Conseil d'État (France)

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Conseil d'État
Image illustrative de l'article Conseil d'État (France)

Type Institution publique chargée de conseiller le gouvernement français et la plus haute des juridictions de l'ordre administratif
Siège Palais-Royal à Paris
Drapeau de la France France
Coordonnées 48° 51′ 52″ N 2° 20′ 15″ E / 48.864444, 2.3375
Membres 300[1]
Vice-président Jean-Marc Sauvé
Site web www.conseil-etat.fr

Géolocalisation sur la carte : Paris

(Voir situation sur carte : Paris)
Conseil d'État

Le Conseil d'État est une institution publique française créée en 1799 par Napoléon Bonaparte sur l'héritage d'anciennes institutions ayant porté ce nom sous la Monarchie, dans le cadre de la constitution de l'an VIII (Consulat). Il siège au Palais-Royal à Paris depuis 1875.

Dans les institutions de la Cinquième République, son premier rôle est celui de conseiller le gouvernement. À cette fin, le Conseil d'État doit être consulté par le gouvernement pour un certain nombre d'actes, notamment les projets de lois. Son second rôle est celui de plus haute des juridictions de l'ordre administratif (pour plus d'informations voir : dualité des ordres de juridiction : ordre administratif, ordre judiciaire). Le Conseil d'État est néanmoins soumis aux décisions du Tribunal des conflits qui tranche les conflits de compétence entre les ordres de juridiction.

La présidence du Conseil d'État est assurée par son vice-président[2]. Son assemblée générale peut être présidée par le Premier ministre ou bien le ministre de la Justice, ce qui n'a lieu que de manière exceptionnelle[3]. Le vice-président présente au président de la République les vœux de l'ensemble des corps constitués, parlant au nom de la fonction publique et des agents des services publics[4].

Sommaire

Histoire[modifier | modifier le code]

Façade du Conseil d'État (Palais-Royal).

Origine[modifier | modifier le code]

On peut faire remonter l'origine du Conseil d'État à des formations qui à partir du XIIIe siècle et sous des noms divers, dont notamment celui de Conseil d'État, ont réuni des juristes (on disait alors des légistes) autour des rois. Ceux-ci, qui détenaient le pouvoir de justice et jugeaient en dernier ressort (l'image de saint Louis rendant la justice sous le chêne de Vincennes est restée), ont après le Moyen Âge laissé exercer ce pouvoir de justice par des tribunaux, les parlements. On parle de justice déléguée (aux parlements). Cependant, si les parlements décidaient en dernier ressort des litiges entre les sujets du royaume, comme des poursuites contre eux, les rois ont continué à décider par eux-mêmes lorsque les actes de leur administration étaient contestés. On parle alors de justice retenue (par le souverain). Les légistes assistaient le roi tant pour l'élaboration des lois que pour l'exercice de la justice retenue.

Durant les trois derniers siècles de l'Ancien Régime, le Conseil du Roi avait déjà pris le nom de Conseil d’État et ses membres étaient désignés par les titres de conseiller d'État ou de maître des requêtes, toujours utilisés de nos jours. Cet organe central de l'institution monarchique avait des fonctions à la fois politiques et juridiques, servant à conseiller le souverain et à l'aider à administrer le royaume, à l'image du Conseil d’État rétabli par Bonaparte.

La Révolution conserve le principe de la justice retenue pour le contentieux administratif. La loi des 16 et 24 août 1790 relative à l'organisation judiciaire pose le principe de la soustraction du contentieux administratif au contrôle des tribunaux ordinaires (dits judiciaires) :

« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. »

— Loi des 16-24 août 1790, titre 2, article 13

Le décret du 16 fructidor an III confirme le principe de séparation en affirmant, dans un article unique, que « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient, avec peine de droit ».

Néanmoins, ce n'est que sous le Consulat qu'est mise en place une véritable justice administrative, si bien que, durant toute la période révolutionnaire, on ne peut contester les actes de l'administration que devant l'administration elle-même.

Refondation sous le Consulat[modifier | modifier le code]

Installation du Conseil d’État au Petit Luxembourg, . Les trois consuls reçoivent les serments des présidents (Couder, huile sur toile, 1856).

Le Conseil d'État sous sa forme actuelle est institué par la Constitution du 22 frimaire de l'an VIII (13 décembre 1799), celle du Consulat :

« Sous la direction des consuls, un Conseil d'État est chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative »

— Constitution du 22 frimaire de l'an VIII, article 52.

Le Conseil d'État de l'an VIII est chargé de préparer les projets de lois, et d'assister le chef de l'État dans le jugement du contentieux administratif (les « difficultés »). Le Conseil apparaît dans plusieurs articles de la Constitution, et ses membres, nommés par le Premier consul, jouissent d'un statut élevé. Les grades sont ceux d'aujourd'hui : auditeur, maître des requêtes, conseiller d'État. Ce sont des membres du Conseil d'État qui présentent et défendent les projets du gouvernement devant le corps législatif. Face à la justice, ils bénéficient de la même immunité que les parlementaires : les poursuites doivent être autorisés par le Conseil. Choyé par Bonaparte, le Conseil tient une place importante pendant le Consulat et l'Empire, tenant en particulier un rôle clé dans la rédaction du Code civil.

Dans sa fonction contentieuse, le Conseil n'a à l'époque qu'un rôle consultatif. Le système reste celui de la justice retenue, la décision revenant au chef de l'État. Dans les faits, ce dernier suit presque toujours les avis du Conseil (ses successeurs feront de même), d'autant plus facilement que le Conseil refuse d'apprécier les décisions de l'administration prises pour des motifs « politiques ».

