 du 10 février 2000[6] institue un dispositif très proche de celui de la CSPE sous la dénomination de FSPE (Fonds du Service Public de la Production d'Électricité), déjà géré par la CDC ; il n'avait encore été mis en place que partiellement lorsque la loi du 3 janvier 2003 est venu le réformer.

La CSPE est instituée par la loi no 2003-8 du 3 janvier 2003[7] par le biais d'une modification de l'article 5 de la loi no 2000-108 du 10 février 2000 sur le service public de l'électricité[6]. Son fondement juridique est aujourd'hui contenu dans les articles L. 121-6 et suivants du code de l'énergie[8]. L'organisation de son fonctionnement est précisée par le décret n° 2004-90 du 28 janvier 2004 modifié relatif à la compensation des charges du service public de l’électricité[9].

Présentation[modifier | modifier le code]

La CSPE permet de rétribuer les fournisseurs d'électricité (EDF et les entreprises locales de distribution) pour les surcoûts liés à la mission de service public qui leur incombe. Il s'agit en particulier de[10] :

  • l'obligation d'achat de l'électricité produite par la cogénération gaz et les énergies renouvelables : le surcoût est calculé à partir de la différence entre le tarif d’achat pour la filière considérée et les prix de marché de gros de l'électricité ; un calcul différent, fondé sur les prix de revient de production, est appliqué dans les zones non interconnectées (ZNI) ;
  • la péréquation tarifaire : le surcoût de la production électrique dans certaines zones îliennes non connectées au réseau (ZNI : départements d'Outre-Mer et Corse) est calculé par différence entre le coût de production et la composante production du tarif de vente, tarif qui a été aligné sur celui de la métropole à la fin des années 1970 ;
  • les aides sociales à l'achat d'électricité, en particulier depuis son classement en « produit de première nécessité » par la loi du 10 février 2000 (cf. Tarif de première nécessité) ;
  • une partie des charges liées au tarif réglementé et transitoire d'ajustement au marché (TaRTAM), de la fin 2006 au 1er juillet 2011.

Elle sert également à financer le médiateur national de l'énergie[10].

La CSPE est payée par tous les consommateurs finaux d'électricité, avec un plafond pour les consommateurs des industries électro-intensives motivé par la volonté d'éviter de dégrader leur compétitivité à l'exportation (cf débats parlementaires lors de l'adoption de la loi, consultables sur le site internet de l'Assemblée Nationale).

Son montant est arrêté par le ministre chargé de l'énergie sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie selon les surcoûts prévisionnels calculés. Si le ministre ne prend pas d'arrêté avant le 31 décembre, la proposition de la CRE pour l'année suivante s'applique automatiquement, dans la limite d'une augmentation de 3 €/MWh par rapport à l'année précédente.

Le montant de la CSPE payé par ses redevables est limité par plusieurs mécanismes :

  • l'électricité produite sur le site où elle est consommée n'est prise en compte pour le calcul de la CSPE qu'à partir de 240 GWh par an et par site de production[11] ;
  • le montant de la contribution due est plafonné à 570 000 € environ par an et par site de consommation. Ce montant est révisable chaque année[12] ;
  • il est également plafonné à 0,5 % de la valeur ajoutée pour les sociétés industrielles consommant plus de 7 GWh par an[13].

La part des consommations exonérées de CSPE dans la consommation intérieure prévisionnelle est évaluée par la CRE à 19,6 % en 2011, 19,9 % en 2012[14], 18,1 % en 2013[15], 18,9 % en 2014[16], 22,2 % en 2015[17] et 21,4 % en 2016[18].

Évolution des charges de service public[modifier | modifier le code]

Charges de service public de l'électricité 2003-2014
Source : CRE (proposition charges 2013, octobre 2012)[19]

Le graphique ci-contre montre l'évolution des charges de service public (surcoûts créés par les obligations de service public) constatées par la CRE de 2003 à 2014 et les prévisions établies par la CRE pour 2015 et 2016. On voit clairement l'envol des charges dues au surcoût des contrats d'achat d'énergies renouvelables, ainsi que la croissance continue des surcoûts dus à la péréquation tarifaire ; dans cette dernière rubrique, la CRE ne distingue pas les surcoûts de production dans les zones non interconnectées (ZNI) des surcoûts des contrats d'achat d'EnR dans les ZNI ; l'impact total des surcoûts des EnR est de ce fait sous-estimé.

Les charges de service public découlant des contrats d'achat d'EnR dans les ZNI représentaient 117,5 M€ en 2011, 242,9 M€ en 2013 et 254,1 M€ en 2014 (éolien : 5,9 M€ ; photovoltaïque : 235,7 M€ ; autres EnR : 12,5 M€)[18].

