Glass-Steagall Act

Glass-Steagall Act est le nom sous lequel est généralement connu le Banking Act de 1933 aux États-Unis. Celui-ci a :

• instauré une incompatibilité entre les métiers de banque de dépôt et de banque d'investissement ;
• créé le système fédéral d'assurance des dépôts bancaires ;
• introduit le plafonnement des taux d'intérêt sur les dépôts bancaires (la Regulation Q).

Il tient son nom d'un sénateur démocrate de Virginie, Carter Glass, ancien secrétaire au Trésor, et du représentant démocrate de l'Alabama, Henry B. Steagall, président de la commission Banque et Monnaie de la chambre des représentants.

Battu en brèche depuis le milieu des années 1970 et largement contourné par l'ensemble de la profession bancaire, il a finalement été abrogé le 12 novembre 1999 par le Financial Services Modernization Act, dit Gramm-Leach-Bliley Act, juste à temps pour permettre la fusion constitutive de Citigroup.

Contexte historique

Le principe de séparation des pouvoirs

Selon N. Firzli : «Le concept de stricte séparation des pouvoirs plonge ses racines dans la culture politique anglo-saxonne de la fin du XVIIe siècle fondée sur une lecture toute calviniste des prescriptions édictées par L'Ancien Testament. C'est donc tout naturellement que les rédacteurs du corpus constitutionnel américain, les «framers» insistent sur la stricte adhésion au principe de la séparation des pouvoirs dans le champ politique .... Mais, il faudra attendre près d'un siècle et demi après la révolution Américaine pour que ce grand principe commence à s'appliquer dans le champ économique»

La Doctrine Germain

Fin XIX^e siècle et début XX^e siècle, des faillites bancaires retentissantes avaient déjà soulevé la question du risque de liquidité pour les établissements financiers. La « doctrine Germain » – du nom du banquier français Henri Germain, directeur à l'époque du Crédit lyonnais – est formulée une première fois en 1882, puis en 1904. Elle préconise clairement la séparation des activités de banque de dépôt de celles de banque d'affaires.

L'époque du relâchement

Aux États-Unis, pendant les années qui précèdent la Grande Crise de 1929, des Empires industriels et financiers se constituent sous la férule des «Robbers barons» . Ceux-ci promeuvent leurs stricts intérêts sans que le gouvernement fédéral (notamment les présidents Harding ou Coolidge) n'ait la force ni la volonté d'intervenir. Et le secrétaire d'État à l'économie et aux finances, Andrew Mellon, est un des leurs.

La Grande Crise de 1929

Aux États-Unis, la crise boursière d'octobre 1929 déclenche l'inquiétude chez les déposants : Ceux-ci craignent que leur compte bancaire -domicilié dans une banque de dépôt- puisse avoir subi de lourdes pertes suite à l'effondrement du marché des actions. Cette crainte n'est pas chimérique : Beaucoup d'établissements se sont effectivement engagés dans des investissements à moyen ou long terme, ont ainsi immobilisé leurs avoirs à longue échéance, dans des opérations devenues déficitaires en raison de la crise générale. Une spirale dangereuse s'amorce : Ne pouvant faire face aux demandes de retrait des déposants, les banques se retrouvent en situation de non-liquidité. Situation d'autant plus contagieuse que l'industrie bancaire est très morcelée, donc fragile : Par ce qu'ils craignent la banqueroute, les déposants vident leurs comptes, acculent les banques à la faillite et finissent par causer une réaction en chaîne proprement dévastatrice.

L'action du Sénateur Carter Glass et du député Henry Steagall

Dans le cadre d'un débat politique très dur, (à droite les républicains ultra-libéraux réclament la dérégulation et des baisses d'impôt, à gauche certains démocrates exigent des nationalisations et le recours massif à la relance par la dette publique), les deux hommes vont réussir à faire adopter de nouvelles mesures :

Réescompte du Commercial Paper

Dès février 1932, la Banque de réserve fédérale autorise les banques à lui présenter plus facilement en réescompte les créances commerciales (commercial paper) qu'elles peuvent détenir. Puis, le contexte politique va trancher assez vite. En 1933, un jeune procureur, conseiller auprès de la Commission des Affaires monétaires et Finances du Sénat américain, Ferdinand Pecora, conduit devant ladite Commission des auditions très violentes et spectaculaires de dirigeants de banques sur leur rôle détestable dans le krach. Il fait enfin basculer l'opinion en faveur d'une limitation du rôle des banques.

Suppression des conflits d'Intérêt

Avant 1933, les sociétés de bourse qui évaluent les grandes entreprises et émettent des titres financiers pour leur compte sont contrôlées par les mêmes banques prêteuses aux entreprises et gérantes de l'épargne des particuliers. Après 1933, la législation fait que « Les vendeurs ne sont plus les évaluateurs » et « Les prêteurs cessent d'être les conseilleurs ».

Séparation des métiers bancaires

Le Glass-Steagall Act introduit en juin 1933, la distinction entre deux métiers bancaires :

• la banque de dépôt -commercial banking, en anglais-, c'est-à-dire les activités de prêts et de dépôts,
• la banque d'investissement -investment banking, en anglais-, (à laquelle sont ajoutées les sociétés de bourses : les brokers), c'est-à-dire les opérations sur titres et valeurs mobilières.