Évolutions ultérieures[modifier | modifier le code]

La Restauration regarde cette institution napoléonienne avec méfiance. Le Conseil, même s'il n'est plus mentionné dans la Charte (qui tient alors lieu de Constitution) est conservé, mais ses avis sont moins sollicités, et l'activité se recentre sur sa fonction contentieuse. Le Conseil retrouve un peu de lustre sous la Monarchie de juillet[5], et la IIe République en 1849 le renforce en mettant fin à la justice retenue. Le Conseil reçoit la justice déléguée. Dans sa fonction contentieuse, il ne donne plus des avis, certes généralement suivis, mais rend « au nom du peuple français » des arrêts exécutoires, tout comme les tribunaux de l'ordre judiciaire. En même temps, est créée la fonction de commissaire du gouvernement. Napoléon III revient à la justice retenue en 1852, tout en donnant, comme son oncle, un grand rôle au Conseil. Le Conseil d'Etat sera cependant marqué par l'affaire des biens de la famille d'Orléans, qui voit l'empereur exercer une pression politique sur un commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat pour qu'il conclue devant le Tribunal des conflits dans un sens conforme à ses intérêts[6],[7].

La IIIe République naissante, par la loi du 24 mai 1872 sur l'organisation du Conseil d'État, rend au conseil la justice déléguée. Elle institue aussi la fonction de vice-président du Conseil d'État. Le Conseil s'installe au Palais-Royal, dans ses locaux actuels, en 1875, le palais d'Orsay, qu'il occupait précédemment, ayant brûlé pendant la Commune. Cette même année 1875, par l'arrêt Prince Napoléon[8] (Conseil d'État, 19 février 1875), le Conseil abandonne sa doctrine selon laquelle il doit s'abstenir de juger des décisions du gouvernement prises pour des motifs d'intérêts politiques. Le 22 janvier 1921, le Tribunal des conflits porte un sérieux coup à l'unité de l'ordre administratif, avec son arrêt Société commerciale de l'ouest africain (bac d'Eloka), qui va, par principe, mettre les services publics industriels et commerciaux sous la juridiction de l'ordre judiciaire. Ce retour du droit privé dans la sphère administrative part du principe que le juge judiciaire est mieux à même de défendre les intérêts des personnes privées.

Sous Vichy, le Conseil a été un instrument de la politique répressive du régime, particulièrement en ce qui concernait les juifs et les communistes. Allant même plus loin parfois que ce qui lui était demandé, le Conseil d'État a ainsi pu, avec l'avis de la commission ad hoc du statut des juifs, interne au Conseil, instaurer une présomption de judéité, qui n'était pas exigée par la loi 2 juin 1941 sur le statut des Juifs. Un seul conseiller a refusé de prêter serment au maréchal Pétain.

À partir de 1945, les conseillers d'État seront pour la plupart issus de l'École nationale d'administration nouvellement créée. En 1953, sont créés les tribunaux administratifs, issus des conseils interdépartementaux de préfecture. Ces tribunaux forment un premier degré de juridiction, et le Conseil d'État n'intervient dorénavant dans la plupart des affaires que comme juridiction d'appel. En 1958, le Conseil participe à la rédaction de la nouvelle Constitution. Michel Debré, alors garde des Sceaux et futur premier ministre, qui coordonne les travaux, est un ancien conseiller d'État, tout comme Georges Pompidou, son successeur à Matignon. Les relations entre le Conseil et le général De Gaulle pendant les premières années, marquées par la guerre d'Algérie, sont parfois tendues, voire exécrables. Ainsi, si l'arrêt Rubin de Servens[9] (Conseil d'État, 2 mars 1962) reconnaît au chef de l'État la possibilité d'exercer le pouvoir législatif, au titre de l'article 16 de la Constitution (pleins pouvoirs), sans contrôle du Conseil d'État, l'arrêt Canal, Robin et Godot[10] (Conseil d'État, 19 octobre 1962) annule des mesures prises par le président dans le cadre des pouvoirs spéciaux confiés par la loi référendaire du 13 avril 1962, les assimilant à des ordonnances, soumises au juge administratif. Plus grave, l'assemblée générale du Conseil d'État (formation consultative), d'accord avec la majorité de la doctrine, juge illégal l'usage de l'article 11 pour inscrire dans la Constitution l'élection du président de la République au suffrage direct. L'avis, normalement confidentiel et réservé au gouvernement, est publié dans la presse. De Gaulle passe outre. Il envisage un moment une réforme en profondeur du Conseil, mais le projet sera abandonné. Dans ses mémoires, le général de Gaulle jugera en des termes durs l'arrêt Canal, Robin et Godot du Conseil d'Etat, le considérant "nul et non avenu"[11].

En 1987, sont créées les cours administratives d'appel, deuxième degré de juridiction entre les tribunaux administratifs et le Conseil d'État, pour alléger la charge de ce dernier. Pour de nombreuses affaires, les formations contentieuses du Conseil d'État n'interviennent plus qu'en cassation. En même temps, les magistrats de l'ordre administratif se voient confirmer, pour assurer leur indépendance, des garanties proches de celles des magistrats de l'ordre judiciaire, tout particulièrement l'inamovibilité.

Dans sa fonction de conseiller du gouvernement, le Conseil a rendu dans les dernières années quelques avis marquants sur des questions d'actualité, tels celui du 27 novembre 1989, dit port de signe d'appartenance à une communauté religieuse, lors de la première affaire du foulard islamique ou encore celui du 22 août 1996, dit séjour des étrangers non ressortissants de l'Union européenne, lors de l'affaire de l'occupation de l'église Saint-Bernard par des étrangers en situation irrégulière.

Missions sous la Cinquième république[modifier | modifier le code]

Fonction administrative consultative[modifier | modifier le code]

Le Conseil d'État est conseiller du gouvernement français (et, dans certains cas, depuis la révision constitutionnelle du mois de juillet 2008, du Parlement). Il examine notamment les projets de lois et d'ordonnances, avant que ceux-ci ne soient soumis au conseil des ministres, ainsi que les projets de décret que la loi qualifie de « décret en Conseil d'État ». Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d'État peut aussi examiner les propositions de loi.

