Conservation des hypothèques

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La conservation des hypothèques ou, depuis le 1er janvier 2013, le service de la publicité foncière qui était parfois désigné sous le vocable « bureau des hypothèques », était une institution française administrative et fiscale de la Direction générale des Finances publiques (précédemment de la Direction générale des Impôts (D.G.I). Il en existait 354 en France.

Elles ont été supprimées en vertu de l’ordonnance 2010-638 du 10 juin 2010[1] portant suppression du régime des conservateurs des hypothèques, prise en application de l’article 30 de la loi 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificatives pour 2009. Cette suppression a fait suite aux critiques de la part de la Cour des comptes, dans son rapport annuel pour l’année 2008, publié le 22 janvier 2009[2], qui fustigeait « l’anachronisme grandissant du statut des conservateurs des hypothèques ».

Fonctions[modifier | modifier le code]

Sous l'autorité d'un conservateur des hypothèques , le service assurait une double mission:

  • Une mission civile;
  • une mission de service public;

La mission civile[modifier | modifier le code]

Elle comportait deux volets :

La tenue d'un fichier immobilier[modifier | modifier le code]

Le fichier immobilier présente, dans l'ordre chronologique de leur dépôt, la situation juridique actuelle des immeubles situés dans le ressort de la conservation article 1er du décret du décret du 4 janvier 1955. La mission civile consistait à garder trace de tous les droits existants sur les immeubles et ainsi assurer la sécurité des opérations juridiques relatives aux immeubles et au crédit.

La délivrance de renseignements[modifier | modifier le code]

Elle consistait également à délivrer des renseignements sur la situation patrimoniale des personnes ou sur la situation juridique des immeubles[3].

Toute personne qui en faisait la demande pouvait obtenir, par voie de réquisition payante, des informations sur la situation patrimoniale de personnes ou la situation juridique d'immeubles.

Elle pouvait être assurée que le cédant n'avait pas déjà disposé de tout ou partie de son droit de propriété. Ainsi, celui qui prêtait sur hypothèque pouvait être assuré que l'emprunteur n'en avait pas déjà consentie une, pour une valeur égale ou supérieure, sur l'immeuble qu'il proposait en garantie.

Ce service assurait une mission, à caractère civil, foncière et patrimoniale de publicité foncière, en publiant et en conservant tous les droits réels existants sur les immeubles (servitude, hypothèque, usufruit, etc.) et en assurant l'information des tiers.

La mission de service public[modifier | modifier le code]

En plus de leur mission civile, les conservations des hypothèques exerçaient une mission de comptable public.

Au titre de leurs missions fiscales, les conservations des hypothèques percevaient au profit de l'État et des collectivités territoriales les impôts droits et taxes exigibles lors des opérations de publicité foncière à savoir :

  • Les droits d'enregistrement ;
  • La taxe de publicité foncière ;
  • La TVA immobilière due par les les particuliers ;
  • L'impôt retenu à la source et les contributions sociales sur les plus-values immobilières.

Les conservations des hypothèques ont ainsi, en 2011, perçu 10,9 milliards d'euros de taxes collectées pour les collectivités locales et 2,5 milliards d'euros collectés pour l'État.

Organisation du service[modifier | modifier le code]

Personnels[modifier | modifier le code]

Des agents de l'Etat[modifier | modifier le code]

Les agents des conservations étaient des des fonctionnaires, pour la plus part de catégorie B ou C. Leur nombre était dans chaque bureau lié aux charges du service ( nombre de formalités à traiter dans chacun des bureaux concernés). Selon l'importance des bureaux les effectifs variaient entre 5 et une quarantaine de collaborateurs

Les règles de gestion (avancement, notation, retraite) de ces personnels étaient celles de la fonction publique et plus spéciquement celles que la D.G.I appliquait à l'ensemble de ses agents.

Le Conservateur des hypothèques disposait d'un adjoint : le Chef de Contrôle, dans la majorité des bureaux, il s'agissait d'un agent de catégorie B choisi par le Conservateur parmi l'ensemble des agents de ce grade. En théorie la situation du chef de contrôle était susceptible d'être remise en cause à chaque changement de conservateur. Dans les faits, s'agissant d'agents chevronnés, maîtrisant l'ensemble des tâches du service, leur situation n'était que très exceptionnellement remise en cause.

Dans les bureaux les plus importants, la fonction de chef de contrôle était remplie par un agent de catégorie A, voir A+. La nomination de ces agents s'opérait en fonction des régles habituelles de la DGI propres aux grades concernés.

Un conservateur des hypothèques était placé à la tête de chaque conservation. Il s'agissait le plus souvent d'un cadre superieur de la D.G.I en fin de carrière.

Dans un contexte particulier[modifier | modifier le code]

Dans l'exercice de leur mission civile, les agents des conservations relevaient de la seule autorité du conservateur des hypothèques.

Celui-ci, en effet, contrepartie de sa responsabilité personnelle  toutes les fois qu'il commettait dans l'exercice de ses fonctions, soit par lui-même, soit par ses employés, une faute ou une négligence ayant occasionné un préjudice à un usager, avait la maitrise de l'organisation des travaux de sa mission civile, dans l'exercice de laquelle, il n'avait pas le statut de fonctionnaire.

