Conseil d'État (Luxembourg)

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49° 36′ 42″ N 6° 08′ 05″ E / 49.6116, 6.13462 ()

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Politique au Luxembourg
Image illustrative de l'article Conseil d'État (Luxembourg)

Le Conseil d'État du Luxembourg est une institution qui est appelée à donner son avis sur les projets de loi et les amendements qui pourraient y être proposés, ainsi que sur toutes autres questions qui lui seront déférées par le gouvernement ou par les lois.

Historique[modifier | modifier le code]

1856[modifier | modifier le code]

Au Luxembourg le Conseil d'État trouve son origine dans la Constitution de 1856 (imposée par coup d'État par le roi grand-duc Guillaume III) qui a prévu, au chapitre V: Du Gouvernement, à l'article 76, qu'il y aura, à côté du Gouvernement, un conseil appelé à délibérer sur les projets de loi et les amendements qui pourraient y être proposés, ainsi que sur les contestations concernant la légalité des arrêtés et règlements généraux; à régler les conflits d'attribution et les questions du contentieux administratif; et à donner son avis sur toutes autres questions qui lui seront déférées par le Roi-grand-duc ou par les lois.

L'organisation de ce conseil et la manière d'exercer ses attributions sont réglées par la loi.

1868[modifier | modifier le code]

Lors de la constitution du 17 octobre 1868 ce texte a légèrement changé.

Il y aura, à côté du Gouvernement, un conseil appelé à délibérer sur les projets de loi et les amendements qui pourraient y être proposés, à régler les questions du contentieux administratif, et à donner son avis sur toutes autres questions qui lui seront déférées par le Roi-grand-duc ou par les lois.

L'organisation de ce conseil et la manière d'exercer ses attributions sont réglées par la loi.

1989[modifier | modifier le code]

Depuis la révision constitutionnelle du 13 juin 1989, le Conseil d'État forme une institution indépendante.

Le Conseil d'État est appelé à donner son avis sur les projets de loi et les amendements qui pourraient y être proposés, ainsi que sur toutes autres questions qui lui seront déférées par le Gouvernement ou par les lois.

Le Comité du Contentieux constitue la juridiction suprême en matière administrative.

L'organisation du Conseil d'État et du Comité du Contentieux et la manière d'exercer leurs attributions sont réglées par la loi.

1997[modifier | modifier le code]

Une réforme incisive a été apportée à l'institution lors de la révision constitutionnelle du 12 juillet 1996, entrée en vigueur le 1er janvier 1997.

En effet, le Conseil d'État était investi jusqu'au 1er janvier 1997, d'une part, d'une fonction consultative, en tant qu'il était appelé à donner son avis sur tous les projets et propositions de loi ainsi que sur toutes autres questions qui lui auraient été déférées par le Grand-Duc ou le Gouvernement, et, d'autre part, d'une fonction juridictionnelle du fait que son Comité du Contentieux, composé de onze de ses membres, constituait la juridiction suprême en matière administrative.

Conformément à l'arrêt Procola du 28 septembre 1995 de la Cour européenne des droits de l'homme, qui a retenu que l'article 6, paragraphe 1er de la Convention européenne des droits de l'homme avait été violé en l'espèce alors que le Comité du Contentieux ne remplissait pas, dans l'affaire précitée, les exigences d'impartialité requises, le législateur avait procédé dans l'intermédiaire à une séparation de ces deux fonctions dans le chef des conseillers d'État (loi du 27 octobre 1995).

En tenant compte des conclusions que le Conseil d'État avait formulées dans son avis du 7 novembre 1995, à la suite d'un examen minutieux du droit administratif à la lumière de l'évolution de la jurisprudence de la Cour de Justice des Droits de l'Homme, le Constituant a en outre décidé par la prédite révision constitutionnelle du 12 juillet 1996 d'instituer un ordre juridictionnel à part, chargé exclusivement du contentieux administratif (tribunal administratif et Cour administrative en appel)(1)(1a), en limitant dès lors le rôle du Conseil d'État à la seule fonction consultative.