Le Conseil d'État émet un avis sur la régularité juridique de ces textes, sur leur forme et sur leur opportunité administrative. Cet avis peut prendre la forme d'un texte modifié, ou d'une note de rejet, appelée note de disjonction. Les séances se tiennent à huis clos, et l'avis n'est transmis qu'au Gouvernement, qui est libre de le faire publier ou non.

Le gouvernement peut ne tenir aucun compte de l'avis, mais la Constitution rend néanmoins la consultation obligatoire pour les projets de lois. Le gouvernement ne peut, de son propre chef, modifier le texte qu'il a soumis au Conseil d'État ou la version du texte modifiée par le Conseil d'État qu'à la condition d'en informer le Conseil d'État par une lettre rectificative. En 2003, le Conseil constitutionnel a sanctionné le non-respect de cette règle en invalidant partiellement une loi (Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques - Décision no 2003-468 DC du 3 avril 2003).

Le Conseil d'État indique également au gouvernement quels sont, parmi les projets de textes communautaires, ceux qui touchent à des questions législatives et doivent en conséquence être transmis au Parlement.

Le Conseil peut par ailleurs être consulté librement par le gouvernement sur toute question ou difficulté d'ordre juridique ou administratif.

Le Conseil d'État peut ainsi rendre trois sortes d'avis :

  • avis simple. Le gouvernement n'est pas obligé de solliciter l’avis, ni obligé de le suivre ;
  • avis obligatoire. Le gouvernement est obligé de solliciter l’avis (projet de loi ou d’ordonnance, projet de décret en Conseil d'État), mais n'est pas obligé de le suivre ;
  • avis conforme. Le gouvernement est obligé de solliciter l’avis et est obligé de le suivre (dans des cas rares prévus par la Loi).

Le Conseil d'État adresse chaque année au président de la République un rapport public, qui énonce notamment les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif, qu'il propose au gouvernement. En 1991, le rapport annuel du Conseil d'État, rédigé par Françoise Chandernagor, avait alerté sur l'insécurité juridique, due à la complexité des lois et à la prolifération législative.

Fonction juridictionnelle[modifier | modifier le code]

Le Conseil d'État est l'échelon suprême de la juridiction administrative, qui juge les actions dirigées contre les autorités publiques ou entre les autorités publiques. Sa compétence s'exerce tantôt en premier et dernier ressort, tantôt comme juge d'appel, tantôt comme juge de cassation.

Le Conseil d'État, juge de premier et dernier ressort[modifier | modifier le code]

Il juge en premier et dernier ressort les recours pour excès de pouvoir dirigés notamment contre les ordonnances, les décrets, les arrêtés à caractère réglementaire des ministres et les décisions de certaines autorités administratives indépendantes ainsi que des décisions des ministres compétents en matière de contrôle des concentrations économiques. Il juge aussi des recours en interprétation et appréciation de légalité de ces mêmes actes[12]. Il juge aussi les recours pour excès de pouvoir contre les délibérations de collectivités d'outre-mer, ainsi que, pour les départements et régions d'outre-mer, les délibérations adaptant les lois et règlements en vertu de l'article 73 de la Constitution[13]. Il traite aussi une partie du contentieux électoral pour les élections régionales, les élections des représentants français au Parlement européen, les élections des assemblées délibérantes de la Nouvelle-Calédonie et de ses provinces ainsi que des collectivités d'outre-mer, les référendums des articles 72-4 et 73 de la Constitution, et enfin les élections aux conseils consulaires et à l'Assemblée des Français de l'étranger[14]. Il connait aussi des litiges relatifs à la nomination et à la discipline des fonctionnaires nommés par décret du président de la République (recteur, préfet, ambassadeur…) sur la base de l'article 13 de la constitution.

Le Conseil d'État, juge d'appel[modifier | modifier le code]

La compétence d'appel du Conseil d'État est résiduelle. Il est cependant compétent pour l'appel du contentieux des élections municipales et départementales[15]. Il intervient aussi en appel dans le cadre de certaines procédures d'urgence telles certaines ordonnances rendues par le juge des référés du tribunal administratif, ainsi que pour les questions préjudicielles d’appréciation de la légalité des actes administratifs.

Le Conseil d'État, juge de cassation[modifier | modifier le code]

Saisi par un pourvoi, il est le juge de cassation[16] (juge du respect du droit par les juridictions inférieures) des décisions juridictionnelles rendues par les autres juridictions administratives statuant en dernier ressort[17], qu'il s'agisse des juridictions de droit commun (les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs jugeant en dernier ressort) ou des juridictions spécialisées (telles que la Cour des comptes ou les sections disciplinaires des conseils nationaux des ordres professionnels). Il est juge du respect du droit (il vérifie que les juges intervenus précédemment ont correctement interprété le droit), mais dans les faits, le Conseil d'État utilise cependant l’art L821-2 du code de justice administrative, qui permet au juge administratif d’évoquer l’affaire et de la régler au fond « dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice ». Du coup, et contrairement aux pratiques de la Cour de Cassation, il ne renvoie pas les affaires devant la cour administrative d'appel (CAA).

Avis dans une procédure contentieuse[modifier | modifier le code]

Le Conseil d'État peut également être appelé à donner un avis sur « une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges » soumise par un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel[18]. L'avis ne lie pas la juridiction mais est généralement suivi, pour ne pas s'exposer, dans le cas contraire, à être contredit en cassation.

