Enquête publique

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Une enquête publique est une procédure codifiée, préalable aux grandes décisions ou réalisations d’opérations d’aménagement du territoire qu’elles soient d’origine publique ou privée. Les enquêtes publiques sont effectuées dans de nombreux pays démocratiques depuis les années 1960, pour des raisons de gouvernance.

L'enquête publique est un des lieux et outils de régulation de la démocratie, où tous et chacun peuvent et/ou doivent s’exprimer (en France, la Charte de l'environnement précise qu'il est du devoir de chaque citoyen de protéger son environnement et en Europe, la convention d'Aarhus et ses déclinaisons législatives imposent une large participation du public aux processus décisionnels ainsi qu'un accès à l'information en matière d'environnement et à la justice en matière d'environnement).

Le champ des enquêtes publiques

Les enquêtes publiques, au titre de la protection de l'environnement, doivent précéder la réalisation de certains projets à risques ou dangereux, ayant des impacts potentiellement importants sur l'environnement et la santé et/ou présentés comme d'intérêt public ; c'est le cas pour les infrastructures de transports routiers, ou par voies ferrées, par voies aériennes, ainsi que pour les carrières terrestres ou sous-marines, les remembrements, l'Installation classée pour la protection de l'environnement, certains travaux en rivière, estuaire ou sur le littoral, les rejets d'eaux pluviales ou usées, les stations d'épuration, les forages d’irrigation, le plan local d'urbanisme, le Plan de déplacements urbains (ou PDU), les schémas de planification administrative (Sage, SCoT), les parcs naturels marins, un Parc national, un parc naturel régional, les grands aménagements, les grands projets, le plan d'exposition au bruit (autour des grands aéroports), etc. Ces enquêtes publiques visent à donner un avis au décideur sur l'utilité du projet et la proportionnalité des mesures de conservation, de restauration ou le cas échéant de compensation.

Selon les pays, la liste des projets soumis à enquête publique varie. Elle est parfois (comme en France) obligatoire à partir d'un certain plafond de budget (divisé par deux quand il s'agit d'un projet touchant le littoral). Dans certains pays, et en particulier en France, il est interdit de scinder un projet pour éviter d'avoir à faire une enquête publique en faisant baisser le coût apparent pour passer sous le seuil légal imposant enquête.

Définition

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 - art. 236 a modifié l'article L123-1 du code de l'environnement : "L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement."

L'enquête publique vise donc désormais à :

informer le public ;
recueillir, sur la base d'une présentation argumentée des enjeux et parfois d'une étude d'impact, ses avis, suggestions et éventuelles contre-propositions ;
prendre en compte les intérêts des tiers ;
élargir les éléments nécessaires à l’information du décideur et des autorités compétentes avant toute prise de décision.

Certains projets (relevant de la Défense nationale) font l'objet de dérogation à ce type de procédure.

En France

En France, l'enquête publique est conduite par un Commissaire enquêteur, ou par une commission d'enquête (nombre impair de commissaires enquêteurs avec un président de commission) pour les enquêtes les plus lourdes, le plus souvent désigné par le président du Tribunal administratif
La base du dispositif est une loi de 1810 votée pour garantir le respect du droit de propriété lors des expropriations.
La loi du 7 juillet 1833 a introduit l’enquête préalable à la Déclaration d'utilité publique (ou DUP). Il s'agit d'un cas particulier d'enquête.
Une réforme de 1959 a complété cette loi, mais toujours avec l’objectif de défendre le droit des propriétaires et valider les projets de l’administration.
Une loi de 1983 relative à la démocratisation de l’enquête publique et à la protection de l’environnement a imposé que la procédure intègre un dispositif d’information et de recueil des avis de la population pour assurer que l’intérêt public et général soient mieux pris en compte. Le dispositif actuel est cependant encore critiqué pour ses limites (voir § ci dessous à ce sujet).

En général engagée par le Préfet, et organisée dans la (ou les) mairie(s) concerné(es) par le projet, l’enquête publique est ouverte à tous (sans restriction d'âge ou nationalité). Chacun peut s'y informer du projet et exprimer son avis, ses suggestions et d'éventuelles contre propositions.

