Dette publique de la France
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La dette publique de la France, rigoureusement dette brute de l’ensemble des administrations publiques françaises, est l'ensemble des engagements financiers, sous formes d'emprunts, pris par l’État (y compris les ODAC), les collectivités territoriales et les organismes publics français (entreprises publiques, organismes de sécurité sociale…) .
La dette publique, « au sens de Maastricht » et estimée par l'INSEE, a été évaluée pour 2006 à 1 150 milliards d'euros, soit 64,2 % du PIB de la France[1],[2].
L’émergence d’un État stable en France a rendu possible l’existence d’une dette publique ; l’endettement public a véritablement commencé au XVIIIe siècle, a connu au cours de l’histoire de fortes variations, atteignant lors des périodes critiques de l’histoire de France (guerres, Révolution…) des niveaux astronomiques, qui ont par la suite été épongés au moyen de périodes douloureuses de forte inflation (spoliation des épargnants), de forte croissance, ou de hausses des recettes publiques.
L’appartenance de la France à l’Union économique et monétaire européenne, depuis 1999, lie son destin économique à celui des autres nations européennes, et nécessite, pour éviter les phénomènes de passager clandestin et garantir la solidité de l’ensemble, le respect de critères définis par le traité de Maastricht, dont notamment un déficit public sous les 3 % du PIB et une dette publique inférieure à 60 % du PIB.
Selon certains économistes, un État (ou une zone économique) ne peut accumuler de la dette publique indéfiniment sous peine de voir augmenter les taux d'intérêt auxquels il emprunte et de devoir accroître toujours davantage le niveau d’imposition. L’accumulation de la dette peut rapidement provoquer un effet boule de neige et un schéma de Ponzi[3].
[modifier] Définitions et mesures
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| Économie de la France |
| v. / m. |
[modifier] Définitions
La dette publique est le principal élément du passif du bilan des administrations publiques françaises (APU). Elle regroupe les dettes que les administrations publiques françaises ont contractées auprès de prêteurs privés, français ou non, sous forme d’emprunts d'État (obligations du Trésor, BTAN…). Elle ne comprend pas les factures impayées et autres créances diverses, dont l'importance est bien moindre, mais qui sont dans le passif comptable.
Elle ne comprend pas non plus des engagements hors bilan selon la norme comptable adoptée, qui sont pourtant considérables en droit (une autre norme comptable imposerait de les inclure dans le bilan) et en valeur puisque cette catégorie inclut, entre autres engagements réels de l'État, les retraites non financées (voir Retraite en France), qui représentent des engagements des administrations publiques, estimés à environ 900 milliards d'euros. Selon le Rapport Pébereau sur la dette publique, l'application des normes comptables des entreprises privées aboutit à un montant supplémentaire de dette compris entre 790 et 1 000 milliards d'euros[4]. La proportion de retraités augmentant, le financement de leurs retraites ne pourra pas se faire ceteris paribus à niveau de dépenses publiques constant.
Le poids des autres engagements financiers de l'administration (salaires futurs des fonctionnaires, etc.) est parfois cité, mais cette mention peut être considérée comme abusive : il faudrait, symétriquement, inclure les revenus issus du travail futur des fonctionnaires en question à l'actif du bilan. De plus aucune norme comptable ne prévoit de compter les éventuels salaires des employés comme une dette, et la comptabilité d'un pays, fonctionnant de manière similaire à celle de toute entreprise, n'enregistre pas au passif (en dette) les salaires du personnel des exercices suivants. De façon symétrique et selon le même principe, l'État ne comptabilise pas à l'actif les produits (revenus des impôts…) des exercices futurs.
La comptabilité admet des interprétations légèrement différentes et permet un peu de souplesse dans le classement d'un élément du passif comme dette ou autre, mais pour les États de l'Union européenne c'est la dette au sens de Maastricht qui s'est progressivement imposée.
[modifier] Mesures
La dette publique est évaluée à :
- 1 427,5 milliards d'euros en 2006 (79,7 % du PIB) selon les critères de la comptabilité publique française[5] ;
- 1 150 milliards d'euros (64,2 % du PIB) selon les critères de Maastricht[6],[7].
Les États utilisent, outre la valeur en monnaie (l’euro en l’occurrence), une mesure du poids de la dette en pourcentage du PIB. Ce ratio est utilisé dans les critères de convergence de l’Union européenne.
Mesurée en euros courants, la dette publique n’a pas cessé d’augmenter depuis 1978 ; cependant, la mesure en euros courants n’est pas un bon indicateur de l’endettement public, car elle est perturbée par la variation des prix ; par ailleurs, même en l’évaluant en euros constants, l’importance de l’endettement public par rapport à l’activité économique n’est pas correctement estimée, puisque la taille de l’économie augmente. Puisque la taille de l’économie est estimée au moyen du produit intérieur brut (PIB), le poids de la dette publique dans l’économie se mesure finalement au moyen du ratio de la dette publique sur le PIB.
Avec cette mesure, le poids de la dette publique peut baisser d'une année à l'autre, même si sa valeur nominale (en euros courants) augmente ; il suffit que la taille de l’économie augmente plus vite que la dette. Cela sera le cas si le PIB croît plus vite que la dette (par exemple, lorsque le déficit public vaut 2 % du PIB et que la croissance vaut 2,5 %).
Cependant, le PIB correspond au PIB global (PIB privé + PIB public). Seul le PIB privé devrait être retenu pour mesurer l'importance d'une dette publique[réf. nécessaire]. Les critiques[réf. nécessaire] observent que le critère de PIB n'est plus pertinent compte tenu des écarts constatés entre la répartition en PIB public/privé de la France et celle de ses voisins.