Conflits entre fonctions consultative et juridictionnelle[modifier | modifier le code]

Le Conseil peut être amené à examiner, en tant qu'organe juridictionnel, la conformité à la loi d'un décret pris en Conseil d'État (ou plus généralement d'une décision prise après consultation de celui-ci).

Pour certains, ce cumul de fonctions pose problème quant à l'exigence d'impartialité du juge, posée notamment par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Du point de vue du Conseil d'État, la tradition d'indépendance et les règles internes assurent cependant l'impartialité de la formation du jugement. En particulier, la règle du déport fait qu'un membre du Conseil d'État ne peut participer à une formation de jugement examinant la légalité d'une décision s'il a contribué à un avis concernant cette décision.

Les risques de conflit ont été réduits par un décret du 6 mars 2008[19],[20],[21].

Gestion des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel[modifier | modifier le code]

Le corps des magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel s'est progressivement développé : sa gestion, qui était dévolue au ministère de l'Intérieur jusqu'en 1990, a ensuite été transférée au Conseil d'État. Sous l'autorité du vice-président, le secrétaire général du Conseil d’État assure la gestion du corps de ces magistrats, et notamment de leur carrière[22],[23]. Il est assisté d'un Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, au rôle consultatif[24].

Le vice-président du Conseil d’État est également l'ordonnateur principal du budget des tribunaux administratifs (TA) et des cours administratives d'appel (CAA).

Le Conseil d'État publie une lettre trimestrielle pour faire connaître la juridiction administrative, en France et dans le monde : la Lettre de la justice administrative (LJA)[25].

Composition du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

Les membres du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

Les membres du Conseil d'État, 350 exactement dont environ 100 en détachement[1], forment un corps de fonctionnaires comportant plusieurs grades[26] :

  • un vice-président ;
  • des présidents de section ;
  • des conseillers d'État en service ordinaire ;
  • des conseillers d'État en service extraordinaire ;
  • des maîtres des requêtes ;
  • des maîtres des requêtes en service extraordinaire ;
  • des auditeurs de 1re classe ;
  • des auditeurs de 2e classe.

Les auditeurs de 2e classe sont recrutés exclusivement à la sortie de l'École nationale d'administration. Le Conseil d'État est généralement choisi par les élèves les mieux classés, concurremment avec l'Inspection générale des finances et la Cour des comptes. Au niveau des maîtres des requêtes, trois nominations sur quatre sont faites parmi les auditeurs de 1re classe et la dernière peut être faite « au tour extérieur » par décret du président de la République, parmi les fonctionnaires ayant au moins dix ans de service public. Au niveau des conseillers d'État, une nomination sur trois peut être faite au tour extérieur, par décret en Conseil des ministres, parmi les personnes âgées de plus de 45 ans.

Juridiquement, les membres du Conseil d'État sont des fonctionnaires non magistrats (à la différence des membres d'autres juridictions administratives comme les juridictions financières et les tribunaux administratifs et cours administratives d'appel). Leur statut est moins protecteur que le statut général de la fonction publique, notamment en ce qui concerne le régime des sanctions et l'avancement, qui se fait en principe exclusivement au choix. Néanmoins, la pratique est venue suppléer les lacunes du statut : elle conduit, afin de garantir l'indépendance du Conseil d'État vis-à-vis du pouvoir politique, à ce que l'avancement se fasse principalement à l'ancienneté et à ce qu'on ne prenne pas de mesures disciplinaires vis-à-vis des membres du Conseil d'État, sauf cas exceptionnel. L'intervention du président de la République et du Conseil des ministres dans la nomination des membres du Conseil d'État pose toutefois la question récurrente de son impartialité.

La progression à l'ancienneté ne joue pas pour les nominations à des fonctions à l'intérieur du Conseil d'État (telles que rapporteur public au contentieux ou président de chambre), même lorsque ces fonctions correspondent aussi à des grades (président de section ou vice-président).

Les membres en service extraordinaire[modifier | modifier le code]

Conseillers d'État en service extraordinaire[modifier | modifier le code]

En outre, le gouvernement peut nommer, par décret en Conseil des ministres, des conseillers d'État en service extraordinaire, parmi des personnalités choisies en raison de leurs compétences. Ces conseillers d'État n'exercent que des fonctions administratives. La durée de cette fonction, non renouvelable, initialement fixée à quatre ans, a été portée à cinq ans par la loi no 2011-525 d'amélioration de la qualité du droit[27].

Maîtres des requêtes en service extraordinaire[modifier | modifier le code]

Depuis 2012, des maîtres des requêtes en service extraordinaire peuvent être nommés pour quatre ans par le vice-président du Conseil d'État. Ils sont choisis parmi certaines catégories de hauts fonctionnaires français ou européens et parmi les magistrats de l'ordre judiciaire. Ils sont nommés pour exercer les fonctions dévolues aux maîtres des requêtes, tant en matière contentieuse que dans les fonctions administratives.

Présidence du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

La présidence du Conseil d'État a d'abord été assurée soit par le chef de l'État soit par un membre du gouvernement avec le titre de « ministre présidant le Conseil d'État ».

La loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d'État[28] prévoyait que le Conseil d'État était présidé par le garde des sceaux, ministre de la justice, et, en son absence, par un vice-président, voire par le plus ancien des présidents de section. L'ordonnance du 31 juillet 1945 portant sur le Conseil d'État[29] rattachait cette institution au chef du gouvernement.

Depuis la création du code de justice administrative en 2000, la loi confie explicitement la présidence du Conseil d'État à son vice-président[30]. Son assemblée générale peut être présidée par le Premier ministre ou bien le ministre de la Justice, ce qui n'a lieu que de manière exceptionnelle et pour une séance à caractère protocolaire[31].

Depuis le 3 octobre 2006, Jean-Marc Sauvé est vice-président du Conseil d'État.