Évolution des charges de service public de l'électricité[20] (M€)
Année Contrats achat cogénération Contrats d’achat EnR Autres contrats d’achat Total contrats d’achat Compl. rémun.* Péréquation tarifaire** Dispositions sociales Total charges
2003 803,8 142,0 59,0 1 004,8 409,9 0 1 414,7
2004 838,4 201,3 62,4 1 102,1 431,2 2,0 1 535,3
2005 676,6 89,1 49,5 815,2 564,2 23,7 1 403,1
2006 713,2 110,7 54,6 878,4 661,5 34,4 1 574,3
2007 803,4 322,5 57,5 1 183,4 762,3 43,9 1 989,6
2008 828,8 -4,8 58,6 882,5 897,1 59,2 1 838,8
2009 950,4 559,9 51,8 1 562,1 1 033,2 66,3 2 661,6
2010 823,1 706,7 44,6 1 574,4 1 018,3 61,7 2 654,5
2011 801,7 1 346,4 36,8 2 184,9 1 315,9 68,4 3 569,2
2012 743,8 2 461,6 22,3 3 227,7 1 508,6 93,8 4 830,1
2013 546,9 2 913,1 7,2 3 467,3 1 665,0 133,4 5 265,7
2014 474,8 3 495,0 6,0 3 975,8 1 838,1 233,0 6 037,0
2015p 460,1 3 751,5 4,9 4 216,5 1 774,1 350,2 6 340,9
2016p 599,2 4 425,4 2,4 5 026,9 17,0 1 669,9 321,0 7 034,8
% 2016 7,6 % 62,9 %
(67,1 % avec ZNI)
0,03 % 71,5 %
(75,6 % avec ZNI)
0,2 % 23,7 %
(19,5 % hors EnR)
4,6 % 100 %
* Compl. rémun. : complément de rémunération[N 1] ; ** péréquation tarifaire : intègre les surcoûts des EnR dans les ZNI
2015 et 2016 : prévisions CRE.

Le tableau ci-dessus prend en compte l'élargissement de l'assiette des tarifs sociaux, dits TPN (tarif de première nécessité), aux foyers dont le montant annuel des ressources est inférieur au montant ouvrant droit au bénéfice de l’aide au paiement d’une assurance complémentaire de santé (ACS), alors que jusqu'ici le plafond était celui donnant droit à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) (Loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre). La CRE prévoyait 3,52 millions de bénéficiaires en 2015 contre 1,67 fin 2013[17] et 1,205 fin 2012[16].

Détail des charges de service public dues aux Énergies Renouvelables (EnR)[modifier | modifier le code]

Charges de service public dues aux énergies renouvelables en métropole

Le détail des charges découlant des achats d'EnR est le suivant :

Charges de service public dues aux contrats d’achat d’EnR en métropole
M€ 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015pr 2016pr % 2016
Éolien 158,8 80,9 319,2 343,4 399,7 550,0 641,8 814,8 966,5 1 184,3 26,8
Photovoltaïque 1,1 7,8 54,3 208,9 794,9 1 683,2 1 919,9 2 202,5 2 239,7 2 447,2 55,3
Hydraulique 111,3 -70,0 115,5 80,7 151,8 228,4 351,4 477,7 545,3 793,9 17,9
Biomasse 16,6 9,2 20,9 29,5
Biogaz 10,1 4,3 25,1 30,0
Incinération o.m.* 24,6 -37,0 26,0 13,5
Total charges EnR 322,5 -4,9 561,1 706,7 1 346,4 2 461,6 2 913,1 3 495,0 3 751,5 4 425,4 100,0
* Incinération o.m. : Incinération des ordures ménagères.
Sources : 2007-2010 : Cour des Comptes[CCc 1] ; 2011-2015 : CRE[15],[16],[17],[18].

Pour compléter ces données, voici les charges EnR des zones non interconnectées pour 2010-2015 :

Charges de service public dues aux contrats d’achat d’énergies renouvelables dans les ZNI
M€ 2010 2011 2012 2013 2014 2015pr 2016pr % 2016
Éolien 3,8 4,8 5,4 5,7 5,9 7,3 5,0 1,7
Photovoltaïque 40,9 106,2 197,4 223,8 235,7 270,3 277,4 94,1
Autres EnR 3,8 6,7 9,0 13,4 12,5 12,2 12,3 4,2
Total charges EnR des ZNI 48,5 117,7 211,8 242,9 254,1 289,8 294,7 100,0
Source : CRE[15],[16],[17],[18].

