Coopération policière et judiciaire en matière pénale

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Communauté européenne Politique étrangère et de sécurité commune
Les trois piliers de l'Union européenne jusqu'en 2009 (cliquable)

La coopération policière et judiciaire en matière pénale (ex-Justice et affaires intérieures, JAI) était le troisième et le plus récent des trois piliers instaurés par le Traité sur l'Union européenne (ou traité de Maastricht). Elle était sous l'égide du Commissaire européen pour la justice, la liberté et la sécurité. Europol, Eurojust et Cepol sont les trois agences communautaires sous l'égide du JAI. En dépit de son titre, la coopération policière, formalisée dès l'accord de Schengen, est nettement plus avancée que la coopération judiciaire [1].

Depuis le traité d'Amsterdam (1997), la coopération policière et judiciaire prend place dans le cadre officiel d'un « espace de liberté, de sécurité et de justice » commun. Les décisions concernant la politique d'immigration, ainsi que tout ce qui concerne les visas ou le droit d'asile, relèvent depuis 1997 du premier pilier de l'UE, et sont donc adoptée selon la méthode communautaire — dite, depuis le traité de Lisbonne (2007), « méthode législative ordinaire », soit vote à la majorité qualifiée, et non à l'unanimité, au Conseil de l'Union européenne, avec procédure de codécision avec le Parlement européen.

Le reste de ce qui était pris en charge sous le terme de « Justice et Affaires intérieures » continue à être pris selon la méthode intergouvernementale. Cette dernière privilégie le Conseil de l'Union européenne et les États membres au détriment du Parlement européen et de la Commission européenne[2]. De fait, la structure intergouvernementale privilégie, au sein de l'UE, le groupe des Six (France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne, Pologne).

Chronologie[modifier | modifier le code]

Objectifs[modifier | modifier le code]

La mission du troisième pilier est de faire de l'UE un « espace de liberté, de sécurité et de justice », en poussant vers une harmonisation des pratiques des États membres. Il s'agit donc de désigner des questions pénales qui relèvent de la compétence de l'UE, et de s'assurer que les décisions judiciaires prises dans l'un des États membres soient respectées dans les autres États, tant pour le pénal que pour le civil (exemple : divorces et garde d'enfants).

La coopération policière recouvre en particulier :

  • l'assistance aux fins de prévention et de recherche de faits punissables (article 39 de la Convention de Schengen) ;
  • le droit d'observation transfrontalière permettant la poursuite d'une surveillance ou d'une filature dans un autre pays Schengen (article 40) ;
  • le droit de poursuite transfrontalière qui évite qu'un individu auteur d'une infraction flagrante ne doive son immunité au fait de passer une frontière qui n'est désormais plus contrôlée (article 41) ;
  • enfin la communication d'informations importantes pour la répression ou la prévention d'infractions ou de menaces pour l'ordre et la sécurité publique (article 46).

L'entraide judiciaire prévoit quant à elle, notamment, la possibilité de transmettre directement certaines pièces de procédure par voie postale aux personnes se trouvant sur le territoire d'autres États ; de transmettre des demandes d'entraide judiciaire directement entre autorités judiciaires ; enfin de transmettre l'exécution d'un jugement répressif à une partie contractante sur le territoire de laquelle un de ses ressortissants s'est réfugié. Par ailleurs, la convention assimile l'inscription d'un mandat d'arrêt au Système information Schengen (SIS) à une demande d'arrestation provisoire en vue d'extradition, ce qui a pour effet d'assurer le placement immédiat des individus ainsi interpellés sous écrou extraditionnel.

Les affaires JAI concernent de nombreux points :

Fonctionnement[modifier | modifier le code]

Le troisième pilier de l'Union Européenne est caractérisé par un mode de fonctionnement intergouvernemental spécifique. Les États membres y ont conservé un rôle prépondérant, tandis que les principales institutions européennes (le Parlement ou la Commission) n'ont que des compétences limitées par rapport au cadre communautaire (le « premier pilier »).

Les décisions en matière de coopération policière et judiciaire ne peuvent être prises qu'à l'unanimité des États membres représentés au Conseil de l'Union européenne. Chaque Etat membre garde ainsi la possibilité de mettre son veto à toute proposition, bloquant ainsi son adoption. Le Parlement européen est quant à lui largement écarté du processus de décision, n'ayant la plupart du temps qu'un droit de consultation. La Commission européenne se voit enfin contrainte de partager dans le troisième pilier le droit d'initiative avec les États membres : tant la Commission que ces États peuvent proposer des textes législatifs.