Cette responsabilité personnelle de leur chef de service était très présente à l'esprit de ses collaborateurs et pratiquement tous appportaient, dans l'exercice des tâches qui leur étaient confièes, un soin tout particulier pour qu'elle ne trouve pas à être mise en oeuvre.

Cette situation était une spécificté unique dans la fonction publique. Elle trouve son origine dans la période révolutionnaire.

Faute par les acteurs économiques d'avoir su, au moins de manière durable, le faire au cours de l'histoire, sous la Convention et surtout le Directoire, pour des raisons de sécurité publique, le service de la publicité foncière a été organisé par l'Etat.

Mais pour les Révolutionnaires,la propriété, droit naturel et imprescriptible,(article 2 de la Déclaration des droits de l’Homme  et du citoyen.) ne relève pas de l’Etat, la preuve de ce droit, à l’initiative des parties, se démontre devant le juge par tout moyen et son titulaire n’a rien à craindre ni à demander à l’État pour en justifier[4].

Des lors, dans la logique révolutionnaire, le conservateur ne pouvait, dans cette mission, avoir le statut de fonctionnaire, il agissait donc en son nom propre, avec pour corollaire sa responsabilité personnelle, pour toutes les erreurs commises par lui-même et ses employés.

Ce dispositif ne trouvait pas à s'appliquer dans les trois départements d'Alsace- Moselle qui, depuis une loi allemande de 1891, préservée et adaptée au droit français par la loi du 1er juin 1924, sont soumis à un régime particulier qui conserve l'organisation du droit allemand (tenue d'un livre foncier confié à l'autorité judiciaire) combiné avec les principes de fond de la législation française (publicité aux fins d'opposabilité aux tiers).

Le conservateur des hypothèques était un fonctionnaire qui bénéficiait d'une rémunération et d'un statut particuliers. Il était rémunéré selon un salaire proportionnel aux droits perçus dans son bureau.

Parce que dans l'exercice de sa mission civile le conservateur ne relevait pas de l'autorité de l'Etat, celui-ci a toujours considéré qu'il n'avait pas à supporter les frais de ce service rendu aux parties.

Aussi les conservateurs des hypothèques ne percevaient à titre personnel qu'une partie des salaires payés par l'usager (environ 10 %).

Par tranche de salaires bruts de chaque poste, l'Etat en prélevait de 75 à 99,95%, soit près de 500 millions d'euros en 2012 sur un total de 555 millions. Ce prélèvement était réputé couvrir la rémunéraion des personnels et les divers frais de fonctionnement des conservations des hypothèques.

Responsable personnellement des fautes de service, le conservateur avait logiquement la maîtrise de son organisation et notamment des dispositions mises en place pour veiller tant à la qualité des informations intégrées dans le fichier immobilier que de la pertinence des renseignements délivrés.

Dans les faits, c'est l'Association Mutelle des Conservateurs des hypothèques (A.M.C) qui assurait la coordination de l'ensemble des conservations en apportant à chacun d'eux soutien méthodologique dans l'exercice du contrôle qualité, assistance juridique en cas de litige ou de sinistre et qui fixait la doctrine en matière de publicité foncière.

La réforme intervenue en 2010 et entrée en vigueur le 1er janvier 2013 a prévu la transformation des conservations des hypothèques en services chargé de la publicité foncière. Le statut du conservateur des hypothèques est supprimé et ceux-ci deviennent des administrateurs des finances publiques. Ils bénéficient désormais d'un traitement fixe et ne sont en contrepartie plus responsables personnellement en cas d'erreur ou d'omission.

L'ordonnance du 10 juin 2010 a transfèré sur l'Etat, la responsabilité personnelle du conservateur des hypothèques et sa mise en oeuvre continue de reposer sur les mêmes règles devant le juge judiciaire.

Mais désormais l'ensemble des agents, y compris le chef de service lui-même, s'insèrent dans une ligne hierarchique à l'instar de tous les services publics et sont responsables, en cas de faute lourde, dans les conditions ordinaires du droit de la fonction publique .

Organisation des tâches[modifier | modifier le code]

Notes et références[modifier | modifier le code]

  1. Ordonnance du 10 juin 2010 portant suppression du régime des conservateurs des hypothèques
  2. [PDF] Rapport annuel 2008 - Les Conservations des hypothèques
  3. article 2449 du code civil
  4. sur cette question voir :André Massoc-Mandre, « réflexions sur la prochaine suppression des conservateurs des hypothèques », La semaine Juridique, no 35,‎ 28 août 2009, p. 5 à 7

Voir aussi[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]

Bibliographie[modifier | modifier le code]

  • Sur le plan historique, depuis la création des conservations des hypothèques en 1771 :
  • Jean-Paul Massaloux, La Régie de l'Enregistrement et des Domaines aux XVIII° et XIX° siècles, Librairie Droz, Genève, no 6, 1989, 418 pages
  • Claude-Guy Onfray, « Les Conservateurs des hypothèques 1771-2012 » pages 477 à 489 in Bulletin de la Société d'Emulation des Côtes d'Armor tome CXLI, mémoires de l'année 2012, Saint-Brieuc, 2013