L'exercice simultané de ces métiers par une même entité est désormais déclaré incompatible : Les banques existantes doivent choisir d'abandonner l'un des deux métiers.

La FDIC et le système fédéral d'assurance des dépôts bancaires

Continuant à favoriser la préservation d'un paysage bancaire morcelé, le Glass-Steagall Act a également créé en 1933 la Federal Deposit Insurance Corporation, ou FDIC, c'est-à-dire le système fédéral d'assurance des dépôts bancaires.

Portée par la suite jusqu'à 100 000 dollars, la garantie accordée aux déposants, pour leur dépôt dans chaque banque, va encourager ceux-ci à placer leur argent dans nombre d'établissements de petite taille. Elle est ainsi indirectement à la source de la vague de faillites spectaculaires de nombreuses caisses d'épargne (Savings and Loans ou S&L) en 1989, qui avaient été « déréglementées » en 1980-82 par l'administration Reagan.

Les conséquences structurelles

J.P. Morgan & Co. choisit la banque commerciale, mais des dirigeants mécontents de ce choix quittent l'établissement et fondent la banque d'investissement Morgan Stanley. Lehman Brothers ferme ses activités bancaires, ne restant que maison de titres, tandis que Chase et City toutes deux abandonnent les marchés financiers.

Le paysage bancaire américain va donc se polariser et cette législation va en fait faire émerger des banques d'investissement de très grande taille mais qui n'ont pas la surface financière que donnerait leur adossement à une grande banque de dépôts.

Par ailleurs, il a contribué à limiter de facto la taille des groupes bancaires américains. Malgré la taille de l'économie américaine, jusqu'à la fin du XX^e siècle, les plus grandes banques de la planète seront, sans efforts particuliers, japonaises ou européennes.

Insuffisances et critiques

Impact de la croissance des marchés financiers

• Les marchés financiers connaissent un développement spectaculaire à la suite :
  • de l'adoption du système des changes flottants en mars 1973 ;
  • de la suppression des commissions fixes sur les valeurs mobilières aux États-Unis le 1^er mai 1975 ;
  • des forts mouvements de taux d'intérêt décidés en 1979 par la banque centrale américaine (FED) pour éradiquer l'inflation.
• Ces évolutions fragilisent le Glass-Steagall Act et le privent de pertinence :
  • Les banques commerciales, via certains artifices comptables et juridiques - surtout via la création de filiales à l'étranger, en particulier à Londres- participent pleinement à la croissance des marchés financiers ;
  • Les banques d'investissement se trouvent, elles, de plus en plus sous-capitalisées ;
  • Le tissu du système financier semble se fragiliser : il se délocalise et redonne vie à la City de Londres, dont il fait durablement la première place financière du monde.
• La banque centrale américaine va tenter plusieurs fois d'assouplir le système à partir de 1986, mais ce n'est que devant le lobby réclamant la légalisation de la fusion géante entre City et Travellers que le Sénat américain se résoudra à abolir ce qui est présenté comme étant le « dernier vestige des années trente » .

Effets de la Réglementation Q

La Regulation Q , mise en œuvre en 1930, plafonne le taux de rémunération des dépôts bancaires à terme. N'étant pas conçue pour un univers inflationniste, elle a causé des déséquilibres importants dans le système financier américain dans les années 1960 et 1970. On lui doit l'essor original du marché de l'Eurodollar et, là encore, une part de l'importance de Londres comme place financière.
Elle est abolie en 1980 par le Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act.

Abrogation du Glass-Steagall Act (1999)

Elle intervient en 1999, sous la présidence Clinton : le congrès est majoritairement républicain, mais de nombreux démocrates votent en faveur de l'abrogation).

Vers un retour au Glass-Steagall Act ?

La crise financière de 2007-2010 a remis en évidence la pertinence d'une séparation des fonctions bancaires :

• En décembre 2009, les sénateurs John McCain (républicain/Arizona}, Maria Cantwell (démocrate/ État de Washington), et l’ancien gouverneur de la Réserve fédérale Paul Volcker ont avancé l’idée d’un retour au Glass-Steagall Act par le biais d’une remise en vigueur du texte de loi originel (Banking Act de 1933). Le Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act de juillet 2010 est partiellement inspiré de cette proposition.

• En Europe, un nombre grandissant d’experts appellent également à l’adoption de législations bancaires strictes inspirées du Glass-Steagall Act.

Bibliographie

• Anderson, Benjamin, Economics and the Public Welfare, New York: D. Van Nostrand Company, 1949.
• Barth, James R. et al., “Policy Watch: The Repeal of Glass–Steagall and the Advent of Broad Banking”, Journal of Economic Perspectives n°14, avril 2000, p. 191–204.
• Firzli, M. Nicolas, “Orthodoxie financière et régulation bancaire : les leçons du Glass-Steagall Act”, Revue analyse financière, jan. 2010, p. 49– 52.
• Lewis, Toby, “New Glass-Steagall Will Shake Private Equity”, Financial News, 22 janvier 2010.
• Herald Tribune, “Elders of Wall St. Favor More Regulation“, 17 février 2010

Article connexe

• Chronologie de l'histoire des banques en Europe

Liens externes

• Le site de la FDIC
• La crise des S&L, sur le site de la FDIC