[modifier] Déficit public et endettement
Article détaillé : Déficit budgétaire et déficit public.Le déficit budgétaire concerne le budget de l’État, et le déficit public, l'ensemble des Administrations publiques françaises (APU).
Le lien entre déficit public et dette publique est déterminant. La dette publique, mesurée en euros, augmente lorsque le budget des administrations est en déficit. Comme le paiement des intérêts sur la dette déjà existante pèse sur le budget des administrations publiques, on mesure également le « solde primaire des finances publiques », qui est égal au solde budgétaire des finances publiques avant de retrancher la valeur des intérêts (« déficit primaire » lorsque le solde est négatif, « excédent primaire » lorsqu'il est positif). Si la dette publique était nulle, alors le déficit public serait égal au déficit primaire. Un déficit public élevé se traduit par une augmentation de la dette, qui sera financée par des recettes futures (impôt ou autre) ; Robert Barro écrit que le déficit public est l’« impôt de demain »[9].
En particulier, le budget de l’État (et non pas de l’ensemble des administrations publiques françaises) a été en excédent primaire en 2006 et en 2007 (+ 0,7 milliard d'euros pour cet exercice)[10], mais le solde budgétaire final est resté négatif en raison de la charge de la dette. Dans les phases hautes du cycle économique, en raison des bonnes rentrées fiscales et des dépenses réduites, le solde primaire s’améliore mécaniquement sans que le Gouvernement n’ait agi. Pour évaluer les efforts budgétaires réels des gouvernements, on calcule un solde public structurel[11], qui correspond au niveau du solde hors effets conjoncturels[12].
[modifier] Mise en perspective
L’ensemble de la dette des administrations publiques, de 1 150 milliards d'euros en 2006, équivaut à 55 % du patrimoine de celles-ci[13], et aussi aux deux tiers de la richesse produite par la France au cours de l’année 2005, même s'il est hasardeux de comparer ainsi un flux (création de richesses) à un stock (quantité de dettes).
La question de la pertinence de la mesure de la dette par rapport au PIB est parfois posée : ne devrait-on pas mesurer la dette par rapport au PIB du seul secteur marchand, dont sont issues les recettes de l'État, ou par rapport aux recettes publiques, l’équivalent de son chiffre d'affaires ? Le choix de la mesure par rapport au PIB total permet la comparaison entre pays, même si le poids des administrations publiques dans le PIB varie fortement.
L'une des différences essentielles, dans le cas de la France, est l'importance de la consommation des Administrations publiques dans le PIB, due, entre autres, à la large socialisation des dépenses de santé et d'éducation.
[modifier] Dette publique et actifs publics
La dette publique peut être mise en regard avec les actifs des administrations publiques, d'une valeur comptable de 2 104,1 milliards d'euros en 2006 (dont 742,1 milliards d'euros pour les actifs financiers (40 % du PIB)[14],[15] et 1 362 milliards d'euros pour les actifs non financiers[5], dont la valorisation comptable est difficile (bâtiments et terrains, infrastructures, etc.).
La dette financière nette des administrations publiques, égale au montant total de la dette (entièrement financière), moins la valeur des actifs financiers de ces mêmes administrations, représentait 685,4 milliards d'euros, soit 40 % du PIB, en 2006[16].
Le patrimoine financier net des administrations publiques est donc négatif, alors que le patrimoine total des administrations publiques est comptablement positif (environ 676,6 milliards d'euros, soit 38 % du PIB). Il n’est pas forcément pertinent de comparer la dette publique, qui est financière, avec des actifs non financiers : il faut payer des intérêts sur la dette publique et rembourser les emprunts lorsqu’ils arrivent à échéance, alors que les actifs non financiers ne sont pas forcément rentables, et ne peuvent pas être vendus facilement (infrastructures,…). Parfois, ces actifs génèrent un coût (entretien,…).
Les flux totaux de trésorerie liés aux actifs publics et à la dette sont négatifs, car la somme des intérêts payés sur la dette est plus élevée que les revenus issus des actifs publics (dont dividendes et intérêts).
[modifier] Service de la dette
Le service de la dette représente le paiement annuel des échéances (capital plus intérêts) des emprunts souscrits. La "charge de la dette", c'est-à-dire le paiement des intérêts, se montait à 47,4 milliards d'euros pour l'année 2005, soit la presque totalité de l'impôt sur le revenu payé par les Français (qui représente, en 2006, 17 % des recettes de l'État). En 2006, et pour l'État seul, la charge de la dette était de 39 milliards d'euros, soit 14,6 % du budget de l'État[17]. Cette charge est en 2005 le deuxième poste budgétaire de l'État français, après celui de l'Éducation nationale et avant celui de la Défense[18].
Le taux d'intérêt payé sur la nouvelle dette émise est susceptible de varier dans les années à venir. En 2007, les taux réels sont particulièrement bas et les économistes anticipent une augmentation de ces taux dans le futur[19]. Cela renchérira mécaniquement la charge de la dette : selon l'Agence France Trésor en 2005, une hausse des taux d'intérêts de 1 % entraînerait un surcoût mécanique de 2 milliards d'euros en 2007 et de 4,3 milliards en 2009[20]. En 2008, selon la loi de finances initiale 2008 (LFI), la hausse des intérêts versés sur les emprunts indexés sur l’inflation (principalement OATi, dont le montant est supérieur à 100 milliards d'euros fin 2006[21]) provoquerait mécaniquement une augmentation du service de la dette d’environ 2,16 milliards d'euros[22].
