Budget de l'État français

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Le budget de l'État français - en tant que dispositif essentiel de structuration et de pilotage des Finances publiques- est une conquête importante de la démocratie représentative. Il permet en effet aux représentants élus par la population de peser et d'en contrôler les recettes (par le vote de l'impôt qui est de sa compétence exclusive) ainsi que les dépenses (pertinence et orientation des sommes disponibles à ce titre ).

1. La préparation du budget est conduite chaque année pour l'année suivante par le ministère du Budget sous l'égide de la direction du Budget. Le budget détermine les recettes et les dépenses prévues pour un exercice annuel.
2. La présentation du budget par le gouvernement au vote du Parlement (Assemblée nationale et Sénat) qui, dans le cadre de la procédure et du débat budgétaire peut amender, accepter ou refuser le projet présenté. Dans cet esprit, la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (en abrégé LOLF) a entre autres objectifs celui d'accroître le rôle du Parlement dans la détermination du budget.
3. L'exécution annuelle du budget, supervisée par la direction du Budget, fait l'objet de comptes rendus présentés aux élus de la représentation nationale.

Historique

Article détaillé : Histoire du budget de l'État français.

Structure du Budget

La loi de finances, qui définit chaque année le budget de l'État, comprend deux parties : la première partie est consacrée aux recettes, la seconde décrit la structure des dépenses.

Recettes

Article détaillé : Impôt en France.

Les ressources de l'État moderne sont principalement :

• les impôts sur la consommation, notamment la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des taxes spécifiques sur certains produits (par exemple la taxe intérieure sur les produits pétroliers ou TIPP, les taxes sur le tabac et les alcools, taxes sur les appareils électroniques, etc.)
• Les impôts sur les revenus
• Les impôts sur les sociétés ou IS
• Les impôts sur le patrimoine : taxes foncières (aujourd'hui perçues par les collectivités territoriales et non par l'État, même s'il s'occupe encore de leur perception), impôt de solidarité sur la fortune, etc.

On distingue deux types de recettes, les recettes fiscales et non-fiscales.

• Les recettes non-fiscales sont principalement les revenus du patrimoine de l’État (la plus grosse part étant constituée de participations dans des entreprises), le produit de diverses redevances d'usage du domaine public, et le produit des amendes (en 2006, 760 millions d'euros), pour un total de 24,6 milliards d'euros.

Au total, en 2006, les recettes brutes de l'État se sont élevées à 287 milliards d'euros, auxquelles il faut soustraire un peu plus de 65 milliards de prélèvements au profit des collectivités territoriales et des communautés européennes. Les recettes réelles nettes de l'État auront donc été de 221 milliards d'euros.

Les emprunts nouveaux ne sont pas comptabilisés comme des recettes (ce sont des variations du bilan) ; il est prévu qu'ils représentent 113 milliards d'euros en 2007.

Dépenses

Les dépenses effectuées par l’État et les collectivités locales sont nommées dépenses publiques. Elles sont divisées en quatre parties :

• Les dépenses de fonctionnement des services publics (exemple : création d’emplois dans la recherche et l’enseignement supérieur),
• Les dépenses d’équipement ou d’investissement (exemple : achat d’équipement pour l’armée),
• Les dépenses d’intervention dans les domaines social, économique et international (exemple : redistribution en faveur des chômeurs),
• Le paiement des intérêts sur la dette publique.

Exemple de Budget (2013)

Le budget de l’État, déterminé par la loi de finances initiale pour 2013 se présente de la manière suivante :

Évaluation des recettes perçues par l’État en 2013 en millions d’euros

Recettes fiscales nettes Impôt sur le revenu 71 902 Impôt sur les sociétés 53 531 Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques 13 680 Taxe sur la valeur ajoutée 141 245 Autres contributions fiscales 18 258	298 616
Recettes non fiscales Dividende et recettes assimilées 7 000 Produits du domaine de l'État 1 959 Produits de la vente de biens et services 1 214 Remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières 534 Amendes, sanctions pénalités et frais de poursuites 1 492 Divers 2 009	14 208
Prélèvements sur les recettes de l’État Au profit des collectivités territoriales -55 693 Au profit de l’Union européenne -20 435	-76 128
Fonds de concours	3 320
Budgets annexes	2 331
Comptes spéciaux	189 586