La nature de ces textes législatifs est également spécifique. Tandis que règlements, directives et décisions caractérisent le premier pilier, seules des conventions, décisions et décision-cadres peuvent être adoptées dans le pilier JAI (Justice et Affaires intérieures).

Contrairement au premier pilier, ces instruments ne peuvent avoir d'« effet direct », ce qui signifie qu'ils ne peuvent être directement contestés par des particuliers devant des juridictions. La juridiction de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) est ainsi fortement restreinte. Le recours aux questions préjudicielles, permettant aux juridictions nationales de demander l'interprétation de la CJCE sur certaines mesure, est également limité dans de nombreux États membres. Enfin, la Commission n'a pas la possibilité d'intenter des recours en manquement à l'encontre d'États membres qui n'auraient pas appliqué, ou transposé de manière satisfaisante, les instruments adoptés au niveau de l'UE dans le troisième pilier.

Il existe en outre une liaison intime, dans ce domaine de la coopération européenne, entre les universitaires et les exécutants. De nombreux participants des réseaux politiques possèdent les deux expériences, universitaires (en particulier dans le domaine de la criminologie) et opérationnelles[25]. Ces politiques ont une forte dimension intergouvernementale[25].

La coopération policière et judiciaire est financée par des programmes-cadres. Le programme-cadre AGIS, en 2003-2007, avait un budget d'une valeur de 16 260 000 euros pour l'année 2006[26].

Structure de la Direction générale de la JAI[modifier | modifier le code]

La Direction générale de la Justice et des affaires intérieures, créée en 1994, est un service de la Commission européenne regroupant 320 agents. Gilles de Kerchove fut de 1995 à 2007 le directeur au Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne chargé des questions de Justice et des Affaires intérieures.

Quatre directions sont distinguées :

  • Affaires générales
  • Immigration, Asile et frontières
  • Justice civile, droits fondamentaux et citoyenneté.
  • Sécurité intérieure et justice pénale.

Politique spécifiques[modifier | modifier le code]

Politique de l'immigration[modifier | modifier le code]

Accord PNR États-Unis et Union européenne[modifier | modifier le code]

L'accès aux données personnelles détenues dans les registres Passenger Name Record (PNR) est régulé dans l'Union européenne par la European Data Protection Law. Selon les règles de l'OCDE de 1980 concernant la protection de la vie privée, et la Directive de 1995 de l'UE sur la protection des données, les données PNR ne peuvent être transférées qu'à des États qui disposent de règles de la protection de la vie privée similaires[27].

De plus, les agences de sécurité n'ont qu'un droit d'accès au cas par cas à ces données, sur le fondement de soupçons étayés.

Suite au 11 septembre 2001, le Département de la Sécurité intérieure des États-Unis (DHS) a essayé d'avoir accès aux données PNR. Washington a négocié un accord, en mai 2004, avec l'Union européenne (UE), connu sous le nom d'accord PNR États-Unis UE[28].

Cependant, la Cour européenne de justice a invalidé l'accord le 30 mai 2006[29],[30].

Un nouvel accord PNR entre les États-Unis et l'UE a été signé en juillet 2007[31] Peu de temps après, l'administration Bush a accordé des dérogations au Département de Sécurité intérieure concernant la loi de 1974 sur la vie privée (Privacy Act) en ce qui concerne l'Automated Targeting System (ATS) et le Arrival and Departure Information System (ADIS), deux bases de données informatisées du Département de Sécurité intérieure - ce qui a suscité de la méfiance en Europe[32], y compris de la part du Contrôleur européen de la protection des données[33].

Enfin, Jonathan Faull, Directeur général chargé de la politique de justice, de liberté et de sécurité, s'est plaint de politiques bilatérales américaines concernant les PNR[34],[35]. Washington avait en effet court-circuité Bruxelles en signant en février 2008 un memorandum of understanding (MOU)[36] avec la République tchèque, en échange d'une exemption de VISA, sans concertation préalable avec Bruxelles[37].