Expérimentation : Un Projet de décret portant réforme de l’enquête publique relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement a été soumis à consultation ^[1]. Il vise, suite aux lois Grenelle 1 et Grenelle 2, à « mettre un terme à la multiplicité des types d’enquêtes régies par des dispositions propres, en regroupant les enquêtes publiques en deux catégories principales (l’enquête relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement régie par le code de l’environnement, et l’enquête d’utilité publique classique régie par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique), et à améliorer les conditions de la participation du public ». Il définit la procédure applicable aux enquêtes publiques relatives aux opérations susceptibles d’affecter l'environnement, et procède aux modifications réglementaires rendues nécessaires par le regroupement des enquêtes publiques existantes en deux catégories principales.
Toujours dans le cadre de la Loi Grenelle II^[2] et de la convention d'Aarhus, un décret (du 29 décembre 2011^[3]) prévoir à compter du 1^er juin 2012 « une obligation de communiquer au public sous forme électronique des projets, plans et programmes ayant une incidence sur l'environnement » (pour tous publics). Ces documents doivent être mis à disposition de tous au plus tard à la date d'ouverture de l'enquête publique, pour - dans un premier temps au moins - « une liste limitée de (13 catégories de) projets, plans et programmes soumis à enquête publique et susceptibles d'affecter l'environnement » que l'autorité compétente communique au public. Les principaux documents constituant le dossier de l'enquête, comme l'étude d'impact ou l'évaluation environnementale sont concernés. (« mise en ligne sur le site internet de l'autorité compétente (...) sans préjudice des autres modalités de publicité prévues par les textes en vigueur »).
La loi prévoit un bilan de cette expérimentation avant le 1^er juin 2017.

Tendance, évolution

Dans le monde, le volet environnemental ou socio-environnemental des enquêtes tend à prendre de l’importance, notamment en raison de l’application obligatoire de la Convention d'Aarhus, traduite dans une directive européenne, qui impose à toutes les collectivités de donner toute l’information dont elles disposent en matière d’environnement.

Types d’enquêtes publiques

En France, elles relevaient autrefois du principe commodo/incommodo, mais peuvent aujourd’hui être classées comme suit :

les enquêtes imposées par le « code de l’environnement », pour chacune desquelles en France un Commissaire enquêteur est le plus souvent nommé par le Président du Tribunal Administratif.
l’enquête préalable à une Déclaration d'utilité publique, qui permet l’expropriation.
les enquêtes de droit commun, par exemple concernant en France la loi sur l’eau, enquête en vue d’expropriation, avec un Commissaire enquêteur nommé par le Préfet (rare).

Certaines enquêtes font suite à un débat public préalablement organisé sur un projet (Autoroute, démantèlement d’une centrale nucléaire...). Le compte-rendu et le bilan du débat doivent être remis au commissaire-enquêteur ou à la commission d’enquête par le maître d’ouvrage pour être joints au dossier d’enquête publique » [art.12, décret d’application du 22 octobre 2002]. Dans ce cas, l’État doit lancer l’enquête publique dans les cinq ans qui suivent la publication du compte-rendu et du bilan du débat public.

Objectifs

Ces enquêtes visent à mieux évaluer et limiter les impacts de projets jugés d’intérêt économique, social ou environnemental à échelle locale (ex. création d’une Z.A, d’une ZI, d’une ZAC), régionale (élargissement d’une route), nationale ou internationale (ex. mise au «grand gabarit» d’une rivière, démantèlement d’une centrale nucléaire, etc.).

Limites

Les dossiers soumis à avis du public et du commissaire enquêteur sont souvent très techniques, difficiles à comprendre (notamment dans le cas des Installations classées pour la protection de l'environnement. Ils sont rédigés et financés par le pétitionnaire ou étayés par des études financées par le pétitionnaire, dont l’objectivité ou la compétence ne peuvent pas être garantis.
Les populations et groupes locaux, quand ils sont informés de l’existence de l’enquête, connaissant mal la procédure, et peuvent avoir le sentiment que leurs avis ne seront pas pris en compte. Le constat est qu'une très faible part de la population participe aux enquêtes publiques.
L’article 4 de la « Loi Bouchardeau » et son décret d’application (du 23 avril 1985), s’ils ont bien visé les « aménagements, ouvrages, travaux exécutés par des personnes publiques ou privées, lorsqu’en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d’affecter l’environnement », ont restreint l’obligation d’enquête publique aux projets dépassant certains seuils techniques et financiers, alors que certains petits projets peu coûteux peuvent aussi avoir des impacts environnementaux majeurs s’ils affectent des processus écologiques vitaux ou des espèces protégées. Il a fallu attendre la loi sur l’air pour intégrer l’étude des impacts sur la santé, et certains aspects tels que les impacts différés, synergiques ou encore les impacts du dérangement de la faune ou la pollution lumineuse, sont encore très mal pris en compte.