[modifier] Dette publique et autres dettes
La dette publique est à distinguer, entre autres, de la « dette extérieure de la France », qui correspond à l'ensemble des engagements des administrations publiques et de la sphère privée vis-à-vis du reste du monde (c’est-à-dire les autres pays). En 2006, la dette extérieure brute représentait 2 918 milliards d’euros, soit 162 % du PIB national[23], la dette extérieure nette (c’est-à-dire en comptant les créances détenues par la France sur l'étranger) étant proche de zéro[24],[25].
Dans le cas de déficits simultanés des finances publiques et de la balance courante, on parle de déficits jumeaux.
[modifier] Répartition de la dette publique
[modifier] Gestion de la dette
La dette publique de l’État est gérée par l'agence France Trésor (AFT). Les emprunts d'État français sont émis sur le marché obligataire et la dette est donc qualifiée de négociable[26], contrairement[réf. nécessaire] à l'usage en vigueur assez longtemps qui faisait reposer la dette publique sur des bons à taux fixe exclusivement distribués auprès des souscripteurs du marché domestique. Chaque année, une émission de nouvelle dette d’environ 110 milliards a lieu, en majorité pour financer l’amortissement d’anciens emprunts[27]. Selon le projet de loi de finances, en 2008, une émission de nouvelle dette légèrement supérieure à 100 milliards aura lieu, pour financer l’amortissement d’anciens emprunts et 41,7 milliards pour financer le déficit budgétaire prévisionnel, portant le besoin de financement à 145 milliards d'euros environ[28].
Si l’administration publique française était soumise aux mêmes critères de mesure de l’endettement qu’une entreprise privée, à savoir le ratio dette sur chiffre d'affaires, elle serait considérée comme trop endettée, puisque le ratio dette sur dépenses publiques dépasse les 120 %[29],[30],[31]. Cependant, étant donné les moyens de coercition de l’État et sa capacité à lever de nouveaux impôts, les agences de notation estiment que le risque de défaut sur la dette publique est minime ; par ailleurs l'État français n'a pas fait défaut sur sa dette depuis 1796.
L’État et les autres administrations publiques peuvent donc s'endetter à taux d'intérêt très bas. En mars 2007, le taux des émissions de dette était de 4 %, un niveau très proche de celui des autres pays européens (Allemagne par exemple)[32]. De ce point de vue, pendant longtemps, en raison des risques de dévaluation du franc français par rapport au Deutsche Mark, la France a emprunté à un taux légèrement mais significativement plus fort que l'Allemagne : il y a donc eu un net gain à la politique d'harmonisation monétaire suivie, depuis la création du Serpent monétaire européen (SME) jusqu’à la création de l'euro. Les taux d’emprunt de l’État français sont toujours un peu plus élevés que les taux d’emprunt de l’État fédéral allemand, tout en restant plus bas que ceux d’autres pays de la zone euro comme l’Italie et la Grèce (4,40 %)[33].
Les principaux supports de la dette sont les obligations assimilables du Trésor (OAT), les bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN), et les BTF. Depuis septembre 1998, l’État émet également des OATi dont le taux d’intérêt est indexé sur l'inflation[34]. En janvier 2008, la durée de vie moyenne des supports de la dette de l’État est de 7,2 ans[35].
[modifier] Émetteurs
| État | 892,1 mds euros |
| Administrations locales | 127,3 mds euros |
| Organismes divers de l'admini- stration centrale (ODAC) |
90,5 mds euros |
| Sécurité sociale | 40,4 mds euros |
[modifier] Créanciers de l’État
L’État français s'est progressivement tourné vers les marchés financiers internationaux, dès 1974[réf. nécessaire] et plus encore depuis la création de l'euro, ce qui fait qu’en 2007 60 % de la dette de l'État français est détenue par des non-résidents (c’est-à-dire ménages ou entreprises non-français)[37]. Cette part des non-résidents est en augmentation forte et régulière depuis 1999, date à laquelle elle valait 28 %[38]. Au 2e trimestre 2007, 58 % des OAT émises par l’État étaient détenues par des non-résidents (entreprises et ménages étrangers) ; au sein des 42 % restants détenues par des entreprises ou des ménages français, 60 % étaient détenues au sein de contrats d’assurance (comme les contrats d’assurance-vie), 20 % par des établissements de crédit, et 17 % par le biais d’OPCVM[39].
[modifier] Évolutions temporelles de la dette publique française
[modifier] Historique de la dette en France
Au cours de son histoire, l'État français a souvent eu recours à la dette pour faire face à des fortes dépenses, les guerres par exemple. La dette a fluctué, passant par exemple par une valeur presque nulle (par rapport au PIB) en 1540 ou en 1820, et atteignant jusqu’à environ 290 % du PIB en 1944[40]. Après les périodes de forte augmentation, la part de la dette dans le PIB a été rapidement réduite, principalement en raison d’une forte hausse de l’inflation (qui réduit la valeur réelle de la dette, et donc spolie partiellement les détenteurs de la dette) et d’une croissance forte du PIB. Un tel niveau de dettes étant "amorti" par le jeu de dévaluations successives du franc par rapport aux autres monnaies. Ce "jeu" de dévaluations n'étant plus possible depuis la création de l'euro unique en 2002, il constitue le principal sujet de désaccord exprimé par les opposants à l'euro comme monnaie unique au lieu de l'euro monnaie commune.
