Tutelle administrative en droit français

En droit français, la tutelle administrative est une forme de pouvoir exercé par une personne morale de droit public sur une autre.

Depuis les lois de décentralisation, le contrôle hiérarchique ne s'exerce plus sur les collectivités territoriales de la France. Il est remplacé par la tutelle. Elle concerne donc certains établissements publics et groupements d'intérêt public (GIP).

La personne exerçant la tutelle est appelée autorité de tutelle et la tutelle est parfois désignée par l'expression pouvoir de tutelle. Il s'agit de la collectivité de rattachement pour les établissements publics, d'un ou plusieurs des partenaires à la convention pour les GIP.

La notion de tutelle est inspirée de la tutelle civile, la personne morale soumise à la tutelle étant un peu considérée comme mineure.

Autorités de tutelle et organisation administrative

Même si la tutelle est assurée par une personne morale, elle est confiée sur le plan administratif à des autorités variées.

Pour la tutelle de l'État sur les établissements publics nationaux, il faut distinguer selon qu'ils présentent un caractère unique ou qu'ils constituent au contraire une série.

Dans le premier cas, elle est généralement confiée au Premier ministre ou plus souvent aux ministres. Certains établissements publics peuvent être placés sous la tutelle de plusieurs ministres, on parle alors de double tutelle ou de tutelle multiple. Lorsque la tutelle est assurée par un ministre, celui-ci est désigné comme le ministre de tutelle. Concrètement, la fonction de tutelle est généralement confiée à une direction du ministère et le plus souvent à un bureau précis, de sorte qu'un même fonctionnaire ou agent contractuel suit le dossier concernant l'établissement public en question, le directeur ou le ministre n'intervenant que pour les choses les plus importantes.

La tutelle de l'État est transférée aux services déconcentrés lorsque plusieurs établissements publics nationaux ou groupements d'intérêt public du même type existent dans les différentes régions ou départements. La tutelle est alors assurée par le préfet ou, en matière éducative, par le recteur.

La tutelle des établissements publics locaux est du ressort de la collectivité dont ils dépendent et est confiée à l'assemblée délibérante de la collectivité : conseil régional, conseil général, conseil municipal, conseil territorial). Cela concerne en particulier les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) placés sous la tutelle des régions (lycées) et des départements (collèges) ou les centres communaux d'action sociale (CCAS).

Modalités d'exercice de la tutelle

La tutelle peut prendre différente formes et être d'une ampleur différente suivant les cas.

Dans tous les cas, comme elle suppose un contrôle des actes de la collectivité sous tutelle, l'autorité de tutelle dispose d'un droit d'information, elle doit donc être destinataire de tous les actes (délibérations, arrêtés...) ou des plus importants d'entre eux. Les actes ne peuvent être exécutés que s'ils ont été adressés à l'autorité de tutelle.

Ensuite, en fonction des textes, plusieurs régimes peuvent être prévus :

• certains actes doivent expressément être approuvés pour entrer en vigueur ;
• l'autorité de tutelle peut parfois demander une seconde délibération pour confirmer l'acte ;
• certains actes peuvent entrer en vigueur sauf opposition de l'autorité de tutelle.

Il est fréquent que pour un même établissement, certains actes soient exécutoires sauf opposition expresse, tandis que d'autres doivent être expressément approuvés (notamment les décisions budgétaires).

En fonction du statut de la personne sous tutelle, l'acte sur lequel porte l'opposition peut :

• soit être annulé par l'autorité de tutelle ;
• soit être déféré au juge administratif qui a pouvoir d'annuler l'acte.

Lorsqu'elle ne peut l'annuler elle-même, l'autorité de tutelle peut demander en référé la suspension de l'acte litigieux en attendant la décision de la justice sur le fond.

Le contrôle sur les actes ne porte pas seulement sur leur légalité, mais aussi sur leur opportunité.

L'autorité de tutelle des établissements publics est enfin représentée au sein de l'assemblée délibérante de ce dernier.

Remarque historique

La notion de tutelle s'est développée en même temps que la personnalité morale et l'autonomie financière était reconnue aux collectivités locales et aux établissements publics.

Pendant de longues années, les actes des collectivités territoriales et de la plupart des établissements publics étaient soumis à un contrôle a priori et devaient être expressément approuvés pour entrer en vigueur. Le système a ensuite été assoupli, en particulier pour les collectivités territoriales où le contrôle s'est effectué a posteriori. Toutefois, les préfets pouvaient prononcer l'annulation d'un acte.

Depuis le mouvement de décentralisation de 1982, on ne parle plus de tutelle administrative pour les collectivités locales mais seulement de contrôle de légalité.