Le personnel (autre que les membres) du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

Environ 390 agents[1], fonctionnaires et contractuels, aident au bon fonctionnement du Conseil d'État et d'autres juridictions administratives.

Organisation du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

Salle de l'Assemblée générale du Conseil d'État.

Sections et chambres[modifier | modifier le code]

Le Conseil d'État comprend sept sections[32] :

  • cinq sections consultatives ou administratives :
  • la section du rapport et des études ;
  • la section du contentieux, divisée elle-même en dix chambres (anciennement sous-sections).

Jusqu'à la réforme de 2010, les membres du Conseil d'État pouvaient être affectés selon le cas :

  • à la section du contentieux seulement ;
  • à une section administrative seulement ;
  • à la section du contentieux et à une section administrative ;
  • à deux sections administratives ;
  • à la section du contentieux, à la section du rapport et des études et à une autre section administrative.

Avec la réforme de 2010, les membres du Conseil d'État sont affectés à une ou deux sections, certains d'entre eux (les maîtres des requêtes et les auditeurs qui comptent moins de deux ans et demi de service dans une juridiction administrative, les président et présidents adjoints de la section du contentieux) ne pouvant être affectés qu'à la seule section du contentieux.

Formations du Conseil d'État statuant au contentieux[modifier | modifier le code]

Salle du contentieux du Conseil d'État.

Les fonctions juridictionnelles du Conseil d'État sont exercées de manière collégiale, sauf pour certaines décisions qui sont prises à juge unique (procédure de référé, irrecevabilité manifeste...).

Il existe quatre types de formations au contentieux. L'instruction des affaires et le jugement des affaires simples sont confiés habituellement à une chambre.

Les autres formations sont réunies pour le jugement des affaires ou, plus rarement, leur instruction. Jusqu'en 2010, la formation de deux sous-sections réunies constituait une formation de jugement usuelle. Depuis la réforme de 2010, il est possible de réunir deux, trois ou quatre sous-sections, devenues des chambres en 2016.

L'assemblée du contentieux, présidée par le vice-président, est la formation la plus solennelle. Elle se réunit rarement.

Formations de jugement du Conseil d'État
Nom de la formation Composition Effectif minimal Réf. du code de justice administrative
Chambre
  • Président de chambre
  • Deux assesseurs (conseillers d'État)
  • Conseillers d'État et maîtres des requêtes
  • Rapporteur
3 R. 122-14
Chambres réunies
  • Président adjoint de la section du contentieux
  • Présidents de chaque chambre
  • Assesseur(s) de chaque chambre (un ou deux assesseurs selon le nombre de chambres réunies)
  • Conseiller d'État d'une autre chambre (dans certains cas)
  • Rapporteur
5 (réunion de deux chambres)
ou 7 (réunion de trois ou quatre chambres)
R. 122-15
Section du contentieux
  • Président de la section du contentieux
  • Les trois présidents adjoints
  • Présidents des chambres
  • Rapporteur
9 R. 122-18
Assemblée du contentieux
  • Vice-président du Conseil d'État
  • Les présidents des sept sections
  • Les trois présidents adjoints de la section du contentieux
  • Le président de la chambre qui a connu de l'affaire en premier
  • Les quatre présidents de chambres les plus anciens dans leurs fonctions en dehors du précédent
  • Rapporteur
R. 122-20

Depuis 2015, il existe aussi une formation spécialisée pour l'examen de certaines demandes relatives à des décisions liées à la communauté française du renseignement.

Formations du Conseil d'État dans ses fonctions administratives[modifier | modifier le code]

Salle de la section des finances du Conseil d'État.

Pour son rôle de conseiller du gouvernement, le Conseil d'État siège ordinairement en section administrative.

Il est également possible de réunir une commission regroupant des représentants de plusieurs sections administratives, ainsi que l'assemblée générale du Conseil d'État. Une commission permanente a pour rôle d'examiner les projets de texte que le gouvernement souhaite voir étudier d'urgence.

Formations administratives du Conseil d'État
Nom de la formation Composition Effectif minimal Réf. du code de justice administrative
Section
(formation ordinaire, plénière ou restreinte)
  • Président de la section
  • Six conseillers d'État au minimum
  • Maîtres des requêtes
  • Auditeurs
3 (2 pour la formation restreinte) R. 123-6-1
Sections réunies ou commission spéciale
  • Vice-président du Conseil d'État
  • Présidents des sections administratives concernées
  • Conseillers d'État et maîtres des requêtes des deux sections
  • Rapporteur
R. 123-10
Assemblée générale en formation ordinaire
  • Vice-président du Conseil d'État
  • Les présidents des sept sections
  • Un des trois présidents adjoints de la section du contentieux
  • Les présidents adjoints des sections administratives
  • Dix conseillers d'État de la section du contentieux
  • Un conseiller d'État par section administrative
  • Rapporteur
la moitié des membres (16) R. 123-14
Assemblée générale en formation plénière
  • Vice-président du Conseil d'État
  • Les présidents des sept sections
  • L'ensemble des conseillers d'État
  • Rapporteur
le quart des membres R. 123-13
Commission permanente
  • Vice-président du Conseil d'État
  • Président d'une section administrative
  • Deux conseillers d'État par section
  • Rapporteur
4 R. 123-22

Services du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

Les services du Conseil d'État comprennent :

  • le secrétariat de la section du contentieux ;
  • les secrétariats de section administrative ;
  • le secrétariat général ;
  • la mission permanente d'inspection des juridictions administratives ;
  • le secrétariat général des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
  • le centre de documentation.

Le secrétariat de la section du contentieux[modifier | modifier le code]

Dirigé par le secrétaire du contentieux[33], il comprend :

  • dix secrétariats de chambre, chacun dirigé par un greffier en chef ;
  • le département du greffe et de la coordination des services administratifs ;
  • le bureau du suivi de l'activité contentieuse ;
  • le secrétariat du bureau d'aide juridictionnelle et du Tribunal des Conflits ;
  • le bureau d'aide à la décision ;
  • le bureau des référés et des compétences du président.