[modifier] Ancien régime
Dans les débuts de la dette publique, les souverains pratiquaient parfois l'extorsion pure et simple du patrimoine des créanciers, ce qui annulait la dette, du « fait du prince ». Le recours à la dévaluation a également été fort pratiqué, y compris à des moments de l’Histoire où la monétisation des échanges n'était pas forcément la règle. L’extension du territoire national (notamment dans la période capétienne) a aussi, parfois, permis de renforcer le domaine royal et donc, les sources de revenus, susceptibles de dégager le moyen de payer les engagements antérieurs.
Pendant l'Ancien Régime, le Roi de France s'endettait auprès des banquiers ou des corporations. Les corporations jouissaient souvent d'une meilleure réputation que l'État. Ce procédé s'est d'ailleurs prolongé jusqu'à l'entre-deux-guerres, puisqu'en 1926 est créée pour rassurer les particuliers la Caisse autonome d’amortissement chargée de rembourser la dette publique, et financée par exemple par les bénéfices de la SEITA[41].
Selon Jacques Le Goff, le temps des dettes royales commence au XIIIe siècle en France : « Saint-Louis a été le premier roi de l’endettement »[42]. Il s'agissait notamment pour lui de financer les deux Croisades qu'il a menées[réf. nécessaire]
Il fut suivi, parmi les grands rois emprunteurs, par Philippe le Bel qui pratiqua l’extorsion des biens de banquiers Lombards et de créances de juifs, et qui put, après la chute de l’Ordre du Temple, récupérer leurs biens et combler le déficit du Trésor pour plusieurs années[43].
Le premier véritable emprunt public a été lancé par François Ier en 1535, sous forme d'une rente perpétuelle[44]. Il s'agissait de payer les mercenaires engagés pour mener les guerres d'Italie, dix ans après le désastre de Pavie.[réf. nécessaire]
En 1561, les finances royales étaient dans une situation critique, avec 43 millions de livres de déficit. Le clergé a alors dû assister le pouvoir royal pour l’amortissement de la dette royale[45].
La pratique de l'État de financer le remboursement cette dette par création monétaire (émission de monnaie, typiquement en réduisant le poids de métal précieux dans les monnaies de même valeur faciale, pour fabriquer de nouvelles pièces) a souvent amené la population à douter de la valeur des pièces émises et à thésauriser les métaux précieux (or, argent).
La charge des finances de l'État tient alors à un délicat équilibre entre maintien de la confiance, remboursement des emprunts et nécessaire financement des dépenses. La dette souvent très élevée de la France obéra la capacité française à s'endetter pour financer l’Ost royal ou louer les services de mercenaires (la conscription, qui sera mise en place par la Convention Nationale, n'existant pas encore) dans ses guerres contre les nations comme l'Angleterre, beaucoup plus saine financièrement à partir du XVIIIe siècle et qui pouvait s'endetter à moindre coût.
La modification radicale de la gestion de la dette en France au XVIIIe siècle, initiée par John Law, pour copier le succès de l'Angleterre, échoue en 1720 (voir Système de Law)[46].
En 1776, la Caisse d’amortissement est créée face à une dette déjà colossale et suscite des polémiques. Le but est d'instaurer un lien plus direct entre l’intérêt des particuliers et l’intérêt collectif incarné par le souverain. Le projet fut approuvé par Turgot et combattu par Jacques Necker.
La dette royale perçue comme excessive[47] sera l’étincelle qui mettra le feu aux poudres des autres problèmes accumulés (mauvaises récoltes des années 1788–1789, sous-production agricole structurelle) : le roi choisit de convoquer en 1789 les États généraux, pour augmenter les impôts, ce qui lancera la machine qui débouchera sur la Révolution française.
[modifier] Période moderne
Depuis 1796, et l'épisode des assignats, la France a toujours honoré ses dettes. Certaines périodes (Première Guerre mondiale en particulier) ont porté la dette publique à des niveaux très importants[48], en pourcentage du PIB. Les périodes de forte inflation et de rattrapage économique, ou les dévaluations, qui suivaient ces épisodes de fort endettement ramenaient mécaniquement le niveau d'endettement à des niveaux plus supportables pour l'État, et par ailleurs constituaient une forme de « spoliation » de ceux qui possédaient des emprunts d'État. La succession de ces périodes de forte inflation au XXe siècle ont entraîné, couplée à l’augmentation des impôts progressifs sur le revenu et sur la fortune, la fin des rentiers dans le monde[réf. souhaitée]. La dévaluation n'a été utilisée qu'après la Première Guerre mondiale, le Franc germinal, créé par Napoléon en 1803, ayant maintenu sa valeur fixe jusqu'en 1919. Ainsi, après la désastreuse guerre de 1870, malgré la perte de l'Alsace-Moselle et l'obligation de payer les dommages de guerre à l'Empire allemand, le gouvernement n'a pas dévalué.[réf. souhaitée]
Au cours du XXe siècle, la structure de la dette a progressivement évolué : les emprunts perpétuels ont été rachetés par l’État, et la dette auprès de la Banque de France a été épongée[49].
Le recours à l'emprunt est de plus en plus fréquent au cours du XXe siècle et est notamment motivé, encore une fois, par les dépenses militaires : construction de la ligne Maginot, guerre d'Indochine par exemple. Pour autant, la forte croissance économique de la France à partir de 1945 permet de maintenir la dette dans des limites soutenables dans bien des exercices budgétaires[50].
Dans les années 1970, une hausse de l’inflation à l’échelle mondiale est provoquée par les chocs pétroliers et la suspension de la parité du dollar américain avec l'or (adoption généralisée du système des changes flottants). Cette inflation sera réduite aux États-Unis au cours des années 1980 au moyen d’une politique monétaire désinflationniste (à partir de l’arrivée de Paul Volcker comme directeur de la Fed). Les autres pays pratiquent une politique similaire, par exemple la France à partir de 1983.