Parallèlement à cette réforme, la compétence du Conseil d'État en tant qu'organe consultatif a toutefois été renforcée. Même s'il était déjà auparavant considéré comme le "gardien de la Constitution", l'article 2, paragraphe 2 de sa nouvelle loi organique du 12 juillet 1996 investi de manière explicite le Conseil d'État de la mission de contrôler a priori la conformité des projets de loi et de règlement par rapport leurs normes de droit supérieures (Constitution, conventions et traités internationaux, principes généraux du droit) (2). Le contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois a, par la même occasion, été confié à une cour constitutionnelle(3)(3a).

Composition du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

Le Conseil d'État comprend vingt et un conseillers dont onze au moins doivent être détenteurs du titre de docteur en droit ou titulaires d'un grade étranger d'enseignement supérieur en droit. Ce nombre ne comprend pas les membres de la famille régnante qui peuvent faire partie du Conseil d'État. Pour être nommé membre du Conseil d'État, il faut être Luxembourgeois, jouir des droits civils et politiques, résider dans le Grand-Duché et être âgé de trente ans accomplis. Le Grand-Duc Héritier, lui, peut y être nommé dès que ce titre lui a été conféré (à dix-huit ans, p.ex.).

La fonction de membre du Conseil d'État est compatible avec toute autre fonction et chaque profession, sauf avec la fonction de membre du Gouvernement et les mandats de député, de membre d'une chambre professionnelle ou du Conseil économique et social ainsi que les fonctions de magistrat de la Cour administrative ou du tribunal administratif et d'agent du Secrétariat du Conseil d'État.

Les conseillers sont nommés (formellement) par le Grand-Duc.

Quand il s'agit de pourvoir à la vacance d'un siège de conseiller d'État, le remplacement se fait par roulement et en respectant l'ordre suivant:

  1. par nomination directe par le Grand-Duc (assisté et conseillé par le Gouvernement);
  2. par nomination d'un de trois candidats présentés par la Chambre des députés;
  3. par nomination d'un de trois candidats présentés par le Conseil d'État lui-même.

Par dérogation à ces règles, les membres de la Famille régnante sont toujours désignés directement par le Grand-Duc.

Les conseillers d'État sont, le cas échéant, révoqués par le Grand-Duc. Ils ne peuvent être révoqués qu'après que le Conseil d'État, en séance plénière, a été entendu sur les motifs de la révocation.

La fonction de conseiller d'État prend fin après une période continue ou discontinue de quinze ans ou au moment où l'intéressé a atteint l'âge de soixante-douze ans.

Le Grand-Duc peut dissoudre le Conseil d'État. La seule dissolution dans l'histoire du Conseil d'État remonte toutefois à la fin de la Deuxième Guerre mondiale, en 1945.

En cas de renouvellement intégral du Conseil d'État, le Grand-Duc procède à la nomination directe de sept membres pour exercer la fonction de conseiller d'État. Sept autres membres au moins sont choisis par le Grand-Duc sur une liste de dix candidats présentée par la Chambre des députés. Sept membres au moins sont choisis par le Grand-Duc sur une liste de dix candidats présentée par le Conseil d'État, composé selon les règles qui précédent.

Le Grand-Duc désigne chaque année parmi les conseillers le président et les deux vice-présidents du Conseil d'État.

Le Secrétaire général du Conseil d'État est nommé et révoqué par le Grand-Duc, sur proposition du Conseil et doit avoir la qualité de fonctionnaire de l'État. Il exerce sa fonction, dont la durée n'est pas limitée, à plein temps.

Les indemnités des membres du Conseil d'État sont fixées par un règlement grand-ducal du 15 mai 1997[1]. La loi du 29 juillet 1988 (titre VII)[2] règle le droit à pension des membres du Conseil d'État.