Les tensions entre l'UE et les USA s'expliquent largement en raison de protection inférieure accordée aux données personnelles aux États-Unis. En particulier, les étrangers ne bénéficient pas de la loi américaine de 1974 sur la protection de la vie privée. Washington a bien passé un Safe Harbor arrangement avec l'UE pour se mettre en conformité avec les directives européennes sur la protection des données personnelles, mais on considère que l'accord n'est pas suffisant. Outre la République tchèque, les États-Unis ont tenté de passer des MOU bilatéraux avec le Royaume-Uni, l'Estonie, l'Allemagne et la Grèce[38].

TISPOL (European Traffic Police Network)[modifier | modifier le code]

Le réseau TISPOL, concerné par la sécurité routière, a été mis en place en 1996[39]. TISPOL dispose d'une base de données informatique, CLEOPATRA (Collection of Law Enforcement Operations and Police Activities To Reduce Traffic Accidents) [40].

En 2005, 8 campagnes d'opérations ont été menées dans des domaines ciblés parmi lesquels transports publics, véhicules en surcharge, alcool et stupéfiants, ceintures de sécurité, vitesse[39]. TISPOL a servi lors d'opérations, en mai 2004, contre les rallyes illégaux Gumball 3000[41], ou Cannonball 8000 (septembre 2004, janvier 2005 et septembre 2005), engageant entre 20 et 80 véhicules, conduites par des riches célébrités[41].

Coopération internationale[modifier | modifier le code]

Certains États membres de l'UE coopèrent, au niveau international, avec d'autres États. Ainsi, la France coopère, au niveau policier, douanier et judiciaire, avec l'Espagne, le Venezuela, la Colombie, et les États-Unis dans le cadre du JIATF-S (Joint InterAgency Task Force-South), situé en Floride, dans le cadre de la répression du trafic de stupéfiants (en particulier de cocaïne) [42]. Un projet de loi visant à ratifier un accord du 30 septembre 2007 entre l'Irlande, les Pays-Bas, l'Espagne, l'Italie, le Portugal, la France, le Royaume-Uni et l'Irlande du Nord a été déposé, au Sénat, par le ministre des Affaires étrangères et européennes Bernard Kouchner, le 8 avril 2009 [42]. Celui-ci vise officiellement à « faciliter les interceptions de navire par une mise en commun des informations et une identification des ressources disponibles » et à « faciliter l'application de l'article 17 de la convention de Vienne du 20 décembre 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, cadre juridique des interceptions de navires » [42].

Chronologie de l’Union européenne[modifier | modifier le code]

Signature 
Entrée en vigueur 
Nom du traité 
1948
1948
Traité de Bruxelles
1951
1952
Traité de Paris
1954
1955
Accords de Paris
1957
1958
Traité de Rome
(TFUE)
1965
1967
Traité de fusion
1975
1976
institution officieuse
1986
1987
Acte unique européen
1992
1993
Traité de Maastricht
(TUE)
1997
1999
Traité d'Amsterdam
2001
2003
Traité de Nice
2007
2009
Traité de Lisbonne
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Les trois piliers de l'Union européenne  
Communautés européennes  
Communauté européenne de
l'énergie atomique
(Euratom)
Communauté européenne du
charbon et de l'acier
(CECA)
dissoute en 2002 Union européenne (UE)
    Communauté économique
européenne
(CEE)
Communauté européenne (CE)
    TREVI Justice et affaires intérieures (JAI)  
  Coopération policière et judiciaire en matière pénale (CPJMP)
  Coopération politique européenne (CPE) Politique étrangère et de sécurité commune (PESC)
D'abord inactive Union de l'Europe occidentale (UEO)    
Dissoute en 2011  
                     

Sources[modifier | modifier le code]

Références[modifier | modifier le code]