Au total, sur la France entière, les charges dues aux EnR atteignaient 3 156,1 M€ en 2013, dont 2 143,7 M€ pour le photovoltaïque, soit 68 % ; 3 749,1 M€ en 2014, dont 2 438,2 M€ de photovoltaïque, soit 65 % ; elles sont prévues à 4 041,4 M€ en 2015, dont 2 510 M€ de photovoltaïque, soit 62,1 %, et à 4 720,1 M€ en 2016, dont 2 724,6 M€ de photovoltaïque, soit 57,7 %[17]. On note que la part du photovoltaïque, tout en restant prépondérante, baisse progressivement du fait de la baisse des prix particulièrement rapide de cette énergie.

Les coûts d'achat moyen par EDF (environ 90 % du total) pour les diverses EnR ont été, de 2010 à 2014[21],[22]:

Coûts moyens d’achat d’énergies renouvelables par EDF
€/MWh 2010 2011 2012 2013 2014 variation
2014/10
Éolien 84,1 85,3 87,4 88,2 88,6 +5,4 %
Photovoltaïque 538,2 519,3 498,0 474,5 422,2 -21,6 %
Hydraulique 60,2 64,4 63,4 67,5 71,8 +19,3 %
Biomasse 98,4 107,3 119,1 128,9 133,3 +35,5 %
Biogaz 86,1 92,6 102,7 107,5 113,6 +31,9 %
Incinération 52,7 53,6 55,9 56,7 56,8 +7,8 %

Les coûts moyens d'achat ci-dessus intègrent l'ensemble des contrats signés depuis la création du système ; ils sont donc différents des tarifs appliqués aux nouvelles installations, en particulier pour le photovoltaïque, dont les tarifs baissent.

Évolution des tarifs d'achat de l'électricité photovoltaïque en France
source données : Commission de régulation de l'énergie[23],[24],[25]

Le graphique ci-joint présente l'évolution des tarifs d'achat du solaire photovoltaïque depuis le 2e trimestre 2011 : en 4 ans, le tarif particuliers (<9 kWh, intégration au bâti) a baissé de 43,6 %, celui qui s'applique aux installations à intégration simplifiée au bâti, hors résidentiel (<36 kW) de 54 % et le tarif pour grandes installations de 46,3 %.

En comparaison, les prix de marché utilisés pour calculer les surcoûts prévisionnels étaient en moyenne de 47,9 €/MWh en 2010, 48,5 €/MWh en 2011, 45,5 €/MWh en 2012, 50,7 €/MWh en 2013, 41,9 €/MWh en 2014, 42,6 €/MWh en 2015 ; pour 2016, la CRE a adopté des méthodes de calcul des coûts évités plus affinées pour tenir compte des caractères plus ou moins aléatoires des productions ; par exemple, pour l'éolien, le prix a été en moyenne de 34,0 €/MWh, mais varie de 27,7 €/MWh en mai 2016 à 46,2 €/MWh en février 2016 ; pour le photovoltaïque, un calcul encore plus complexe prend en compte ses périodes de production centrées sur le milieu de journée, lorsque les prix spot sont les plus élevés sur le marché de gros[26],[N 2].

L'accroissement du surcoût des énergies renouvelables est très rapide ; les prévisions pour 2020 sont de 6,5 (EDF) à 8,4 Mds € (CRE)[CCc 2], dont :

  • éolien terrestre : 926 à 1 291 M€ ;
  • éolien en mer : 1 172 à 2 572 M€ ;
  • photovoltaïque : 2 080 à 2 778 M€ ;
  • biomasse + biogaz : 1 196 à 1 667 M€.

Évolution du montant unitaire de la CSPE[modifier | modifier le code]

Contribution aux charges de service public de l'électricité, montants unitaires 2002-2016
Source : CRE[19]

Le graphique ci-contre montre l'évolution des montants unitaires de la CSPE depuis 2002[N 3] : contribution unitaire proposée par la CRE et contribution unitaire appliquée sur décision du ministre chargé de l'énergie. On constate que depuis 2009 la CSPE appliquée ne parvient plus à couvrir les charges de service public.

Montant unitaire de la contribution aux charges de service public de l'électricité (CSPE)[19]
M€ 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Contribution unitaire proposée par la CRE[N 4] 3 3,3 4,5 4,5 4,5 3,4 4,26 5,8 6,5 12,9 13,7 18,8 22,5 25,9 27,05
Contribution unitaire appliquée 3 3,3 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 7,5 puis 9 9 puis 10,5 13,5 16,5 19,5 22,5
Notes [N 5] [14],[N 6] [15],[N 7] [16],[N 8] [17] [18]

La CSPE de 22,5 €/MWh, qui sera appliquée en 2016, représentera 16 % de la facture moyenne annuelle du consommateur alors que le montant prévisionnel calculé par la CRE l'aurait portée à 19 %[18].

La CSPE devrait atteindre, selon la CRE, 30 €/MWh à l’horizon 2025, soit une hausse d’environ 50  % en dix ans. Les charges à couvrir atteindraient 10,9 milliards d’euros en 2025[27].

