Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions
Pour les articles homonymes, voir Comité Balladur.
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Le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions, appelé plus communément comité Balladur, est un groupe de réflexion créé en par le président de la République, Nicolas Sarkozy, pour proposer une réforme des institutions de la Cinquième République. Ses conclusions ont inspiré la réforme des institutions menée en .
Elle rappelle la commission Vedel de , et sera suivie cinq ans après par la Commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique nommée par François Hollande.
Une initiative présidentielle
[modifier | modifier le code]Le , Nicolas Sarkozy prononce à Épinal un discours dans le cadre d'un déplacement sur le thème de la démocratie irréprochable[1], reprenant ses propos de campagne à l'élection de , et dans lequel il exprime sa vision des institutions. Le service de presse de l'Élysée communique autour du label Discours d'Epinal, laissant croire au pendant des historiques discours de Bayeux et d'Épinal, dans lesquels le général de Gaulle donne, les et , sa vision des institutions françaises.
Le cadre fixé par le président, qui vise à conforter les institutions dans le cadre d'un régime à dominante présidentielle, évoque plusieurs questions qui vont animer les travaux du comité :
- Pleins pouvoirs issus de l'article 16 de la Constitution, dont l'usage pourrait être plus encadré.
- Réflexion ouverte sur l'article 49 concernant la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement.
- Réévaluation des pouvoirs du Parlement en termes de contrôle de son ordre du jour et d'évaluation des politiques publiques.
- Place pour le Premier ministre dans un régime de plus en plus présidentiel (Jack Lang évoquait même sa possible suppression[2]).
- Rapports entre le président et le Parlement : possibilité pour le président d'intervenir devant l'Assemblée nationale.
- Rééligibilité du président.
- Introduction éventuelle d'une dose de proportionnelle pour l'élection du Parlement.
- Assiduité des parlementaires.
Composition
[modifier | modifier le code]Présidé par l'ancien Premier ministre Édouard Balladur, il comprend douze autres membres :
- Denys de Béchillon, professeur de droit public à l'université de Pau ;
- Jean-Louis Bourlanges, professeur associé à l'Institut d'études politiques de Paris et député européen UDF ;
- Guy Carcassonne, professeur de droit public à l'université Paris-X, ancien conseiller du Premier ministre Michel Rocard ;
- Jean-Claude Casanova, président de la Fondation nationale des sciences politiques, ancien conseiller du Premier ministre Raymond Barre et membre de l'Académie des sciences morales et politiques ;
- Dominique Chagnollaud, professeur de sciences politiques et directeur du Centre d'études constitutionnelles et politiques de l'université Panthéon-Assas, membre de la Commission européenne pour la démocratie par le droit au Conseil de l'Europe ;
- Olivier Duhamel, professeur de droit constitutionnel à l'Institut d'études politiques de Paris, ancien conseiller des présidents du Conseil Constitutionnel Daniel Mayer et Robert Badinter, ancien député européen PS ;
- Luc Ferry, professeur de philosophie à l'université Paris VII-Denis-Diderot, ancien ministre de la Jeunesse, de l’Éducation nationale et de la Recherche et ancien président du Conseil national des programmes ;
- Jack Lang, professeur de droit public à l'université Paris-X, député PS, ancien ministre de la Culture, porte-parole du Gouvernement et ministre de l'Éducation nationale, ancien maire de Blois ;
- Anne Levade, professeur de droit public à l'université Paris-XII et vice-présidente chargée de la recherche de l'université Paris-Est ;
- Pierre Mazeaud, ancien président du Conseil constitutionnel, ancien secrétaire d'État chargé de la Jeunesse et des Sports, ancien député RPR et ancien président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale ;
- Bertrand Mathieu, professeur de droit public à l'université Paris-I-Panthéon-Sorbonne et président de l'Association française de droit constitutionnel ;
- Olivier Schrameck, conseiller d'État, professeur associé à l'université Paris-I-Panthéon-Sorbonne, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, ancien directeur de cabinet du Premier ministre Lionel Jospin et ancien ambassadeur de France en Espagne
Jack Lang et Pierre Mazeaud sont nommés vice-présidents du comité.