Les secrétariats de section administrative[modifier | modifier le code]

Chaque section administrative dispose de son secrétariat :

  • section de l'intérieur ;
  • section des finances ;
  • section des travaux publics ;
  • section sociale ;
  • section de l'administration (depuis le )[19] ;
  • section du rapport et des études.

Le secrétariat général[modifier | modifier le code]

Il regroupe :

  • le cabinet ;
  • le centre de formation de la juridiction administrative - hébergé dans les mêmes locaux que le Tribunal administratif de Montreuil (Seine-Saint-Denis)[34],[35] ;
  • la direction des ressources humaines ;
  • la direction de la prospective et des finances ;
  • la direction des systèmes d'information ;
  • la direction de la communication ;
  • la direction de l'équipement ;
  • le département de la bibliothèque et des archives.

La mission permanente d'inspection des juridictions administratives[modifier | modifier le code]

Le secrétariat général des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel[modifier | modifier le code]

Le Centre de documentation ou Centre de recherches et de diffusion juridiques[modifier | modifier le code]

Le Centre de documentation, renommé fin 2010 « Centre de recherches et de diffusion juridiques » (CRDJ), existe de façon informelle depuis 1953, son existence n'étant entérinée que par arrêté du 21 décembre 1973 du vice-président du Conseil d'État, lequel le place sous l'autorité du secrétaire général du Conseil d’État[36]. Il est composé de trois membres du Conseil d'État et d'une dizaine d'agents[36], et poursuit un rôle essentiel dans la mesure où il est chargé de la publication des arrêts au Recueil Lebon, jouant ainsi un rôle de filtre à la publication ainsi que d'analyse telle que concrétisée par l'établissement des « tables » Lebon[36].

Grands arrêts du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

Les jurisprudences du Conseil d'État et du Tribunal des conflits ont été déterminantes pour la formation et l'évolution du droit administratif français. On appelle « grands arrêts » les décisions qui ont eu une importance particulière de ce point de vue. L'étude du droit administratif passe nécessairement par la prise en compte de ces arrêts.

Rapports publics du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

La section du rapport et des études, sous l'autorité de son président, assisté d'un rapporteur général, avec l'aide des autres sections du Conseil d'État, prépare le rapport d'activité que le Conseil d'Etat établit chaque année. Ce rapport est soumis au vice-président délibérant avec les présidents de section et adopté par l'assemblée générale. Il mentionne les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif sur lesquelles le Conseil d'Etat a appelé l'attention du Gouvernement ; il peut contenir des propositions nouvelles et signale en outre, s'il y a lieu, les difficultés rencontrées dans l'exécution des décisions du Conseil d'Etat statuant au contentieux et des juridictions administratives[37]. Il engage toute l'institution puisqu'il est adopté par l'Assemblée générale[38].

Avant 2009 et la dissociation de l'étude annuelle et du rapport d'activité de la juridiction administrative, ce rapport avait un triple objectif :

  • il faisait le point des activités contentieuses et administratives du Conseil d'État au cours de l'année écoulée ;
  • il attirait l'attention des pouvoirs publics sur les difficultés rencontrées par les justiciables dans l'exécution des décisions des juridictions administratives ;
  • il étudiait une question de fond sur lequel il propose des orientations de la pratique administrative voire des modifications de dispositions législatives ou réglementaires.

La collection, dite des Etudes et Documents du Conseil d'Etat (EDCE) a été créée en 1947 sous l'impulsion du vice-président du Conseil d'Etat de l'époque, René Cassin[39]. Depuis 1988, ce rapport est publié par la Documentation française. Avant 2009, le rapport public était divisé en deux parties : la première faisait le bilan annuel de l'ensemble de l'activité juridictionnelle et administrative du Conseil, et la seconde était consacrée à un thème, chaque année différent. Depuis 2009, le bilan annuel et l'étude du Conseil d'Etat sont publiés simultanément. Enfin, depuis 2012, l'étude annuelle du Conseil d'Etat et le rapport public d'activité de la juridiction administrative font l'objet de publications dissociées.

Ont ainsi été traités :

  • en 2015 L'action économique des personnes publiques (étude annuelle n°66) ;
  • en 2014 Le numérique et les droits et libertés fondamentaux [40] (étude annuelle n°65) ;
  • en 2013 Le droit souple (étude annuelle n°64) ;
  • en 2012 Les agences : une nouvelle gestion publique ? (étude annuelle n°63) ;
  • en 2011 Consulter autrement, participer effectivement (EDCE n°62) ;
  • en 2010 L'eau et son droit (EDCE n°61) ;
  • en 2009 Droit au logement, droit du logement[41] (EDCE n°60) ;
  • en 2008 Le contrat, mode d'action publique et de production de normes (EDCE n°59) ;
  • en 2007 L'administration française et l'Union européenne : Quelles influences ? Quelles stratégies ? (EDCE n°58) ;
  • en 2006 Sécurité juridique et complexité du droit (EDCE n°57) ;
  • en 2005 Responsabilité et socialisation du risque (EDCE n°56) ;
  • en 2004 Un siècle de laïcité (EDCE n°55) ;
  • en 2003 Perspectives pour la fonction publique (EDCE n°54) ;
  • en 2002 Collectivités publiques et concurrence (EDCE n°53) ;
  • en 2001 Les autorités administratives indépendantes (EDCE n°52) ;
  • en 2000 Les associations et la loi de 1901, cent ans après (EDCE n°51) ;
  • en 1999 Réflexions sur l'intérêt général (EDCE n°50) ;
  • en 1998 Sur le droit de la santé (EDCE n°49) ;
  • En 1997 Sur le principe d'égalité (EDCE n°48) ;
  • En 1996 La transparence et le secret (EDCE n°47) ;
  • En 1995 Service public, services publics : déclin ou renouveau (EDCE n° 46) ;
  • En 1994 Décentralisation et ordre juridique (EDCE n° 45) ;
  • En 1993 Le droit communautaire (EDCE n°44) ;
  • En 1992 La sécurité juridique (EDCE n°43)
  • En 1991 Les EPIC (EDCE n°42)
  • En 1990 Réflexions sur le droit des aides publiques aux entreprises (EDCE n°41)
  • En 1989 Contributions à la commémoration du bicentenaire de 1789 (EDCE n°40)
  • En 1988 La prévention du contentieux administratif. Contentieux général (EDCE n°39)
  • En 1987 Réflexions sur l'orientation du droit des propriétés publiques (EDCE n°38)
  • En 1986 La motivation des actes administratifs (EDCE n°37)
  • En 1985 La langue française et le droit (EDCE n°36)
  • En 1984 Les autorités administratives indépendantes (EDCE n°35)