Avec la loi du 3 janvier 1973, la France s'interdit les concours de la Banque de France au Trésor public, notamment les émissions de crédit sans intérêt [51]. Ce point fut confirmé lors des nouveaux changements de statut de la Banque de France en 1993[52], et l'État se tourne alors vers l’emprunt. Par ailleurs, la forte augmentation des taux d'intérêt réels dans les années 1980, qui accroît fortement le montant du service de la dette, et les coûts croissants de la protection sociale liés à la hausse du chômage, creusent les déficits publics et augmentent les niveaux de dette[53]. Ainsi, dans les années 1970 et 1980, les pays industrialisés rentrent dans un régime inédit de dette permanente : « pour la première fois dans l’histoire fiscale moderne, les gouvernements usèrent explicitement de la dette pour financer les dépenses publiques courantes, incluant les transferts sociaux »[54].
La France pour pouvoir placer sa dette à des taux modérés lance par exemple le 18 janvier 1973 l’emprunt Giscard dont l'indexation sur le cours de l'or s'avèrera très coûteuse pour les finances publiques[réf. nécessaire].
Cependant, à partir de 1985, la réduction de l’inflation porte ses fruits, et l’État français (comme les autres pays développés) bénéficie de taux d’emprunt beaucoup plus faibles ; le taux moyen passe d’environ 11 % en 1985 à 5 % en 2000[55]. La baisse des taux d'intérêt a permis à l'État de se refinancer à moindre coût (baisse du taux moyen des intérêts donc baisse des charges de la dette) ; si cette baisse n’avait pas eu lieu, l’endettement serait aujourd’hui bien plus élevé.
La loi du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France interdit à celle-ci d'autoriser des découverts ou d'accorder tout autre type de crédit au Trésor public ou à tout autre organisme ou entreprise publics (article 3), en accord avec l'article 104 du Traité de Maastricht.
[modifier] Évolutions récentes
| Année | Dette publique en % du PIB |
Solde public en % du PIB |
Dette publique (milliards d'euros) |
Solde public (milliards d'euros) |
|---|---|---|---|---|
| 1978 | 21 % | -1,3 % | 72,8 | -4,5 |
| 1979 | 21 % | +0,1 % | 82,8 | 0,3 |
| 1980 | 20,8 % | +0,2 % | 92,2 | 0,7 |
| 1981 | 22 % | -2,0 % | 110,1 | -10,0 |
| 1982 | 25,3 % | -2,5 % | 145,5 | -14,4 |
| 1983 | 26,5 % | -2,2 % | 170,0 | -14,3 |
| 1984 | 28,8 % | -2,6 % | 201,4 | -18,0 |
| 1985 | 30,3 % | -2,9 % | 227,7 | -21,4 |
| 1986 | 30,9 % | -3,1 % | 249,3 | -25,2 |
| 1987 | 33,1 % | -2,0 % | 281,2 | -16,6 |
| 1988 | 33,1 % | -2,5 % | 302,8 | -23,1 |
| 1989 | 34 % | -1,7 % | 333,3 | -17,0 |
| 1990 | 35,3 % | -2,3 % | 363,6 | -24,0 |
| 1991 | 36,2 % | -2,8 % | 385,1 | -30,0 |
| 1992 | 39,7 % | -4,5 % | 440,1 | -50,3 |
| 1993 | 46,2 % | -6,4 % | 515,4 | -71,6 |
| 1994 | 49,4 % | -5,4 % | 570,0 | -62,9 |
| 1995 | 55,5 % | -5,5 % | 662,8 | -65,2 |
| 1996 | 58 % | -4,0 % | 711,8 | -49,5 |
| 1997 | 59,3 % | -3,3 % | 751,3 | -42,0 |
| 1998 | 59,4 % | -2,6 % | 786,6 | -34,5 |
| 1999 | 58,8 % | -1,8 % | 804,5 | -24,1 |
| 2000 | 57,3 % | -1,5 % | 826,4 | -21,0 |
| 2001 | 56,9 % | -1,5 % | 851,6 | -23,2 |
| 2002 | 58,8 % | -3,1 % | 910,9 | -48,7 |
| 2003 | 62,9 % | -4,1 % | 1003,4 | -65,4 |
| 2004 | 64,9 % | -3,6 % | 1076,9 | -59,6 |
| 2005 | 66,7 % | -2,9 % | 1145,2 | -50,6 |
| 2006 | 64,2 % | -2,5 % | 1150,3 | -45,3 |
| 2007 | 64,2 %[56] | -2,7 % [56] | 1209,5 | -50,3[56] |
| 2008 (prévision) | -- | -2,5 %[57] | -- | -- |
| 2009 (prévision) | -- | -2,0 %[57] | -- | -- |
Le solde public a toujours été plus ou moins déficitaire depuis 1973, et en conséquence le poids de la dette publique par rapport au PIB (ratio d'endettement dette publique/PIB) a augmenté plus ou moins régulièrement depuis cette date. Cette évolution a connu des phases plus ou moins accélérées, en fonction du niveau du déficit public, qui est lié aux choix budgétaires des gouvernements en place (notamment la politique budgétaire), mais aussi à l'environnement économique : par un phénomène mécanique, le déficit budgétaire est plus important lors des périodes de creux des cycles économiques[58]. En effet, la croissance des dépenses publiques est plus régulière que la croissance du PIB, alors que les recettes publiques sont plus fortement cycliques que le PIB. Enfin, les cycles économiques étant de plus en plus synchronisés entre la France et le reste de la zone euro, les évolutions du déficit public français et du déficit moyen dans la Zone euro sont fortement corrélées.