Le comité a remis son rapport le [3], pour une application d'une réforme à voter avant [4]. Il s'est réuni pour la première fois le .
La possible participation de Jack Lang à ce comité a été très commentée dans la presse, car celle-ci faisait suite à la participation de plusieurs autres personnalités proches ou membres du PS au gouvernement. Les règles internes du PS imposant le départ des instances pour les personnes non désignées par le PS qui acceptent une mission, Jack Lang avait annoncé sa démission du bureau national le en critiquant violemment le premier secrétaire, François Hollande. Partisan isolé de la présidentialisation du régime, Jack Lang ne reprendra pas à son compte les positions du PS au sein du comité[5].
Travaux de la commission
[modifier | modifier le code]La commission a travaillé pendant trois mois et a procédé à plusieurs auditions lors de trois sessions d'auditions, les - , les - et les - . Chaque audition durait entre 1 h et 1 h 30.
Ont ainsi été auditionnés :
- pour le Parti socialiste : François Hollande, Jean-Marc Ayrault et Jean-Pierre Bel ;
- pour le Parti communiste : Marie-George Buffet, Jean-Claude Sandrier et Nicole Borvo Cohen-Seat ;
- pour l'UMP : Patrick Devedjian, Jean-Pierre Raffarin, Jean-François Copé et Josselin de Rohan ;
- pour le Nouveau Centre : Hervé Morin et François Sauvadet ;
- pour les Verts : Cécile Duflot ;
- pour le MoDem : François Bayrou ;
- pour le Parti radical de gauche : Jean-Michel Baylet ;
- pour le Mouvement républicain et citoyen : Jean-Pierre Chevènement ;
- pour le Front national : Jean-Marie Le Pen ; Bruno Gollnisch ; Marine Le Pen
- pour le Mouvement pour la France : Philippe de Villiers ;
- pour le groupe RDSE du Sénat : Pierre Laffitte ;
- pour le groupe UC-UDF du Sénat : Michel Mercier ;
- le président de l'Assemblée nationale, Bernard Accoyer ;
- le président du Sénat, Christian Poncelet ;
- le président du Conseil constitutionnel, Jean-Louis Debré (ancien ministre et ancien président de l'Assemblée nationale) ;
- le président du Conseil économique et social, Jacques Dermagne ;
- le procureur général près la Cour de cassation, Jean-Louis Nadal ;
- le premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin (ancien ministre et ancien président de l'Assemblée nationale) ;
- le premier président de la Cour de cassation, Vincent Lamanda ;
- le président de l'Association des régions de France, Alain Rousset ;
- le président de l'Assemblée des départements de France, Claudy Lebreton ;
- le médiateur de la République, Jean-Paul Delevoye ;
- le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann ;
- le président de la commission des lois du Sénat, Jean-Jacques Hyest ;
- le vice-président du Conseil d'État, Jean-Marc Sauvé ;
- le secrétaire d'État aux affaires européennes, Jean-Pierre Jouyet.
Ces auditions, sauf désaccord des intervenants, étaient télévisées et diffusées sur les chaînes parlementaires Public Sénat et LCP-AN.
Certains autres partis politiques ou syndicats, comme la CFDT, ont adressé des demandes ou commentaires par courrier.
Rapport du comité
[modifier | modifier le code]Édouard Balladur, en présence des autres membres du comité, a remis officiellement le le rapport du comité au président de la République.
La presse s'est faite l'écho quelques jours avant sa remise officielle, des principales propositions contenues dans ce rapport. Il comporte 77 propositions de révisions ou articles nouveaux, dont 41 concernent la Constitution, portant sur plus de la moitié des articles de celle-ci. Ces 77 propositions ont été adoptées à l'unanimité des membres du comité.