Crédits de paiement ouverts par mission en 2013 en millions d’euros

Missions du budget général Actions extérieures de l’État 2 923 Administration générale et territoriale de l’État 2 555 Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales 3 358 Aide publique au développement 3 120 Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation 3 068 Conseil et contrôle de l’État 627 Culture 2 638 Défense 38 124 Direction de l’action du Gouvernement 1 209 Écologie, développement et aménagement durables 8 355 Économie 1 801 Égalité des territoires, logement et ville 7 998 Engagements financiers de l’État 56 149 Enseignement scolaire 64 002 Gestion des finances publiques et des ressources humaines 11 625 Immigration, asile et intégration 671 Justice 7 693 Médias 1 216 Outre-mer 2 039 Politique des territoires 321 Pouvoirs publics 991 Provisions 34 Recherche et enseignement supérieur 25 935 Régimes sociaux et de retraite 6 543 Relations avec les collectivités territoriales 2 738 Remboursements et dégrèvements 96 164 Santé 1 288 Sécurité 17 620 Sécurité civile 440 Solidarité, insertion et égalité des chances 13 403 Sport, jeunesse et vie associative 470 Travail et emploi 10 316	395 484
Missions de budgets annexes Contrôle et exploitation aériens 2 095 Publications officielles et information administrative 213	2 308
Missions de comptes d’affectation spéciale	74 525
Missions de comptes de concours financiers	114 926
Évaluation des CP à ouvrir en raison des fonds de concours	3 336

Tableau de l’équilibre budgétaire de l’État en 2013 en millions d’euros

Budget général Ressources Recettes fiscales nettes Recettes fiscales brutes 394 780 Remboursements et dégrèvements -96 164 298 616 Recettes non fiscales 14 208 Recettes résultant de fonds de concours 3 320 Prélèvements au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes -76 128 Total ressources 240 016 Charges Dépenses relatives aux missions 395 484 Dépenses correspondant aux fonds de concours 3 320 Remboursements et dégrèvements -96 164 Total charges 302 640	-62 624
Budgets annexes Ressources (y compris sur fonds de concours) 2 315 Dépenses (y compris sur fonds de concours) 2 308	7
Comptes spéciaux Ressources Ressources affectées aux comptes d’affectation spéciale 74 312 Remboursements des prêts et avances (concours de comptes financiers) 115 274 Excédent net des comptes de commerce et des comptes d'opérations monétaires 172 Total ressources 189 758 Charges Comptes d'affectation spéciale 74 525 Comptes de concours financiers 114 926 Total charges 189 451	307
Solde du budget de l’État	-62 310

Notes :

• Les crédits autorisés par la loi de finances sont constitués d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP). Les informations présentées ici ne portent que sur les CP, qui constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées, au cours de l'année 2013, pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des AE autorisées.

La question de l'équilibre et du solde budgétaire

Équilibre budgétaire

Dette publique en France % du PIB

Article connexe : Dette publique de la France.

Un budget est dit en équilibre si les recettes sont égales aux dépenses. Un déficit budgétaire est financé par des emprunts et augmente la dette publique. Un excédent budgétaire permet à l'inverse de rembourser une partie de la dette.

Solde budgétaire primaire

Le solde budgétaire primaire, qui peut être un solde négatif ou un solde positif, désigne la situation du budget de l'État ou d'une Administration Publique avant comptabilisation des intérêts de sa dette.

Déficit budgétaire

Article connexe : Déficit budgétaire de la France.