Dans sa proposition pour 2016[18], la CRE évalue la CSPE 2016 nécessaire à 9,8 Md€, dont 7,0 Md€ pour couvrir les charges prévisionnelles de l'année 2016 et 2,8 Md€ de reliquats sur exercices antérieurs, soit un montant unitaire de 27,05 €/MWh. La CRE précise qu'en l'absence d'arrêté avant le 31 décembre 2015, la CSPE sera augmentée de 3 €/MWh et s’élèvera alors à 22,5 €/MWh à compter du 1er janvier 2016, montant qui entrainerait un défaut de compensation d'EDF estimé à 1,4 Md€, mais permettrait de couvrir les charges prévisionnelles 2016 et de résorber une partie du défaut de recouvrement accumulé antérieurement.

L'augmentation annuelle de la CSPE est plafonnée à 3 €/MWh par l’article L.121-13 du code de l’énergie ; le défaut de compensation d’EDF pour l’exercice 2013 était estimé à 2 Md€[15]. Cette augmentation de 3 €/MWh représentait en 2013 pour les clients résidentiels « une hausse de 2,5 % des factures, soit environ 15 euros par an et par ménage en moyenne, [...] La résorption de la dette envers EDF laissée par l'ancien gouvernement sera étalée sur plusieurs années », selon le ministère de l'Écologie et de l'Énergie[28]. Ce plafonnement a été appliqué également pour les hausses du 1/1/2014 et du 1/1/2015.

La CRE a publié le 18/02/2013 un rapport sur le fonctionnement des marchés de détail français de l'électricité et du gaz naturel dans lequel elle annonce : « l’analyse prospective de l’évolution des tarifs réglementés de vente sur la période 2012-2017 fait apparaître que la hausse de la facture moyenne hors taxe d’un client résidentiel ou professionnel, qui atteint près de 30 % dans les projections de la CRE en euros courants (dont 10,4 % d’inflation), sera due pour plus du tiers à l’augmentation de la CSPE, laquelle s’explique pour l’essentiel par le développement des énergies renouvelables »[29].

Le Conseil d'État ayant annulé le 28 mai 2014 l'arrêté du 17 novembre 2008 qui fixait les conditions d’achat de l’électricité éolienne, la CRE a publié une délibération[30] précisant que cette annulation ne donne pas droit à un remboursement de la CSPE[N 9].

Impact économique de la CSPE[modifier | modifier le code]

Le montant total collecté au titre de la CSPE a évolué comme suit :

Historique des montants de CSPE collectés
Année Mds Notes
2009 1,66 [CCc 3]
2010 1,94 [31]
2011 2,88 [32]
2012 3,6 [33]
2013 5,15 [34]
2014 5,62 [35]

La répartition du financement des charges en 2015 estimée par la CRE est la suivante[36] :

  • moyennes et grandes entreprises : 3 416 M€ (48 %)
  • petits professionnels : 839 M€ (12 %)
  • clients résidentiels : 2 886 M€ (40 %)

Le prix moyen toutes taxes comprises de l'électricité en France pour les ménages consommant entre 2 500 et 5 000 kWh au premier semestre 2014, tiré de la base de données d'Eurostat[37], était de 15,85 c€/kWh ; la CSPE de 16,5 €/MWh, soit 1,65 c€/kWh, en vigueur en 2014 représentait donc 10,4 % de la facture moyenne, et les 10 €/MWh relatifs au photovoltaïque[N 10] représentent 6,3 % de la facture ; en 2015, la CSPE de 19,5 €/MWh représentera environ 11,8 % de la facture moyenne ; selon la CRE, la CSPE représentera en moyenne, pour l'ensemble des ménages, 16 % de la facture d'électricité en 2016[18] ; la part des énergies renouvelables dans la CSPE 2015 sera de 10,97 €/MWh[38].

Les charges de service public estimées 2014 pour les clients résidentiels étant de 2 112 M€, et le nombre de sites de consommation résidentiels étant de 31,36 millions au 30/09/2014[39], le coût annuel de la CSPE par abonné était en moyenne de 67,3 €.

La CRE estimait en 2015 le défaut de compensation pour EDF à 1 352 M€ en 2011, 1 081 M€ en 2012, 736 M€ en 2013 et 1 212 M€ en 2014, ce qui porte le déficit de recouvrement d'EDF cumulé depuis 2002 à 5 471 M€ à la fin 2014 ; elle prévoit un rattrapage de 587 M€ en 2015 et 1 521 M€ en 2016[18].

Le gouvernement a reconnu le 14 janvier 2013 ses dettes envers EDF, estimées à près de 5 milliards d'euros avec les coûts de portage, et s'est engagé à les rembourser d'ici 2018 par des augmentations de la CSPE[40], mais les augmentations plafonnées à 3 €/MWh par an par l’article L.121-13 du code de l’énergie sont insuffisantes pour y parvenir.