Les principales modifications proposées sont :
- Délimitation des attributions du président de la République :
- Précision de l'article 5 et de l'article 20 : désormais le président définit la politique nationale et le gouvernement la conduit mais ne la détermine plus.
- Nominations à certaines fonctions faites par le président : elles seraient soumises à l'avis d'une commission parlementaire.
- Limitation du droit de grâce.
- Suppression du droit de veto de fait en matière de révision constitutionnelle.
- Contrôle de la mise en œuvre des pleins pouvoirs (article 16) par le Conseil constitutionnel.
- Fin de la présidence du Conseil supérieur de la magistrature.
- Possibilité de venir s'exprimer devant le Parlement, qui pourra être suivie d'un débat mais sans vote.
- Parlement :
- « Remplacement temporaire » des députés et sénateurs « en cas d'acceptation par eux de fonctions gouvernementales » (article 25).
- Maîtrise de l'ordre du jour du Parlement partagée avec le gouvernement (actuellement, seul ce dernier en a la maitrise)
- Les discussions au Parlement porteraient sur les textes des travaux des commissions et non plus sur celui imposé par le gouvernement. Le nombre de commissions passerait de 6 à 10.
- Limitation de l'utilisation du « 49.3 » par le gouvernement aux projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale.
- Mandat unique pour les parlementaires. Ceux-ci ne pourraient plus cumuler avec un autre mandat local ou européen.
- Introduction d'une petite dose de proportionnelle pour l'élection des députés (20 à 30 sièges sur les 577 sièges actuels), soit environ 5 % de députés élus selon ce mode.
- Meilleure représentation nationale au Sénat. Chaque collectivité locale dont actuellement tous les élus participent à la désignation des sénateurs, se verrait affectée un nombre déterminé de délégués pouvant participer à ce vote. Ce nombre de délégués serait proportionnel au poids démographique de la collectivité.
- Candidature à la présidence de la République :
- Suppression des 500 « parrainages » d'élus pour pouvoir être candidat. La sélection des candidats serait faite par un collège d'environ 100 000 élus composé des parlementaires, des conseillers régionaux et généraux, des maires et des délégués des conseils municipaux. Ces derniers seraient sélectionnés à proportion de la population qu'ils représentent. L'ensemble du collège serait soumis à une obligation de vote, à bulletin secret au chef-lieu de chaque département.
- Droit des citoyens :
- Institution d'un référendum d'initiative populaire à la demande d'un cinquième des membres du Parlement et d'un dixième des électeurs. Actuellement, le président de la République a le monopole de l'initiative d'un référendum.
- Saisine du Conseil constitutionnel par un justiciable lors d'un procès par voie d'exception aux fins d'apprécier la conformité d'une loi aux libertés et droits fondamentaux reconnus par la Constitution.
Commentaires et critiques sur le rapport
[modifier | modifier le code]Commentaires du comité
[modifier | modifier le code]Édouard Balladur a indiqué souhaiter[6] qu'un projet de loi s'inspirant des propositions du Comité qu'il présidait soit examiné en et en par les deux chambres du Parlement. Mais, conscient de la charge de travail du Parlement dans les prochains mois du fait du Traité simplifié européen, il souhaite que cette révision ne passe pas devant le Congrès (réunion des deux assemblées) avant les élections municipales de .
En parlant des travaux du comité de réflexion, il a indiqué que la France avait une Constitution « qui va avoir un demi-siècle, [...] qui a bien fonctionné, qui a assuré [...] l'efficacité du pouvoir exécutif, mais les temps changent [...] et il y a partout dans la société un désir de participer, de concourir aux décisions ».