Depuis 1980, la France a connu diverses périodes de creux économiques, dont une période de crise économique sévère, en 1993, avec une récession économique, qui s’est logiquement accompagnée d’une forte hausse de la dette ; le gouvernement Balladur issu des élections du printemps 1993 doit lancer l’émission de l'emprunt Balladur, lancer une nouvelle vague de privatisations, et accroître les recettes publiquesréf. à confirmer : [59]. A contrario, les périodes de forte croissance économique n’ont pas servi à baisser la dette, seulement à la stabiliser. Le gouvernement construit sa loi de finances annuelle en fonction de prévisions économiques de croissance ; une croissance plus faible qu’espérée aura tendance à creuser le déficit au-delà des prévisions. Inversement, lorsque la croissance est plus élevée que prévue, les gouvernements ont tendance à laisser filer les dépenses au lieu d’épargner en prévision des futurs creux économiques. La bonne conjoncture européenne autour de l'année 2000 a réduit mécaniquement le déficit, sous le gouvernement Jospin, et il a été question d'une « cagnotte budgétaire »[60], ce qui peut apparaître comme abusif puisque le déficit était loin d'être comblé. Le ralentissement de l'activité économique après 2002 relance la croissance de la dette publique, notamment de la dette sociale, avec l'extension de la mission de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), principal ODAC en termes d'endettement. Cet organisme doit en effet prendre à sa charge en 2004 et 2005 la hausse du déficit comptable de la Sécurité sociale pour 50 milliards d'euros[61].
Alors que d'autres pays de l’Union européenne ont mené des réformes importantes, les gouvernements français, depuis 1997, n’ont pas réduit les dépenses publiques (en améliorant l’efficience de la dépense ou en réduisant le champ de l'action publique). Ils ont procédé à d'importantes privatisations qui ont permis de réduire temporairement le montant des déficits et de la dette, tout en appauvrissant le patrimoine de l’État. La vente des participations de l’État peut permettre d’améliorer l’efficacité des entreprises privatisées[62], mais elle amène aussi à une réduction des recettes de l’État (dividendes versés et plus-values) que ne compense pas la réduction des intérêts payés, puisque les taux d’intérêt d’emprunt de l’État sont très faibles. Les actifs financiers de l’État diminuent donc en moyenne entre 2000 et 2006[63], mais, au niveau global de l’ensemble des administrations publiques, la valeur des actifs financiers augmente[64].
Selon le rapport Pébereau, « l’augmentation de la dette ne résulte pas d’un effort spécifique pour la croissance mais, pour l’essentiel, d’une gestion peu rigoureuse. »[65].
[modifier] Opérations comptables utilisées pour masquer l'endettement de l'État et l'endettement public
Des opérations comptables permettent de masquer à court terme le problème de l’endettement public : l’État se livre périodiquement à des jeux d'écriture comptable (légaux) pour afficher une dette « au sens de Maastricht » plus faible qu’en réalité, masquant une partie de la dette de l'État et son évolution, en particulier pendant les périodes pré-électorales. Éric Le Boucher dira ainsi : « Il y a à Bercy des champions de la dissimulation budgétaire. »[66]
Pour le solde budgétaire de l’État, Didier Migaud note en 2006 que des « jeux d'écritures comptables ont amélioré de façon optique le solde budgétaire, [notamment] l'imputation budgétaire d'un remboursement de la CADES jamais décaissé pour trois milliards d’euros, [..] la reprise d'une dette de 2,5 milliards du FFIPSA non comptabilisée, [...] la non-inscription dans le budget 2005 de 1,348 milliard de dettes de l'État aux organismes sociaux, [...] un "aller-retour comptable" de 4,2 milliards pour l'avance versée à l'ACOFA, [et] des prélèvements de trésorerie non prévus dans la loi de finances rectificative pour 2005. » Selon lui, « au total, le solde budgétaire pour 2005 se trouve ainsi amélioré de onze milliards et le déficit budgétaire minoré d'un quart ! Certes, ces opérations sont neutres sur le solde public, mais elles altèrent très fortement la régularité et la sincérité du budget de l'État. »[67]
Les principaux moyens de ces opérations sont le transfert de dette à des organismes publics, le retard dans le paiement des créances publiques et dans le paiement des augmentations des fonctionnaires, le versement de « soultes » par de grosses entreprises publiques (qui seront comptabilisées comme recette et donc réduisant la dette, en échange de la prise en charge par l'État des retraites des agents de ces entreprises, cet engagement financier n’étant pas comptabilisé comme une dette « au sens de Maastricht »). En particulier, la dette des ODAC a fortement augmenté entre 1994 et 2006[68]. Ces opérations sont parfois refusées par la Commission européenne ou par Eurostat ; ainsi, en 2007, l'État a été obligé de recomptabiliser dans la dette publique une somme de 8 milliards d'euros, issue de la SNCF et qui avait été transférée à un organisme ad hoc[69]. Des modifications importantes de périmètre des dépenses publiques ont été réalisées, parfois pour faire passer des dépenses auparavant imputables à l’État vers d'autres organismes, et notamment des structures dédiées. Ainsi, la dette sociale de 1996 a été cantonnée dans la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), tandis que 30 milliards d'euros des allégements de cotisations sociales ont quitté le périmètre des dépenses de l'État pour être retracés dans les comptes de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Le nombre et les interventions des structures ad hoc n'ont cessé de proliférer, ce qui explique entre autres la progression de la dette de ces organismes[réf. nécessaire].