En France, depuis 1974, le budget de l'État est chaque année déficitaire. Ces dernières années, le déficit s'établissait dans une fourchette de 35 à 60 milliards d'euros. Selon les accords européens, le déficit public doit rester sous le seuil de 3 % du PIB. Le déficit public français a été réduit en 2006 pour la 3^e année consécutive et est redevenu, pour la première fois depuis 2001, inférieur à 3 % du PIB, seuil fixé par l'Union européenne. A fin 2006, il était de 2,5 %. Depuis 2007, et face à la situation de crise financière mondiale et de nouvelles baisses d'impôts décidées par le nouveau pouvoir de Nicolas Sarkozy, la situation budgétaire s'est nettement degradée pour atteindre les 150 milliards, niveau jamais atteint, soit 7 % du PIB, loin des 3 %. Cette évolution a obligé les agences de notation à intervenir dans le débat politique, et à abaisser pour deux d'entre-elles, la notation de la France, perdant ainsi son fameux triple-A. En 2010, le gouvernement Fillon prend acte des difficultés budgétaires du pays et prends les mesures qui s'imposent. Augmentation d'impôts et réductions des dépenses permettent au pays de revenir sous la barre des 120 milliards de déficits en 2011 et 90 en 2012, et ceux malgré l'arrivée d'un nouveau pouvoir socialiste de François Hollande. La France ayant promis à la Commission Européenne de revenir sous la barre des 3 % en 2014. Le gouvernement socialiste de Jean-Marc Ayrault a fixé le cap des 3,7 % de déficit pour l'année 2013.

Impact sur la Dette publique

Les déficits budgétaires récurrents se traduisent par une augmentation constante de la Dette publique de la France. Celle-ci atteint en mars 2007 le montant de 1 221 milliards d'euros. À titre de comparaison, en 1980 la dette publique est de 21 % du PIB, soit 589 milliards de francs ou encore 90 milliards d'euros (sachant que la décentralisation n'étant pas encore faite, l’État concentrait alors quasiment toute la dette publique).

Les Comparaisons inter-annuelles

La préparation et l'exécution d'un budget peuvent donner lieu à des comparaisons Ainsi le budget de l'année 2009 s'établissait tel que :

• Dépenses totales du budget général de l'État : 292,9 milliards d'euros
• Recettes nettes du budget général de l'État : 196,3 milliards d'euros
• Déficit budgétaire de l'État : 96,6 milliards d'euros.

Procédure de mise en place

Élaboration du projet de loi de finances

Le processus budgétaire débute avec plus d'un an d'avance. Il est entièrement sous le contrôle et la responsabilité du gouvernement, le Parlement ayant une influence réduite (il ne déplacera que moins d'un dix millième des crédits^{[réf. nécessaire]}, par rapport à la proposition gouvernementale).

Côté recettes, c'est le ministère des finances qui a la haute main. Il y a bien quelques mesures politiques issues des autres ministères (type : crédit d'impôts pour telle ou telle dépense des particuliers), mais c'est marginal et de toute façon validé (parfois avec des modifications qui peuvent en réduire la portée) par l'administration fiscale. Il fixe les recettes supposées de l'appareil étatique, dont le montant effectif dépendra de la conjoncture économique : bénéfices des sociétés, consommation, croissance, etc.

Côté dépenses, mis à part les contraintes et objectifs qui ont été pointés dès le budget de l'année précédente, le processus commence officiellement par l'envoi des « lettres-plafond » : ces lettres de cadrage sont envoyées par le Premier ministre à ses collègues et déterminent la marge de manœuvre financière de chacun, suivant les orientations générales fixées par le président de la République. Chaque ministre fait ensuite des propositions et une deuxième phase est consacrée aux arbitrages budgétaires.

Mais, bien avant les lettres plafonds, l'administration du Budget a commencé à déterminer les paramètres techniques dont dépendent les évolutions mécaniques : par exemple le niveau d'inflation, la valeur des biens qui seront vendus, l'effet du déroulement de la carrière des fonctionnaires qui augmente périodiquement leur rémunération, ou encore le niveau des départs en retraite. Parfois, en sens inverse, on ajustera ces paramètres pour que le résultat donne un chiffre prédéterminé, ce qui donnera dans certains cas des résultats discutables.

Ces négociations ont été décrites comme un « jeu de rôle », où les uns et les autres déploient des trésors de mauvaise foi pour raboter ou défendre les crédits, sans hésiter à se tromper et se mentir (par omission, car on ne va en général pas donner de fausses informations). La principale ambition de la LOLF était d'ailleurs de faire cesser cette mauvaise comédie, en substituant à l'obligation de défendre les moyens, une obligation de résultats concrets et mesurables. Force est de constater que ce résultat n'a pas (pas encore ?) été atteint^{[réf. nécessaire]}.