Le comité affirme dans son rapport proposer la révision constitutionnelle « la plus importante » entreprise sur notre Constitution depuis plus de 40 ans[7]. Le comité indique que la Constitution a été révisée 20 fois depuis , dont 14 depuis sans que n'aient été mis en place de contrepoids au pouvoir présidentiel[7]. Il indique que « la nécessité d'une démocratisation des institutions est pressante » et que le comité est « unanimement convaincu » de la nécessité d'un « changement institutionnel global et ambitieux »[7].
Le comité n'a pas retenu, bien que plusieurs de ses membres y aient été favorables[7], de supprimer la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale et le droit de dissolution de l'Assemblée nationale par le président de la République.
Il a jugé « inopportun » de limiter à deux le nombre de mandats du président de la République[7]. Cette limitation était une promesse électorale de Nicolas Sarkozy.
Critiques sur les propositions
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« Remplacement temporaire » des députés et sénateurs
[modifier | modifier le code]L'article 25 prévoit le « remplacement temporaire » des députés et sénateurs « en cas d'acceptation par eux de fonctions gouvernementales ». Jusqu'à présent, les anciens ministres ne pouvaient retrouver leur siège au Parlement qu'après la démission de leur suppléant et l'organisation d'une élection partielle. Cette mesure, adoptée en , visait à préserver les parlementaires devenus ministres de la tentation de déclencher une crise gouvernementale, tout en retrouvant automatiquement leur siège de député ou de sénateur après avoir quitté le gouvernement. L'instauration d'un système de « remplacement temporaire » pourrait contribuer à faire renaître cette pratique, qui avait été à l'origine de fréquentes crises ministérielles avant .
Non-cumul des mandats
[modifier | modifier le code]Les parlementaires y sont majoritairement défavorables au non-cumul des mandats. Actuellement la loi permet de cumuler le mandat de parlementaire avec un autre (et un seul) mandat local[8]. Le comité constate que pour l'Assemblée nationale, 259 des 577 députés sont maires, 21 sont présidents de conseil général, 8 sont présidents de conseil régional et pour le Sénat, 121 des 331 sénateurs sont maires, 32 sont présidents de conseil général, 3 sont présidents de conseil régional. Presque tous les parlementaires sont au moins conseillers municipaux ou conseillers généraux.
Dose de proportionnelle
[modifier | modifier le code]Les députés UMP sont très majoritairement défavorables à toute dose de proportionnelle. Les socialistes, et surtout les partis politiques pas ou peu représentés au Parlement, trouvent les 5 % des sièges une proportion trop faible. Ces derniers font remarquer que si ces 5 % s'appliquent à l'ensemble des formations, les deux partis dominants obtiendrait à eux deux sans doute au moins la moitié des sièges attribués à la proportionnelle, ne laissant alors que 10 ou 15 sièges à se partager entre les autres formations politiques.
Présidentialisation du régime. Modification des articles 5 et 20 de la Constitution
[modifier | modifier le code]Certains professeurs de droit constitutionnel, notamment Marie-Anne Cohendet[9], estiment que la révision de l'article 5 de la Constitution, confiant au président de la République le soin de « définir la politique de la Nation », et retirant corrélativement ce pouvoir au gouvernement, est de nature à conduire à une présidentialisation croissante du régime, et à « séparer le pouvoir de la responsabilité ». Cette proposition est toutefois contestée par d'autres auteurs, et notamment par Frédéric Rolin qui soutient, au contraire, que cette proposition n'emporte aucun effet juridique direct[10]. Le professeur Bastien François, l'un des fondateurs de la Convention pour la sixième République (C6R), estime pour sa part que les propositions du rapport Balladur « pour séduisantes que certaines puissent être, ne règlent en rien le problème démocratique de la Ve République, le découplage entre exercice du pouvoir d’État et responsabilité politique des gouvernants[11] ». Le professeur Pascal Jan considère quant à lui que « si la cohabitation survenait malgré tout, l'introduction d'une dose de proportionnelle au scrutin législatif pouvant déjouer les calculs électoraux les plus savants, le chef de l'État ne disposerait de toutes les façons d'aucune prérogative supplémentaire pour s'opposer à un gouvernement hostile »[12]. Cependant par une lettre[1] en date du , adressée au Premier ministre, le Président de la République, Nicolas Sarkozy, a émis le souhait de ne pas voir ces articles modifiés (ainsi que l'article 21).