En avril 2008, un rapport thématique de la Cour des comptes (« Le réseau ferroviaire : une réforme inachevée, une stratégie incertaine »)[70] critique les « artifices comptables et statistiques » pratiqués par l'État pour désendetter la SNCF en créant une nouvelle structure : Réseau ferré de France et ce afin de respecter plus facilement les critères de Maastricht. Ce rapport engage l'État à réintégrer aux environs de 12 milliards d'euros de dette de RFF[71].
[modifier] Dette publique française et Union économique et monétaire européenne
Articles connexes : Critères de convergence et Pacte de stabilité et de croissance.La mise en place d’une monnaie commune, au sein d’une union économique et monétaire agit comme une mutualisation des risques sur les dettes, le taux de change de la monnaie servant comme variable d’ajustement en cas de crise de dette extérieure ; cette situation conduit à une convergence des taux d’intérêts d’emprunt des pays membres. Ainsi, l’ensemble des pays de la zone euro qui, au sein de l’Union européenne, ont adopté l’euro ont connu une convergence forte des taux d’intérêts sur la dette, qui ne sont séparés que par quelques dixièmes de points[72].
Cependant, cette mutualisation incite chaque pays à se comporter en « passager clandestin », c’est-à-dire à augmenter son endettement national pour couvrir des dépenses de court terme, en sachant qu’il n’aura pas à subir en conséquence une hausse de ses taux d’intérêt d’emprunt. Lors de la signature du Traité de Maastricht, un pacte de stabilité et de croissance, pourvu de critères de convergence, a donc été mis en place[73].
[modifier] Le respect des critères depuis 1999
Depuis son adhésion à la zone euro en 1999, la France se doit donc de respecter ces critères ; la Commission européenne surveille le déficit public et l’évolution de la dette des pays membres, et pourra engager une procédure pour endettement et déficit excessif. Les États européens s'engagent régulièrement sur des objectifs de réduction de dette et de déficit, par exemple de réduction du déficit de 0,5 % par an. La Commission européenne et la BCE font pression pour éviter le « laxisme » et le comportement de « passager clandestin » de pays européens. En cette matière, la France apparaît comme un des plus mauvais élèves de l'ensemble[74].
En mars 2005, le pacte de stabilité est assoupli suite aux pressions de l'Allemagne et de la France, engagées dans la procédure pour déficit excessif. En novembre 2006, la Commission abroge la procédure de déficit excessif engagée à l'égard de la France suite au retour du déficit sous les 3 %[75].
Périodiquement, la France communique ses scénarios prévisionnels de déficits[76] et prend des engagements envers la Commission européenne sur l'évolution des finances publiques de la France. La France s'est engagée vis-à-vis de ses partenaires européens à réduire sa dette publique en-dessous de 60 % du PIB, contre 64,5 % fin 2006. En décembre 2005, Dominique de Villepin l'avait fixé pour objectif à l'horizon 2010[77]. Nicolas Sarkozy a depuis repoussé l'objectif à 2012[78].
La Banque centrale européenne (BCE) a rappelé qu’elle « n’avait pas vocation à être prêteur en dernier ressort des États » ; plusieurs pays membres présentent des ratio d’endettement préoccupants, et leurs dettes ont des notations dégradées (Grèce, Italie, Portugal en particulier)[79]. En novembre 2005, l’agence de notation financière Standard & Poor's avait précisé que la qualité de la dette publique française se dégradait, tout en restant notée AAA (meilleure notation existante sur une échelle de 22)[80].
[modifier] Comparaison de l'endettement au sein de la zone euro
Article connexe : Dette publique.La dette publique française se situe un peu en-deçà du niveau moyen de dette des pays de la zone euro (69,6 % en 2006)[81], mais est supérieure au niveau moyen de l’UE-27 (61,7 %)[82]. Son profil temporel est plus inquiétant que celui des autres pays européens[83]. Au sein de la zone euro, la dette publique est passée de 69,6 % du PIB en 2000[84] à 68,6 % en 2006[82]. Sur la même période, en France, la dette publique est passée de 57,3 % à 64,2 %[85].
[modifier] Analyse et comparaison
[modifier] Cercle vicieux de l'endettement
La dette est entrée dans un cercle vicieux : les intérêts payés sur la dette existante (le service de la dette) grèvent le budget, et l'État recourt à l'emprunt pour les payer. Si un État – dont la durée de vie peut être vue comme infinie – peut être perpétuellement endetté sans entraver son action, une augmentation de son niveau d'endettement (en % du PIB, c’est-à-dire par rapport à ses capacités de remboursement) conduira à une augmentation des taux d'intérêt auxquels il emprunte et il devra accroître toujours davantage le niveau d’imposition– déjà très élevé en France – pour payer les intérêts. Sans le service de la dette, l’État pourrait réduire l'imposition en France d'un montant équivalent aux recettes totales de l’impôt sur le revenu (cf. supra).
Finalement, l’accumulation de la dette peut rapidement provoquer un effet boule de neige et un schéma de Ponzi[86]. Des scénarios de faillite ont fait l’objet d’ouvrages de fiction[87], et pourraient – selon le directeur de la rédaction des Échos – se concrétiser d’ici une dizaine d’années en l’absence de changements importants[88]. En septembre 2007, le premier ministre François Fillon déclara être « à la tête d'un État qui est en situation de faillite sur le plan financier », suscitant une polémique[89].