Le Conseil d'Etat publiait également, en parallèle, des études, issues d'une demande d'avis formulée par le Premier Ministre[42]. À l'inverse des études annuelles du Conseil d'Etat, participent à ces études non seulement des membres du Conseil d'État, mais aussi des personnalités françaises ou étrangères, n'appartenant pas au Conseil d'État[43]. Ont ainsi été publiées les études de fond suivantes :

  • Statut et protection de l'enfant, 1991.
  • L'Aide juridique : pour un meilleur accès au droit et à la justice, 1991
  • Sports : pouvoir et discipline, 1991.
  • L'urbanisme : pour un droit plus efficace, 1992
  • Régler autrement les conflits : Conciliation, transaction, arbitrage en matière administration, 1993
  • Les pouvoirs de administration dans le domaine des sanctions, 1995
  • La responsabilité pénale des agents publics, 1996
  • Les groupements d'intérêt public, 1997
  • Rendre plus attractif le droit des fondations, 1997
  • Pour une meilleure transparence de administration, 1998
  • Internet et les réseaux numériques, 1998
  • Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine, 1999
  • Le cumul d'activités et de rémunérations des agents publics, 1999
  • L'utilité publique aujourd'hui, 1999
  • Les lois de bioéthique : cinq ans après, 1999
  • La norme internationale en droit français, 2000
  • L'influence internationale du droit français, 2001
  • La publication et l'entrée en vigueur des lois et de certains actes administratifs, 2001
  • Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public, 2002
  • Collectivités territoriales et obligations communautaires, 2004
  • L’avenir des juridictions spécialisées dans le domaine social, 2004
  • Le cadre juridique de l’action extérieure des collectivités locales, 2006
  • Inventaire méthodique et codification du droit de la communication, 2006
  • Pour une politique juridique des activités spatiales, 2006
  • Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national, 2007
  • Le droit de préemption, 2008
  • Les recours administratifs préalables obligatoires, 2009
  • La révision des lois bioéthiques, 2009
  • Les établissements publics, 2010
  • Développer la médiation dans le cadre de l’Union européenne, 2011
  • Vers l’institution d’un parquet européen, 2011
  • Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, 2014
  • L’application du nouveau principe « silence de l’administration vaut acceptation », 2014
  • Les commissaires du Gouvernement dans les entreprises, 2015
  • Directives européennes: anticiper pour mieux transposer, 2015
  • Le droit d'alerte : signaler, traiter, protéger, 2016

Le Conseil d'Etat publie, depuis 2011, une nouvelle collection "Droits et Débats", constituant les actes des colloques qui se sont déroulés au sein du Palais-Royal depuis 2011, en présence de professeurs et de conseillers d'Etat :

  • Le droit européen des droits de l’homme, n° 1, 2011
  • Les développements de la médiation, n° 2, 2012
  • La valorisation économique des propriétés des personnes publiques, n° 3, 2012
  • La démocratie environnementale, n° 4, 2012
  • Consulter autrement, participer effectivement, n° 5, 2012
  • Le patrimoine immatériel des personnes publiques, n° 6, 2013
  • Santé et justice : quelles responsabilités ?, n° 7, 2013
  • Les agences : une nouvelle gestion publique?, n° 8, 2013
  • Les enjeux juridiques de l’environnement, n° 9, 2014
  • La décentralisation des politiques sociales, n° 10, 2014
  • 1952-2012 : le juge français de l’asile, n° 11, 2013
  • Corriger, équilibrer, orienter : une vision renouvelée de la régulation économique – Hommage à Marie-Dominique Hagelsteen, n° 12, 2014
  • La sanction : regards croisés du Conseil d’État et de la Cour de cassation, n° 13, 2015
  • Ou va l’État? – Tome 1, n° 14, 2015
  • Impôt et cotisation : quel financement pour la protection sociale ?, n° 15, 2015.

En 2012, le Conseil d'Etat inaugure la publication des actes de colloques ayant trait à l'histoire du droit public, au sens large :

  • Conférences Vincent Wright – n° 1, 2012
  • Le rôle du Conseil d’État dans le développement économique de la France au XIXe siècle, n° 2, 2014
  • Faire des choix ? Les fonctionnaires dans l’Europe des dictatures, 1933-1948, n° 3, 2014.

Institut français des sciences administratives[modifier | modifier le code]

Le Conseil d'État abrite le siège de l'Institut français des sciences administratives traditionnellement présidé par le vice-président du Conseil d'État. De nombreux conseillers d'État sont membres de l'institut et participent à ses travaux. L'actuel secrétaire général de l'institut (Mattias Guyomar) est un ancien commissaire du gouvernement[44].