Par arrêté du 18 septembre 2014 des ministres chargés de l’énergie et des finances, la compensation due à EDF au titre des frais de portage qu’elle a supportés jusqu’au 31 décembre 2012 a été fixée à 627 M€. Ce montant est intégré au déficit de compensation dû à EDF au 1er janvier 2013. La CRE estime que les montants de CSPE prévus pour 2015 et 2016 permettront de couvrir les charges prévisionnelles et de commencer à résorber le défaut de recouvrement total supporté par EDF, qui serait ramené à 3 363 M€ fin 2016[18].

Recommandations de l'IGF et de la Cour des Comptes[modifier | modifier le code]

Au début de 2010, à la suite de la flambée des demandes de rachat d'électricité photovoltaïque reçues par EDF en novembre-décembre 2009, le gouvernement a adopté des mesures d'urgence : mesures transitoires pour traiter l’afflux des demandes, ajustement des tarifs de rachat ; il a confié à l'Inspection Générale des Finances (IGF) une "Mission relative à la régulation et au développement de la filière photovoltaïque en France" ; l'IGF a rendu son rapport en juin 2010[41].

Ce rapport met en évidence l'incohérence des réglementations mises en place dans le cadre du Grenelle de l'Environnement et des objectifs européens 2020 pour favoriser le financement du développement de la filière photovoltaïque :

  • tarifs d'achat trop attractifs (nettement supérieurs à ceux de la plupart des autres pays, et au coût effectif de production en forte baisse),
  • cumul des avantages fiscaux (déductions d'impôt sur le revenu, déductions ISF-PME, aides des collectivités locales) avec les tarifs d'achat, le tout débouchant sur une rentabilité excessive des projets (TRI souvent supérieur à 20 %),
  • fort déficit de la balance commerciale dans le domaine : 800 M€ en 2009 (soit 2 % du déficit commercial français)
  • faible efficacité de ces aides, aussi bien en termes de réduction d'émissions de CO2[N 11] que de création d'emplois.

Il alertait les pouvoirs publics sur le risque d'explosion de la CSPE, et proposait une série de mesures pour atténuer l'impact du photovoltaïque : baisse immédiate des tarifs de rachat, mise en place d'appels d'offres pour les gros projets et d'un mécanisme de baisses automatiques trimestrielles des tarifs de rachat pour les petits, ...

Ces mesures ont été effectivement mises en place fin 2010, assorties d'un moratoire de trois mois sur les raccordements des installations photovoltaïques[42] ; elles ont globalement réussi à assainir la filière, mais la file d'attente des projets de 2009 n'était pas encore totalement résorbée à la fin de 2012.

Dans son rapport annuel public 2011, la Cour des comptes consacrait un chapitre à la CSPE, constatant que, du fait que son taux était resté inchangé depuis 2004, à 4,5 €/MWh, elle ne permettait plus de couvrir les surcoûts imposés aux producteurs d’électricité. À fin 2010, le déficit cumulé atteignait 2,8 Mds € et pesait sur le fonds de roulement d’EDF. La loi de Finances 2011 avait relevé ce taux, mais dans des proportions insuffisantes, et la Cour formulait 4 recommandations :

  • maîtriser les facteurs de croissance des charges de service public de l’électricité, en particulier le système de l’obligation d’achat, à des tarifs trop attractifs, fonctionnant « à guichet ouvert », notamment pour la filière photovoltaïque ;
  • s’interroger sur l’opportunité de continuer à soutenir des filières qui ne figurent pas parmi les priorités gouvernementales en matière de politique énergétique, comme la cogénération ;
  • remettre à plat le dispositif d’ensemble afin d’en rendre le fonctionnement plus lisible et d’en clarifier le statut fiscal[N 12] ;
  • réexaminer le financement du soutien au développement des énergies renouvelables et des autres charges du service public de l’électricité, par le consommateur d’énergie (et non par le consommateur d’électricité uniquement).

Ce dernier point est très important : en faisant supporter le surcoût des EnR aux seuls consommateurs d'électricité, la CSPE affaiblit la compétitivité de cette énergie par rapport aux énergies émettrices de gaz à effet de serre, ce qui va directement à l'encontre du but poursuivi. En toute logique, les surcoûts des EnR devraient être supportés par les consommateurs d'énergies émettrices de gaz à effet de serre (gaz, produits pétroliers, charbon) et non par ceux d'électricité.