Attributions[modifier | modifier le code]

Le Conseil d'État émet un avis sur tous les projets et propositions de loi, sur les amendements y afférents, ainsi que sur toutes autres questions qui lui sont déférées par le Gouvernement ou par les lois. Si le Conseil d'État estime un projet de loi, une proposition de loi ou un projet de règlement grand-ducal contraires à la Constitution, aux conventions et traités internationaux, ainsi qu'aux principes généraux du droit, il doit en faire mention dans son avis.

Dans la mesure où le Conseil d'État peut appeler l'attention du Gouvernement sur l'opportunité de nouvelles lois ou de nouveaux règlements ou de modifications à introduire dans les lois et règlements existants, il dispose d'un pouvoir sui generis en matière législative et réglementaire.

D'autre part, le Premier ministre a le droit de provoquer des conférences entre le Gouvernement et le Conseil d'État sur des questions de législation et de haute administration. Ces conférences sont alors présidées par le Premier ministre.

Attributions en matière législative[modifier | modifier le code]

En principe, l'avis du Conseil d’État est demandé par le Gouvernement avant qu'un projet de loi ne soit présenté à la Chambre des députés. Cet avis est donné par un rapport motivé, contenant des considérations générales, un examen du texte du projet et, le cas échéant, un contre-projet. En cas d'urgence, la Chambre peut être saisie d'un projet sans que le Conseil d'État ait été au préalable entendu en son avis. Néanmoins, dans ce cas l'avis du Conseil devra être communiqué à la Chambre avant le vote définitif. De son côté, le Président de la Chambre peut saisir le Conseil d'État directement d'amendements à des projets dont elle est saisie.

Si la Chambre des députés a déjà procédé au vote article par article d'un projet de loi et que tous les articles n'ont pas encore fait l'objet d'un avis du Conseil d'État, celui-ci doit émettre son avis dans un délai de trois mois au plus à partir de la date de la communication des dispositions au Conseil. Faute d'avis dans ce délai, la Chambre peut passer au vote sur l'ensemble de la loi.

Théoriquement, tous les projets et propositions de loi doivent subir deux votes successifs de la Chambre des députés sur l'ensemble de la loi. Entre les deux votes, il doit y avoir un intervalle de trois mois au moins. Toutefois, la Chambre peut dispenser les textes du second vote, mais cette dispense ne devient effective que si le Conseil d'État se déclare d'accord, ce qui, en pratique, est le plus souvent le cas.

Attributions en matière réglementaire et administrative[modifier | modifier le code]

En principe, les projets de règlement pris pour l'exécution des lois et des traités ne peuvent être soumis au Grand-Duc qu'après que le Conseil d'État a été entendu en son avis.

En cas d'urgence, à apprécier par le Grand-Duc, le Gouvernement peut cependant se dispenser de l'avis du Conseil. Tel n’est cependant pas le cas si la loi exige formellement l’avis du Conseil d'État. Il en est ainsi, notamment, des lois portant habilitation pour le Grand-Duc de réglementer certaines matières, promulguées depuis le 27 février 1946, ou de la loi du 9 août 1971 concernant l'exécution et la sanction des décisions et des directives ainsi que la sanction des règlements des Communautés européennes en matière économique, technique, agricole, forestière, sociale et en matière de transports.

Finalement, le Gouvernement peut demander l'avis du Conseil d'État sur toutes questions de haute administration.

Organisation[modifier | modifier le code]

Président du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

Le Président du Conseil d'État représente le Conseil d'État, veille au bon fonctionnement de l'institution et préside les séances publique et plénière. Le Grand-Duc peut, s'il le trouve convenable, assurer la présidence du Conseil d'État, prérogative dont il n'a jusqu'à présent fait usage.

En cas d'empêchement, la présidence est assurée par l’un des deux Vice-présidents ou par le conseiller d'État le plus ancien en rang.

Bureau[modifier | modifier le code]

Le Bureau du Conseil d'État se compose du Président et des deux Vice-présidents. Le Secrétaire général est appelé à prendre part aux réunions du Bureau.