Une fois que l'administration du budget connaît les recettes et a conclu avec chaque administration ministérielle (éventuellement après un « arbitrage » du Premier ministre), on obtient le « PLF » : Projet de loi de finances.

Chaque ministre a déjà réparti, à ce stade, les moyens entre ses services, à quelques détails près. Le fonctionnement concret de l'administration exige un niveau de détail bien plus grand que celui présenté au Parlement et tout doit pouvoir fonctionner dès que la loi est votée.

Le projet de loi de finances élaboré par le gouvernement est ensuite présenté au Parlement (Assemblée nationale et Sénat) à l'automne, après le vote de la loi de règlement qui porte sur les dépenses de l'année antérieure.

Vote des lois de finances par le Parlement

Assemblée nationale française

Article détaillé : Loi de finances.

La constitution fixe un délai global de soixante-dix jours après le dépôt du projet de loi de finance pour qu'il soit adopté définitivement. L'article 40 de la LOLF reprend exactement ce délai de soixante-dix jours. Dans ce délai, l'assemblée favorisée est très largement l'Assemblée nationale.

Le projet est d'abord déposé au bureau de l'Assemblée nationale. Les débats sont préparés par la Commission des finances dans laquelle siègent des délégués des différents partis présents à l'Assemblée. L'Assemblée doit se prononcer en première lecture dans un délai de 40 jours après le dépôt du projet.
Le texte voté est ensuite transmis au Sénat pour examen, débats et vote. Si le Sénat n'approuve pas le texte dans les termes votés par l'Assemblée, la procédure dite " de la navette parlementaire " est lancée pour tenter de trouver un compromis entre les deux chambres (le texte passe de l'une à l'autre assemblée afin qu'elles déterminent et se prononcent sur un texte commun).

Les assemblées ont la faculté de proposer des amendements. Mais celles-ci doivent rester dans le cadre financier fixé par le gouvernement (article 40 de la Constitution), c'est-à-dire qu'elles ne peuvent proposer aucune mesure de nature à entraîner « soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Le singulier sur le mot « charge » indique que le Parlement ne pourrait aggraver une charge en réduisant simultanément une autre charge. Concrètement, une charge publique au sens de cet article correspond à une mission budgétaire. Le Parlement peut donc modifier la répartition des crédits entre deux programmes d'une même mission, à condition que le montant total n'augmente pas, mais il ne peut pas transférer des crédits d'une mission à une autre. Concrètement, cela conduit à aligner les missions et les périmètres ministériels, de façon à éviter des transferts d'un ministère à un autre ; il y a donc peu de missions interministérielles et la tendance politique est de les réduire.

Après discussion, les Parlementaires votent le budget à peine rectifié qui prend le nom de Loi de finance.

La loi de finances, au même titre que n'importe quelle autre, est publiée au Journal officiel.

Après le vote

Après cette loi, le gouvernement pourra encore procéder, sans en référer au parlement, à des ajustements portant sur 2 % des crédits d'une mission, et il conserve la possibilité de faire passer une loi rectificative presque à tout moment.

Annexes

Liens externes

• Performance publique, espace thématique dédié aux finances et à la performance publiques.
• Calendrier de la procédure budgétaire
• Tableau de bord des finances publiques
• Le budget de l'État, accès à des fonds documentaires sur le même sujet (site du ministère du Budget).
• Situation mensuelle du budget de l’État, tous les chiffres mois par mois fournis avec des explications.
• Cyber-Budget, jeu de simulation dont le principe est de « remplacer » le ministre du Budget en adoptant les bonnes décisions. Jeu proposé par Jean-François Copé.
• BudgetFlash, un outil ludique et pédagogique qui permet de découvrir les principales caractéristiques du budget de l'État
• 366 milliards, pour quoi faire ?, une infographie dynamique pour représenter les grandes masses du budget de l'État français 2012