Nouvelles orientations européennes[modifier | modifier le code]

Le financement des énergies renouvelables via la CSPE est en grande partie remis en cause par les nouvelles orientations de la Commission européenne : le commissaire européen à la Concurrence Joaquin Almunia a présenté le 9 avril 2014 un projet de "nouvelles lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l'environnement et de l'énergie " destiné à mettre fin progressivement au régime dérogatoire à la règle de la libre concurrence qui interdit les aides d'état, dont bénéficiaient les énergies renouvelables afin de favoriser leur montée en puissance[43] ; la Commission estime que ce système a fait son temps, a rempli son objectif puisque les énergies renouvelables assurent désormais 14 % de l'approvisionnement énergétique européen, et a provoqué des "bulles" et des abus, notamment du fait des tarifs garantis pour le photovoltaïque. Elle propose donc pour la période 2014-2020 :

  • d'interdire le système de prix garantis pour toutes les installations solaires de plus de 500 kW et éoliennes de plus de 3 MW ;
  • de privilégier désormais un système d'appel d'offres sans discrimination entre énergies renouvelables (le solaire l'emportera dans les régions ensoleillées, l'éolien dans les régions ventées, la biomasse dans les régions forestières, etc) afin de réintégrer l'électricité verte dans les mécanismes de marché ;
  • de prévoir des régimes plus souples (mais complexes) pour les technologies non matures ;
  • d'interdire les soutiens aux biocarburants de première génération à l'horizon 2020 ;
  • de maintenir le régime dérogatoire dont bénéficient les industries les plus énergivores pour plafonner leur contribution au financement des énergies renouvelables : 65 secteurs (ciment, aluminium, etc).

Le ministère de l'Énergie a annoncé le 16 janvier 2015 que, conformément aux nouvelles lignes directrices sur les aides d’État adoptées en avril 2014 par la Commission européenne, le système actuel des tarifs d’achat sera remplacé par un dispositif de vente sur le marché, assorti d’une prime variable, calculée par différence entre le prix moyen de l’électricité sur le marché et un prix cible maximal. Un dispositif calqué sur le modèle allemand ou le « contract for difference » britannique. Cette évolution s’appliquera seulement aux grandes installations (hors filières émergentes comme l’éolien en mer). À compter du 1er janvier 2017, les producteurs devront aussi renoncer au système du guichet ouvert pour les installations d’une certaine taille, qui seront alors attribuées exclusivement par appel d’offres[44].

La loi sur la transition énergétique supprime, à compter du 1er janvier 2016, le système des tarifs d’achat réglementés dont bénéficient les énergies renouvelables, le remplaçant par un dispositif de vente sur le marché assorti d’une prime ; ce nouveau dispositif s’appliquera aux installations de puissance installée supérieure à 500 kilowatts, hors filières émergentes comme l’éolien en mer ; l’éolien terrestre bénéficiera d’un délai supplémentaire, probablement de deux ans ; le solaire photovoltaïque, qui dépend des appels d’offres pour les grandes centrales, sera concerné dès 2016, ainsi que la biomasse, la géothermie et le biogaz[45].

Réforme de la CSPE 2016-2017[modifier | modifier le code]

Pour freiner la hausse de la CSPE, le gouvernement va mener une réforme en deux temps. Le collectif budgétaire de la fin 2015 va d’abord acter une réforme juridique de la CSPE, pour répondre aux critiques de Bruxelles sur sa nature. Elle deviendra ainsi une composante de la TICFE, la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité. Cela permettra notamment un meilleur contrôle budgétaire. Le deuxième volet de la réforme interviendra début 2017 et jouera, lui, sur les factures : le développement des énergies renouvelables, jusqu’ici seulement financé par les consommateurs d’électricité, sera désormais aussi supporté par les consommateurs d’énergie fossile (gaz, carburants...), au travers de la contribution climat énergie (CCE). Les hausses prévues de cette taxe carbone (56 €/tonne de CO2 visés en 2020, contre 22 €/t en 2016) serviront à financer les hausses à venir de CSPE[46].

Le projet de loi de finances rectificative prévoit que la taxe carbone, appliquée depuis 2014 aux consommations d’énergie fossile (produits pétroliers, gaz et charbon), augmentera de 8,50 € par tonne de CO2 en 2017, passant à 30,50 € par tonne. Cette hausse de la taxe carbone en 2017 servira à financer la hausse des « charges de service public de l’électricité », aujourd’hui supportées par les seuls consommateurs d’électricité via la CSPE. La CSPE augmentera de 15 % (3 € par MWh) à 22,5 €/MWh au 1er janvier 2016, mais restera à ce niveau en 2017. Ce transfert de fiscalité énergétique s’accompagne, dès le 1er janvier 2016, d’une réforme budgétaire, qui fait basculer la CSPE vers la TICFE (taxe intérieure de consommation finale d’électricité), afin de se mettre en conformité avec les règles européennes. Les charges de service public de l’électricité seront ainsi budgétisées, permettant à l’État et au Parlement d’exercer un contrôle plus serré sur ces dépenses. La réforme permettra aussi aux Douanes d’effectuer des contrôles[47].