En 2009, le Conseil d'État a accueilli le colloque de l'Institut français des sciences administratives organisé dans la salle de l'assemblée générale sur le thème : « sécurité publique : partenariat puissance publique, acteurs privés ». En 2010, le colloque de l'IFSA avait pour thème : « Quel modèle d'administration territoriale pour demain ? ». En 2011, il fut consacré à « la coordination de l'action de l’État en mer : permanence et évolutions ».

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. a, b et c « Le Conseil d’État comprend 300 membres dont 200 sont présents au Palais-Royal, épaulés au quotidien par 390 agents. » (L'organisation du Conseil d'État d'après le site officiel, conseil-etat.fr, consulté le 27 novembre 2014)
  2. Article L. 121-1 du code de justice administrative (site Légifrance). Avant la publication de ce code en l'an 2000, l'article 1er de l'ordonnance no 45-1708 du 31 juillet 1945 portant sur le Conseil d'État rattachait cette institution au chef du gouvernement.
  3. Le Vice-président du Conseil d'État (site du Conseil d'État).
  4. Vœux des corps constitués, 7 janvier 2014 (site du Conseil d'État).
  5. Cf. l'article d'Alexandre-François Vivien en 1841, dans la Revue des deux Mondes, à propos du Conseil d'État, de ses attributions et de sa nouvelle organisation.
  6. « Emile Reverchon, commissaire du gouvernement trop indépendant et martyr », sur www.conseil-etat.fr (consulté le 10 juin 2016)
  7. « L'affaire des biens de la famille d'Orléans devant le Conseil d'Etat », sur http://www.ordre-avocats-cassation.fr/ (consulté le 10 juin 2016)
  8. Arrêt Prince Napoléon
  9. Arrêt Rubin de Servens.
  10. Arrêt Canal, Robin et Godot.
  11. Charles de Gaulle, Mémoires d'espoir, Plon, , 1163 p. (ISBN 2259191371), "Chef de l'Etat, investi par la plus dure Histoire d'une légitimité, par ma fonction d'un mandat, par le vote référendaire du peuple d'une mission législative, qui ne sont et ne sauraient être justiciables d'un Corps que rien n'y habilite, qui, au contraire, s'insurge contre ce qui est la loi et dont il est clair que l'ambiance politique le fait sortir de ses attributions, je tiens pour nul et non avenu l'arrêt du Conseil d'Etat"
  12. Code de justice administrative, art. R. 311-1.
  13. Code de justice administrative, art. L. 311-8 à L.311-12.
  14. Code de justice administrative, art. L. 311-3.
  15. Code de justice administrative, art. L. 321-1.
  16. Jean Massot, Olivier Fouquet, Le Conseil d'État, juge de cassation, Berger-Levrault, 1993
  17. Code de justice administrative, art. L.331-1.
  18. Code de justice administrative (CJA), art. L. 113-1.
  19. a, b et c Décret no 2008-225 du 6 mars 2008 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'État
  20. Pierre Delvolvé, Franck Moderne, « La réforme du Conseil d'État (décret no 2008-225 du 6 mars 2008 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'État) », Revue française de droit administratif (RFDA) 2008, p. 213
  21. Frédéric Rolin, « La « procolisation » du Conseil d’État : bref aperçu sur le décret no 2008-225 du 6 mars 2008 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'État », 7 mars 2008
  22. Cf. page consacrée au rôle de gestion des TA et CAA sur le site du Conseil.
  23. Pascale Gonod, « Le vice-président du Conseil d'État, ministre de la juridiction administrative ? », Pouvoirs no 123, p. 117-132
  24. Liste des membres du Conseil supérieur des TA et CAA parue au Journal officiel du 3 janvier 2006.
  25. Publication de la LJA disponible en ligne sur le site officiel. Pour une illustration, v. le numéro 13 d'octobre 2006 consacré à la nomination de Jean-Marc Sauvé.
  26. Article L121-2 du code de justice administrative, legifrance.gouv.fr, consulté le 27 novembre 2014
  27. Loi du 17 mai 2011, art. 73.
  28. Loi du 24 mai 1872 sur la réorganisation du Conseil d'État (Wikisource).
  29. Article 1er de l'ordonnance no 45-1708 du 31 juillet 1945 portant sur le Conseil d'État (Légifrance).
  30. Article L. 121-1 du code de justice administrative (site Légifrance).
  31. Le vice-président du Conseil d'État (site du Conseil d'État).
  32. Organisation du Conseil d'État (site officiel).
  33. Code de justice administrative, art. R. 122-6.
  34. « Un nouveau tribunal administratif à Montreuil », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, no 36, 31 août 2009, act. 948
  35. Montreuil va soulager la justice
  36. a, b et c Paul Cassia, « Une autre manière de dire le droit administratif : le « fichage » des décisions du Conseil d'État au Recueil Lebon », RFDA 2011, p. 830
  37. Code de justice administrative - Article R123-5 (lire en ligne)
  38. « L'élaboration du rapport annuel et des études », sur www.conseil-etat.fr (consulté le 24 mai 2016)
  39. Conseil d'Etat, Rapport public 2002, , 465 p. (lire en ligne)
  40. « dossier de presse - rapport d'activité du CE », sur conseil-etat.fr,‎ (consulté le 16 août 2014)
  41. Site du Conseil d'État, page « Droit au logement, droit du logement », Rapport annuel du Conseil d’État
  42. « L'élaboration du rapport annuel et des études », sur www.conseil-etat.fr (consulté le 24 mai 2016)
  43. « L'élaboration du rapport annuel et des études », sur www.conseil-etat.fr (consulté le 24 mai 2016)
  44. « Equipe | Site officiel de l'Institut Français des Sciences Administratives », sur www.ifsa.fr (consulté le 30 mai 2016)

Annexes[modifier | modifier le code]

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Bibliographie[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]