Le taux de change de la monnaie et la confiance des investisseurs sont liés à la soutenabilité de l’endettement public : en général, la montée de l'endettement d’un pays provoque l'affaiblissement de la monnaie, la défiance des créanciers et la hausse des taux d'intérêts payés sur la dette.
Le ratio d'endettement dette publique/PIB a été réduit en 2006 pour la première fois depuis 2001, passant de 66,2 % à fin 2005 à 64,2 % à fin 2006. Cependant, cette baisse ne traduit pas un rééquilibrage des comptes publics. En effet, elle a été obtenue grâce à une réduction du besoin en fonds de roulement (et émission d'emprunt à très court terme en cours d'année) et à des cessions d'actifs d'un montant exceptionnellement élevé de plus de 16 milliards d'euros (voir Privatisations en France). En 2006, le ratio dette publique/PIB reste nettement supérieur au plafond de 60 % fixé par le traité de Maastricht. En 2007, l’État s’appauvrit à nouveau et diminue ses recettes futures en cédant des parts détenues dans les anciennes sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes. Ces opérations ne pourront pas être éternellement reconduites.
Enfin, à partir des années 2000, l'augmentation du nombre de retraités de la fonction publique française augmente davantage les dépenses publiques, puisque ces pensions ne sont que partiellement provisionnées[90]. Au niveau global de l’ensemble des salariés, le financement des futures retraites n’est pas non plus provisionné (par définition du système de retraite par répartition), même si la réforme Fillon a un peu amélioré la situation[91].
[modifier] Avenir de la dette publique française, impact des décisions politiques
[modifier] Les leviers d'action
L'avenir de la dette publique dépend des futurs choix de gestion. La dette résulte de l'accumulation des déficits publics, financés par l'emprunt. Contenir la dette (en % du PIB), c'est donc d'abord maitriser les déficits publics. Faire passer le déficit public sous le taux de croissance économique ferait diminuer le ratio dette sur PIB. Pour maîtriser ou réduire ce ratio, il est donc possible d'agir sur la croissance, les dépenses publiques, et les recettes publiques. Selon un sondage, 79 % des Français estiment que « les déficits publics de la France sont si élevés qu'il est indispensable de réduire fortement les dépenses publiques »[92].
[modifier] La hausse de la croissance
Article connexe : Croissance économique.Des réformes économiques pourraient permettre une croissance économique plus importante sur le moyen et le court terme, augmentant donc le niveau du Produit intérieur brut[93]. Cependant, sur le long terme, le niveau du PIB reste limité par la taille de la population en âge de travailler (notion de PIB potentiel). L’OFCE et un rapport de sénateur de novembre 2007 recommande de cibler la croissance publique[94].
[modifier] La réduction des dépenses publiques
- La réduction des dépenses publiques courantes peut être obtenue par une amélioration de l’efficience de la fonction publique, et une hausse de la productivité des agents en parallèle à un réduction du nombre de fonctionnaires (voir Réforme de l'État). Cette réduction se heurte souvent à la contestation des syndicats de fonctionnaires, et d’autres réductions sont politiquement plus faciles.
- Il est possible de réduire les dépenses d’investissement de l’État et des collectivités locales. Les administrations peuvent également changer le mode de financement des investissements, en recourant plus largement à la délégation de service public, la concession, l'affermage, etc. : l'État n'a ainsi rien à débourser, l'équilibre financier étant assuré par les usagers ou par l'abandon de recettes futures à un opérateur public ou privé (exemple : concession du viaduc de Millau). Le recours à l'affermage n’est pas un signe de bonne gestion selon la Cour des comptes[95]
- Une rationalisation des dépenses entre État et collectivités locales permettrait également de réduire la dette de l’État des différentes collectivités ; la mise en œuvre des lois de décentralisation de 1982 (décentralisation Defferre) et 2004 (décentralisation Raffarin) a transféré une partie de l'investissement public aux collectivités territoriales, et la part des dépenses d'équipement dans le budget de l'État est passée sous les 5 %[96]. Ces choix n'ont pas permis, dans les faits, de rendre nécessairement plus efficace la dépense publique.
Depuis 2002, l’État essaye de maintenir la croissance de ses dépenses sous le taux de croissance du PIB, sans y parvenir. La réduction du nombre de fonctionnaires contribuera faiblement à la réduction des dépenses, (les 22 800 postes supprimés en 2008 permettant seulement une économie de 0,7 milliards d’euros par an en année pleine)[97]. La Réforme de l'État et la Révision générale des politiques publiques initiée en 2007[98] doivent permettre de supprimer des dépenses inutiles ou redondantes.
[modifier] L’augmentation des recettes publiques
Le Gouvernement peut procéder à une augmentation supplémentaire des recettes publiques, même si toute hausse d’impôt a un impact négatif sur la croissance[99]. En particulier, le budget de l'État français n'a presque jamais diminué, même en euros constants, depuis 1956, en dépit des transferts de compétences et de dépenses aux collectivités territoriales par la décentralisation. De 1978 à 2006, en euros courants, le budget de l'État n'a diminué qu'en 1998 et en 2006[100]. Les recettes de l'État progressent de façon mécanique (sans changement de la législation) d'environ 5 milliards d'euros par an, si l'on retient une inflation de 1,5 %[19]. Les présidents élus, qui doivent faire face à court terme à des échéances électorales ont tendance à utiliser ces nouveaux moyens financiers pour de nouvelles dépenses, au lieu de combler sa dette. Par ailleurs, l’État procède à changements de périmètre des recettes publiques, comme en 1987 et 1999 (réforme de la taxe professionnelle), e