Taxes analogues sur le gaz naturel[modifier | modifier le code]

Les factures des consommateurs de gaz naturel comportent deux taxes, calculée en fonction de la consommation de gaz, qui remplissent des fonctions analogues à celles de la CSPE[48] :

  • la Contribution au Tarif Spécial de Solidarité Gaz (CTSSG), qui permet de financer le Tarif Spécial de Solidarité Gaz en faveur des clients démunis, ainsi que la moitié du budget du médiateur national de l’énergie ; en 2014, son montant était de 0,2 €/MWh.
  • la Contribution biométhane (appelée également Contribution au service public du gaz - CSPG), qui permet de financer l’achat de biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel ; en 2014, son montant était de 0,0072 €/MWh.

On note qu'en comparaison des 16,5 €/MWh de la CSPE, le gaz est beaucoup moins taxé que l'électricité.

Notes et références[modifier | modifier le code]

Notes[modifier | modifier le code]

  1. complément de rémunération introduit par la loi sur la transition énergétique pour la croissance : prime versée aux producteurs d'EnR en complément de la valorisation de leur production sur les marchés.
  2. Des modalités de calcul différentes sont adoptées pour les divers types de contrats selon leurs clauses spécifiques : des primes sont appliquées pour les fournitures modulables, pour régularité, etc.
  3. en 2002, il s'agit de la contribution unitaire au FSPPE, ancêtre de la CSPE.
  4. contribution unitaire nécessaire pour couvrir les charges de service public de l’électricité prévisionnelles, calculée par la CRE.
  5. 2002 : contribution unitaire au FSPPE, ancêtre de la CSPE.
  6. la CRE évaluait la CSPE 2012 nécessaire à 5,2 Md€, soit 13,7 €/MWh, dont 11,2 €/MWh pour couvrir les charges prévisionnelles 2012 et 2,5 €/MWh pour couvrir la régularisation 2010 et les reliquats des exercices antérieurs ; le montant de la contribution a été fixé par la loi de finances rectificative pour 2011 à 9 €/MWh jusqu’au 30 juin 2012, puis à 10,5 €/MWh jusqu’au 31 décembre 2012
  7. pour 2013, la CRE a proposé une CSPE de 7,2 Md€, soit 18,8 €/MWh, dont 13,4 €/MWh pour couvrir les charges prévisionnelles 2013 et 5,4 €/MWh pour couvrir la régularisation 2011 et les reliquats des exercices antérieurs
  8. pour 2014, la CRE a proposé une CSPE de 8,4 Md€, soit 22,5 €/MWh, dont 6,2 Md€ pour couvrir les charges prévisionnelles de l'année 2014 et 2,2 Md€ de régularisation 2012 et reliquats antérieurs
  9. le Conseil d’État avait été saisi d’un recours pour excès de pouvoir le 6 février 2009 par l’association Vent de Colère, qui demandait l'annulation de cet arrêté pour excès de pouvoir, car il institue une aide d’État qui aurait dû être notifiée à la Commission européenne ; une longue procédure en avait résulté, au cours de laquelle le Conseil d’État, le 15 mai 2012, avait saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle pour savoir si le dispositif devait être considéré comme une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, ce qui constitue l’un des critères de qualification d’une aide d’État ; la CRE a été saisie de 40 000 demandes de remboursement de tout ou partie de la CSPE, fondées notamment sur l’illégalité du tarif éolien ; la CRE fait valoir que selon une jurisprudence constante, l’annulation d’une aide d’État n’entraîne pas l’annulation de l’impôt qui la finance lorsqu’il n’existe pas de lien d’affectation contraignant entre l’impôt et l’aide, c’est-à-dire lorsque le produit de la taxe n’influence pas directement le montant de l’aide.
  10. 3 722,5 M€ sur 6 185,7 M€ = 60,2 % ; 10,4 % x 60,2 % = 6,3 %
  11. les tarifs d'achat photovoltaïque accaparent une part prépondérante de la CSPE pour une production d'électricité beaucoup plus faible que l'éolien, la biomasse, etc.
  12. la Cour considérait en particulier que la CSPE, qualifiée par le Conseil d’État « d’imposition innommée » (décisions du 13 mars 2006), est un quasi-impôt dont le taux, et, au-delà, les conditions de prélèvement, devraient faire l’objet d’une autorisation périodique et d’un contrôle du Parlement

Références[modifier | modifier le code]