Non-prise en compte des demandes de l'opposition
[modifier | modifier le code]Les parlementaires socialistes (sauf Jack Lang) ont voté contre le projet car ses demandes n'auraient pas été prise en compte[13] :
- réforme du mode de scrutin sénatorial,
- introduction d'une part importante de proportionnelle aux élections législatives,
- droit de vote des étrangers aux élections locales,
- prise en compte du temps de parole du chef de l'État dans les médias.
Traduction législative
[modifier | modifier le code]Un projet de loi constitutionnelle s'inspirant de ces travaux a été proposé au Parlement. Le projet fut approuvé par l'Assemblée nationale le et par le Sénat le [14]. Le projet a été soumis au Congrès à Versailles qui l'a adopté le avec deux voix de majorité (au-delà des trois cinquièmes des suffrages exprimés requis).
En , le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions remet à Bernard Accoyer un rapport d'étape, dans lequel il considère que les innovations adoptées sont « convenablement appliquées »[15].
Notes et références
[modifier | modifier le code]- ↑ « Déclaration de M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, sur le rôle des institutions de la Cinquième République dans la stabilité de la démocratie française et la création d'un comité de réflexion pour les adapter aux exigences démocratiques du XXIe siècle, à Épinal le », sur vie-publique.fr.
- ↑ AFP, « Jack Lang pour la suppression du poste de Premier ministre », Libération, (archivé sur Internet Archive).
- ↑ AFP, « Le rapport Balladur sur les institutions a été remis au président Sarkozy », Le Monde, .
- ↑ Alice Pouyat, « Institutions: Anne Levade: “Il faut moderniser l'image du Parlement” », L'Express, (version du sur Internet Archive).
- ↑ AP, « Jack Lang accepte de participer au comité sur la réforme des institutions », Le Nouvel Observateur, (version du sur Internet Archive).
- ↑ Émission de radio Le Grand Rendez-vous sur Europe 1, avec TV5 Monde, Le Parisien et Aujourd'hui en France.
- « Le comité sur les institutions remet ses propositions à Sarkozy », Le Monde, .
- ↑ « Les incompatibilités », Connaissance de l'Assemblée nationale, sur assemblee-nationale.fr (version du sur Internet Archive).
- ↑ Marie-Anne Cohendet, « Le déséquilibre des pouvoirs bientôt renforcé ? », Mouvements, .
- ↑ Frédéric Rolin, « 7 petits mots de trop ? Quelques observations sur l'analyse des propositions de la Commission Balladur par M.-A Cohendet », sur frederic-rolin.blogspirit.com, (version du sur Internet Archive).
- ↑ Bastien François, « Beaucoup de bruit pour rien ? », Mouvements, (version du sur Internet Archive).
- ↑ Pascal Jan, « Rapport Balladur : point de vue critique », sur droitpublic.net, (version du sur Internet Archive).
- ↑ François-Xavier Bourmaud et Sophie Huet, « Institutions : le non définitif des socialistes », Le Figaro, .
- ↑ « Loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République », dossier législatif, sur senat.fr.
- ↑ Guillaume Perrault, « Réforme constitutionnelle : les deux regrets de Balladur », Le Figaro, .
Voir aussi
[modifier | modifier le code]Articles connexes
[modifier | modifier le code]Liens externes
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- « Une Ve République plus démocratique », rapport [PDF], sur vie-publique.fr, .
- Site du Comité, avec le texte du rapport, sur comite-constitutionnel.fr.
- Rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, Journal officiel, no 252, , texte no 1, p. 17699–17775, NOR HRUX0710990X, sur Légifrance (consulté le ).