  1. Jacqueline Montain-Domenah, « Le droit de l’espace judiciaire pénal européen : un nouveau modèle juridique ? », Cultures et Conflits, 62, printemps 2006.
  2. Coopération policière et judiciaire en matière pénale, glossaire
  3. a et b Philippe Rivière, "Tous les Européens sur écoutes", Le Monde diplomatique, mars 1999
  4. a et b SGDN, "La coordination entre les services" sur sgdn.gouv.fr
  5. a, b et c Sénat de Belgique, "Questions et réponses" sur senate.be du 12 mars 1996
  6. a et b [PDF] " Trevi, Europol and the European state", Tony Bunyan, Statewatch, in Statewatching the new Europe, 1993/1
  7. a, b et c Stéphane Vérine. « La coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme », Politique étrangère, 1986, n° 4, pp. 977-984 (en part. p.982) [lire en ligne]
  8. Didier Bigo, "L’archipel des polices", Le Monde diplomatique, octobre 1996
  9. (en) Liam O'Dowd, Transnational integration and cross-border integration in the European Union, pp.111-129 (en part. p.120) in Transnational democracy. Political spaces and border crossings, ed. by James Anderson, Routledge, 2002
  10. (en) Encyclopædia Britannica, International police organization & Europol]
  11. a, b, c, d et e [PDF] "Future group – Police cooperation – French contribution", 28 mars 2008
  12. a et b "Résolution relative à l’interception légale des télécommunications" sur admi.net du 17 janvier 1995, 496Y1104 (01).
  13. a et b "Enfopol, le eurospie partorite da Echelon", La Repubblica, 26 juin 1999
  14. "Collège européen de police (CEPOL)", site officiel
  15. a et b [PDF] Rapport de Bertrand Favreau concernant l'audition de l'Institut des droits de l'Homme des avocats européens, Bruxelles, 16-17 septembre 2002.
  16. mandat européen d'obtention de preuves
  17. (en) "UK opts-in to plan to share evidence between EU police", BBC, 27 juillet 2010
  18. (en) "The European Investigation Order - foreign police, looking at YOU, without judicial oversight", Big Brother Watch, 26 juillet 2010
  19. "La Commission européenne dessine les perspectives pour l'espace de liberté de sécurité et de justice dans les cinq ans à venir", IP/09/894, Bruxelles, 10 juin 2009
  20. (en) [PDF] European Civil Liberties Network, "Oppose the “Stockholm Programme”. Statement by the European Civil Liberties Network* on the new EU five-year plan on Justice and Home Affairs", avril 2009
  21. (en) Tony Bunyan, "The surveillance society is an EU-wide issue", The Guardian, 28 mai 2009
  22. "Un traitement équitable des demandeurs d'asile", sur le site de la Présidence suédoise du Conseil de l'UE, 16 juillet 2009
  23. CNIL, "Coopération policière européenne et internationale : quelle protection pour les nombreux échanges de données personnelles ?", cnil.fr, 25 juin 2008
  24. a et b "Déclaration de la Gomera" (adoptée formellement par le Conseil JAI du 23 novembre 1995) sur la lutte contre le terrorisme.
  25. a, b et c Monica den Boer, "Crime et immigration dans l'Union européenne", Cultures et Conflits, 31-32, printemps-été 1998, mis en ligne le 16 mars 2006
  26. AGIS, site officiel
  27. Organisation for Economic Co-operation and Development, Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data (23 septembre 1980), sur (en) oecd.org
  28. (en) 2004 Passenger Name Record Data Transfer
  29. (en) "BBC News: EU court annuls data deal with US"
  30. (en) [PDF] "Judgment of the Court of Justice in Joined Cases C-317/04"
  31. (en) "New EU-US PNR Agreement on the processing and transfer of Passenger Name Record (PNR) data", 28 août 2007.
  32. (en) Statewatch, "US changes the privacy rules to exemption access to personal data", septembre 2007
  33. "Le CEPD exprime de sérieuses préoccupations concernant la proposition EU-PNR", Challenge, Liberty & Security, 25 décembre 2007
  34. (en) "Brussels attacks new US security demands", European Observer
  35. (en) "Statewatch newsletter", février 2008
  36. [PDF] memorandum of understanding
  37. "Les USA veulent les données personnelles des Européens", Rue89, 2 mars 2008
  38. Statewatch, mars 2008
  39. a et b TISPOL, European Traffic Police Network, site de la Gendarmerie nationale
  40. TISPOL, New Database Promotes Best Practice In Traffic Enforcement Across Europe
  41. a et b Exemples de coopération européenne en matière de gendarmerie, site de la Gendarmerie nationale
  42. a, b et c Projet de loi autorisant la ratification de l'accord entre l'Irlande, le Royaume des Pays-Bas, le Royaume d'Espagne, la République italienne, la République portugaise, la République française et le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord, établissant un centre opérationnel d'analyse du renseignement maritime pour les stupéfiants, présenté au nom de François Fillon, Premier ministre, par Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes. Annexe au procès-verbal de la séance du 8 avril 2009 au Sénat.

Compléments[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Liens externes[modifier | modifier le code]