  1. p. 52
  2. p. 61
  3. p. 50
  • Autres références
  1. Rapport sur les installations de cogénération sous obligation d'achat, site du Ministère de l'Écologie.
  2. (en)[PDF]Energy policy in Denmark, sur le site de l'agence danoise de l'Énergie (voir p.23).
  3. Comment l'Allemagne va sortir du nucléaire, site du journal Le MONDE, 06.06.2011
  4. [PDF]Traduction en français du texte consolidé de la loi allemande sur les énergies renouvelables, sur le site du Ministère fédéral de l'Environnement.
  5. texte de la directive
  6. a et b Article 5 de la loi no 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.
  7. Loi no 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie.
  8. Articles L. 121-6 et suivants du code de l'énergie].
  9. Les charges de service public de l’électricité sur le site Internet du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'écologie.
  10. a et b « Service public de l'électricité (CSPE) : Mécanisme », sur le site de la commission de régulation de l'énergie.
  11. Article L. 121-11 du code de l'énergie.
  12. Article L. 121-12 du code de l'énergie.
  13. Article L. 121-21 du code de l'énergie.
  14. a et b Proposition pour la CSPE 2012, sur le site de la CRE.
  15. a, b, c, d et e [PDF]Délibération de la CRE du 9 octobre 2012 portant proposition relative aux charges de service public de l’électricité et à la contribution unitaire pour 2013, sur le site de la CRE.
  16. a, b, c, d et e Délibération de la CRE du 9 octobre 2013 portant proposition relative aux charges de service public de l’électricité et à la contribution unitaire pour 2014, site CRE consulté le 20 novembre 2013.
  17. a, b, c, d, e et f Délibération de la CRE du 15 octobre 2014 portant proposition relative aux charges de service public de l’électricité et à la contribution unitaire pour 2015, site CRE consulté le 4 janvier 2015.
  18. a, b, c, d, e, f, g, h, i et j Délibération de la CRE du 15 octobre 2015 portant proposition relative aux charges de service public de l’électricité et à la contribution unitaire pour 2016, site CRE consulté le 3 novembre 2015.
  19. a, b et c [PDF]Historique des charges de SP annexé à la délibération de la CRE sur la CSPE 2014, sur le site de la CRE.
  20. Historique des charges de SP annexé à la délibération de la CRE sur la CSPE 2016, site de la CRE, 15 octobre 2015.
  21. [PDF]Charges de service public de l’électricité constatées au titre de 2012, sur le site de la CRE consulté le 26 novembre 2013.
  22. [PDF]Charges de service public de l’électricité constatées au titre de 2014, site de la CRE, 15 octobre 2015.
  23. Consulter les tarifs d'obligation d'achat photovoltaique, site de la CRE consulté le 01/12/2013.
  24. Consulter les tarifs d'obligation d'achat photovoltaïque, site CRE
  25. consulter le tableau des tarifs en vigueur 1er janvier 2015-30 juin 2015, site CRE
  26. Charges prévisionnelles au titre de 2016, site CRE, 15 octobre 2015.
  27. En France, la taxe finançant les énergies vertes devrait augmenter de 50 % en dix ans, Les Échos, 29 décembre 2014.
  28. Électricité : hausse de 2,5 % au 1er janvier 2013, sur le site du quotidien Métro.
  29. Le fonctionnement des marchés de détail français de l'électricité et du gaz naturel, sur le site de la CRE.
  30. Délibération de la CRE du 28 mai 2014 portant communication sur la contribution au service public de l’électricité, site de la CRE consulté le 3 juin 2014.
  31. [PDF]Contributions recouvrées 2010, site de la CRE
  32. [PDF]Contributions recouvrées 2011, site de la CRE
  33. Contributions recouvrées 2012, site CRE consulté le 20 novembre 2013.
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  36. CSPE : montants -Financement des charges en 2015, sur le site de la CRE.
  37. (en)Electricity prices by type of user, sur le site d'Eurostat.
  38. Montants imputables aux contrats d'achat, site CRE.
  39. Observatoire des marchés du 3è trimestre 2014, site de la CRE.
  40. Communiqué de presse du 14 janvier 2013, sur le site du Ministère de l'Écologie
  41. [PDF]Rapport IGF juin 2010, sur le site de La Documentation Française.
  42. Photovoltaique-moratoire-critiques, sur le site actu-environnement.com
  43. Énergies vertes : Bruxelles choisit de ménager l'industrie, site du journal Les Échos consulté le 9 avril 2014.
  44. Énergies vertes : l’État adopte un nouveau système de soutien, Les Échos, 18 janvier 2015.
  45. Energies vertes : ce que va changer la fin des tarifs d’achat, Les Échos du 20 septembre 2015.
  46. Electricité : vers un allégement de la taxe sur le solaire et l’éolien... en 2017, Les Échos, 29 octobre 2015.
  47. Le gaz et les carburants vont payer pour le solaire, Les Échos, 16 novembre 2015.
  48. CSPE, CTA, TVA... Toutes les taxes sur ma facture, sur le site Énergie Info consulté le 2 janvier 2014.

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]