Étapes d’une enquête publique

planification du projet par le pétitionnaire et/ou les autorités compétentes (en France : Maire, Préfet, avec services concernés, D.R.E.A.L., etc. )
rédaction d’un dossier étayé de plans, cartes, arguments, éléments de « porté à connaissance », expertise écologique (qui devrait logiquement durer un an pour couvrir un cycle saisonnier complet), etc.
nomination d’un commissaire enquêteur et d'un commissaire enquêteur suppléant choisis par le président du Tribunal administratif dans une liste départementale d’aptitude à la fonction.
décision d’ouverture d’enquête (le plus souvent par Arrêté préfectoral ou communal) après concertation avec le commissaire enquêteur.
publicité : annonce légale dans la presse locale (15 jours au moins avant l’ouverture de l’enquête), affichage en mairie, en préfecture et éventuellement sur le terrain (mêmes délais). L’annonce légale cite nommément l’autorité signataire, le commissaire enquêteur, l’objet de l’enquête, les dates de l'enquête, les dates, heures et lieux de consultation du dossier, les dates auxquelles le Commissaire enquêteur peut recevoir le public, les conditions particulières permettant l’expression des différents avis, les possibilités de consulter le rapport du C.E.
Consultation du public (minimum un mois). Celui-ci peut se rendre dans les mairies où l'enquête est organisée, consulter le dossier et noter ses observations sur un registre mis à sa disposition (ou par courrier en mairie à son attention). En outre, le commissaire enquêteur assure des permanences (3 à 5 en général) dans les mairies (cf. l'affichage et les avis dans la Presse)
À l'issue de l'enquête, après avoir recueilli auprès des autorités les informations qui lui semblent nécessaires, le commissaire enquêteur rédige son rapport qui relate le déroulement de l'enquête et analyse les observations reçues, et ses conclusions dans lesquelles il émet son avis (qui n'est pas nécessairement celui de la majorité des déposants).
Le Commissaire enquêteur dispose en général d'un mois pour remettre son rapport et ses « conclusions motivées » à l'autorité qui a organisé l'enquête. Les conclusions doivent déboucher sur un avis personnel du commissaire enquêteur, avis qui sera "favorable", "favorable avec condition(s)" ou "défavorable". Rapport et conclusions sont rendus publics et consultables en préfecture et en mairie durant un an.
Décision : elle est prise par l'autorité, à partir des conclusions du commissaire enquêteur. Toutefois, l'autorité n'est pas tenue de suivre l'avis du commissaire enquêteur. Elle doit dans ce cas expliquer pourquoi elle ne suit pas l'avis du commissaire enquêteur. Si elle passe outre, les arguments et l’avis du commissaire enquêteur pourront toutefois être utilisé par le tribunal administratif s’il est saisi contre le projet dans les deux mois de l'affichage de la décision.
réalisation ou non du projet.

Au Québec

Au Québec, une commission d'enquête est un tribunal dont le fonctionnement s'inscrit dans le cadre d'une procédure inquisitoire « lorsque le gouvernement juge à propos de faire faire une enquête sur quelque objet qui a trait au bon gouvernement du Québec, sur la gestion de quelque partie des affaires publiques, sur l'administration de la justice ou sur quelque matière importante se rattachant à la santé publique ou au bien-être de la population »^[4].

Subséquemment, s'il avait lieu de porter des accusations contre l'auteur présumé d'un délit ou autre infraction, seule la procédure accusatoire serait retenue dans un procès relevant de l'ordre judiciaire. Les témoignages et autres documents de la commission d'enquête serviront alors à la poursuite à établir la preuve que les faits allégués sont effectivement ceux de l'accusé.

Bibliographie

Bouchardeau, H., "L’enquête publique". Rapport au ministre de l’Environnement, 1993
Milot G.,Le diagnostic national de la concertation publique, État d'Esprit, Paris, 2005.
Conseil d'État, L’utilité publique aujourd’hui, La documentation française, Les études du Conseil d’État, 1999
Y. Goutal, P. Peynet et A. Peyronne, "Droit des enquêtes publiques", Lamy, 2012 [1]
Grégoire Milot, Construire une ville participative, Territorial Editions, 2013

Notes et références

↑ de décret portant réforme de l’enquête publique relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement, 16 février 2011, en application des articles 236 et suivants de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, [Projet de décret] (PDF, 118 Ko) et Rapport au Premier ministre (PDF, 18 Ko) (consultation du 16 février au 18 mars 2011)
↑ en application de l'article 236 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
↑ [Décret n° 2011-2021 du 29 décembre 2011 déterminant la liste des projets, plans et programmes devant faire l'objet d'une communication au public par voie électronique dans le cadre de l'expérimentation prévue au II de l'article L. 123-10 du code de l'environnement], JORF n°0302 du 30 décembre 2011 page 22718 texte n° 15)
↑ Loi sur les commissions d'enquête (L.R.Q., c. C-37)

Voir aussi

Articles connexes

Liens externes

Commission nationale du débat public (France)

[Decret-1] écret portant réforme de l’enquête publique relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement, 16 février 2011, en application des articles 236 et suivants de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, [Projet de décret] (PDF, 118 Ko) et Rapport au Premier ministre (PDF, 18 Ko) (consultation du 16 février au 18 mars 2011)

[2] tion de l'article 236 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

[3] [Décret n° 2011-2021 du 29 décembre 2011 déterminant la liste des projets, plans et programmes devant faire l'objet d'une communication au public par voie électronique dans le cadre de l'expérimentation prévue au II de l'article L. 123-10 du code de l'environnement], JORF n°0302 du 30 décembre 2011 page 22718 texte n° 15)

[4] Loi sur les commissions d'enquête (L.R.Q., c. C-37)

[1]

[2]

[3]

[4]