Le Bureau a pour mission:

  • de décider des questions relatives à l'organisation des travaux du Conseil d'État;
  • d'établir la liste et la composition des commissions;
  • d'examiner l'opportunité de nouvelles lois ou de nouveaux règlements concernant l'organisation et le fonctionnement de l'institution;
  • d'élaborer les propositions budgétaires du Conseil d'État;
  • d'examiner toutes les questions en rapport avec l'institution que le Président juge utiles de lui soumettre, notamment celles relatives au Secrétariat.

Les commissions du Conseil d'État[modifier | modifier le code]

Les commissions permanentes du Conseil d'État sont instituées par le Bureau qui fixe leur composition et en désigne les présidents. Le Président du Conseil d'État peut toutefois former des commissions spéciales pour l'examen des affaires qui ont un caractère particulier, et désigner les membres qui la composent.

Le Secrétaire général est en règle générale appelé à assister à l’ensemble des réunions en commission.

Chaque conseiller d'État peut assister avec voix délibérative, soit de sa propre initiative, soit à la demande d’un président de commission, aux réunions d’une commission dont il n'est pas membre.

Les commissions peuvent appeler à leurs délibérations, pour y prendre part avec voix consultative, toute personne susceptible d'apporter des éclaircissements sur les affaires en délibération (par exemple les membres du Gouvernement).

Les commissions ont pour mission:

  • d'examiner les projets et propositions de loi, les projets de règlement ou d'arrêté grand-ducal, les amendements y afférents ainsi que les demandes d'avis de toute nature déférées au Conseil d'État;
  • d'étudier de leur propre initiative l'opportunité de nouvelles lois ou de nouveaux règlements ou de modifications à introduire dans les lois et règlements existants.

La commission désigne en son sein un ou plusieurs rapporteurs chargés de l'élaboration d'un projet d'avis ou de délibération. Les conseillers d'État doivent s'abstenir de participer à la rédaction d'un avis ou de prendre part lors des séances publique et plénière à un vote ayant trait à un projet ou proposition de loi ou à un projet de règlement, à l'élaboration desquels ils ont participé à un autre titre que celui de conseiller d'État.

Les travaux en commission ne sont pas publics.

Séances publique et plénière[modifier | modifier le code]

Les assemblées en séances plénière et publique se composent du Président, des deux Vice-présidents et de tous les autres conseillers d'État. Le Secrétaire général assiste à ces séances et en dresse procès-verbal.

Les assemblées plénières se tiennent à huis clos et ont pour compétences:

  • d'approuver à la majorité des voix tous les projets d'avis et de délibération. Chaque conseiller d'État a le droit de proposer un avis séparé qui peut être appuyé par un ou plusieurs autres membres et qui est porté avec l'avis principal à la connaissance du Gouvernement;
  • de proposer des candidats au Grand-Duc en cas de cooptation de nouveaux membres ainsi que de proposer le secrétaire général et les fonctionnaires des carrières supérieures et moyennes à la nomination par le Grand-Duc;
  • d'adopter les propositions budgétaires du Conseil d'État;
  • d'examiner les propositions motivées des conseillers d'État;
  • de se prononcer sur la révocation d'un conseiller d'État.

L’assemblée se prononce en séance publique sur la dispense du second vote constitutionnel accordée aux projets ou propositions de loi votés par la Chambre des députés (article 59 de la Constitution).

Secrétaire général[modifier | modifier le code]

Le Secrétaire général collabore aux travaux des membres du Conseil d'État. Il surveille l’entrée et le suivi des affaires dont est saisi le Conseil d'État ainsi que toutes les expéditions.

Secrétariat[modifier | modifier le code]

Le Secrétariat du Conseil d'État constitue l'administration de l'institution. Il est dirigé par le Secrétaire général et assiste les conseillers d'État dans leurs travaux.

Références[modifier | modifier le code]

Annexes[modifier | modifier le code]

Articles connexes[modifier | modifier le code]